Miljödepartementet 103 33 STOCKHOLM Vår referens: Olof Erixon, Dnr 320/2003 Er referens: M2003/3613/Hm Remissyttrande 2004-02-13 Lantmäteriutredningens betänkande Lantmäteriet nya vägar för ökad samhällsnytta (SOU 2003:111) Föreningen Svenskt Näringsliv, som beretts tillfälle att yttra sig över rubricerade utredning, vill anföra följande. Utredningen har som en självklarhet konstaterat att lantmäteriets verksamhet fyller en stor samhällelig uppgift. Dess infrastruktur för insamling och grundläggande bearbetning av data kan i dagsläget anses som ett s.k. naturligt monopol. När det gäller lantmäteriets kärnverksamheter kan det konstateras att de uppfyller mycket högt ställda krav på kvalitet och professionalitet. Verksamheten inom lantmäteriet påverkar direkt och indirekt så gott som all näringsutövning. Dess betydelse för t.ex. markutnyttjande, kreditgivning och positionsbestämning på marken kan knappast överskattas. Emellertid har lantmäteriet i allt större utsträckning också kommit att agera på tjänstemarknaden. Detta yttrande kommer därför att i första hand fokusera på de problem med konkurrenssnedvridning som sedan lång tid varit uppenbara. I andra hand kommer de av utredningens förslag att beröras som handlar om priser, myndighetens effektivitet och säkerheten i kreditgivningen.
2 Sammanfattning Föreningen - delar utredningens uppfattning att en bolagisering av lantmäteriets uppdragsverksamhet inte är lämplig, - anser att Lantmäteriverket bör få ett mer preciserat och begränsat bemyndigande för sin uppdragsverksamhet, - anser med förbehåll om regelbunden omprövning att viss fastighetsbildningsanknuten uppdragsverksamhet skall få bedrivas också i fortsättningen, - delar helt utredningens uppfattning att återstående uppdragsverksamhet klart skall skiljas från annan verksamhet inom Lantmäteriverket, - stöder med förbehåll om att övriga konkurrensfrämjande förslag genomförs tanken på att inrätta ett s.k. Marknads- och konkurrensråd, - delar utredningens uppfattning att Lantmäteriverket skall utarbeta en marknads- och konkurrenspolicy, - anser att en fristående tillsynsmyndighet för fastighetsbildning bör inrättas, - delar helt utredningens uppfattning att vissa förrättningsmoment skall kunna upphandlas, - stöder förslaget att sammanföra Lantmäteriverket med de länsvisa lantmäterimyndigheterna till en myndighet, - delar utredningens uppfattning att Lantmäteriverket bör få det nationella samordningsansvaret för geografisk information och fastighetsinformation, - stöder utredningens förslag att Lantmäteriverket skall få huvudmannaskapet för inskrivningssystemet, - framhåller att i den mån avgifter skall omfatta bidrag också till förvaltningskostnader bör bidraget vara klart hänförligt och proportionerligt till den tjänst som avgiften omfattar, - delar helt utredningens uppfattning att Lantmäteriverkets prissättning av den grundläggande geografiska informationen skall sänkas, och - framhåller särskilt att ingenting i utredningen tyder på att Lantmäteriverkets grundläggande uppgifter skulle påverkas negativt av de föreslagna organisations- och uppgiftsförändringarna. Allmänt om myndigheters kommersiella aktiviteter Näringslivets organisationer har under årens lopp vid flerfaldiga tillfällen påtalat de negativa effekterna i konkurrenshänseende av kommersiell verksamhet i offentlig regi. Också de offentligt ägda bolagens verksamhet har från tid till annan skapat betänkligheter i detta avseende. Att näringslivets uppfattning om de negativa effekterna är riktig har belagts genom flera utredningar, från såväl Konkurrensverket, Nämnden för offentlig upphandling som 2
3 Statskontoret. Särskilt beträffande de statliga myndigheterna konstaterade Statskontoret 1 för några år sedan att - Hälften av alla statliga myndigheter bedrev konkurrensutsatt verksamhet i påtaglig omfattning. - Det fanns ett stort utbud av statliga tjänster på konkurrensutsatta områden som endast till en del sammanföll naturligt med myndigheternas kärnverksamheter. - Bärande motiv till varför den konkurrensutsatta verksamheten skulle bedrivas ofta saknades. - En fjärdedel av de statliga myndigheternas verksamhet på konkurrensutsatta områden kunde antas ha märkbar och negativ effekt på marknadens funktionssätt. Myndigheter och affärsdrivande verk beräknades vid tiden för Statskontorets rapport omsätta minst c:a 20 mdr kr i kommersiella aktiviteter i direkt konkurrens med privata företag. Omfattningen av de primärkommunala förvaltningarnas affärsverksamheter är f.n. okänd, men kan antas vara betydande. Föreningen anser därför att en mycket viktig åtgärd för att främja större konkurrens och bättre effektivitet i ekonomin skulle vara att upphöra med näringsverksamhet i myndighetsregi. Behovet av ökad fokusering på tillväxtfrågorna och tjänstesektorns roll i dessa Svenskt Näringsliv har tagit som sin uppgift att bidra till att Sverige kommer tillbaka till toppen av välståndsligan. Ett område med avgörande betydelse för om detta mål skall uppnås är konkurrens på lika villkor, inte bara mellan privata företag utan också mellan företagen och den offentliga sektorn. Sedan början av 1990-talet har utvecklingen i stora delar varit positiv. Framför allt har landets inträde i EU bidragit, samt de avregleringar som ägt rum inom kommunikations-, energi- och finansområdena. Det finns emellertid ingen anledning att slå sig till ro med dessa förändringar. EU:s toppmöte i Lissabon lade fast en strategi för att förvandla unionen till det ekonomiskt mest konkurrenskraftiga området i världen. Kommissionens årsrapporter har visat att medlemsstaterna gjort vissa framsteg i den riktningen. Samtidigt konstateras att mycket återstår att göra, bl.a. med avseende på att säkerställa effektiv konkurrens och ett fullbordande av den inre marknaden. Mot bakgrund av den nu aktuella utredningen finns det anledning att särskilt uppmärksamma kommissionens meddelande eeurope 2002 etc. (COM (2001) 607 Final). Meddelandet betonar vikten av att främja möjligheterna till en kommersialisering av information som producerats av den offentliga sektorn. USA och andra utomeuropeiska stater skiljer sig väsentligt från den förhärskande europeiska synen på användning av data framtagna 1 Staten som kommersiell aktör, Statskontoret 2000 3
4 av myndigheter. Men så är också tjänstesektorn allmänt sett bättre utvecklad i USA. Om vi menar allvar med att göra EU till det ekonomiskt sett mest konkurrenskraftiga området i världen bör vi närma oss det amerikanska synsättet, så att också europeiska företag får möjlighet att i större utsträckning leverera tjänster baserade på myndigheters grunddata. I motsatt fall lär denna tjänstemarknad komma att domineras av utomeuropeiska företag. Lantmäteriverket bedriver nästan uteslutande tjänsteverksamhet. Tjänstesektorns betydelse för världsekonomin har ökat väsentligt under senare delen av 1900-talet. 2 Den är numera helt dominerande i utvecklade ekonomier, både såvitt avser andel av BNP som sysselsättningen. Den internationella tjänstehandeln kan antas uppgå till minst 1 500 mdr US$ årligen. Beräknad så som den definieras i GATS-avtalet kan den i dagsläget antas uppgå till mer än 2 200 mdr US$ per år. Tjänstehandeln förefaller dessutom trendmässigt att växa snabbare än varuhandeln. Den internationella tjänstehandeln indelas statistiskt i transporter, resevaluta och s.k. övriga tjänster (kommunikation, försäkringar, trading, FoU, konsulttjänster m.m.). Stora delar av Lantmäteriverkets verksamhet faller in under den sistnämnda beteckningen. För Sveriges vidkommande uppvisar kategorin övriga tjänster en stark dynamik, där vår handel med omvärlden ökar snabbare än för världshandeln som helhet. Det kan antas att Sverige med sina avreglerade marknader och sin relativt andra länder mer liberala inställning till tjänstehandel har en starkare tillväxtdynamik på detta område än många andra. En rimlig hypotes är således att fortsatta steg mot avregleringar och konkurrensutsättningar kommer att stärka den svenska ekonomin totalt sett. Därtill kommer att avancerad teknik i olika former förefaller att ha de bästa förutsättningarna för tjänsteexport. Det är alltså troligt att Lantmäteriverkets kommersiella verksamhet har betydande ekonomisk potential, inte bara inom landet. Lantmäteriverkets och lantmäterimyndigheternas uppdragsverksamhet Föreningen anser att myndighetsutövning, och sådan offentlig monopolverksamhet som inte lätteligen kan konkurrensutsättas, skall skiljas från sådan verksamhet som kan hanteras av marknaden. Som utredningen påvisat har Lantmäteriverket uppgifter av stor samhällelig betydelse, där infrastrukturen för insamling och grundläggande bearbetning av data snarast kan anses som ett naturligt monopol. I dagsläget synes det inte troligt att någon på allvar skulle vilja ifrågasätta att just den delen av verksamheten bör finansieras via anslag och, i viss begränsad utsträckning, avgifter. Lantmäteriverket har ett starkt beroende av rena försäljningsintäkter. Det kan tänkas leda till en typ av agerande där man utnyttjar sin myndighetsposition till att skaffa sig fördelar gentemot privata konkurrenter. Risken för en sammanblandning av Lantmäteriverkets myndighetsuppgifter med de kommersi- 2 Svensk internationell tjänstehandel, Svenskt Näringsliv 2002 4
5 ella aktiviteterna framstår som uppenbar. Jämför t.ex. med hur diverse kommunala räddningstjänster kritiserats för att ha kombinerat sin brandsynsuppgift med försäljning av diverse larm- och släckutrustning. Statskontorets utredning Uppdrag och upphandling i lantmäteriet (2003:12) visar att lantmäteriets konkurrenter på marknaden saknar förtroende för verkets förmåga att uppträda konkurrensneutralt. Vidare framstår det som uppenbart att kostnadspressen från statsmakten mycket väl kan tänkas leda till korssubventioneringar av skiftande slag. Under senare år har t.ex. kritik riktats mot lantmäteriets sätt att ekonomiskt åtskilja uppdragsverksamheten och den lokala myndighetsservicen, från såväl (dåvarande) Riksrevisionsverket, Ekonomistyrningsverket som myndighetens internrevision. Utredningen har inte kunnat belägga några konkreta fall av korssubventionering inom Lantmäteriverket. Vi vill framhålla att en korssubventionering inte behöver ta sig formen av dokumenterbara förhållanden. Det är inte osannolikt att den kollegiala andan inom Lantmäteriverket medför att dess uppdragsdivision Metria gynnas, t.ex. genom snabbare expediering av ärenden som man är beroende av i sin verksamhet, än den som Lantmäteriverkets externa konkurrenter kan påräkna. Sammantaget kan en fortsatt förening av kommersiell verksamhet och myndighetsuppgifter antas ge upphov till beteenden som hämmar konkurrensen och därmed utvecklingen av tjänstesektorn på området. Utredningen har uppmärksammat dessa risker och lämnat förslag som till viss del kan avvärja dem. Föreningen delar utredningens uppfattning att en bolagisering av lantmäteriets uppdragsverksamheter inte är lämplig. Som utredningen konstaterat saknas det hållbara motiv för statlig bolagsverksamhet inom det aktuella området. Föreningen intog förvisso den motsatta ståndpunkten vad avser SMHI:s verksamhet i sitt remissyttrande över Statskontorets utredning Prognos för SMHI myndighet, bolag eller både och? (Statskontoret 2002:3). Där stod emellertid valet främst mellan att antingen bolagisera den kommersiella verksamheten eller att bedriva såväl myndighetsutövning som kommersiell verksamhet i bolagsform. Föringen ansåg i det fallet att en bolagisering av enbart den kommersiella verksamheten i SMHI var den minst dåliga lösningen. I nu förevarande fall föreslås en ur konkurrenssynpunkt betydligt bättre lösning, i det att stora delar av Lantmäteriverkets uppdragsverksamhet inte längre skall få bedrivas i offentlig regi ö.h.t. Om regeringen ändå skulle överväga en bolagisering av någon del av Lantmäteriverket vill vi framhålla att också offentligt ägda företags verksamhet ibland är tveksam ur konkurrenssynpunkt. De personbindningar som under lång tid kommer att finnas kvar mellan Lantmäteriverket och ett nytt bolag kan (realistiskt sett) antas ge upphov till beteenden som begränsar konkurrensen. Man kan jämföra med vad som skedde när arbetsmarknadsutbildningen bröts ut från AMV och förlades i dåvarande AMU Gruppen AB, nuvarande Lernia AB. Där förekom under flera år kritik mot att tjänstemän på arbetsförmedlingarna slentrianmässigt, eller utan föregående upphandling, köpte utbildning från AMU Gruppen. 5
6 Föreningen delar utredningens uppfattning att Lantmäteriverket bör få ett mer preciserat och begränsat bemyndigande för sin uppdragsverksamhet. Emellertid har utredningen inte till fullo tagit konsekvenserna av sin egen analys. Utredningens förslag i denna del måste anses som ett minimialternativ. Det har sedan lång tid varit uppenbart att Lantmäteriverkets uppdragsverksamhet är såväl konkurrensutsatt som konkurrenssnedvridande, och dessutom till delar marknadsstörande. Marknadsstörningen består främst i att utvecklingen av tjänstesektorn på området hämmas. Dessa missförhållanden torde ha varit kända också för statsmakterna under ganska lång tid. Emellertid har man med hänvisning till diverse interna förhållanden inom lantmäteriet avstått från att agera. Då de skäl som tidigare angivits för att ingenting göra inte längre kan åberopas, ser vi ingen anledning till ytterligare tvekan. Utredningens förslag bör således effektueras så snart det kan ske. Beträffande de argument mot en begränsning av uppdragsverksamheten som utredningen redovisar kan de flesta utan vidare avvisas som svagt grundade. Vi vill dock närmare kommentera två av dem. Det ena argumentet är att det inte skulle vara säkerställt att det finns tillräcklig konkurrens inom delar av de områden där Lantmäteriverket bedriver uppdragsverksamhet. Resonemanget är svårförståeligt. Det kan förstås så att det skulle vara Statens uppgift att säkerställa tillräcklig konkurrens genom att bedriva kommersiell verksamhet på de områden där konkurrensen är svag. Den tolkningen är i så fall ny för svenska förhållanden. Utredningen kan också ha avsett att Lantmäteriverket uppfyllt behov som de privata marknadsaktörerna av ett eller annat skäl inte alls förmått fylla. Vi vill påpeka att det mer sannolikt förhåller sig så att det är just Lantmäteriverkets dominerande ställning, med följande undanträngningseffekter, som orsakar brist på privata marknadsalternativ. I det särskilda yttrandet föreslås att man i glesbygdsområden bör tillåta uppdragsverksamhet inom det s.k. MBK-området (Mätning-Beräkning- Kartering) för att säkerställa en fullgod lantmäteriservice i hela landet. Argumentet synes grundat på föreställningen att MBK-tjänster på något sätt skulle vara områdesbundna. Det menar vi är ett oriktigt synsätt. En utvidgning av uppdragsbemyndigandet enligt utredningsexpertens förslag skulle endast tjäna till att befästa nuvarande missförhållanden. Det andra argumentet är att uppdragsverksamheten i stor utsträckning riktar sig till den offentliga sektorn, och har stor betydelse för Försvarsmakten, andra statliga myndigheter och mindre kommuner. Detta argument förefaller med bortseende från ev. säkerhetsaspekter tämligen substanslöst. Vilka som är avnämare för Lantmäteriverkets tjänster saknar i stort sett betydelse, såvida det inte handlar om myndighetsutövning eller att Lantmäteriverket på rent objektiva grunder är den enda möjliga leverantören. Utredningen förespråkar att vissa områden fortfarande skall kunna bli föremål för uppdragsverksamhet inom Lantmäteriverket. Vi delar dess uppfattning att 6
7 det finns vissa avgränsningsproblem, men dessa är på inget sätt oöverstigliga och avgränsningarna kan för övrigt revideras vid behov. Beträffande fjärranalys, satellitbildsdata, geografisk informationsteknik och geodetisk verksamhet saknar föreningen underlag för att göra någon annan bedömning än utredningen. När det gäller programvaror och förlagsverksamhet menar vi dock att utredningen varit alltför försiktig. Båda dessa områden borde rimligtvis också kunna undantas från uppdragsbemyndigandet, beträffande förlagsverksamheten vad avser annat kartmaterial än de allmänna kartorna. Föreningen delar med ett förbehåll utredningens uppfattning att viss fastighetsbildningsanknuten uppdragsverksamhet skall få bedrivas också i fortsättningen. Liksom beträffande den uppdragsverksamhet som nu bedrivs inom Lantmäteriverket bör utredningens förslag anses som ett minimialternativ. Utredningen framhåller att de uppdrag som f.n. ingår i de länsvisa lantmäterimyndigheternas verksamhet i flera fall inte alls, eller bara i mycket liten utsträckning, är konkurrensutsatta. När detta beror på att lantmäterimyndigheten är den enda objektivt sett möjliga utföraren sker ingen konkurrenssnedvridning. För en del av de uppdrag som fortfarande skall omfattas av bemyndigandet är detta dock inte fallet. Vi är emellertid beredda att acceptera utredningens argumentation med hänsyn till de små sakägarnas intressen, med förbehållet att bemyndigandet regelbundet omprövas, t.ex. med några års intervall. Föreningen delar utredningens uppfattning att återstående uppdragsverksamhet klart skiljs från annan verksamhet inom Lantmäteriverket. Utredningens analys i denna del är klar och välgrundad, och föreningen instämmer till fullo. En sådan åtskillnad skulle också underlätta för Lantmäteriverket att uppfylla det krav på separat redovisning som blir en följd av införlivandet av det s.k. Transparensdirektivet med svensk lagstiftning. Föreningen stödjer med vissa förbehåll utredningens förslag om att inrätta ett Marknads- och konkurrensråd. Ett sådant råd skulle kunna medföra ett större förtroende för Lantmäteriverket, och större ömsesidig förståelse mellan verket och andra aktörer på marknaden. Förslaget får dock inte alls genomföras med mindre än att de andra förändringar inom uppdragsverksamheten genomförs som utredningen föreslagit. I annat fall kommer ett sådant råd endast att tjäna som alibi för fortsatt konkurrenssnedvridande verksamhet från verkets sida. Vidare får rådet inte heller ges till uppgift att pröva konkreta ärenden rörande bristande konkurrensneutralitet från verkets sida. Sådana skall, som utredningen hävdar, hanteras av Konkurrensverket. 7
8 Föreningen delar utredningens uppfattning att Lantmäteriverket skall utarbeta en marknads- och konkurrenspolicy. Förslaget är inte utförligt motiverat i betänkandet, men det finns övertygande stöd för det i Konkurrensverkets rapport Vårda och skapa konkurrens (2002:2). Såväl statliga som kommunala myndigheter är i behov av att närmare analysera sina ev. marknadsaktiviteter för att undvika konkurrenssnedvridningar och marknadsstörningar. Utredningens förslag skulle med fördel kunna appliceras på samtliga statens verk och bolag. Fastighetsbildning och fastighetsregistrering m.m. Föreningen delar helt utredningens uppfattning att det tills vidare saknas skäl att ifrågasätta att fastighetsbildning och fastighetsregistrering bör bedrivas i offentlig regi under myndighetsansvar. Allt talar för att den nuvarande ordningen, i allt väsentligt, väl tillgodoser näringslivets intressen. Föreningen har därför ingen anledning att gå in på utredningens överväganden i detalj. På vissa punkter av övergripande betydelse vill vi emellertid markera stöd för utredningens tankegångar, respektive anmäla vissa betänkligheter. Föreningen stöder utredningens förslag att inrätta en fristående tillsynsmyndighet för fastighetsbildningen. Som konstateras i betänkandet skulle åtgärden bidra till att upprätthålla och stärka förtroendet för förrättningsverksamheten. Kostnaderna skulle rymmas inom Lantmäteriverkets nuvarande verksamhet med råd, stöd och tillsyn. Föreningen delar utredningens uppfattning att vissa förrättningsmoment skall kunna upphandlas. Inga nämnvärda hinder finns och förändringen bör vidtas så snart det kan ske. Det är uppenbart att en del av de förberedande åtgärder som vidtas i samband med fastighetsbildning inte utgör myndighetsutövning. Att hävda att alla delar av en fastighetsbildningsförrättning med nödvändighet måste anses vara myndighetsutövning faller på sin egen orimlighet. För det talar bl.a. att fastighetsbildning inom de anglo-saxiska rättsområdena i betydande utsträckning handläggs av privata utförare, medan själva den legala bekräftelsen sköts av domstolar. Upphandling inom detta område kommer att ytterligare öka den möjliga marknadsvolymen för privata utförare, och med all sannolikhet medföra sänkta kostnader totalt sett. I det särskilda yttrandet föreslås att kommuner med förutsättningar utifrån samhällsekonomiskt effektiva grunder skall ha rätt att välja medverka i förrättningen. Som stöd åberopas bl.a. att kommuner med förrättningsmedverkan kan erbjuda medborgarna en kostnadseffektiv och samlad service. Detta är emellertid bara ett ytterligare exempel på hur kommersiell verksamhet i myndigheters regi de facto tillåts snedvrida konkurrensen. Samma skäl som talar för att avskilja lantmäteriets 8
9 uppdragsverksamhet från myndighetsutövningen gör sig med samma styrka gällande beträffande kommunerna. Föreningen stöder utredningens förslag att sammanföra Lantmäteriverket och de länsvisa lantmäterimyndigheterna till en myndighet. Effektivitetsskäl talar entydigt för den föreslagna ordningen, och det finns inga beaktansvärda skäl emot. Föreningen stöder utredningens förslag att Lantmäteriverket skall få det nationella samordningsansvaret för geografisk information och fastighetsinformation. Förändringen framstår som självklar. Föreningen stöder utredningens förslag att Lantmäteriverket skall få huvudmannaskapet för inskrivningssystemet. Efter att inskrivning numera bedrivs på endast ett fåtal tingsrätter i landet framstår inskrivningssystemets nuvarande koppling till Domstolsverket som föråldrad. En nödvändig förutsättning för ett nytt huvudmannaskap är dock att inskrivningsväsendet också framdeles uppfyller högt ställda krav på fastighetsjuridisk kompetens. Lantmäteriverksamhetens finansiering Föreningen anser det vara en självklarhet att myndighetsuppgifter skall finansieras med anslag i första hand. Ev. avgifter bör vara klart relaterade till en konkret motprestation till en identifierbar fysisk eller juridisk person. Utredningens resonemang i denna del är knapphändiga i principiellt avseende, men bär en desto starkare prägel av statens finansiella intresse. I den mån avgifter skall omfatta också bidrag till förvaltningskostnader bör bidraget vara klart hänförligt (och proportionerligt) till den tjänst som avgiften avser. Föreningen delar utredningens uppfattning att Lantmäteriverkets prissättning av den grundläggande geografiska informationen skall sänkas för att åstadkomma en ökad användning. Förslaget framstår som självklart. Ev. påverkan på Lantmäteriverkets grundläggande uppgifter Ingenting i utredningen tyder på att Lantmäteriverkets grundläggande uppgifter skulle påverkas menligt i någon nämnvärd omfattning av de föreslagna 9
10 organisations- och uppgiftsförändringarna. Föreningen kan därför inte se att det finns några avgörande hinder mot dessa ur denna synvinkel. Stockholm som ovan FÖRENINGEN SVENSKT NÄRINGSLIV Jan Persson Olof Erixon 10