Finansdepartementet 103 33 Stockholm Yttrande Stockholm 2011-12-15 Förslag till direktiv respektive förordning om marknader för finansiella instrument (Fi2011/4467) Svensk Försäkring har beretts möjlighet att lämna synpunkter på innehållet i EUkommissionens förslag till direktiv 1 respektive förordning 2 om marknader för finansiella instrument, nedan kallade MiFID respektive MiFIR. Svensk Försäkring har analyserat förslagen utifrån vissa specifika frågeställningar med anknytning till försäkringsbranschen. Det gäller för det första förslag som väntas ha inverkan på den pågående översynen av försäkringsförmedlingsdirektivet, 3 nedan kallat IMD. IMD har genomförts i svensk lagstiftning genom lagen (2005:405) om försäkringsförmedling. Kommissionen har nämligen aviserat att regleringen vad gäller uppföranderegler och intressekonflikter ska reflektera ändringarna i MiFID. 4 För det andra gäller det förslag som kan få konsekvenser för försäkringsföretags användning av derivatinstrument. Dessa två frågekomplex behandlas nedan under avsnitten Bestämmelser om investerarskydd respektive Frågor kring derivathantering. Beträffande frågor kring IMD vill Svensk Försäkring även erinra om vårt yttrande till Finansdepartementet daterat den 22 december 2010 beträffande IMD- och PRIPskonsultationerna, där även frågor med anknytning till MiFID behandlades. Svensk Försäkring lämnar mot denna bakgrund följande synpunkter. Synpunkterna grundar sig på den engelska versionen av förslagen. 1 KOM(2011)656 2 KOM(2011)652 3 2002/92/EG 4 Se t.ex. kommissionär Barniers tal på EIOPA:s årliga konferens den 16 november 2011 (s. 5): https://eiopa.europa.eu/fileadmin/tx_dam/files/press- Room/Speech_EN.pdf Box 24043, 104 50 Stockholm Karlavägen 108 Tel 08-522 785 00 www.svenskforsakring.se En del av Svensk Försäkring i samverkan
Bestämmelser om investerarskydd Allmänt Som nämnts pågår en översyn av IMD, där planen är att kommissionen ska lägga fram ett förslag till reviderat direktiv under våren 2012. Vid samma tidpunkt avser kommissionen att presentera ett förslag till ett horisontellt instrument med informationsregler som ska träffa PRIPs inom alla sektorer. Vad gäller regler om försäljning av PRIPs är avsikten dock att regleringen ska ske i sektorsdirektiven, vilket innebär att sådana regler ska introduceras i IMD för försäkring, i UCITS-direktivet för värdepappersfonder och i MiFID för bankprodukter. Svensk Försäkring konstaterar att kommissionen i linje med den angivna ansatsen föreslår att tillämpningsområdet för MiFID utvidgas till structured deposits (se ingressats 26 och artikel 1.3 MiFID, vi noterar att det genomgående felhänvisas till artikel 1.2 i förslaget i övrigt), dvs. bank-prips. Mot bakgrund av detta och att MiFID ska utgöra utgångspunkt för kommande reglering av försäkrings-prips blir det således av särskilt intresse för Svensk Försäkring att analysera MiFID-förslaget i de delar där det kan få betydelse för översynen av IMD, dvs. i de delar som kommissionen valt att benämna bestämmelser om investerarskydd. I sammanhanget vill Svensk Försäkring påpeka att det är viktigt att lagstiftning kring försäljning och information när de gäller finansiella produkter inte tas fram i stuprör, utan att ambitionen bör vara att såväl uppnå likvärdigt kundskydd som att undvika överlappningar och luckor mellan regelverken. Detta är viktigt inte minst för finansiella grupper som är verksamma inom flera finansiella sektorer. Denna utgångspunkt bör sedan kombineras med möjligheten att anpassa regelverken efter särdragen i de olika finansiella sektorerna. Särskilt om förslagen till bestämmelser om investerarskydd Allmänna regler I förslaget till MiFID behandlas uppföranderegler ( conduct of business ) och intressekonfliktregler vad gäller försäljning särskilt i kapitel II, avsnitt 2, artiklarna 24 och 25 samt ingressatserna 51-56. I artikel 24 slås de allmänna principerna fast. Svensk Försäkring noterar att förslagen till viss del är influerade av gällande IMD, med de skillnader som föranleds av de olika direktivens tillämpningsområden. I artikel 24.3 första strecksatsen anges att det, för det fall att rådgivning ges, ska specificeras om rådgivningen ges on an independent basis, vilket i sin tur definieras i artikel 24.5 (i) som att rådgivningen i så fall ska baseras på en analys av a sufficiently large number of financial instruments available on the market. Denna skrivning känns igen från IMD:s definition av fair analysis, se artikel 12.1 (e) (i) jämfört med artikel 12.2 i det direktivet. Svensk Försäkring har inga särskilda synpunkter i den delen, vi anser som i vårt tidigare yttrande att det beträffande försäkringsförmedling är av väsentlig betydelse att kunden får information om huruvida en förmedlare är verkligt oberoende eller har valt att företräda ett begränsat antal försäkringsföretag. Vad som dock tillkommer i den angivna strecksatsen i artikel 24.3 är att kunden också ska informeras om huruvida the investment firm will provide the client with 2 (7)
the on-going assessment of the suitability of the financial instruments recommended to clients. Svensk Försäkring antar att bestämmelsen ska läsas ihop med den modifierade artikel 25.5 om periodisk rapportering till kunden, vilken även synes inkludera ett krav på en löpande kundbedömning 5 ( suitability test, se även nedan). Men mot bakgrund av hur de två bestämmelserna är formulerade är det inte helt klart vad som avses, och Svensk Försäkring skulle välkomna ett klargörande i den här delen. Såsom Svensk Försäkring angav i sitt tidigare yttrande torde det nämligen föra för långt att införa alltför stränga krav på information utöver den som i vårt fall ett försäkringsföretag regelbundet tillhandahåller kunden. Särskilt en ordning med löpande kundbedömningar om det nu är så bestämmelsen ska uppfattas - riskerar att bli mycket betungande. Det måste vara möjligt för kunden att göra exempelvis fondbyten inom ramen för en fondförsäkring via Internet utan att det automatiskt utlöser krav på kundbedömning. Rimligen avses att en bedömning ska ske när kunden begär ny rådgivning. Svensk Försäkring skulle gärna se att det klargörs att så är fallet. Särskilt om provisionsförbud En av de främsta nyheterna rör införandet av ett provisionsförbud när rådgivning lämnas on an independent basis enligt definitionen ovan, se artikel 24.5 (ii). Motsvarande förbud vid portföljförvaltning ges i artikel 24.6. I ingressats 52 anges att limited non-monetary benefits fortfarande kan tillåtas, i enlighet med vad som förtydligas i genomförandedirektivet till nuvarande MiFID. 6 Frågan om provisionsförbud är central i översynen av IMD, liksom i PRIPs-arbetet. Vad gäller det kommande IMD-förslaget har kommissionen gett starka indikationer på att man avser att stanna vid minimiregler om information om ersättningar till kunden för i vart fall försäkringar som inte klassificeras som PRIPs. Vad gäller försäkrings-prips är det mera osäkert vad kommissionen har för avsikter. Svensk Försäkring vill i detta sammanhang först erinra om gränsdragningsproblemen mellan PRIPs och icke-prips på försäkringsområdet. Som Svensk Försäkring påpekade i sitt tidigare yttrande kan vidare en gränsdragning mellan PRIPs och övriga livsparprodukter riskera att bli artificiell och måste analyseras närmare, inte minst vad gäller frågan om att åstadkomma likartat kundskydd för samtliga dessa produkter. En oklar gränsdragning kan skapa just de problem med överlappningar och luckor som Svensk Försäkring pekat på i det inledande avsnittet ovan. Som Svensk Försäkring framhöll i sitt tidigare yttrande är det av väsentlig betydelse att kunden får information om huruvida en försäkringsförmedlare är verkligt oberoende eller har valt att företräda ett begränsat antal försäkringsföretag. Information om provisioner är en nyckelfråga i det sammanhanget. Kunden bör därför, som framgår av dagens svenska lagstiftning, som ett minimum erhålla information om erhållen provision. EU-lagstiftningen måste i denna del bereda medlemsstaterna möjlighet att behålla och eller förstärka nationella ordningar så att kundskyddet inte försämras. 5 Angående begreppet kundbedömning, se FFFS 2007:16, 15 kap. 6 2006/73/EG 3 (7)
Särskilt om cross-selling I artikel 24.7 återfinns ytterligare en nyhet i form av särskilda krav vid försäljning av ett paket av flera tjänster eller produkter eller då köp av flera tjänster eller produkter är en förutsättning för en överenskommelse eller ett paket (se definition i artikel 4.33 samt ingressats 54). I sådana fall måste kunden informeras om dels huruvida det är möjligt att köpa de enskilda komponenterna separat, dels om kostnader och avgifter för varje separat komponent. I artikel 24.7 andra stycket ges ESMA uppgiften att ta fram riktlinjer för bedömningen av cross-selling, med särskilt sikte på när denna aktivitet inte ska anses vara förenlig med de allmänna kraven i artikel 24.1 om att företaget ska handla hederligt, rättvist och professionellt och i enlighet med kundernas bästa intresse. Svensk Försäkring välkomnar självfallet ökad transparens vid cross-selling. Men det måste också för det fall att kravet skulle föras in även i IMD beaktas att kravet inte får drivas så långt att det riskerar att leda till otillbörliga administrativa bördor. Även vid cross-selling bör fokus ligga på att de produkter som erbjuds är lämpliga för den enskilda kunden. En i sammanhanget praktisk fråga gäller vad som menas med huruvida produkterna kan köpas separat. Vissa försäkringar, exempelvis sammansatta spar- och riskprodukter, är visserligen konstruerade för att täcka flera olika typer av skador. Men de ingående komponenterna är inte möjliga att separera utan att produkten riskerar att förlora sitt övergripande syfte. I dessa fall kan man ifrågasätta om det är relevant att tala om huruvida produkterna kan köpas separat. Genomföranderegler till artikel 24 Svensk Försäkring noterar att kommissionen via den nya artikel 24.8 ges möjligheter att anta genomföranderegler kring hur kraven i artikeln ska anpassas utifrån typ av tjänst eller produkt respektive klassificering av kunden som konsument eller professionell investerare. Här vill Svensk Försäkring i likhet med i tidigare yttrande erinra om att kommissionen inom ramen för PRIPs-konsultationen enligt vår mening framstod som något onyanserad i sitt konstaterande att PRIPs per definition skulle vara mer komplexa än andra produkter. En bedömning måste få göras i det enskilda fallet. Särskilt om möjligheter till execution only Artikel 25.1 och 2 avser det suitability test som syftar till att säljaren utifrån kundens egenskaper ( knowledge and experience, financial situation, investment objectives ) ska kunna rekommendera de tjänster och produkter som är lämpliga för just den individen (kundbedömning). Här har endast redaktionella ändringar gjorts. Det pågår diskussioner om dessa skrivningar, med de modifieringar som krävs, även bör föras in i IMD. Svensk Försäkring kommer i den delen att återkomma med sin inställning inom ramen för översynen av IMD. I artikel 25.3 föreslår kommissionen dock inskränkningar i möjligheten att avstå från kundbedömning och rådgivning ( execution only ). Utan att närmare fördjupa oss i vad inskränkningarna betyder ur ett MiFID-perspektiv vill Svensk Försäkring återigen erinra om vårt tidigare yttrande i PRIPskonsultationen. I den utsträckning som MiFID-förslaget exempelvis skulle leda till att execution only inte ska vara möjligt för PRIPs vill Svensk Försäkring under- 4 (7)
stryka att en sådan ordning svårligen kan överföras till IMD. Det gäller särskilt den påverkan det skulle kunna få på förhållandena på den svenska s.k. kryssmarknaden på tjänstepensionsområdet. På denna marknad får de försäkrade inom ramen för avgiftsbestämda tjänstepensionsplaner välja mellan ett på förhand upphandlat antal alternativ, av vilka exempelvis fondförsäkring av allt att döma skulle falla under PRIPs-definitionen. Med tanke på den expertis som är involverad vid upphandlingen av valbara alternativ skulle det föra för långt att ställa upp ett obligatoriskt krav på kundbedömning och rådgivning i dessa fall. Tvärtom skulle det riskera att orsaka onödiga kostnader utan motsvarande nytta. Detta gäller inte minst om det också skulle ställas krav på löpande kundbedömningar, se kommentarerna ovan i den delen. Genomföranderegler till artikel 25 Även artikel 25 innehåller en bestämmelse om genomföranderegler (25.6) samt en begäran till ESMA att utfärda riktlinjer. Båda bestämmelserna tar främst sikte på att förtydliga kraven i artikeln i förhållande till produkternas riskegenskaper och i det förra fallet även klassificeringen av kunden. Svensk Försäkring ber här att få hänvisa till kommentaren ovan avseende genomföranderegler för artikel 24. Anknutna ombud Svensk Försäkring noterar att kommissionen i artikel 29.2 andra stycket MiFID inför ett förbud för anknutna ombud att hantera kunders medel och/eller finansiella instrument. Något hinder för anknutna försäkringsförmedlare att ta emot pengar och andra tillgångar från kunder finns inte i dagens svenska lagstiftning om försäkringsförmedling, under förutsättning att medlen hålls avskilda enligt lagen (1944:181) om redovisningsmedel och det inte rör sig om sidoverksamhet i form av förmedling av fondandelar, se 5 kap 5 LFF. Avsaknaden av ett sådant förbud grundar sig på lagstiftarens tolkning av artikel 2.7 jämförd med ingressats 10 IMD, jfr regler om skydd av medlen i artikel 4.4. Enligt reglerna ska medlen inte bara vara åtskilda utan det uppdragsgivande försäkringsföretaget ansvarar dessutom för fel begångna av det anknutna ombudet, se 1 kap 10 1 LFF. I linje med vad lagstiftaren ansåg vid genomförandet av IMD instämmer Svensk Försäkring i att det mot denna bakgrund inte är påkallat att införa motsvarande förbud i IMD. 7 Frågor kring derivathantering I förslaget till MiFIR har kommissionen valt att föra in nya bestämmelser om bl.a. derivathandel. Förslagen är tänkta att komplettera den EU-förordning om OTCderivat, centrala motparter och transaktionsregister som för närvarande är under förhandling (EMIR). 8 EMIR-förslaget innebär att det införs ett obligatoriskt krav på central motpartsclearing av standardiserade derivatinstrument. I MiFIR-förslaget föreslår kommissionen att det, som ett komplement till EMIR, införs en huvudregel om att standardiserade derivatinstrument ska handlas på reglerade handelsplatser (se artiklarna 24-27, jfr ingressatserna 21-23 MiFIR). I och med detta kommer derivathandeln ifråga också att omfattas av bl.a. krav på offentliggörande 7 Se prop. 2004/04:133 s. 103 och 104. 8 Se KOM(2010)484 5 (7)
av uppgifter om handel ( pre- and post-trade transparency, se artiklarna 7-10, jfr ingressatserna 12-14 MiFIR). Inom försäkringsverksamhet är användning av derivatinstrument tillåten under förutsättning att de sänker risken i portföljen eller effektiviserar kapitalförvaltningen. Sådana instrument används främst som en hedge mot ränterisk och valutarisk. För försäkringsföretag med långa åtaganden, exempelvis försäkringsföretag som ägnar sig åt tjänstepensionsverksamhet, är det av stor vikt att derivatinstrument kan användas i risksänkande syfte. Vad beträffar just EMIR har det kunnat konstateras att konsekvenserna av ett krav på obligatorisk central motpartsclearing skulle kunna bli långtgående, särskilt om försäkringsföretag skulle tvingas ställa tillgångar med hög likviditet som säkerhet. Av den anledningen förs för närvarande diskussioner mellan ministerrådet och EU-parlamentet om att, i avvaktan på att kommissionen utreder frågan vidare, undanta livförsäkringsföretags tjänstepensionsverksamhet från kravet på central motpartsclearing. Frågan är nu vilka konsekvenser ett införande av obligatorisk handel av derivatinstrument på organiserade handelsplatser skulle kunna få för försäkringsföretagens derivathantering. Sådana konsekvenser har inte behandlats specifikt i kommissionens konsekvensanalys. Svensk Försäkring vill därför i detta sammanhang, precis som ifråga om EMIR, framhålla att det inte vore önskvärt att ställa upp krav som riskerar att otillbörligt fördyra eller t.o.m. motverka en korrekt riskhantering när det gäller långa försäkringsåtaganden såsom exempelvis pensionssparande. Inte minst mot bakgrund av den senaste tidens utveckling på värdepappersmarknaderna finns det all anledning att noga överväga om inte den nu föreslagna regleringen faktiskt skulle kunna leda till ytterligare volatilitet på marknaderna. Det finns även oklarheter i samspelet mellan EMIR och MiFIR rent skrivningsmässigt. Som framhållits ovan diskuteras inom EMIR-förhandlingarna för närvarande en möjlighet att undanta derivatinstrument kopplade till livförsäkringsföretags tjänstepensionsverksamhet från kravet på central motpartsclearing. I artikel 25 MiFIR (se även ingressats 31) anger kommissionen dock att den som driver en reglerad marknad ska se till att alla derivatinstrument som handlas där och som är av den typen att de ska falla under EMIR:s clearingkrav blir föremål för clearing via en central motpart. Detta krav synes alltså vara kopplat enbart till instrumentets egenskaper och inte till de inblandade parterna. Då skulle ett handelstvång således kunna utlösa ett krav på central motpartsclearing, trots undantaget i EMIR. Svensk Försäkring skulle välkomna ett klargörande i denna del. Mot bakgrund av vad som redovisats ovan anser Svensk Försäkring att det behöver göras en djupare analys av förslagen vad gäller dels vilka effekter ett handelstvång skulle kunna få på försäkringsverksamhet, dels hur samspelet med EMIR är tänkt att fungera, dels vilka samlade effekter på marknaden som de föreslagna reglerna skulle kunna få. Svensk Försäkring kan i nuläget inte ange vilken lösning som vore den bästa i det här fallet, därtill krävs just en sådan analys, men som ett minimum bör frågan rimligen påverkas av de överväganden beträffande undantag som görs i förhandlingarna avseende EMIR. 6 (7)