Revisionsrapport* Granskning av verksamhetsplanering inom plan- och miljönämnden Vännäs kommun Sep 2007 Åsa Adolfsson *connectedthinking
2007-09-19 Åsa Adolfsson
Innehållsförteckning 1 Sammanfattning och förslag på åtgärder...1 2 Bakgrund...2 2.1 Uppdraget...2 2.2 Revisionsmetod och avgränsning...2 3 Planering och styrning av verksamheten...3 3.1 Organisation...3 3.2 Styrning och mål för verksamheten...4 3.3 Förslag på åtgärder...5 4 Handläggningsrutiner...6 4.1 Förslag på åtgärder...7 5 Plan- och miljönämndens uppföljning...7 5.1 Verksamhetsuppföljning...7 5.2 Ekonomisk uppföljning...8 5.3 Kontakter med statliga myndigheter...9 5.4 Förslag på åtgärder...9 6 Revisionell bedömning...10
1 Sammanfattning och förslag på åtgärder Sammanfattningsvis är bedömningen att Vännäs plan- och miljönämnd i allt väsentligt bedriver sin dagliga tillsynsverksamhet och myndighetsutövning på ett tillfredsställande sätt utifrån gällande lagstiftning och verksamhetsmål. Nämnden sammanhållna verksamhetsplanering liksom nämndens samlade uppföljning med målavstämning av verksamheten bör utvecklas ytterligare. Förslag på åtgärder Lämpligt vore att de prioriteringar som görs inom enheterna förankras i nämnden och att den verksamhetsplanering nämnden årligen bör besluta om innehåller dessa prioriteringar och anger vilken faktisk verksamhet som skall genomföras respektive år. Ett sätt att konkret tydliggöra tjänstemännens arbetssituation/miljö skulle kunna vara att redovisa arbetstiden, den tid tjänstemännen kan lägga på planerade respektive oplanerade arbetsuppgifter. Tidsredovisningen skulle vidare kunna delas upp på olika kategorier ex. tillsyn, administration, anmälningar, rådgivning m.m. Plan- och miljönämnden bör besluta om ett fåtal inriktningsmål (mer långsiktiga) och brytas ned i fler tydliga effektmål. Effektmålen (att besluta om årligen) bör vara tydliga målbeskrivningar utifrån en diskussion om ex. Vad menas med effektivitet? Hur definieras goda miljöer? Vad är funktionellt? Vad skall kunderna/medborgarna vara nöjda med? Hur stor andel nöjda kunder är acceptabelt? o.s.v. Det är viktigt att man i detta sammanhang skiljer på mål och på aktiviteter man tänker vidta för att uppnå målen. Uppföljning av verksamhetens mål kan (till viss del) göras med hjälp av nyckeltal. Nämnden bör vara tydligare i kravställningen gentemot förvaltningen och formalisera hur den löpande rapporteringen ska gå till, vad den skall innehålla och med vilken periodicitet den skall ske. Detta ger nämnden möjlighet att under verksamhetsåret kunna göra de omprioriteringar för arbetet som nämns ovan. 1
2 Bakgrund 2.1 Uppdraget På uppdrag av kommunens förtroendevalda revisorer har Komrev, inom Öhrlings PricewaterhouseCoopers, granskat verksamhetsplaneringen inom plan- och miljönämndens verksamhetsområden i Vännäs. Plan- och miljönämnden är politiskt ansvarig för miljö- och hälsoskydd, plan- och byggfrågor, trafikreglerande och trafiksäkerhetsbefrämjande åtgärder samt räddningstjänst. En stor del av arbetet utgörs av tillsynsarbetet, myndighetsutövningen. Revisorernas möjlighet att granska myndighetsutövning är begränsad enligt kommunallagen. Planering och uppföljning av verksamheten är dock möjlig att granska. Syftet med granskningen är att bedöma om nämnden och förvaltningen har tillfredsställande rutiner för planering och genomförande av tillsynsverksamheten och myndighetsutövningen. Utgångspunkt är de krav som ställs i gällande lagstiftning samt antagna verksamhetsmål. 2.2 Revisionsmetod och avgränsning Granskningen har skett med: Genomgång av planering av verksamheten Genomgång av handläggningsrutiner Kontroll av hur uppföljning och rapportering samt avvikelserapportering sker inom förvaltningen och till miljönämnden. Granskningen berör plan- och miljönämndens förvaltning med fokus på enheterna miljöoch hälsoskydd samt plan- och bygg. För granskningen har en genomgång av relevant dokumentation skett, bl.a. av budget/verksamhetsplan, årsredovisning m.m. Intervjuer har genomförts med plan- och miljönämndens ordförande, plan- och byggchef/bygginspektör, miljöchef samt assistent vid förvaltningens stab. 2
3 Planering och styrning av verksamheten 3.1 Organisation KOMMUNSTYRELSEN PLAN- & MILJÖNÄMND TEKNISKA FÖRVALTNINGEN -myndighetsfunktioner Plan- & byggenhet Miljö- & hälsoskyddsenhet Räddningstjänst Tekniska förvaltningen i Vännäs kommun arbetar gentemot två politiska organ: Kommunstyrelsen som är politiskt ansvarig för fastigheter, vatten och avlopp, gator, renhållning och fjärrvärme. Plan- och miljönämnden som är politiskt ansvarig för miljö- och hälsoskydd, plan- och byggfrågor, trafikreglerande och trafiksäkerhetsbefrämjande åtgärder samt räddningstjänst. Förvaltningens stab består av en förvaltningschef och en assistent. Förvaltningschefen har personalansvar för plan- och byggenhetens personal liksom miljö- och hälsoskyddsenhetens personal. Inom miljö- och hälsoskyddsenheten finns en miljöchef, en miljöinspektör och en assistent på deltid. Enheten ansvarar bl.a. för frågor som rör: Miljöskydd Hälsoskydd Livsmedel Djurskydd Renhållning Naturvård Agenda 21 Radon 3
Inom plan- och byggenheten arbetar en bygginspektör och en karttekniker. Enheten ansvarar bl.a. för frågor som rör: Översiktsplanering och detaljplanering Bygglov m.m. Byggklara tomter Fastighetsinformation Kartor Husutstakning m.m. Obligatorisk ventilationskontroll Bostadsanpassning Landsbygdsstöd 3.2 Styrning och mål för verksamheten Den lagstiftning som ligger till grund för miljö- och hälsoskyddsenhetens myndighetsutövningen är bl.a. miljöbalken, livsmedels- och djurskyddslagstiftningen, smittskyddslagen och tobakslagen. Inom både livsmedels- och djurskyddsområdets har under 2006 lagstiftningsförändringar skett som bl.a. ändrat inriktning på ordinarie tillsyn och praktiskt innebär att kommunens verksamheter måste inspekteras och omgodkännas. Dessutom har foderlagstiftningen tillkommit. Detta har inneburit en ökning av det administrativa arbetet och tillsynsarbetet för enheten. Genom plan- och bygglagen och miljöbalken har plan- och byggenheten ansvar för den lokala miljön och hushållningen med naturresurser. Rättsverkande reglering av mark- och vattenanvändning och bebyggelsemiljöns utformning sker genom översiktplanering, detaljplanering eller områdesbestämmelser. I verksamhetsberättelsen beskrivs under rubriken Framtids- och planeringsperspektiv målen för förvaltningens olika enheter. Målen är dock få och mycket allmänt hållna och har mer karaktären av aktiviteter. Utifrån dessa formulerar enhetschefer sin budgetplan som förvaltningschef sammanställer och kommunstyrelsen fattar beslut om. Budgetdiskussionen med kommunstyrelsen beskrivs mest handla om en uppräkning av tidigare års personalkostnader, i övrigt tilldelas nämnd och förvaltningens enheter i stort sett samma budgetram som tidigare. En stor del av plan- och byggenhetens och miljö- och hälsoskyddsenhetens verksamhet är myndighetsutövning och därmed inte något en kommun/nämnd kan välja att arbeta med. Nämnden kan ändock aktivt ta del i planering och prioritering av verksamheten. Enligt förordning till miljöbalken skall varje tillsynsmyndighet: utreda tillsynsbehovet i kommunen 4
föra register över verksamheterna ha en tillsynsplan för varje år följa upp och utvärdera tillsynsarbetet Behovsutredning gjordes för miljö- och hälsoskyddsenheten 2004 men skulle behöva revideras utifrån nya förutsättningar och ändrad lagstiftning. Enhetschef bedömer att man har den kompetens som krävs men att inspektörerna skulle behöva vara fler till antalet. En årlig tillsynsplan saknas. Ny lagstiftning inom livsmedelstillsynen har aktualiserat nödvändigheten av planering och resursbehov. Djurskydd ex. hästhållning i kommunen saknar helt planering. En förklaring som anges är att det under flera år diskuterats om ev. sammanslagning av miljökontoren i Umeåregionen alternativt samarbete mellan Vännäs, Vindelns och Bjurholms kommuner. Medan diskussionerna om framtida samarbeten pågått beskrivs den lokala planeringen ha legat på is. Plan- och byggenheten saknar en årlig verksamhetsplan för sin verksamhet. Plan- och byggchef informerar nämnden om specifika projekt som man sedan fattar beslut om allt eftersom. Kommunen har, efter viss försening, numera färdigställt en översiktplan som antogs av kommunfullmäktige i juni 2006. Översiktsplanen är tänkt att ge handlingsberedskap inför beslut som rör mark- och vattenanvändningen samt ge upplysning till allmänheten om hur kommunen kommer att bedöma i olika typer av ärenden. Översiktplanen utgör ett viktigt stöd för plan- och byggenhetens verksamhet. För övrigt beskrivs att enhetens arbete till stor del utgörs av ärenden som dyker upp och som får hanteras allt eftersom ex. bygglov och bostadsanpassningsbidrag. En viss del av verksamheten beskrivs vara svår att planera för i förväg. 3.3 Förslag på åtgärder Plan- och miljönämnden antar utifrån enheternas skrivning i verksamhetsberättelserna ett fåtal övergripande målsättningar för verksamheten men saknar en sammanhållen verksamhetsplan. Detaljplaneringen av förvaltningens årliga verksamhet ex. tillsynsplaner, behandlas dock inte i nämnden. I praktiken blir det så att förvaltningens enheter själva gör de prioriteringar som måste till då behov och tillgängliga resurser inte är i nivå med varandra. Lämpligt vore att de prioriteringar som görs inom enheterna förankras i nämnden och att den verksamhetsplanering nämnden årligen bör besluta om innehåller dessa prioriteringar och anger vilken faktisk verksamhet som skall genomföras respektive år. En sådan verksamhetsplan skulle därmed tydligare än idag bli styrande också för enheternas arbete. 5
4 Handläggningsrutiner Plan- och miljönämnden har enligt lag viss obligatorisk tillsyn. Det är; Miljöfarlig verksamhet som inte är tillståndspliktig Hälsoskydd Natur- och kulturreservat och naturminne som bildas av kommunen Vissa jordbruk Livsmedel Dricksvatten Djurskydd Hantering av kemiska produkter. I tillsynsmyndighetens uppgifter ingår att: Kontrollera att miljöbalken och övrig lagstiftning följs Vidta åtgärder så att rättelse sker Åtalsanmäla straffbara överträdelser Handlägga anmälningsärenden Informera andra tillsynsmyndigheter Utreda det egna tillsynsbehovet och upprätta tillsynsplan. Tillsynsmyndighetens uppgifter innebär sammantaget att det är av stor vikt att handläggningen dokumenteras och planeras på ett tillfredsställande sätt. Assistent på miljö- och hälsoskyddsenheten och karttekniker på plan- och byggenheten ansvarar för att registrera inkomna ärenden i Diabas, ett ärendehanteringssystem som används av samtliga förvaltningar i kommunen. Postöppning och posthantering sker centralt i kommunen. Plan- och miljönämndens gällande mål för handläggningstider (ur verksamhetsberättelse 2005 men enligt uppgift gäller dessa fortfarande): 6 veckor vid anmälningar enligt miljöbalken (inkl. remiss till Länsstyrelsen). 4 veckor vid remisser i tillståndsärenden enligt miljöbalken. 3 veckor vid annan handläggning. Miljö- och hälsoskyddsenhetens inspektörer använder, förutom Diabas, datasystemet Miljöreda för det praktiska tillsynsarbetet. Miljöreda beskrivs som ett bra och lätthanterligt system med möjligheter att samla all dokumentation kring ett ärende på samma ställe och med goda sökfunktioner. Idag använder dock inte plan- och byggenhetens tjänstemän motsvarigheten Byggreda. Ett gemensamt användande skulle underlätta åtkomsten till varandras ärenden och handlingar vid behov. 6
Tjänstemännen beskriver att handläggningsrutinerna fungerar bra även om handläggningstiderna enligt ovan angivna mål inte alltid uppfylls. Förvaltningen arbetar (i mån av tid) med att utveckla den egna hemsidan för lättillgänglig information om gällande lagstiftning, blanketter och praktiska råd till kommunens medborgare. 4.1 Förslag på åtgärder Handläggningsrutinerna vid plan- och byggenheten liksom miljö- och hälsoskyddsenheten fungerar i allt väsentligt tillfredsställande. Målen för handläggningstider uppfylls inte till fullo enligt uppgift, något som varken redovisas eller analyseras i 2006 års verksamhetsberättelse. Ett sätt att konkret tydliggöra tjänstemännens arbetssituation/miljö skulle kunna vara att redovisa arbetstiden, den tid tjänstemännen kan lägga på planerade respektive oplanerade arbetsuppgifter. Tidsredovisningen skulle vidare kunna delas upp på olika kategorier ex. tillsyn, administration, anmälningar, rådgivning m.m. I datasystemet Miljöreda finns, enligt uppgift, möjlighet att för respektive tjänsteman använda modul för egen tidsredovisning. 5 Plan- och miljönämndens uppföljning 5.1 Verksamhetsuppföljning De flesta beslut inom plan- och miljönämndens verksamhet fattas av tjänstemän på delegation från nämnden. Nämnden diskuterar och beslutar endast om principer för kommunens tillsyn och myndighetsutövning. Vid behov informerar/utbildar tjänstemännen nämnden om ny lagstiftning, s.k. känsliga ärenden m.m. Delegationsordningen revideras regelbundet och vid behov då t.ex. ny lagstiftning införs. Delegationsåterrapportering sker vid varje nämndssammanträde och aktuella delegationsbeslut står med i kallelsen till möten, vilket ger nämndsledamöterna möjlighet att förbereda ev. frågor. Chefstjänstemännen deltar alltid vid nämndens sammanträden för att föredra ärenden, svara på frågor och vid behov informera nämnden. I och med ny mandatperiod har plan- och miljönämnden fått ny ordförande och några nya ledmöter. Nämndens ledamöter har vidare minskat från elva + elva till nio + fem ledamöter. 7
Förvaltningen har en gemensam mall för verksamhetsberättelse som de olika enheterna använder. Varje år skall respektive chef beskriva sin enhets arbete utifrån rubrikerna; Omvärldsperspektiv, Verksamhetsperspektiv, Nyckeltal, Demokrati och medborgarperspektiv samt Framtids- och planeringsperspektiv. Förvaltningschef sammanfogar sedan enheternas olika verksamhetsberättelser till en gemensam. I den årliga verksamhetsberättelsen beskrivs verksamhetens måluppfyllelse. Någon djupare utvärdering av måluppfyllelse i förhållande till ekonomi/resurser/behov eller måluppfyllelse finns däremot inte. Avsaknaden av tydligt formulerade verksamhetsplaner och analys av måluppfyllelse hänger troligen samman. Utan ett tydligt uppdrag till förvaltningen är det svårare att veta med vad och hur man skall arbeta, liksom det blir svårare att utvärdera styrkor och svagheter i det arbete som görs. 5.2 Ekonomisk uppföljning Ur tekniska förvaltningens verksamhetsberättelse 2006, siffror i tkr. Avdelning Kostnader Intäkter Budgetavvikelse Resultat Budget Redov Budget Redov Kostnad Intäkt Plan & bygg 1139,4 983,2 565 481,2 156,2-83,8 72,4 Miljö & hälsa 1098,4 1379,2 165 477-280,8 312 31,2 De granskade enheterna plan- och bygg och miljö- och hälsoskydd har egna budgetar om drygt en miljon kronor vardera, som förhandlas med kommunstyrelsen. Enhetschefer, och tidigare bokslut, beskriver att verksamheten vanligtvis klarar att hålla givna budgetramar. Varje månad redovisar förvaltningen en periodiserad uppföljning för kommunstyrelsen. Då förvaltningens intäkter som regel inkommer vid årets början underlättas den ekonomiska uppföljningen. Plan- och miljönämnden får en ekonomisk uppföljning redovisad fyra gånger per år. Inför årsbokslut tar ekonom vid förvaltningens stab fram ekonomiskt underlag för respektive enhet. Enhetscheferna sammanställer den egna verksamhetsberättelsen med ev. avvikelserapport som förvaltningschef sedan sammanfogar till en förvaltningsgemensam verksamhetsberättelse och diskuterar med kommunstyrelsens budgetutskott inför nytt budgetår. Bokslutet för plan- och miljönämndens budget 2006 visade på ett underskott om 23 tkr. För 2007 beräknas ett mindre underskott pga. nyvalsutbildning av nämndsledamöter. I förvaltningens verksamhetsberättelse finns behovet av utökad personalresurs inom miljöoch hälsoskyddsenheten beskrivet, även om detta under flera år avslagits av kommunsty- 8
relsen. Enhetschef menar dock att äskandet kvarstår för att påminna kommunstyrelsen om behovet och som förklaring till bristande måluppfyllelse. 5.3 Kontakter med statliga myndigheter Utöver den ovan nämnda rapportering som sker årligen till plan- och miljönämnden och kommunstyrelsen är förvaltningen skyldig att rapportera genomförd verksamhet till Livsmedelsverket, Jordbruksverket m.fl. statliga myndigheter. Denna rapportering sker enligt fastställda mallar och hanteras av de ansvariga tjänstemännen. Kommunen har också löpande kontakter med myndigheterna vid behov och då särskilt med Länsstyrelsen. Sammantaget beskriver de intervjuade att kontakterna och utbytet med andra tillsynsmyndigheter fungerar bra. Särskilt positivt uppfattas stödet på handläggarnivå vara. Även kontakterna med miljöåklagaren i de fall kommunen får skäl att tillämpa sin skyldighet om åtalsanmälan upplevs fungera bra. 5.4 Förslag på åtgärder När såväl nämnden som förvaltningen arbetar med målsättningar för och planering av verksamheten, är frågan hur uppföljning skall genomföras central. Uppföljning av verksamhetens mål kan (till viss del) göras med hjälp av nyckeltal. Detta fordrar dock att de övergripande mål som nu finns bryts ned till mer specifika och mätbara mål. Plan- och miljönämnden bör besluta om ett fåtal inriktningsmål (mer långsiktiga) och brytas ned i fler tydliga effektmål. Effektmålen (att besluta om årligen) bör vara tydliga målbeskrivningar utifrån en diskussion om ex. Vad menas med effektivitet? Hur definieras goda miljöer? Vad är funktionellt? Vad skall kunderna/medborgarna vara nöjda med? Hur stor andel nöjda kunder är acceptabelt? o.s.v. Det är viktigt att man i detta sammanhang skiljer på mål och på aktiviteter man tänker vidta för att uppnå målen. Det är sedan viktigt att nyckeltal relateras till de uppställda målen. Uppföljningen skall i idealfallet kunna svara på frågan om, och i vilken utsträckning, verksamheten bedrivs i enlighet med uppställda mål, såväl kvalitets- som ekonomiska mål. Vidare skall uppföljningen ge nämnden de verktyg den kan behöva för att ta styrande beslut, ändra prioriteringar och i övrigt göra erforderliga förändringar i verksamheten. 9
Av detta följer att rapportering till nämnden under verksamhetsårets gång är lika viktig som efter årets slut. Nämnden bör vara tydligare i kravställningen gentemot förvaltningen och formalisera hur den löpande rapporteringen ska gå till, vad den skall innehålla och med vilken periodicitet den skall ske. Detta ger nämnden möjlighet att under verksamhetsåret kunna göra de omprioriteringar för arbetet som nämns ovan. 6 Revisionell bedömning Sammanfattningsvis är bedömningen att Vännäs plan- och miljönämnd i allt väsentligt bedriver sin dagliga tillsynsverksamhet och myndighetsutövning på ett tillfredsställande sätt utifrån gällande lagstiftning och verksamhetsmål. De utökade krav som ny lagstiftning medfört vad gäller ärendetyper, handläggningsrutiner och formalia med anknytning till framförallt tillsynsverksamheten har överlag hanterats på ett bra sätt utifrån tillgängliga resurser. Nämndens aktiva planering/styrning och uppföljning av verksamheten bör dock utvecklas ytterligare. Frågan om uppföljning av verksamheten är som nämnts ovan central. De granskade upplever det samtidigt som svårt att hitta lämpliga och inte alltför komplicerade former för detta. Rekommendationen är att nämnden och förvaltningens olika enheter i samförstånd bör utveckla verksamhetsplan och ett mindre antal nyckeltal för att täcka in olika delar i verksamheten. Nyckeltal som lämpligen stäms av tre-fyra gånger per år och som sammanvägda ger nämnden en uppfattning om hur verksamheten och ekonomin utvecklas vad gäller effektivitet, kvalitet och måluppfyllelse. Mätning av måluppfyllelse kräver dock, enligt vår bedömning, att tydliga och mätbara mål formuleras och/eller revideras årligen. Sammantaget har frågorna om aktivare styrning och planering från nämnden, tydliga målformuleringar och uppföljning en nära koppling och de bör inte isoleras från varandra. Granskningen föreslår därför att plan- och miljönämnden tar ett tydligare helhetsgrepp över verksamheten i syfte att inrätta ett heltäckande styrsystem som motsvarar de behov som nämnden har. 10