Kommunala språkkrav mot bakgrund av sociala och strukturella faktorer

Detta är en presentation av ett planerat kapitel för min planerade doktorsavhandling om språkkrav i finska och svenska för anställda i tvåspråkiga kommuner i Finland. Syftet med min avhandling är undersöka variationen och förändringar beträffande kommunernas språkkrav, såväl i kommunernas bindande instruktioner som de krav kommunerna ställer i praktiken. Avsikten är också att försöka förklara variationen och förändringarna mellan kommunerna. Jag gör det med hjälp av att beskriva förhållandet mellan den finsk- och svenskspråkiga gruppen i Finland utgående från historiska, institutionella, sociala- och strukturella samt politiska faktorer. Detta papper handlar om de sociala- och strukturella faktorerna. Fokus är särskilt på förändringar beträffande regionala och lokala språkförhållanden mellan språkgrupperna. Dessutom ingår i detta papper en analys av några kommuners språkkrav i finska och svenska. Avsikten är att jämföra kommunernas språkkrav mot bakgrund av exempelvis språkförhållanden för att belysa antydningar om eventuella samband. Kommunala språkkrav mot bakgrund av sociala och strukturella faktorer Finlandssvenska forskarskolan, Sundsvall 8-9.6.2016 Mikael Harjula Helsingfors universitet Tvåspråkiga kommuner i Finland är skyldiga att betjäna allmänheten på såväl finska som svenska. 1 Undersökningar ur brukarperspektiv har emellertid visat det förekommer en stor variation mellan kommunerna beträffande förverkligandet av den språkliga servicen. Speciellt hos den svenskspråkiga lokala minoriteten i tvåspråkiga kommuner finns ett stort missnöje med det språkliga serviceutbudet i den egna kommunen. Särskilt problematiska beträffande tryggandet av svenskspråkigas språkliga rättigheter är de stora finskspråkigt dominerande kommunerna i södra Finland med en liten svenskspråkig minoritet. I kommuner med en stor 1 Statsrådet delar in kommunerna i enspråkigt finska eller svenska kommuner eller tvåspråkiga kommuner med finska eller svenska som majoritetsspråk. Språkindelningen baseras på statistik om kommunernas språkförhållanden. En kommun är tvåspråkig om den finsk- eller svenskspråkiga minoritetens andel av kommunens befolkning är minst åtta procent eller om minoritetens antal är minst 3 000. En kommun blir enspråkig om minoritetens andel sjunker under sex procent och ifall antalet är under 3000. Sålunda tillämpas så kallad territoriell flexibilitet vid språklig förvaltningsindelning i Finland (McRae 1999). Enligt språklagen (423/2003) ska tvåspråkiga kommuner betjäna allmänheten på både finska och svenska. Däremot har exempelvis enspråkigt finska kommuner, med vissa undantag, ingen skyldighet att betjäna allmänheten på svenska. 1

svensk- eller finskspråkig minoritet fungerar däremot den språkliga servicen på båda språken i allmänhet bra (Herberts 2012; justitieministeriet 2009, 18, 77, 80). En avgörande faktor för en fungerande tvåspråkig service är att personalen vid de tvåspråkiga kommunala myndigheterna har tillräckliga språkkunskaper i båda språken. Kommunerna har stor handlingsfrihet att själva bestämma om de krav i finska och svenska som ställs för personalen och sålunda finns det möjlighet till olika lösningar beträffande kraven. Eftersom språkförhållanden, särskilt den svenskspråkiga andelens storlek, och strukturella faktorer såsom kommunstorlek har faktiska konsekvenser för hur de språkliga rättigheterna i de tvåspråkiga kommunerna förverkligas i praktiken, har jag som avsikt att undersöka om sociala och kommunstrukturella faktorer också förklarar variationen och förändringarna beträffande kommunernas språkkrav. En hypotes i min undersökning är att om den svenskspråkiga andelen lokalt eller regionalt har kraftigt minskat, har kommunens bestämmelser om språkkrav i finska och svenska ändrats från strikta till mer allmänt formulerade krav. 2 1 Språkgruppsindelning I flerspråkiga stater finns olika sätt att statistiskt beräkna språkgruppernas storlek. En uppdelning mellan å ena sidan tillämpning av territorialprincipen och å andra sidan tillämpning av individualprincipen kan emellertid göras. Vid tillämpning av territorialprincipen räknas exempelvis alla individer inom en bestämd region till en bestämd språkgrupp. Vid tillämpning av individualprincipen räknas individen på basis av exempelvis sitt modersmål till en bestämd språkgrupp. De olika beräkningssätten leder i praktiken till en mycket stor variation beträffande hur stora minoriteter anses vara (Allardt m.fl. 1981, 128-129). Indelningen av den finsk- och svenskspråkiga språkgruppen i Finland baserar sig på obligatorisk modersmålsregistrering, det vill säga att den finsk- och svenskspråkiga befolkningen delas in på basis av individens modersmål. Uppgifterna om individens 2 Till stöd för hypotesen finns också de undersökningar om individuella språkkunskaper i finska och svenska hos båda språkgrupper som dels visar att svenskspråkiga har betydligt bättre språkkunskaper i finska än de finskspråkiga har i svenska, dels att det förekommer stora regionala skillnader hos båda språkgrupper beroende på de lokala och regionala språkförhållandena (Allardt m.fl. 1981, 141-142; Herberts 2008a, 19-22). 2

modersmål hämtas från centrala befolkningsregistret. Orsaken till den statistiska beräkningen av språkgrupperna är språklagens bestämmelse om att den språkliga förvaltningsindelningen ska bestämmas vart tionde år utgående från officiell statistik om språkgruppernas storlek (Allardt m.fl. 1981, 123-129; Herberts 2015, 48-50). Den första statistiska beräkningen av språkgruppernas storlek i Finland gjordes år 1880. Uppgifterna baserade sig på församlingsstatistik (Finnäs 2013, 9). Från och med 1950-talet samlades statistik om språkgruppernas storlek genom riksomfattande folkräkningar vart tionde år. I samband med folkräkningen 1950 bestämdes språkgruppstillhörigheten utgående från det språk individen ansågs tala bäst eller till den språkgrupp individen ansåg sig tillhöra, det vill säga på basis av antingen språkkunskaper eller språkgruppsidentifikation. Vid folkräkningarna 1960 och 1970 bestämdes språkgruppstillhörigheten utgående från individens huvudspråk. I och med att folkräkningar ersattes av språkstatistik från centrala befolkningsregistret och kriterierna för språkgruppstillhörighet ändrades från huvudspråk till modersmål 1977 var följden att antalet svenskspråkiga ökade med drygt 6000 personer (Herberts 2008a, 20). Vid beräkning av den finsk- och svenskspråkiga befolkningen tillämpas enligt Erik Allardt (1981, 61) den individuella principen i en nästan extrem form. Eftersom endast sådana som bor i landet och som uppger att modersmålet är svenska räknas till den svenskspråkiga gruppen är det frågan om en minimiprincip beträffande beräkning av en språkminoritet. Den samiska befolkningen i Finland lyfts ofta fram som exempel på en språkgrupp som har räknats enligt mer generösa kriterier (Allardt m.fl. 1981, 61; Finnäs 1986, 2-3; Herberts 2008b, 18). Till samer har räknats förutom personer med samiska som modersmål, även personer vars far- och morföräldrar talar eller talat samiska. Enligt sametingets uppskattning finns det 9 000 samer i Finland medan drygt 1 700 år 2007 hade uppgett att de hade samiska som modersmål (Herberts 2008a, 18). En konsekvens av den finländska tillämpningen beträffande språkstatistiken är skarpa språkgränser mellan språkgrupperna (Allardt m.fl. 1981, 123-129). Kjell Herberts (2015, 48) påpekar att Språkgränsen blir ofta konstlad och speglar inte alls den vardagsverklighet många lever i. Modersmålsregistreringen är något missvisande eftersom det finns många svenskspråkiga som förfinskats men fortsättningsvis har svenska som registrerat modersmål. Det omvända är också en realitet för en del registrerade finskspråkiga. Det är också många finsk- och svenskspråkiga som definierar sig som tvåspråkiga. En av fem svenskspråkiga betraktar sig som tvåspråkiga (Herberts 2015, 48-50). 3

2 Språkförhållanden Språkförhållandena mellan finsk- och svenskspråkiga har präglats av en stor instabilitet under självständighetstiden, såväl nationellt som regionalt och lokalt. Den svenskspråkiga befolkningens antal och framför allt andelen har minskat i landet. När Finland blev självständigt och språklagstiftningen utformades var den svenskspråkiga andelen elva procent. Idag är andelen drygt 5,3 procent. Medan den finskspråkiga befolkningen fördubblades under 1900-talet, sjönk antalet svenskspråkiga från och med 1940-talet fram till millennieskiftet. Under de senaste åren har det emellertid skett ett trendbrott i befolkningsutvecklingen. En liten ökning av antalet svenskspråkiga har noterats sedan 2007 när antalet svenskspråkiga var som lägst (Finnäs 2013, 7-8). Fjalar Finnäs (2015, 72-75) bedömer dessutom att det finns goda förutsättningar för att den svenskspråkiga befolkningen ska bibehållas på samma nivå eller öka i antal under den närmaste framtiden. Tre demografiska omständigheter har präglat Svenskfinland 3 sedan slutet av 1800-talet (Nordberg m.fl. 2011, 47-54). För det första svenskspråkig emigration till Nordamerika och senare till Sverige. Sedan 1980-talet har emigrationen stabiliserats. För det andra svenskspråkig assimilering med den finskspråkiga befolkningen, främst till följd av språkliga blandäktenskap i finskspråkigt dominerande områden (Allardt m.fl. 1981, 120). Numera verkar dock majoriteten av tvåspråkiga familjer föredra att registrera sina barn som svenskspråkiga och ha dem i svenskspråkig skola, vilket delvis förklarar den idag positiva utvecklingen beträffande antalet svenskspråkiga (Herberts 2015, 48-49; Finnäs 2013, 34-35). En tredje orsak är finskspråkig inflyttning till Svenskfinland. Den finskspråkiga inflyttningen är den främsta orsaken till de kraftigt förändrade språkförhållandena i Svenskfinland, men de regionala skillnaderna är stora (Finnäs 2015, 68). Förutom dessa tre omständigheter har språkförhållandena i Svenskfinland dessutom under den senaste tiden präglats av en relativt stor ökning av personer med främmande språk till följd av invandring (Finnäs 2013, 8). 3 Med Svenskfinland syftar jag på det territoriella område som omfattar tvåspråkiga kommuner. 4

Tabell 1. Den svenskspråkiga befolkningens antal och andel (%) 1880-2015 År Antal Andel (%) 1880 294 900 14,3 1890 322 600 13,6 1900 349 700 12,9 1910 339 000 11,6 1920 341 000 11 1930 342 900 10,1 1940 354 000 9,6 1950 348 300 8,6 1960 330 500 7,4 1970 303 400 6,6 1980 300 500 6,3 1990 296 700 5,9 2000 291 700 5,6 2015 290 161 5,3 Källa: Finnäs (2013, 7); data om uppgifter från 2015 är hämtade från Statistikcentralen. Den svenskspråkiga befolkningen har under historisk tid bott längs kusten, främst i de historiska regionerna Nyland, Åboland (i Egentliga Finland), Åland och Österbotten. Ännu vid förra sekelskiftet var dessa områden i huvudsak svenskspråkiga, det vill säga att språkgrupperna var till stor del territoriellt uppdelade. Därefter har en kraftig finskspråkig inflyttning skett främst till södra och sydvästra Finland (McRae 1999, 83-104; Sundberg 1985, 3-6). Som ett resultat är svenskspråkiga idag också lokalt till stor del en minoritet. Nästan en tredjedel av alla svenskspråkiga är dessutom bosatta i kommuner där andelen svenskspråkiga är under tio procent (Finnäs 2015, 70). Den kraftiga finska inflyttningen till de svenskspråkiga områdena i främst södra Finland började i slutet av 1800-talet till följd av industrialiseringen med tillhörande urbanisering. Särskilt i Helsingfors var befolkningstillväxten stor. Trots att Helsingfors omgavs av svenskspråkig landsbygd var den finskspråkiga inflyttningen från andra delar av landet till den grad omfattande att den svenskspråkiga befolkningen snabbt blev en minoritet såväl i huvudstaden som i grannkommunerna. En relativt stor förfinskning förekom också i vissa landsbygdskommuner i västra- och östra Nyland. Förfinskningen var också snabb i Åbo, som till skillnad från Helsingfors saknade omkringliggande svenskspråkig landsbygd. I Österbotten koncentrerades den finska inflyttningen till städerna, särskilt Karleby och Vasa. 5

Landsbygden förblev starkt svenskdominerad. Istället präglades befolkningsstrukturen av en stor emigration till Nordamerika (Nordberg m.fl. 2011, 47-48). Sammantaget var de mest språkligt stabila områdena fram till 1950-talet Österbotten, Åboland och västra Nyland med undantag av några städer. Befolkningsökningen fortsatte att vara starkt koncentrerad till Svenskfinland tiden efter kriget. Andelen finskspråkiga som lever i Svenskfinland tredubblades under denna tid. Särskilt var den finskspråkiga inflyttningen till områden utanför Helsingfors stor (Finnäs 2015, 68). I övrigt präglades Svenskfinland fram till 1980-talet av en stor svenskspråkig emigration till Sverige, särskilt från Österbotten, Åland och skärgårdskommunerna i Åboland, vilket fick stora konsekvenser för dessa områden (Finnäs 2013, 7-8; Nordberg m.fl. 2011, 50-51). Regionala språkförhållanden 1950-2015 För att kartlägga regionala språkförhållanden under perioden 1950-2015 behövs en regional indelning att utgå ifrån. Den statligt bestämda administrativa regionala indelningen har varierat beträffande såväl form som territoriella gränser och är därför problematisk att använda i en tidsjämförande studie. Jag använder därför den indelning som Kjell Herberts (2008b) och Finnäs (1986) har gjort av Svenskfinland. Antalet regioner är sju och består endast av dagens tvåspråkiga kommuner (se bilaga 1). Data om befolkningsuppgifterna är hämtade från statistikcentralen. Till stöd använder jag också tidigare forskning. 6

Tabell 2: Förändringar beträffande andel och antal svenskspråkiga och det totala befolkningstalet 1950-2015 regionalt i Svenskfinland Andel Antalet svenskspråkiga (%) svenskspråkiga Totala befolkningstalet Region 2015 1950-2015 2015 1950-2015 2015 1950-2015 Östra Nyland 31-27,2 29372-10876 94702 26126 Huvudstadsregionen 5,8-15,4 65161-22555 1122101 708201 Västra Nyland 26,1-26,4 35288-4533 134994 59120 Åboland 11,3-13,3 23466-9913 208274 72367 Sydösterbotten 70,1-13,4 13788-12223 19666-11469 Vasaregionen 39,1-20,3 38798-4268 99180 26678 Norra Österbotten 44,6-17,9 43498-809 97528 29271 Källa: Statistikcentralen Av tabell 2 framgår att antalet och framför allt andelen svenskspråkiga har minskat i alla regioner mellan 1950 och 2015. Samtidigt har det totala befolkningstalet ökat i alla regioner med undantag för Sydösterbotten. Huvudstadsregionen eller mellannyland omfattar huvudstaden Helsingfors med grannkommuner. I regionen bor över en miljon invånare. Samtidigt som det totala befolkningstalet i huvudstadsregionen mer än fördubblats sedan 1950 har antalet svenskspråkiga minskat med över 20 000. Fortfarande bor det dock klart flest antal svenskspråkiga i huvudstadsregionen då man beaktar alla finlandssvenska regioner. Andelen svenskspråkiga var på grund av en tidigt stor finskspråkig inflyttning redan 1950 endast drygt 20 procent. Sedan flera decennier tillbaka utgör svenskspråkiga en mycket liten andel i regionen. I övrigt präglas befolkningsstrukturen i huvudstadsregionen i allt större utsträckning av andra språkgrupper än finsk- och svenskspråkiga. Fler än var tionde i huvudstadsregionen har ett annat modersmål än finska och svenska (Finnäs 2013, 11). Relativt sett har den svenskspråkiga befolkningen minskat mest i västra- och östra Nyland. Det finns dock stora lokala skillnader. I regel har befolkningstillväxten och instabiliteten beträffande språkförhållandena varit och är störst ju närmare huvudstadsregionen man kommer. I periferin som präglas av mer stabilitet finns fortfarande svenskspråkigt dominerande områden vid sidan av finskspråkigt dominerande orter (Herberts 2008b, 160). Åboland är den region där språkförhållandena har ändrat minst trots att antalet svenskspråkiga minskat relativt mycket. Åboland är dock den enda regionen vid sidan av 7

huvudstadsregionen där den svenskspråkiga andelen var i minoritet redan 1950 och där minoriteten numera är liten. Regionen är dock språkligt och urbant heterogen med både finskdominerad storstad med stor befolkningstillväxt och i huvudsak svenskspråkig skärgård som präglats av avfolkning (Andersson m.fl. 2015, 90; Finnäs 2013, 8; Herberts 2008b, 161). Dessutom är regionen territoriellt delvis splittrat. Det finns sålunda stora lokala skillnader. Sydösterbotten är den befolkningsmässigt klart minsta regionen och numera den enda svenskspråkigt dominerande regionen. Som nämnt är också Sydösterbotten den enda regionen med negativ befolkningsutveckling. Antalet svenskspråkiga har minskat med närmare hälften sedan 1950. En viktig orsak är den förhållandevis stora emigrationen till Sverige, vilket i sin tur har betytt en ofördelaktig åldersstruktur (Herberts 2008b, 161-162). Tillsammans med Åboland hör Sydösterbotten till de regioner där språkförhållandena har ändrat minst. Till skillnad från Sydösterbotten har Vasaregionen och norra Österbotten präglats av stor befolkningstillväxt. Andelen svenskspråkiga har minskat relativt mycket, särskilt i Vasaregionen, med följden att båda regioner numera har finskspråkig majoritet. Den svenskspråkiga minoriteten är dock stor i båda regioner. Det förekommer en stor mobilitet mellan stad och landsbygd, men i och med att det finns en stor svenskspråkig befolkning i såväl städerna som på den omgivande landsbygden konstaterar Kjell Andersson m.fl. (2015, 97) att språkomgivningen är stabil för svenskan. 3 Lokala språkstrukturer De lokala variationerna beträffande de regionala språkstrukturerna varierar stort. Därför är det nödvändigt, vilket Finnäs (1986, 16) konstaterade i sin avhandling om den finlandssvenska befolkningsutvecklingen, att undersöka förändringar och variationen beträffande språkstrukturen också på kommunal nivå. Förändringar i de lokala språkstrukturerna 1950-2015 Idag finns sammanlagt 33 tvåspråkiga kommuner i Finland. Den språkliga strukturen har förändrats kraftigt bland kommunerna sedan 1950-talet. Under 1950-talet var ännu över 60 kommuner på fastlandet antingen enspråkigt svenska eller tvåspråkiga med svenska som majoritetsspråk (Finnäs 2015, 70). Idag återstår endast 15 varav samtliga är tvåspråkiga. 8

Övriga 18 tvåspråkiga kommuner har finskspråkig majoritet. Orsaker till de förändrade språkstrukturerna är dels demografiska orsaker, dels kommunsammanslagningar. Sedan 1950 har två kommuner, Kervo och Lojo köping i Nyland, blivit enspråkigt finska från att tidigare ha varit tvåspråkiga, till följd av förändrade språkförhållanden. När Lojo sammanslogs med tvåspråkiga Lojo landskommun 1997 blev kommunen frivilligt en tvåspråkig kommun (Finnäs 2015, 68-72). Flera enspråkigt svenska kommuner har blivit tvåspråkiga till följd av förändrade språkförhållanden. Dels gäller det kommuner som senare har försvunnit på grund av kommunsammanslagningar, exempelvis Maxmo i Vörå. Dels gäller det kommuner som fortfarande är självständiga, exempelvis Ingå. Ett tiotal kommuner har ändrat majoritetsspråket från svenska till finska till följd av finskspråkig inflyttning (Finnäs 2015, 71). Med undantag för Kaskö i Österbotten finns samtliga övriga av dessa kommuner i Nyland. Framför allt har dock den språkliga strukturen bland kommunerna i Svenskfinland förändrats på grund av kommunsammanslagningar (Finnäs 2015, 71). Mellan åren 1950 och 2015 har antalet kommuner i Finland minskat från 547 till 317 till följd av detta. Kommunsammanslagningar har genomförts särskilt under perioderna 1967-1977 och 2005-2013. 4 I Svenskfinland genomfördes under den första perioden flera kommunsammanslagningar särskilt i västra Nyland och Österbotten och under den andra perioden särskilt i västra och östra Nyland och Åboland. Antalet tvåspråkiga kommuner hölls dock på en rätt konstant nivå fram till 2000-talet på grund av att flera enspråkigt svenska kommuner efterhand blev tvåspråkiga till följd av förändrade språkförhållanden. Kommunsammanslagningarna under 2000-talet orsakade att antalet tvåspråkiga kommuner minskade drastiskt från 44 till 30 (Finnäs 2015, 70). Därtill har kommuner möjlighet att frivilligt ansöka om status som tvåspråkig kommun av statsrådet, ifall kommunen inte uppfyller de formella kraven på tvåspråkighet. Lojo i västra Nyland är den enda finskspråkigt dominerande kommunen som är frivilligt tvåspråkig. De tidigare enspråkigt svenska kommunerna Korsnäs, Larsmo och Närpes i Österbotten blev tvåspråkiga 2015 respektive 2016 till följd av ändringar i statsandelssystemet (Rosenberg 2015, 35). Antalet tvåspråkiga kommuner har därmed utökats till 33. Samtidigt försvann de sista enspråkigt svenska kommunerna på fastlandet i Finland. 4 Uppgifterna är hämtade från Finlands kommunförbunds webbplats: http://www.kommunerna.net/sv/serviceomraden/kommunsammanslagningar/tidigare/sidor/default.aspx (30.5.2016) och http://www.kunnat.net/fi/tietopankit/tilastot/aluejaot/kuntien-lukumaara/sivut/default.aspx (30.5.2016) 9

Trots att Finland idag består av endast enspråkigt finska och tvåspråkiga kommuner påpekar Finnäs (2015, 71) att det territoriella Svenskfinland nu är större än någonsin på grund av att flera tidigare enspråkigt finska kommuner sammanslagits med tvåspråkiga kommuner, bland annat med Karleby. För att kartlägga förändringar och variation i de lokala språkstrukturerna klassificeras kommunerna beroende på hur stor den svenskspråkiga befolkningens andel i kommunen har minskat under perioden 1950-2015 som stabila (< 10 %), relativt instabila (10 > 20 %) eller instabila (> 20 %). Den lokala finsk- eller svenskspråkiga minoriteten i en kommun klassificeras beroende på minoritetens andel i kommunen som liten (< 20 %), mellanstor (20 > 30 %) eller stor (30 > 50 %). Vidare klassificeras kommunerna beroende på invånarantal som små (< 15 000), mellanstora (15 000 > 50 000) eller stora (> 50 000). Tabell 3: Förändringar beträffande andel och antal svenskspråkiga och det totala befolkningstalet 1950-2015 i språkligt instabila kommuner Andel Antalet svenskspråkiga (%) svenskspråkiga Totala befolkningstalet Kommun 2015 1950-2015 2015 1950-2015 2015 1950-2015 Esbo 7,5-35,5 20 216 9 355 269 802 244 580 Borgå 29,8-32,5 14 887-1605 49 928 23 448 Grankulla 34,4-26 3 265 1 765 9 486 7 003 Hangö 42,5-33,7 3 768-1 405 8 864 2 075 Ingå 53,7-35,8 2 976-828 5 541 1 291 Kaskö 29,1-30,4 374-616 1 285-378 Korsholm 68,9-24,5 13 294-1 113 19 302 3 880 Kyrkslätt 17,1-54,7 6 623 4 160 38 649 35 219 Lovisa 41,6-23,4 6 366-5 780 15 311-3 361 Sibbo 34,1-45,5 6 616-871 19 399 9 990 Sjundeå 29,1-43,3 1 800-534 6 182 2 580 Källa: Statistikcentralen I huvudstadsregionen finns tre storkommuner: Helsingfors, Esbo och Vanda, varav samtliga har en liten svenskspråkig minoritet, och en liten kommun: Grankulla, som har en stor svenskspråkig minoritet. Lokalt har språkförhållandena varit mest instabila i Esbo och Grankulla trots att antalet svenskspråkiga i båda kommuner fördubblats sedan 1950. Den finskspråkiga inflyttningen har sålunda varit verkligt stor. Antalet svenskspråkiga i Helsingfors har däremot minskat relativt mycket, vilket delvis förklarar de relativt instabila 10

språkförhållandena i Helsingfors. Under 1950-talet var västra och östra Nyland klart svenskspråkigt dominerande områden med undantag för Lojo i nordväst och några små kommuner längst i öster. De språkligt mest instabila kommunerna efter 1950 är de så kallade kranskommunerna runt huvudstadsregionen. I Kyrkslätt, Sjundeå och Sibbo har den svenskspråkiga andelen minskat med över 40 procent samtidigt som befolkningstillväxten varit mycket stor. Svenskspråkiga har sålunda blivit en minoritet i alla tre kommuner. I Kyrkslätt har den svenskspråkiga minoriteten minskat till under 20 procent trots att antalet svenskspråkiga flerdubblats. I övriga Nyland har språkförhållandena varit särskilt instabila i Borgå och Lovisa i östra Nyland och Hangö och Ingå i västra Nyland. I de tre förstnämnda kommunerna ändrades majoritetsspråket till finska framför allt på grund av den stora finskspråkiga inflyttningen under 1970-talet (Finnäs 2013, 10). Under den senaste tiden är det framför allt Ingå och fortsättningsvis Borgå som präglats av minskad andel svenskspråkiga (se bilaga 1), vilket sammanhänger med att båda kommuner är relativt nära huvudstadsregionen (Finnäs 2015, 76) Språkstrukturen bland kommunerna i västra och östra Nyland har delvis också förändrats på grund av kommunsammanslagningar. Den sista enspråkigt svenska kommunen i Nyland förvann i och med att Snappertuna sammanslogs med Ekenäs (nuvarande Raseborg) i slutet av 1970-talet. De sista tvåspråkiga kommunerna med svenskspråkig majoritet i östra Nyland försvann när Liljendal och Pärnå sammanslogs med Lovisa 2010. Kvar finns endast två kommuner med svenskspråkig majoritet, Ingå och Raseborg i västra Nyland. De bildar visserligen ett geografiskt stort område, men Finnäs (2015, 76) bedömer dock det oundvikligt att majoritetsspråket i Ingå kommer att ändras från svenska till finska. Åboland omfattar idag kommunerna Kimitoön, Pargas och Åbo. Inte i någon av kommunerna har språkförhållandena varit särskilt instabila. Åbo, som är den till invånarantalet största tvåspråkiga kommunen utanför huvudstadsregionen, hade en liten svenskspråkig minoritet redan 1950, vilket förklarar de stabila språkförhållandena trots stor befolkningstillväxt. Åbo avviker storleksmässigt och språkligt från de två andra åboländska kommunerna, men är också territoriellt avsides med endast gränser till enspråkigt finska kommuner. Pargas och Kimitoön bildar däremot ett enhetligt svenskspråkigt dominerat område. Tre omfattande kommunsammanslagningar genomfördes i Åboland 2009. Kimitoön och Pargas bildades efter sammanslagningar med sammanlagt åtta tvåspråkiga kommuner. Flera av de tidigare kommunerna, särskilt i skärgården, hade dock varit enspråkigt svenska i början 11

av 1950-talet. Houtskär var till och med en enspråkigt svensk kommun in på 2000-talet. Den tredje kommunsammanslagningen resulterade dock i stora förändringar beträffande språkstrukturen. Den tvåspråkiga kommunen Finby, grannkommun till Kimitoön, sammanslogs med enspråkigt finska Salo 2009. Den nya storkommunen blev enspråkigt finsk. I Österbotten var det endast städerna Karleby i norra Österbotten och Vasa som hade finskspråkig majoritet i början av 1950-talet. Därefter har de språkligt mest instabila kommunerna varit Kaskö i Sydösterbotten och Korsholm som omger Vasa. Kaskö är den enda kommunen i Österbotten där majoritetsspråket bytt från svenska till finska efter 1950. Såväl de finskspråkigt dominerande kommunerna Karleby och Vasa som flera svenskspråkigt dominerande kommuner har också präglats av relativt instabila språkförhållanden. Delvis beror den minskade andelen svenskspråkiga på en relativt stor ökning av andra språkgrupper än finsk- och svenskspråkiga, bland annat i Jakobstad, Korsnäs och Vasa (Finnäs 2013, 11). Förändrade språkförhållanden, men framför allt kommunsammanslagningar har resulterat i att antalet enspråkigt svenska kommuner i Österbotten minskat från 21 år 1950 till inga idag, vilket nog får betraktas som den största förändringen beträffande de lokala språkstrukturerna i Österbotten. Av de österbottniska kommunerna idag har tio svenskspråkig majoritet. Tre av dem har en mellanstor eller stor finskspråkig minoritet. De övriga har små finskspråkiga minoriteter. Samtliga av de svenskspråkigt dominerande kommunerna är små eller mellanstora kommuner. Av de tre finskspråkigt dominerande kommunerna Karleby, Kaskö och Vasa är det endast Karleby, den nordligaste tvåspråkiga kommunen, som numera har en liten svenskspråkig minoritet. Delvis beror det på kommunsammanslagningar med enspråkigt finska kommuner. Karleby och Vasa är de befolkningsmässigt största kommunerna i Österbotten och om man exkluderar dem skulle Vasaregionen och norra Österbotten vara starkt svenskspråkigt dominerande regioner (Finnäs 2015, 77). Däremot är Kaskö en mycket liten kommun, vilket betyder att trots att staden har finskspråkig majoritet, är den svenskspråkiga dominansen i Sydösterbotten stor. För att sammanfatta i ett tidsperspektiv: Under 1950-talet hade de dåvarande största tvåspråkiga kommunerna en finskspråkig majoritet, medan de flesta andra tvåspråkiga kommuner var svenskspråkigt dominerande. Decennierna därefter var den finskspråkiga inflyttningen särskilt stor till huvudstadsregionen och kranskommunerna samt vissa industriorter, exempelvis Kaskö (Finnäs 1986, 18-21). Under den senaste tiden har språkförhållandena varit mest instabila i kranskommunerna runt huvudstaden. Starkt 12

svenskspråkiga och relativt språkligt stabila områden är Österbotten och vissa kommuner i västra Nyland och Åboland. 4 Andra lokala förvaltnings- och servicestrukturer Storleksskillnaderna mellan de tvåspråkiga kommunerna är omfattande. Bland de tvåspråkiga kommunerna finns flera av Finlands största kommuner men också kommuner med några tusen invånare. Alla storkommuner har finskspråkig majoritet och de flesta av dem har en liten svenskspråkig minoritet. Svenskspråkigt dominerande kommuner är ofta små landsbygdskommuner (Sjöblom 2011, 190). På grund av befolkningstillväxt och kommunsammanslagningar har de tvåspråkiga kommunerna i allmänhet blivit märkbart större under perioden 1950-2015. Kommunerna i Finland har alla samma lagstadgade skyldigheter, exempelvis ansvarar de för utbildning, olika tekniska frågor och tillsvidare för hälso- och sjukvården. Alla kommuner har dock inte samma förutsättningar att ensamt klara av uppgifterna. Som lösningar för mindre kommuner finns dels sammanslagning med en eller flera kommuner, vilket resulterat i de många kommunsammanslagningarna sedan 1950-talet, dels såväl frivilliga- som obligatoriska samarbetsområden, exempelvis samkommuner, med andra kommuner (Sandberg 2015, 174-176). Kommunsammanslagningar och bildande av samarbetsområden kan betyda förändrade språkstrukturer för kommunerna. Men det kan också få indirekta konsekvenser för den lokala språkminoriteten (Sjöblom 2013, 21-22). Linnéa Henriksson (2012, 6) påpekar att det finns en uppsättning av regler som styr kommunernas användning av språk i olika situationer. Med stora förändringar, exempelvis kommunsammanslagningar, får det konsekvenser för språkanvändningen i den kommunala verksamheten. Till obligatoriska samkommuner hör sjukvården. Sedan 1991 har Finland varit indelat i 20 sjukvårdsdistrikt. Språkförhållandena i de tvåspråkiga sjukvårdsdistrikten Helsingfors- och Nyland, Egentliga Finland och Vasa är mycket olika. I Helsingfors- och Nyland och Egentliga Finland är den svenskspråkiga andelen under tio procent. Vasa sjukvårdsdistrikt är det enda sjukvårdsdistriktet med svenska som majoritetsspråk. Till obligatoriska samkommuner hör också landskapsförbund, med ansvar för bland annat regional utveckling, samt samkommuner för specialomsorg, som för svenskspråkiga är språkligt och inte territoriellt uppdelat i och 13

med att en samkommun, Kårkulla, ansvarar för specialomsorgstjänsterna för svenskspråkiga (Sandberg 2015, 178-179). Särskilt inom social- och hälsovården finns många frivilliga samarbetsområden. Under 2000-talet har flera nya samarbetsområden inom social- och hälsovård bildas bland de tvåspråkiga kommunerna, särskilt i Österbotten (Berg m.fl. 2010, 105). Stora kommuner, med ansvar ofta för också regionala uppgifter, och samarbetsområden betyder ofta ett mer indirekt kommunalt beslutsfattande (Sandberg 2015, 172-176). Organiseringen av den interna servicen varierar också allt mer. Vid sidan av renodlad primärkommunal organisering har kommuner och samarbetsområden en rad olika organisationsformer eller instrument för sin verksamhet, exempelvis köptjänster av privata tjänsteproducenter. Inom social- och hälsovården har de privat producerade tjänsterna ökat snabbt under 2000-talet (Sjöblom m.fl. 2015, 151-152). Det betyder att den kommunala styrningen av den språkliga verksamheten också blir mer komplicerat. Stefan Sjöblom m.fl. (2015, 151-152) konstaterar att i avtalsbaserade förvaltningslösningar, exempelvis samkommuner och interna organiseringsformer, bland annat köptjänster, blir det språkliga mer än tidigare beroende på hur förhållandet mellan beställare och utförare regleras. Språket, vilket kan innebära bestämmelser om anställdas språkkunskaper, borde bestämmas om i avtal och i kvalitetskriterier för den upphandlade servicen (Sjöblom 2013, 57-58; Sjöblom m.fl. 2015, 151-152). 5 Analys av språkkrav Jag analyserar i detta avsnitt bindande bestämmelser om språkkrav i finska och svenska för anställda i de fem största tvåspråkiga kommunerna under perioden 1950-2015. Tore Modeen (1984, 81-95) undersökte de bindande kraven i dessa fem kommuner vid en tidpunkt, 1984. Han gjorde också vissa tidsjämförelser. Denna analys är sålunda en uppföljning av Modeens undersökning och fungerar samtidigt som en introduktion till de analyser jag ämnar göra för min avhandling och som omfattar alla tvåspråkiga kommuner. Jag undersöker språkkraven under åtta olika tvärsnitt: 1950, 1970, 1985, 1995, 2000, 2005, 2010 och 2015. Materialet omfattar kommunernas bindande instruktioner, i första hand eventuella språkstadgor under perioden 1950-2015 och i andra hand förvaltningsstadgor under 14

perioden 1995-2015. 5 Jag har också undersökt kommunernas tjänstestadgor under perioden 1950-1985, men inte hittat språkbestämmelser i någon av dem. Det är möjligt att en kommun har bestämmelser om språk i en särskild sektorinstruktion, något jag inte har beaktat. Ytterligare avgränsas analysen till att endast gälla kraven, inte exempelvis på vilka sätt språkkunskaperna ska bedömas vid rekrytering. Kommunerna har i allmänhet använt sig av samma nivåklasser beträffande språkkunskaper som statsförvaltningen. Fram till språklagstiftningens förnyelse 2004 var fullständiga kunskaper den högsta nivån. Förmåga att använda ett språk var ett högre krav än nöjaktiga kunskaper. 6 Efter 2004 har nivåskalan utmärkta-goda-nöjaktiga kunskaper använts. Kraven i kommunernas stadgor är vidare ofta skilt definierade i muntliga och skriftliga kunskaper. För läsbarhetens skull använder jag endast begreppet muntliga kunskaper om nivån i muntliga kunskaper för en tjänst avviker från skriftliga kunskaper. Esbo Esbo godkände sin första språkstadga 1973. För ledande tjänsteinnehavare bestämdes att de bör ha förmåga att reda sig med båda inhemska språken. För övriga anställningar fanns inte fastställda krav. Det bestämdes dock att personalen bör omfatta såväl personer som har fullständiga finska kunskaper som personer med fullständiga svenska kunskaper. Esbo godkände en ny språkstadga 1989, som togs i bruk följande år. Stadgan innehöll fem olika språkkunskapsklasser. Därtill fanns tre kategorier av tjänsteinnehavare. För ledande tjänsteinnehavare, exempelvis stadsdirektören, var kraven minst goda kunskaper i finska och nöjaktiga kunskaper i svenska. För andra ledande tjänsteinnehavare, exempelvis byråchefer, var kraven minst nöjaktiga kunskaper i finska och nöjaktiga muntliga kunskaper i svenska. För övriga tjänsteinnehavare var kraven minst förmåga att förstå finska. Inga krav på kunskaper i svenska var fastställda. Anställande myndigheter hade möjlighet att ställa strängare krav i enlighet med stadgans språkkunskapsklasser. Strängaste nivån var 5 Med bindande instruktion syftar jag på instruktioner som är fastställda av kommunens fullmäktige och som reglerar kommunens interna förvaltning. I tjänstestadgan, som var tidigare obligatorisk för kommunerna men är numera avskaffade, hade kommunen möjlighet att fastställa språkkrav för tjänsteinnehavarna. I tvåspråkiga kommuners förvaltningsstadgor, som är obligatoriska för kommunerna sedan 1995, bör finnas bestämmelser om hur kommunen säkerställer den tvåspråkiga servicen, vilket kan inkludera bestämmelser om personalens språkkrav. Tvåspråkiga kommuner har under hela perioden haft möjlighet att ha en separat språkstadga, vilka kan innehålla bestämmelser om personalens språkkrav. 6 För högre tjänsteinnehavare i tvåspråkiga statliga ämbetsdistrikt var kraven i ämbetsdistriktets minoritetsspråk förmåga att använda landets andra språk. För lägre tjänsteinnehavare var kraven nöjaktig förmåga att använda landets andra språk (Språklagskommittén 2001, 90-91). 15

fullständiga kunskaper i finska och goda kunskaper i svenska. Senast Esbo förnyade sin språkstadga var 2004. För ledande tjänsteinnehavare, exempelvis sektordirektörer, är kraven utmärkta kunskaper i finska och nöjaktiga kunskaper i svenska. För övriga anställda bestäms endast att de ska ha sådana kunskaper i finska och svenska som uppgifterna kräver. Helsingfors Helsingfors språkstadga från 1949 innehöll fem olika språkkunskapsklasser och en lång lista på vilka av stadens tjänster som hörde till respektive klass. För några av stadens ledande tjänsteinnehavare ställdes vid sidan av fullständiga kunskaper i finska också goda kunskaper i svenska. För övriga tjänster varierade kraven i finska från goda kunskaper till nöjaktiga muntliga kunskaper och i svenska från nöjaktiga kunskaper till försvarliga muntliga kunskaper. Kraven för alla tjänster var i regel strängare i finska än i svenska. Det fanns dock några uppräknade tjänster med särskilt stränga krav i svenska och endast nöjaktiga krav i finska, bland annat för biträdande chefsbibliotekarie vid stadsbiblioteket. Helsingfors godkände en ny språkstadga 1976, som togs ikraft 1977. Stadgan innehöll sex olika språkkunskapsklasser. Därtill fanns tre kategorier av tjänsteinnehavare. För ledande tjänsteinnehavare, exempelvis avdelningschefer, var kraven fullständiga kunskaper i finska och minst nöjaktiga kunskaper i svenska. För vissa tjänster, exempelvis läkare och socialvårdare, var kraven minst goda muntliga och nöjaktiga skriftliga kunskaper i finska och nöjaktiga muntliga kunskaper i svenska. För övriga tjänster var kraven minst nöjaktiga muntliga kunskaper i finska. Anställande myndigheter hade sålunda möjlighet att ställa strängare språkkrav i enlighet med stadgans språkkunskapsklasser. Därefter har Helsingfors förnyat sin språkstadga 2004. Stadgan innehåller endast definierade krav för ledande tjänsteinnehavare. Kraven är utmärkta kunskaper i finska och nöjaktiga kunskaper i svenska. Därtill bestäms att för anställda i kundservice som förväntas använda finska och svenska regelbundet ska kraven ställas som nöjaktiga/goda muntliga och/eller skriftliga kunskaper i finska och svenska. 7 7 Såväl Helsingfors som Esbo har i sina stadgor från 2004 bestämt att omvända krav ska ställas, det vill säga strängare krav i svenska, om förvaltningsorganets protokollspråk är svenska (för underlydande tjänsteinnehavare). 16

Vanda Vanda godkände, på samma sätt som Esbo, sin första språkstadga 1973. Språkstadgan innehöll inte alls fastställda språkkrav. Det bestämdes dock att stadens myndigheter är skyldiga att se till att service ges till finsk- och svenskspråkiga på deras modersmål och att ändamålsenliga krav på språkkunskaper ska ställas om det till en tjänst förutsätts kunskaper i finska och svenska. Stadgan var ännu i kraft vid tiden för Modeens undersökning 1984, men jag saknar uppgifter om när den upphörde. I de nyaste förvaltningsstadgorna finns inga bestämmelser om språkkrav för stadens anställda förutom hänvisningar till att staden bör tillämpa den så kallade språkkunskapslagen. 8 Vasa Den språkstadga som Vasa godkände 1929 var i kraft fram till 1957. Stadgan innehöll fyra olika språkkunskapsklasser och en lista på vilka tjänsteinnehavare som hörde till vilken klass. Kraven varierade från fullständiga kunskaper i både finska och svenska för stadens högsta tjänsteinnehavare till goda kunskaper i båda språken för exempelvis läkare och stadsingenjör till förmåga att muntligt använda båda språken för exempelvis sjukskötare och vaktmästare. Vasa förnyade sin språkstadga 1957. Listan med antalet tjänster hade utökats väsentligt, men i övrigt var förändringarna små. Språkstadgan var i kraft fram till 2004. Därefter infördes språkbestämmelserna i stadens förvaltningsstadga. Språkkunskapsklasserna är tre. Kraven varierar från goda kunskaper i båda språken för ledande tjänsteinnehavare och anställda i extern kundservice till förmåga att använda båda språken. Kraven omfattar fortfarande stadens hela personal. Modeen (1984, 89) konstaterade att Vasas språkkrav var ovanligt högt ställda. Nivån för ledande tjänsteinnehavare har visserligen därefter sjunkit, men fortfarande är kraven stränga i båda språken. Åbo Åbo stad hade ett fullmäktigebeslut från 1926 om språkkrav för stadens anställda som ersattes först 1995 av en ny språkstadga. I fullmäktigebeslutet bestämdes att för en del tjänster, 8 Jag saknar också tillgång till Vandas förvaltningsstadgor från 2000 och 2005. 17

exempelvis stadsingenjör och läkare, var språkkraven fullständiga kunskaper i finska och muntliga och skriftliga kunskaper i svenska. För övriga tjänster bestämdes språkkraven av anställande myndigheter. I språkstadgan från 1995 som var i kraft fram till 2010 fanns fastställda språkkrav för ledande tjänsteinnehavare. Det är att anmärka att kraven var lika i båda språken: goda kunskaper. Samma krav ställdes på anställda med uppgifter som förutsätter sådana språkkunskaper, men vilka dessa tjänster det var frågan om var inte definierade i stadgan. Åbo avskaffade sin språkstadga 2010. Stadens språkbestämmelser finns numera i förvaltningsstadgan. Samtidigt avskaffade Åbo bindande språkkrav för också stadens ledande tjänsteinnehavare. Språkbestämmelserna i förvaltningsstadgan handlar bland annat om hurdana språkkrav som kan ställas för stadens anställda och i vilket skede kraven ska fastställas. Klassificering av språkkraven Kommunernas bindande språkkrav i finska och svenska varierar från strikta till allmänt formulerade krav. Med strikta krav syftar jag på att kraven är tydligt definierade på vilken nivå kraven ska ställas och för vilka anställningar kraven gäller. Med allmänt formulerade krav syftar jag exempelvis på bestämmelser om att kommunens anställda ska ha tillräckliga språkkunskaper i finska och svenska för sina uppgifter. Ett sådant bestämmande innebär vanligtvis en stor handlingsfrihet för anställande myndigheter att bestämma om språkkraven för en anställning, till skillnad från om kraven är strikt formulerade i kommunens bindande instruktioner. Kommunens egna bestämmelser varierar ofta från strikta krav för vissa anställningar till allmänt formulerade krav för andra anställningar. Därför använder jag flera kategorier. Till kategorin strikta krav hör kommuner med strikta krav för i stort sett hela personalen. Exempelvis har Vasa haft strikta krav i båda språken för sin personal under hela undersökningsperioden. En annan kategori är delvis strikta krav. Till kategorin hör kommuner som har haft strikta krav för ledande tjänsteinnehavare och för en del andra tjänster, exempelvis läkare och socialarbetare. För övriga anställningar har det antingen funnits allmänt formulerade krav eller inga krav alls. En tredje kategori är kommuner med endast strikta krav för ledande tjänsteinnehavare och eventuellt allmänt formulerade krav för övrig 18

personal. Till den sista kategorin hör kommuner med endast allmänt formulerade krav. Därtill har det tidvis funnits kommuner utan bestämmelser om språkkrav. På grund av bristande uppgifter om Vandas bindande språkkrav har jag inte kunnat klassificera stadens språkkrav under de senaste tvärsnitten. Det är också givet att klassificeringen inte alltid varit självklar och vissa gränsfall förekommer. Tabell 4: Klassificering av språkkraven i finska i de fem största tvåspråkiga kommunerna under perioden 1950-2015 (under åtta olika tidpunkter) År Strikta krav Delvis strikta krav Strikta krav för ledande tjänsteinnehavare Allmänt formulerade krav 1950 1970 Vasa Helsingfors 1985 Vasa Helsingfors 1995 2000 2005 2010 2015 Vasa Helsingfors Vasa Åbo Åbo Esbo Vanda Esbo Åbo Esbo Helsingfors Åbo Av tabell 4 framgår variationen och förändringar beträffande hur strikta kommunens bindande språkkrav är i finska. En allmän utveckling mot att strikta krav fastställs för allt färre anställda förekommer bland kommunerna. Kommunernas krav i finska varierar också från stränga till lätta. För ledande tjänsteinnehavare har kraven i de flesta fall varierat från fullständiga eller utmärkta till goda kunskaper. För tjänster som exempelvis läkare har kraven oftast ställts som goda kunskaper. För lägre anställningar har kraven vanligtvis ställts som förmåga att kunna finska eller nöjaktiga kunskaper i finska. 19

Tabell 5: Klassificering av språkkraven i svenska i de fem största tvåspråkiga kommunerna under perioden 1950-2015 (under åtta olika tidpunkter) År Strikta krav Delvis strikta krav Strikta krav för ledande tjänsteinnehavare 1950 1970 Helsingfors Vasa Åbo 1985 Vasa Åbo Helsingfors 1995 2000 2005 2010 2015 Esbo Vasa Helsingfors Åbo Esbo Vasa Esbo Helsingfors Allmänt formulerade krav Vanda Åbo Skillnaderna mellan hur strikta kommunernas krav är i finska jämfört med svenska är mycket små. Om en kommun har fastställt strikta krav för en yrkesgrupp, har kraven i de flesta fall varit strikta i båda språken. Däremot finns det stora skillnader i nivån på kraven mellan svenska och finska. Vasa har under hela tidsperioden ställt stränga och lika krav i både finska och svenska. I de övriga kommunerna har kraven, med några undantag, alltid varit strängare i finska än i svenska. Kunskaperna i svenska har oftast ställts som förmåga att kunna svenska eller nöjaktiga kunskaper i svenska, även för ledande tjänsteinnehavare. Språkkraven i jämförelse med sociala och strukturella faktorer I följande avsnitt jämför jag variationen och förändringar beträffande kommunernas bindande språkkrav med vissa variabler beträffande kommunernas sociala och strukturella faktorer i ett försök att hitta samband. 20

Tabell 6: Andelen (%) svenskspråkiga 1950-2015 i de största tvåspråkiga kommunerna Kommun 1950 1970 1985 1995 2000 2005 2010 2015 Esbo 43 14,7 11,5 10,1 9,3 8,6 8,2 7,5 Helsingfors 19 10,6 8,5 7 6,5 6,2 6 5,7 Helsinge/Vanda 21,7 6,9 4,4 3,7 3,4 3,1 2,9 2,6 Vasa 38 29,2 27,2 26,2 25,5 25 22,9 22,6 Åbo 10,1 5,8 5,1 5,1 5,2 5,2 5,3 5,4 Källa: Statistikcentralen Först behandlar jag förhållandet mellan språkförhållanden och kommunernas språkkrav vid de olika tvärsnitten. Jämför man regionala och lokala språkförhållanden med kommunernas språkkrav under år 2015 finns tydliga samband. Vasa är den enda kommunen med en mellanstor svenskspråkig minoritet och den enda kommunen i en region med stor svenskspråkig minoritet. Till skillnad från de fyra andra kommunerna har Vasa strikta språkkrav i båda språken. Ser man tillbaka på särskilt de två första tvärsnitten är sambanden dock inte lika klara. Exempelvis var den svenska andelen år 1950 större i Esbo än i Vasa, men trots detta saknade Esbo bindande bestämmelser om språkkrav. Sambanden med regionala språkförhållanden stämmer bättre eftersom Vasaregionen har antingen haft svenskspråkig majoritet eller en stor svenskspråkig minoritet medan den svenskspråkiga andelen i huvudstadsregionen var som högst drygt 20 procent (se tabell 2). Tabell 7: Förändringar beträffande andel (%) och antal svenskspråkiga och det totala befolkningstalet 1950-2015 i de största tvåspråkiga kommunerna Andel Antalet svenskspråkiga (%) svenskspråkiga Totala befolkningstalet Kommun 2015 1950-2015 2015 1950-2015 2015 1950-2015 Esbo 7,5-35,5 20 216 9 355 269 802 244 580 Helsingfors 5,7-13,3 36 004-35 025 628 208 259 422 Helsinge/Vanda 2,6-19,1 5 676 1350 214 605 197 791 Vasa 22,6-10,9 15 291 1988 67 619 32 620 Åbo 5,4-4,4 10 033-213 185 908 84 084 Källa: Statistikcentralen Därefter behandlar jag förändringar beträffande kraven i jämförelse med förändringar 21

beträffande lokala och regionala språkförhållanden under perioden 1950-2015. Den svenskspråkiga andelen har minskat i alla Finlands tvåspråkiga kommuner, så även i de fem största (se bilaga 2). Särskilt instabila har språkförhållandena varit i Esbo, medan förhållandena i Åbo har klassificerats som stabila. Dock har språkkraven i Åbo tillsammans med Helsingfors ändrats mest, medan det skett förhållandevis små förändringar i Esbo. Antagandet om att instabila språkförhållanden betyder att kommunens bindande språkkrav har ändrats från strikta till mer allmänt formulerade stämmer sålunda nödvändigtvis inte alltid. Men det finns skäl att i analysen beakta hur stor den svenskspråkiga andelen är nu lokalt och regionalt. Vasa är som sagt den enda kommunen där svenskspråkiga utgör en mellanstor minoritet och där andelen svenskspråkiga regionalt är stort. I de andra kommunerna har den minskade andelen svenskspråkiga resulterat i mycket små svenskspråkiga minoriteter såväl lokalt som regionalt. I två av dessa kommuner har de bindande språkkraven i finska och svenska ändrats med tiden från strikta/delvis strikta krav till mer allmänt formulerade krav. Det finns med andra ord vissa antydningar om att i kommuner med en liten svenskspråkig andel och där andelen tidigare har varit större, har kommunens bindande språkkrav för personalen ändrats från mer strikta till mer allmänt formulerade krav. Kommunernas storlek har varierat under tidsperioden från stora och mellanstora kommuner till endast storkommuner. Direkta samband mellan kommunstorlek och kommunens bestämmelser om språkkrav finns inte. Utgående från enskilda tvärsnitt finns dock vissa intressanta iakttagelser. Exempelvis var Esbo och Vanda de befolkningsmässigt minsta kommunerna 1950 och hade till skillnad från de andra kommunerna inte bindande bestämmelser om språkkrav. Ett par kommunsammanslagningar med enspråkigt finska små kommuner har berört Vasa och Åbo under perioden 1950-2015, men det finns ingenting som tyder på att sammanslagningarna skulle ha haft inverkan på kommunernas bestämmelser om språkkrav (se bilaga 1). Avslutande ord Analysen har endast omfattat fem av de sammanlagt 32 tvåspråkiga kommuner som fanns i Finland 2015. Dessutom har det varit frågan om de fem största tvåspråkiga kommunerna, varav fyra har liknande språkstruktur. Det är klart att med ett bredare urval av kommuner med olika språkstrukturer och olika kommunstorlekar är det lättare att hitta samband eller avfärda hypotetiska antaganden. Det finns exempelvis flera små- och medelstora svenskspråkigt 22