REVISIONSKONTORET REVISIONSRAPPORT Januari 2001 NR 01 DNR 421/07-01 Granskning av upphandlingsverksamheten inom AB Stokab
Till Styrelsen för AB Stokab Revisionsrapport angående Granskning av upphandlingsverksamheten inom AB Stokab På uppdrag av lekmannarevisorerna i AB Stokab har revisionskontoret genomfört en granskning av bolagets upphandlingsverksamhet. Resultatet av granskningen redovisas i bifogade revisionsrapport. Granskningen har inriktats på områdena: organisation, styrdokument och några genomförda upphandlingar. Av rapporten framgår att bolaget bör utveckla sina former för upphandling. I egenskap av lekmannarevisor i bolaget önskar jag att styrelsen för AB Stokab lämnar ett skriftligt yttrande över rapporten innefattande vilka åtgärder bolaget avser att vidta med anledning av den genomförda granskningen. Yttrandet önskas insänt till Stockholm stads revisionskontor senast den 31 mars 2001. Stockholm den 25 januari 2001 Jan Arbelund Av kommunfullmäktige utsedd lekmannarevisorssuppleant
STOCKHOLMS STAD 2001-01-18 0 Sammanfattning har på uppdrag av lekmannarevisorerna i AB Stokab genomfört en granskning av bolagets upphandlingsverksamhet. Granskningen har inriktats på områdena organisation, rutiner och genomförda upphandlingar. s sammanfattande bedömning är att bolaget bör utveckla sina former för upphandling. Enligt revisionskontorets bedömning följer bolaget inte LOU:s krav på dokumentation av genomförda upphandlingar och stadens krav på god offentlighetsstruktur. En granskning av tre större upphandlingar har visat att två av upphandlingarna inte genomförts affärsmässigt. Granskningen har även visat att bolaget inte har en helt fungerande upphandlingsorganisation. Bolagets former och instrument för styrning och uppföljning av inköpsverksamheten kan utvecklas. Örjan Palmqvist Revisor Anders Jansson Revisor Fredrik Wennberg Revisor
STOCKHOLMS STAD 2001-01-18 Innehållsförteckning 1 Inledning...1 1.1 Bakgrund...1 1.2 Syfte/metod...1 2. Lagregler...1 3 Organisation...2 4. Styrande dokument och inköpsfunktion...3 4.1 Stadens policys och riktlinjer...3 4.2 Interna styrdokument...4 4.3 Inköpsfunktion...5 5 Ramavtal...5 6 Granskning av genomförda upphandlingar...6 6.1 Ramavtal avseende sjökabelläggning....6 6.2 Upphandling av optosjökabel...8 6.3 Upphandling av ärendehanteringssystem...10 Bilaga AB Stokabs faktakontroll av rapporten exklusive upphandlingspolicy och regler för inköp.
STOCKHOLMS STAD 2001-01-18 1 1 Inledning 1.1 Bakgrund AB Stokab är ett bolag som ingår i Stockholms Stadshus AB. Företaget äger och driver sedan 1994 ett fiberoptiskt nät i Stockholmsregionen från vilket kunder erbjuds hyra fiberförbindelser. AB Stokabs huvudsakliga verksamhet innefattar utbyggnad och drift av kabelnätet. Inom bolagets verksamhetsområde ingår även driften av ett internt transportnät för tele- och datakommunikation inom Stockholms stad. Bolagets upphandlingsverksamhet uppgår till ca 200 mkr per år. Inom bolaget tillämpas en inköpsmodell som innebär att upphandlingsärenden handläggs centralt av en inköpsfunktion som består av en upphandlingsansvarig och två jurister. Lekmannarevisorerna i bolaget har givit revisionskontoret i uppdrag att genomföra förvaltningsrevision rörande upphandlingsverksamheten. 1.2 Syfte/metod Syftet med granskningen har varit att kartlägga bolagets organisation för upphandling och analysera hur upphandlingsarbetet bedrivs. Granskningen har haft sin utgångspunkt i kraven i LOU. Granskningen har inletts med att en enkät har lämnats till bolaget om organisation och rutiner för upphandlingsverksamheten. Enkätsvaret har följts upp med intervjuer av inköpsansvariga samt övriga nyckelpersoner vid bolaget. Granskning har genomförts av tre större upphandlingar. Granskningarna har inriktats på att ge svar på hur bolaget har omsatt LOUs intentioner i praktiken. 2 Lagregler Sedan 1 januari 1994 skall all offentlig upphandling genomföras i enlighet med reglerna i LOU. AB Stokab, som är ett av Stockholms stad majoritetsägt bolag, omfattas av denna lag. I LOU betonas vikten av att anbudssökanden och anbudsgivaren behandlas objektivt utan ovidkommande hänsyn. Detta fordrar att förfrågningsunderlag är så utformade att de inte diskriminerar någon anbudsgivare samt är tydliga och förståeliga. LOU omfattar sju olika kapitel. Det första till och med femte kapitlet omfattar regler som gäller för offentlig upphandlig inom den inre marknaden i EU och har
STOCKHOLMS STAD 2001-01-18 2 införlivats i svensk rätt. Avsikten är att de upphandlande enheterna genom att följa LOU också följer EG`s upphandlingsdirektiv. Det sjätte kapitlet gäller för upphandlingar som inte anses omfattas av EG direktivet. Avgörande för vilket kapitel som skall tillämpas är hur stort värde upphandlingen omfattar samt vad det är som upphandlas. För att definiera gränsen på värdet används begreppet tröskelvärde. Ligger en vara eller en tjänst över eller under tröskelvärdet har det betydelse för vilken del av lagstiftningen som skall tillämpas. AB Stokabs huvudsakliga verksamhet är att bygga fiberoptiska nät för datakommunikation. Denna typ av anläggningsverksamhet tillhör försörjningssektorn telekommunikation enl 4 kap 1 4 punkten LOU, tröskelvärdena här är dels 5 268 000 SEK för upphandling av varor och tjänster och dels 43.900 000 SEK avseende byggentreprenader. Av lagen framgår också hur upphandling under tröskelvärdena skall göras, antingen som förenklad upphandling eller som direktupphandling. Förenklad upphandling innebär att anbud skall infordras genom annons eller skrivelse. Direktupphandling kan endast användas i vissa specifika situationer t ex. när värdet av det som upphandlas är lågt. En upphandlande enhet skall för varje budgetår genom förhandsannonsering informera där den samlade upphandlingsvolymen för en vara eller tjänst beräknas överstiga 6 585 000 SEK. För byggentreprenader gäller motsvarande för varje enskild upphandling över beloppsgränsen 43 900 000 SEK. Utifrån lagkraven måste därför det kommande årets inköp beräknas. Det kan t ex ske utifrån föregående års inköp. Det skall framgå vad bolaget skall upphandla och till vilken volym. 3 Organisation AB STOKAB Vd Stab Vd stab Politisk avd 3 pers. Ekonomistab 4 pers. IT-avdelning 4 pers. Juridiskstab 3 pers. Personalstab 3 pers. Marknadsavdelning 11 pers Nät avdelning 15 pers Anläggningsavdelning 37 personer 5 projektgrupper Fiberteknikgrupp Kommunikationssystem 15 pers
STOCKHOLMS STAD 2001-01-18 3 AB Stokabs organisation består av fyra avdelningar, marknadsavdelningen, nätavdelningen, anläggningsavdelningen och kommunikationssystem samt staber. Marknadsavdelningen ansvarar för marknadsföring och försäljning av fiberförbindelser. Nätavdelningen ansvarar för bl a för planering för och utbyggnad av nätet samt service/underhåll, dokumentation samt mätning av nätet. Anläggningsavdelningen ansvarar för projektering, projektledning, skarvning, anslutning samt mätning av nätet. För schakt- och kanalisationsarbeten anlitas entreprenörer. Kommunikationssystem ansvarar för utbyggnad, drift och underhåll av det transportnät som ligger till grund för Stockholms stads interna kommunikation. Utöver de fyra avdelningarna finns en stab med funktionerna, personal, ekonomi, juridik samt Vd stab /internationella frågor. 4 Styrande dokument och inköpsfunktion Bolagets upphandlingsverksamhet styrs av lagen om offentlig upphandling och av ett antal ytterligare dokument såväl externa som interna. Några av dem berörs närmare nedan. 4.1 Stadens policys och riktlinjer Kommunfullmäktige beslutade 1999-04-26 om en ny policy för upphandling och valfrihet för Stockholms stad. Samtidigt har tidigare centralupphandlingspolicy upphört att gälla. Policyn för upphandling och valfrihet samt utfärdade tillämpningsanvisningar för upphandling, seriositetskontroll och avknoppning har behandlats av styrelsen för Stadshus AB 1999-08-25. Styrelsen beslöt att de i koncernen ingående bolagen skall i tillämpbara delar omfattas av stadens centralt utfärdade tillämpningsanvisningar. Policyns generella innebörd är att prövning skall ske av vad som skall utföras i egen regi, att kommande behov av upphandlingar årligen ska planeras och att det ska finnas en ansvarig för upphandlingsfrågor i ledande ställning. Kraven på seriositetskontroll har också skärpts. I tillämpningsanvisningarna till stadens policy fastslås vidare att alla upphandlande enheter i staden ska fastställa regler och beloppsgränser för direktupphandlingar. Enheterna uppmanas att noga pröva vad som kan vara rimliga nivåer idag i deras verksamhet.
STOCKHOLMS STAD 2001-01-18 4 Fullmäktige beslutade 1998-09-21 om riktlinjer för upphandling av miljöriktiga och kretsloppsanpassade varor och tjänster och berörda bolagsstyrelser rekommenderas att anta det föreslagna inriktningsmålet för sina upphandlingar. Inriktningsmålet är att staden ska vid all upphandling av varor och tjänster ställa de från hälso- och miljösynpunkt högsta produktkraven som vid varje tidpunkt kan ställas på produkten inom ramen för gällande lag och EU-rätt. I tjänsteutlåtandet sägs vidare att senare bör också entreprenader bli föremål för införande av system för miljöanpassad upphandling. 4.2 Interna styrdokument AB Stokabs styrelse har ännu ej antagit stadens nya policy och beslutat om hur den skall tillämpas inom bolaget. Det finns en sammanställd treårsplan för bolagets verksamhetsinriktning. Där redovisas dock inte förväntade investeringar, upphandlingar eller förväntat materialanskaffningsbehov för kommande verksamhetsår. Bolagets attestinstruktion anger även beslutsrätt med beloppsgränser för de som har rätt att fatta beslut om upphandlingar. Av attestinstruktionen framgå b la att budgeterade investeringar över 500 tkr och investeringar i kanalisation och kabelanläggningar över 5 mkr skall beslutas av bolagets styrelse. Några fastställda regler och beloppsgränser för direktupphandling finns inte. AB Stokab saknar idag egna beslutade styrdokument för upphandling. Ett arbete med att ta fram skriftliga riktlinjer avseende bolagets anskaffningar av varor och tjänster har emellertid påbörjats. Bolagets styrelse har efter revisionskontorets granskning antagit en upphandlingspolicy. Även regler för inköp har tagits fram. s synpunkter Bolaget rekommenderas att gå igenom centralt utfärdade tillämpningsanvisningar och inom ramen för dessa besluta om policy för upphandling. Det är angeläget att bolaget tar fram skriftliga rutiner och anpassade styrdokument till LOU. Detta stärker förutsättningarna för internkontroll av inköpsfrågorna, vilket är viktigt med hänsyn till affärsmässigheten, lagkraven i övrigt och för respekten hos leverantörer/ entreprenörer. Bolaget upprättar inte någon upphandlingsplan, där kommande års upphandlingsbehov specificeras. Stadens nya policy för upphandling och valfrihet betonar vikten av en sådan planering. En sådan plan är också en förut-
STOCKHOLMS STAD 2001-01-18 5 sättning för att kunna genomföra förannonsering enligt kraven i LOU. Vi rekommenderar bolaget att införa en sådan planering. Beskrivningar över inköpsprocessen, arbetsflödesbeskrivning samt kvalitets- och miljömanual för inköp bör tas fram. I styrdokument rörande inköpsprocessen/inköpsrutiner bör hänvisning finnas till bolagets policy rörande jävssituationer och mutor. Vidare bör regelmässigt uppgifter om anställdas bisysslor begäras in. rekommenderar styrelsen att fatta beslut om en skriftlig upphandlingspolicy samt regler för upphandling. Uppföljning av inköpsverksamheten är viktig. Uppföljning av de faktiska anskaffade volymerna av varor och tjänster sker inte systematiskt. Det går inte heller att ta fram sådana sammanställningar ur bolagets reskontra. 4.3 Inköpsfunktion AB Stokabs inköpsfunktion ingår i den juridiska staben med två jurister och en inköpsansvarig. Staben svarar för upphandlingsfrågor för samtliga avdelningar inom bolaget. s synpunkter ser positivt på att AB Stokab har utsett en särskild inköpsansvarig och en samlad beredning av upphandlingar inom den juridiska staben. Detta borde skapa goda förutsättningar för planering, genomförande och uppföljning av bolagets upphandlingar. 5 Ramavtal Avsikten med ramavtal är att förenkla inköpsadministrationen och därmed uppnå besparingar. Inköp kan göras genom enkelt avrop mot avtal. Ramavtalen ska vara upphandlade i enlighet med LOU och samtliga villkor för avropet ska vara fastställda. AB Stokab har tecknat ca 15 ramavtal som kan utnyttjas för avrop. Dessa finns inte förtecknade i någon avropslista I övrigt avropar man på stadens avropsavtal som tecknats av MFO. s synpunkter Rätt hanterade ramavtal kan ge bra villkor. Den upphandlande organisationen kan utnyttja hela sin storlek, för att uppnå förmånliga villkor. Konkurrensen kan även tillvaratas bättre än vid akutköp och småbeställningar (di-
STOCKHOLMS STAD 2001-01-18 6 rektupphandlingar). Antalet leverantörer kan begränsas, vilket minskar administrationen och underlättar kontakterna mellan företaget och leverantörerna. 6 Granskning av genomförda upphandlingar 6.1 Ramavtal avseende sjökabelläggning Upphandlingens genomförande Upphandlingen avser ett ettårigt ramavtal med möjlighet till förlängning i ytterligare ett år. Anbudsinfordran gick ut till 4 leverantörer. Bolaget har angivit i sin anbudsinfordran att upphandlingsformen är förenklad upphandling. Samtliga fyra tillfrågade bolag har lämnat anbud. Tidsplanen för upphandlingen var följande: Utskick till anbudsgivaren: 2000-03-24 Anbudstidens utgång: 2000-04-12 Anbuden är bindande: 2000-05-30 Upphandlingsbeslut: Ej daterat Avtalet slutet: Ej dokumenterat Det anges att upphandlingen är avrop vid behov under ett år med rätt till förlängning av avtalet med ett år. I anbudsinfordran anges att kabeln kan hämtas hos Ericsson Hudiksvall alternativt levereras på järnväg till kaj i Stockholms län, att fartyget skall ha tillgång till satelitnavigationssystem och vilken kabeltyp som skall läggas. Man vill ha fyra prisuppgifter, pris för hämtning Hudiksvall, pris per timme transfer, pris per timme lastning vid kaj och pris per m/förläggning. Upphandlingen har inte annonserats. Det finns ingen dokumenterad kommunikation som visar bolagets behov av sjökabelläggning och ramavtalets omfattning. Som förfrågningsunderlag använder bolaget en förtryckt blankettmall som är märkt anbudsinfordran. I anbudsinfordran finns angivet att prövning av anbud skall ske enligt total ekonomi som värderingsgrund. Kravspecifikation som klargör bolagets planerade behov av läggning av sjökabel under avtalsperioden och tidpunkter för planer för genomförande saknas. Det
STOCKHOLMS STAD 2001-01-18 7 framgår heller inte hur stor del av ett totalpris som vart och ett av de fyra delpriserna kan beräknas utgöra. Tiden för när planerad kabeldragning skall ske finns inte angivet i förfrågningsunderlaget. Av öppningsprotokollet framgår inte anbudens rätta ankomstdag. Anbuden öppnades först 7 dagar efter anbudstidens utgång. Den anbudsgivare som fick anbudet, har enligt utvärderingen offererat lägsta pris och angivit tidpunkt för kabeldragningen. Krav på tidpunkt för genomförande av kabelläggningen finns inte i anbudsinfordran. Det finns heller inte dokumenterat att bolaget genomfört någon seriositetsprövning av vald entreprenör. Det saknas ett skriftligt dokumenterat avtal som visar de vilkor som angivits i anbuden. Man kan förmoda att beslutet tillsammans med förfrågningsunderlag/anbudsinfordran och inköpsorder kan utgöra ramavtalet. Noteringar och korrespondens med anbudsgivarna har inte dokumenterats. Det framgår heller inte om leverantörer som inte antagits har fått besked härom. s bedömning Sammantaget bedöms upphandlingen inte uppfylla kraven på affärsmässighet. De kriterier som legat till grund för utvärderingen av anbuden har inte angetts i förfrågningsunderlaget. Tiden för att lämna anbud är endast drygt två veckor, vilket är orimligt kort. Krav på leverantörer avseende seriositet, garantier, försäkringar mm finns inte heller angivna. Det saknas dokumentation av handläggning, utvärdering och ett skriftligt upprättat och accepterat avtal. Tillfrågade leverantörer har inte likabehandlats. Av anbudsinfordran och lämnat anbud framgår att en anbudsgivare inte fått samma uppgifter som de övriga tre anbudsgivarna. De förutsättningar som anges i anbudsinfordran ger enligt revisionskontorets bedömning inte anbudsgivarna förutsättningar att lämna konkurrenskraftiga anbud pga avsaknad av dels tydlig kravspecifikation och omfattning samt dels även själva tiden för genomförandet. Utan kännedom om var och när leveranser beräknas ske samt vilken omfattning ramavtalet förväntas få, saknas förutsättningar för att lämna goda anbud. En av anbudsgivarna har också angivit att tiden för genomförandet inte preciserats och har därför lämnat ett budgetanbud och inte svarat på de prisuppgifter som efterfrågats.
STOCKHOLMS STAD 2001-01-18 8 För att bolaget ska kunna utnyttja de konkurrensmöjligheter som finns och för att det skall ske på lika villkor för anbudsgivarna krävs ett klart och tydligt förfrågningsunderlag. Enligt vår bedömning uppfyller inte den granskade anbudsinfordran dessa villkor. rekommenderar att öppningsprotokollet kompletteras med ankomstdag från de ankomststämplade kuverten, som efter öppning kastas. Vidare ska anbuden öppnas så snart som möjligt efter anbudstidens utgång. Eftersom det inte finns någon dokumentation av utvärderingen av de krav som angavs i anbudsinfordran är det stora svårigheter att på basis av tillgänglig dokumentation bedöma lämnade prisuppgifter. De fartyg som kan genomföra denna typ av uppdrag förefaller ha lång gångtid från/till hemmabas och från andra planerade arbeten. Transportkostnaden till och från hemmahamn är avgörande för om anbudsgivarna kan lämna konkurrenskraftiga anbud eller inte. Har det förekommit kontakter om villkor i anbudsförfrågan med anbudsgivarna skall detta dokumenteras och tillsändas alla anbudsgivarna för att säkerställa likabehandling, vilket inte förefaller ha skett angående den planerade kabelläggningen. Stadens bolag och förvaltningar bör alltid skriftligt reglera villkor som lämnats i anbud och i skriftliga avtal med påskriven accept av entreprenören. Finns inte samtliga avtalsvillkor tydligt dokumenterade så finns det ökad risk för att tvister kan uppstå. Bolagets diariehantering bedöms ha brister. Alla handlingar har inte diarieförts och heller inte på begäran kunnat tas fram. rekommenderar att alla handlingar i ett upphandlingsärende aktläggs och förvaras samlat i ett diarium. Bolagets inköpsansvarige och projektledaren har attesterat beslutshandlingen och genomförd avropsbeställning. Detta följer inte bolagets attestinstruktion. Enligt bolagets attestregler fattar bolagets VD beslut om investeringar i kanalisation och kabelanläggningar. Inköpsansvarig eller projektledare får högst besluta upp till 250 tkr när det gäller avrop från redan ingångna kontrakt och avtal. 6.2 Upphandling av Optosjökabel Upphandlingens genomförande Upphandlingen påbörjades den 26 januari 2000 och avsåg en optosjökabel för användning på sträckan Ljusterö till Sandhamn. Mängden kabel som upphandlades var 12 ton och kabeln var av typ Gaslttlv 96.
STOCKHOLMS STAD 2001-01-18 9 Värdet på upphandlingen är 6 miljoner kronor och upphandlingen har genomförts som en förenklad upphandling enligt LOU. Enligt anbudsinfordran skall upphandlingen innefatta förhandling. Av anbudsinfordran framgår att lägsta pris skall vara utvärderingskriterium i upphandlingen. Vidare framgår att anbudstiden gick ut 7 februari 2000 samt att anbudstiden var bindande t.o.m. 7 mars 2000. Upphandlingen har inte annonserats utan AB Stokab har valt att begära in anbud skriftligen. Begäran om att lämna anbud har endast lämnats till en entreprenör. Av den anbudsinfordran som AB Stokab utformat framgår att en kabel av typ GASLTTLV 96 FIB efterfrågas. Av inköpsordern som AB Stokab skickat till anbudsgivaren och av anbudsgivarens offert framgår att en kabel med beteckningen GASLMTV 96 har upphandlats av AB Stokab. Det finns inte något anbudsöppningsprotokoll eller dokumentation från förhandling mellan parterna. Beslut om att anta den tillfrågade entreprenören är fattat 14 mars 2000. I beslutsunderlaget anges att den tillfrågande entreprenören är det enda företag som kan offerera den typ av kabel som efterfrågas i förfrågningsunderlaget. Avtalet är slutet 15 mars 2000. Även av avtalet framgår att AB Stokab har upphandlat en annan kabel än den som anges i förfrågningsunderlaget. s bedömning anser att upphandlingen inte har genomförts affärsmässigt. Skälen är att AB Stokab inte aktivt sökt tillvarata den konkurrens som finns på marknaden samt upphandlat en annan kabel än vad som angetts i förfrågningsunderlaget. Anbudstiden är mindre än två veckor, vilket är orimligt kort. Även dokumentationen i upphandlingsärendet är bristfällig. Noteras bör dessutom att upphandlingen ej var avslutad när bindningstiden gick ut. AB Stokab har vänt sig till en leverantör för att begära in anbud. Av LOU framgår att upphandling skall ske med utnyttjande av de konkurrensmöjligheter som finns och även i övrigt genomföras affärsmässigt. Detta innebär att den upphandlande enheten aktivt måste söka den konkurrens som finns på den marknad där upphandlingen sker. Ju större värde upphandlingen representerar desto viktigare är det att kontakta de leverantörer som finns på marknaden betraktar upphandlingen som omfattande och anser därför att det är viktigt att undersöka marknaden för sjökabel grundligt.
STOCKHOLMS STAD 2001-01-18 10 Använder sig den upphandlande enheten av förenklad upphandling och därvid endast vänder sig till en leverantör skall det finnas synnerliga skäl för detta. De synnerliga skälen skall vara dokumenterade. har begärt in samtliga handlingar och dokumentation med anledning av upphandlingen av sjökabel. Bland de handlingar som skickats från AB Stokab framgår inga synnerliga skäl för att vända sig till en leverantör vid upphandlingen av sjökabel. Det framkom heller inte några sådana skäl vid den intervju som revisionskontoret genomförde med anledning av granskningen. Under granskningen har det framkommit att åtminstone ett företag till inom EU kan leverera en sådan kabel som angivits i anbudsinfordran (förfrågningsunderlaget). Enligt LOU har leverantörer som inte särskilt tillfrågats rätt att på begäran få förfrågningsunderlaget på samma vilkor som andra leverantörer. Sker inte detta kan det föreligga diskriminering av leverantörer och därmed ett icke affärsmässigt agerande enligt LOU. Den korta anbudstiden och att upphandlingen inte annonserats har i praktiken effektivt utestängt alla andra anbudsgivare. AB Stokabs huvudsakliga verksamhet är att bygga fiberoptiska nät för datakommunikation. Denna typ av anläggningsverksamhet tillhör försörjningssektorn, telekommunikation, enl 4 kap 1 4 punkten LOU, tröskelvärdena här är dels 5 268 000 SEK för upphandling av varor och tjänster och dels 43.900 000 SEK avseende byggentreprenader. ifrågasätter om inte kabel är att betrakta som en vara i denna upphandling. Det skulle innebära att det värde som upphandlingen av kabel omfattar ligger över tröskelvärdet för förenklad upphandling och upphandlingen borde då ha genomförts som öppen, selektiv eller förhandlad upphandling enligt 4 kapitlet LOU. 6.3 Granskning av upphandling av ärendehanteringssystem Upphandlingen påbörjades under våren 1999 och avsåg upphandling av ett ärendehanteringssystem för att få ett sammanlänkande IT-stöd för hanteringen av både enkla och komplicerade ärenden. Upphandlingen beräknades understiga tröskelvärdet för varor och tjänster enligt reglerna i kapitel 4 i LOU,som avser försörjningssektorerna, varför någon annonsering i official journal (OJ) inte gjordes. 1999-06-14 skickades förfrågningsunderlaget ut till 15 tänkbara leverantörer. Upphandlingen genomfördes som en förenklad upphandling enligt 6 kapitlet i LOU och det angavs vidare att anbudet kunde antas utan föregående förhandling.
STOCKHOLMS STAD 2001-01-18 11 I förfrågningsunderlaget angavs att som utvärderingskriterier skulle det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet antas med beaktande av följande faktorer angivna efter angelägenhetsgrad: Funktionalitet hos systemet Kompetens inom verksamhetsområdet på såväl personal- som organisationsnivå samt referenser och AB Stokab:s erfarenhet av leverantören. Offererat pris Tidsramar för systemleverans Anbudet skulle vara AB Stokab tillhanda senast 1999-07-29. Anbudsöppning har skett 1999-08-02. Sex anbud har inkommit som har numrerats. Anbudsförteckningen är daterad och undertecknad av två personer. Av anbudsförteckningen framgår vidare anbudens ankomstdag samt sidantalet i anbuden. Anbudsutvärderingen har gjorts av en styrgrupp inom företaget. Av inkomma 6 anbudshandlingar var endast tre anbud. Två var avböjande om att lämna anbud och ett var riksskatteverkets blankett begäran om upplysning vid upphandling. Alla tre anbudsgivarna betraktades efter genomgång av handlingar och tagande av referenser som kvalificerade för att komma i fråga som leverantörer. De tre anbuden har utvärderats enligt de utvärderingskriterier som uppställdes i förfrågningsunderlaget. Samtliga anbudsgivare har även gjort demonstrationer och muntliga presentationer av sina anbud. En beslutsmotivering finns där de tre anbuden har vägts mot kriterierna i förfrågningsunderlaget och en rekommendation finns om att teckna avtal med en av leverantörerna. Avtal har slutits 1999-10-14 och gäller för fyra år med möjlighet för AB Stokab att efter denna tidpunkt fortsatt ha rätt men inte skyldighet att beställa uppgraderingar och uppdateringar av i systemet ingående basprodukter. s bedömning bedömer att upphandlingen i allt väsentligt har skett med beaktande av LOU:s regler om affärsmässighet, objektivitet och utnyttjande av konkurrens. har dock följande synpunkt på upphandlingen. Av 15 tänkbara leverantörer som erhöll förfrågningsunderlaget inkom endast tre anbud. rekommenderar att bolaget i kommande upphandlingar av komplicerad natur tänker på att en kort anbudstid, framförallt under semes-
STOCKHOLMS STAD 2001-01-18 12 termånaderna, gör att tänkbara leverantörer kan falla ifrån på grund av att man inte har haft tillräckligt lång tid på sig att förbereda sitt anbud.
2001-01-12 22-0227/01 Stokab 08-508 30 224 ulf.richenberg@stokab.se Stockholms stad, revisionskontoret Lars-Erik Örsing Stadshuset 105 35 Stockholm Angående granskning av upphandlingsverksamheten inom AB Stokabs Vi har tagit del av rapporten Granskning av upphandlingsverksamheten inom AB Stokab och redovisar nedan våra synpunkter i anledning därav. Våra kommentarer följer dispositionen i granskningsdokumentet. 0 Sammanfattning När det gäller inköpspolicy och dokumenterade rutiner, pågick arbetet med dessa när revisionen genomfördes, se vidare nedan. I övrigt hänvisas till kommentarer under respektive avsnitt. 2 Lagregler Vad som på sidan två, tredje stycket har angivits om att uthyrning av fiberkapacitet är en A-tjänst som omfattas av LOU är inte relevant. Regleringen avser den som skall köpa dessa tjänster och som inte själv omfattas av 4 kap LOU. Beloppsgränsen för förhandsannonsering är densamma som för varje enskild byggentreprenadupphandling, dvs. 43 900 000 kr, inte 43 214 000 som anges i sjätte stycket. 4.1 Stadens policy och riktlinjer 4.2 Interna styrdokument Den av kommunfullmäktige den 26 april 1999 (inte den 10 maj som anges på sid 4) godkända policyn för upphandling, konkurrens och valfrihet innehåller tolv punkter, av vilka många är fokuserade på förhållanden som inte är relevanta för Stokab. I beslutet rekommenderades berörda bolagsstyrelser att anta denna policy, något som också kommenterades i brev av den 14 juni samma år från moderbolaget till verkställande direktörerna i dotterbolagen. Mot bakgrund av detta beslutade vi att arbeta fram en policy mer anpassad efter Stokabs verksamhet. Samtidigt beslutade vi också att arbeta fram nya skriftliga instruktioner för medarbetarna på Stokab. Då arbetet med att ta fram policy med nödvändighet måste av-
stämmas innehållsmässigt mot den nya instruktionen (vars framtagande tog tid och i sin tur måste stämmas av mot attestinstruktionen), drog arbetet med policyn ut på tiden. Policyn fastställdes på styrelsemöte i Stokab den 16 oktober 2000. Policyn återfinns som Bilaga 1. Stokab har således inte antagit stadens policy ograverad, men däremot en för Stokab bättre anpassad policy. När det gäller de centralt utfärdade tillämpningsanvisningarna innehåller även de bestämmelser som inte är relevanta för Stokab och Stokabs verksamhet. Vi gjorde bedömningen att det inte är tjänligt att till organisationens anställda sprida ett dokument som innehåller icke tillämpbara delar blandat med regler som skall följas. Mot denna bakgrund arbetade vi fram ett mer detaljerat dokument som är mer anpassat efter Stokabs verksamhet och inte minst Stokabs organisation samt anpassat till Stokabs attestinstruktion. Det framtagna dokumentet AB Stokabs regler för inköp är utarbetat som en instruktion för varje medarbetare på Stokab. Dokumentet bifogas, se Bilaga 2. Stokab har alltså inte antagit de centrala tillämpningsanvisningarna, men däremot ett för Stokab bättre anpassat regelverk. Avsikten var att detta regelverk skulle delas ut till de anställda direkt efter det att Stokabs policy hade antagits av Stokabs styrelse. Aviserade ändringar i LOU, som skulle få återverkningar på dokumentets innehåll samt den pågående granskningen gjorde dock att vi beslöt att vänta till dess att de nya reglerna hade införlivats och granskningen var avslutad. Reglerna kommer nu att delas ut. I samband därmed kommer vi att genomföra en internutbildning riktad mot de personer inom organisationen som främst berörs av inköp. När det gäller rekommendationen att anta riktlinjerna för upphandling av miljöriktiga och kretsloppsanpassade varor och tjänster, har denna inte antagits av Stokab. Skälet till det är att det inom Stokab pågår ett övergripande miljöarbete, vilket ännu inte har avslutats. Inköp av varor och tjänster kommer att ingå som en del i detta arbete. Det noteras att dessa riktlinjer inte har behandlats av moderbolagets styrelse. Regler och beloppsgränser för direktupphandling finns och ingår i de interna reglerna. Sammanfattningsvis anser vi att vi har såväl en policy som interna styrdokument för upphandling och att dessa har en utformning som bättre gagnar Stokab och Stokabs verksamhet än de dokument som har framtagits centralt.
Beträffande revisionskontorets synpunkter Policy för upphandling är beslutad den 16 oktober 2000 Rutiner och styrdokument finns Beskrivning över inköpsprocessen finns Kommentarer om jävssituationer och mutor finns Åtgärder Vi kommer att fullfölja arbetet med upphandling av miljöriktiga och kretsloppsanpassade varor och tjänster. Upphandlingsplaner kommer att upprättas Uppföljning av anskaffade volymer kommer att ske Kvalitets- och miljömanual kommer att tas fram Uppgifter om bisysslor kommer att begäras in 4.3 Inköpsfunktion Vi vill här endast anmärka att juridikstaben har ett övergripande ansvar för upphandling och svarar för den värdemässiga huvuddelen - men inte alla - upphandlingar. Uppdelningen framgår av AB Stokabs regler för inköp. 5 Ramavtal Åtgärder Avropslista kommer att upprättas 6.1 6.2 Gemensam kommentar Det finns en stor svårighet när det gäller upphandlingen till projekt av den karaktär som den aktuella sjökabelförläggningen utgör. Den består i att hela arbetet är beroende av förutom en mängd andra omständigheter myndighetstillstånd (ledningsrätt). Beroende av hur ärendet löper hos lantmäterimyndigheten kan ärendet ta allt från några månader till över ett halvår, utan att man på förhand kan bedöma vare sig tidsåtgång eller utgång. Någonstans måste man tidsmässigt göra en upphandling vars avslut med leverans skall passa in på tidpunkten för ett lagakraftvunnet beslut. Till detta kommer att tidpunkterna för förläggning skall passas in i planeringen för fartyg som har hela Östersjön och andra hav runt Sverige som arbetsplats men som vid förläggningstillfället bör finnas på någorlunda avstånd från förläggningsplatsen. Lägg därtill att den beställda kabeln skall tillverkas och levereras i något produktionsfönster hos tillverkaren och levereras i anslutning till förläggningstidpunkten. Under den tid som de två aktuella upphandlingarna skett har Stokabs organisation varit utsatt för en mycket
hög arbetsbelastning. Detta har sammantaget och i kombination med vissa brister i rutiner, styrning och kontroll lett till brister i de två fallen. 6.1 Ramavtal avseende sjökabelförläggning Upphandlingens genomförande Utan att gå in på detaljer i revisionskontorets kommentar, delar vi i huvudsak den av revisionskontoret redovisade uppfattningen att upphandlingen inte uppfyller de formella kraven. Vi vill i anslutning till detta endast ge följande kommentar. Vi bedömer att en formellt riktig upphandling vare sig pris- eller kvalitetsmässigt hade lett till ett för Stokab fördelaktigare avtal. 6.2 Upphandling av optosjökabel Upphandlingens genomförande Utan att heller här gå in på detaljer, finns det i vissa delar fog för revisionskontorets kommentarer. 6.1 6.2 Gemensam avslutande kommentar Åtgärder Vi har tagit till oss de anmärkningar som har framförts av revisionskontoret. De framtagna reglerna kombinerat med utbildning och en uppstramning av rutinerna innebär att vi bedömer att risken för att något motsvarande åter inträffar kraftigt har minskats. Kommentar Vi vill, utöver vad som ovan har anförts, lämna några kommentarer till revisionskontorets dokument i denna del. s kommentar längst ned på sidan 8 är, betraktad som en generell kommentar, felaktig. Enligt LOU skall anbud öppnas så snart som möjligt efter anbudstidens utgång. Vad revisionskontoret anger i fjärde stycket på sidan 9 är i och för sig riktigt. Dock tillämpas i detta fall AB 92, med dess mycket detaljerade regelverk. Det är riktigt att finns brister i diarieföringen i ett av dessa ärenden. Av revisionskontorets kommentar i sista stycket under 6.1 kan man dock få uppfattningen att det generellt finns brister i bolagets diariehantering, vilket vi anser inte vara fallet.
6.3 Granskning av upphandling av ärendehanteringssystem Vi är, och var redan vid tiden för upphandlingen, väl medvetna om att tiden var kort och om den valda tidpunkten. Detta, ställt mot behovet av att få till stånd ett fungerande ärendehanteringssystem och de kostnads-, personaloch affärsmässigt negativa konsekvenserna av en avsaknad härav, var föremål för överväganden. Vi gjorde således ett medvetet val, vilket val vi ansåg och anser vara förenligt med gällande regler. Kommentaren föranleder inga åtgärder från Stokabs sida. Stockholm den 12 januari 2001 AB Stokab Ulf Richenberg