Granskning av direktupphandling

www.pwc.se Revisionsrapport Granskning av direktupphandling Rebecca Lindström Carl-Magnus Stenehav Bo Thörn Region Halland

Innehållsförteckning 1. SAMMANFATTNING 1 2. INLEDNING 2 2.1. BAKGRUND 2 2.2. REVISIONSFRÅGA OCH REVISIONSKRITERIER 2 2.3. METOD OCH AVGRÄNSNING 2 3. LAGAR OCH RIKTLINJER 4 3.1. LAGAR 4 3.2. DOKUMENT OCH RIKTLINJER 4 4. IAKTTAGELSER 5 4.1. ORGANISATION OCH ANSVARSFÖRDELNING 5 4.2. POLICY OCH RIKTLINJER 6 4.3. DOKUMENTATIONSPLIKTEN 7 4.3.1. STICKPROV 8 4.4. UPPFÖLJNINGAR AV DIREKTUPPHANDLINGAR 8 5. REVISIONELL BEDÖMNING 10 5.1. SVAR PÅ REVISIONSFRÅGAN 10 5.2. POLICY OCH RIKTLINJER 10 5.3. DOKUMENTATIONSPLIKTEN 10 5.4. UPPFÖLJNINGAR AV DIREKTUPPHANDLINGAR 11 Region Halland

1. Sammanfattning Revisorerna i Region Halland har gett i uppdrag att granska regionstyrelsens arbete med direktupphandling. Revisionsfrågan för granskningen är: Är regionstyrelsens arbete med direktupphandlingar ändamålsenligt? Vårt svar på revisionsfrågan är att regionstyrelsens arbete med direktupphandlingar inte är ändamålsenligt. Vi bygger vårt svar på: Att regionen inte har uppdaterade policys och riktlinjer för upphandlingsorganisationen och direktupphandling. Dokumentationsplikten efterlevs inte. Att det inte görs någon uppföljning av direktupphandling. Vi rekommenderar regionstyrelsen att: Ta initiativ till att en uppdatering av riktlinjerna görs så att den omfattar de nya bestämmelserna i Lagen om offentlig upphandling (LOU). Ta initiativ till att intranätet uppdateras kontinuerligt för att stärka efterlevnaden av dokumentationsplikten och underlätta för beställare. Ta initiativ till att klargöra roller och ansvar i de nya riktlinjer som håller på att tas fram. Ta initiativ till att direktupphandlingar över 100 000 kronor dokumenteras. Bland annat för att kunna kartlägga inköpsmönster och totala inköpsvolymer samt för att kunna kontrollera att gränsen för direktupphandlingar inte överskrids. Förbättra information om nya policys och riktlinjer till de som berörs av upphandlings- och inköpsfrågor. Ta initiativ till att regionens upphandlingsenhet följer upp direktupphandlingar. Region Halland 1 av 11

2. Inledning 2.1. Bakgrund Från och med 1 juli 2014 gäller nya regler vid direktupphandling. Gränsen för direktupphandling har höjts till 505 800 kronor enligt lagen om offentlig upphandling (LOU) och 939 343 kronor enligt lagen om upphandling inom försörjningssektorn (LUF). Enligt reglerna ska en upphandlande myndighet besluta om riktlinjer för direktupphandling och en skyldighet att dokumentera direktupphandlingar som har ett värde över 100 000 kronor. Det är viktigt att upphandlande myndigheter har kontroll över sina avtal och dokumenterar hur de har ingåtts. Det är grundläggande för att arbeta strategiskt med upphandlingar och för att få bättre nytta av de medel som används för att köpa varor och tjänster. Dokumentationen är också viktigt för den egna uppföljningen av sina köp. Konsekvenser kan vara att lagen inte följs, att inköpsverksamheten inte är effektiv och att förtroendet hos leverantörer skadas. Revisionen har tidigare genomfört granskningar avseende följsamhet till ramavtal där det konstaterats att den interna kontrollen avseende avtalstrohet inte är tillräcklig. I regionen sker upphandling årligen till ett betydande värde. Revisorerna har inom ramen för sin riskbedömning beslutat att granska direktupphandlingar. 2.2. Revisionsfråga och revisionskriterier Granskningen ska besvara följande revisionsfråga: Är regionstyrelsens arbete med direktupphandlingar ändamålsenligt? Revisionskriterierna för denna granskning har hämtats ur följande: Lagen om offentlig upphandling Lagen om upphandling inom försörjningssektorn Regionens policy och riktlinjer Med utgångspunkt från dessa har följande kontrollmål formulerats: Policy och riktlinjer omfattar de nya bestämmelserna för direktupphandling Dokumentationsplikten är säkerställd Uppföljningar av direktupphandlingar är ändamålsenligt 2.3. Metod och avgränsning Granskningen har inletts med en genomgång av styrande dokument inom området upphandling. Uppgifter om inköp har hämtats ur leverantörsreskontran och jämförts med ingångna ramavtal för perioden 2014-07-01-2015-06-30. Stickprovsanalys har utförts på de inköp som överstiger 100 tkr och där ramavtal inte finns. Totalt har 89 stickprov med tillhörande dokumentation granskats från samtliga förvaltningar. Region Halland 2 av 11

Intervjuer har genomförts med upphandlingsansvarig samt verksamhetsutvecklare, ekonomichef, förvaltningschef, inköpscontroller, medicinteknisk chef som representerar urvalet av förvaltningarna. De förvaltningar som valts ut är Hallandssjukhus, Närsjukvården, Ambulans- och medicinskdiagnostik samt Psykiatrin. Rapporten har sakgranskats av berörda tjänstemän. Region Halland 3 av 11

3. Lagar och riktlinjer 3.1. Lagar Lagen om offentlig upphandling (LOU) trädde ikraft 1 januari 1994 till följd av EU:s upphandlingsregler. LOU omfattar upphandlingar hos kommuner, landsting, staten och offentligt ägda företag. Syftet för lagstiftningen är att följa EU: s fyra friheter; fri rörlighet för varor, personer, tjänster och kapital inom EU: s inre marknad. Således skall lagen främja en fri och rörlig marknad med konkurrensutsättning där ingen upphandling får göras så att någon leverantör särbehandlas. Direktupphandling är en upphandlingsform som har lägre krav än en vanlig upphandling. Detta kan tillämpas om en upphandlings värde inte överstiger 505 800 kr eller om det finns synnerliga skäl (skäl som upphandlande myndighet inte rår över). Dock krävs att en organisation har riktlinjer för direktupphandling samt att krav på dokumentation finns för direktupphandlingar som överstiger 100 000 kr. Konkurrensverket är tillsynsmyndighet gällande upphandlingslagstiftningen. En upphandlingsskadeavgift kan dömas ut om det skett en otillåten direktupphandling där avtal ingåtts med leverantör utan utannonsering. Avgiften får inte överstiga tio procent av det aktuella avtalets värde och den maximala avgiften som kan åläggas den upphandlande myndigheten är tio miljoner kronor. 3.2. Dokument och riktlinjer Ofta sker styrningen av upphandlingsarbetet inom en myndighet genom en intern policy och interna riktlinjer, där policyn kan syfta till att beskriva vilka principer som gäller vid köp, hur man motverkar korruption samt tydliggöra målsättningar för upphandlingsverksamheten. Riktlinjerna kan vara mer detaljerade med regler för vem som får upphandla till vilka värden, regler för konkurrensutsättning, direktupphandlingsregler, den praktiska hanteringen etc. Sådana dokument bör vara fastställda i regionfullmäktige för att ge avsedd tyngd samt att det kontinuerligt bör följas upp hur dessa tillämpas ute i verksamheterna. Region Halland 4 av 11

4. Iakttagelser 4.1. Organisation och ansvarsfördelning I regionens riktlinjer för inköp och upphandling (2010-12-06) framgår följande: Regiondirektör fattar beslut om riktlinjer i syfte att få en koncernövergripande helhetssyn och samordning för inköp och upphandling inom Region Halland. Förvaltningschef har ett ansvar att aktivt bidra till en effektiv inköps- och upphandlingsprocess samt att ta initiativ till att kommunikation med upphandlingsenheten sker kontinuerligt. Förvaltningschefen har även ansvaret för att upphandlade avtal följs. Upphandlingsenheten har ansvar för den juridiska rådgivningen samt att göra affärsmässiga bedömningar under hela upphandlingsprocessen. Inom upphandlingsenheten finns även ett beställarstöd som vid behov kan bistå verksamheten med framtagande av kravspecifikationer. Upphandlingsforum träffas regelbundet för att diskutera upphandlingsfrågor. En representant per förvaltning utses av förvaltningschefen att delta i forumet. Upphandlingschefen är ansvarig att leda forumet och kan ta beslut då enighet nås i gruppen. Såväl policy som riktlinjer är skrivna med de förutsättningar som gällde före 2012 då upphandlingsenheten var organiserad inom Regionkontoret under Regionstyrelsen. Inom respektive avtalsområde utses en arbetsgrupp som kontinuerligt under avtalstiden följer upp avtalet. I arbetsgruppen ingår medarbetare som deltar i upphandlingsprocessen och som har god kompetens om den verksamhet de representerar. I arbetsgruppen ingår alltid ansvarig upphandlare samt beställarrepresentant. Arbetsgruppen kvalitetssäkrar sitt arbete före annonsering och ansvarar för utvärderingen av inkomna anbud. Enligt regionstyrelsens delegationsförteckning beslutas tilldelningsbeslut och tecknandet av avtal avseende strategisk upphandling inom regionstyrelsens ansvarsområde av regiondirektören. Vidaredelegering görs till förvaltningschef och verksamhetschef inom sitt respektive område. Enligt intervjuerna är roller och ansvar inom upphandlingsfrågor oklara. Det finns ett behov av information och utbildning inom området och det finns oklarheter om vem som ansvarar för att det sprids i organisationen. Något som diskuterades under intervjuerna var att informationen kan spridas via ledningsgrupper, ekonomichefsgrupper etc. samt att lägga till informationen som en del i introduktionsprogrammet för nyanställda chefer. Region Halland 5 av 11

Inom upphandlingsforum diskuteras större upphandlingar, vad som är på gång samt vilka krav som ska ställas vid upphandlingar. Enligt intervju har informationen en tendens att stanna hos dem som deltar i forumet. Information om förändringen i lagen om offentlig upphandling har tagits upp på mötena. Inom Hallands sjukhus har en projektenhet inom medicinsk teknik bildats som ska arbeta med strategiska upphandlingsfrågor och som ska vara stöd till ledningen. Sedan tidigare finns fem lokala investeringsråd, ett per områdeschef, där medicintekniker ingår. Syftet är att öka delaktigheten, ansvaret och att snabba på investeringsprocessen. Råden kommer också att hantera andra upphandlingsfrågor, till exempel svara för att bemanna arbetsgruppen i upphandlingar av ramavtal vilket enligt intervju gör att kontrollen på kravspecifikationen blir bättre. Lokala investeringsråd har rätt att besluta om inköp upp till 250 000 kronor enligt plan för investeringar. Övriga inköp kan det lokala rådet bereda men besluten fattas högre upp i organisationen. 4.2. Policy och riktlinjer Riktlinjer för direktupphandling kan, enligt LOU, vara separata eller ingå i en policy för upphandlingsverksamheten. I riktlinjerna bör det framgå (om det inte framgår av andra riktlinjer): När direktupphandling får genomföras Att redan existerande och lämpliga avtal ska användas innan en ny direktupphandling genomförs Vem eller vilka som har rätt att genomföra direktupphandlingar och till vilka beloppsgränser, kan också finnas i attestordning och delegationsordning. Delegation och attest bör ha anpassats till kraven på direktupphandling Hur upphandlingar ska samordnas När skriftliga avtal ska upprättas Hur dokumentationen ska ske Vad som gäller avseende sekretess Vad som ska arkiveras I regionens riktlinjer för inköp och upphandling finns inget angivet avseende direktupphandling. Riktlinjen antogs 2010 och har inte reviderats efter att nya regler för direktupphandling infördes 1 juli 2014. Någon policy för direktupphandling finns inte dokumenterad. Ett utkast till ny inköps- och upphandlingspolicy har beretts för beslut i Regionfullmäktige. Arbetet med att ta fram riktlinjer till policyn har påbörjats. Enligt intervju ska det i de nya riktlinjerna framgå tydliga roller och ansvar samt ska processägare utses. I och med detta tar regionservice ett tydligare initiativ till upphandlingar samt samordnar avtal/upphandlingar på ett tydligare sätt än tidigare. Enligt intervju finns det oklarheter kring hur beställande förvaltning kan påverka upphandlingsprocessen. Upphandlingsenheten behöver organiseras och kvalitetsstyras ytterligare för att möta utökade förväntningar, enligt intervju. Region Halland 6 av 11

På regionens hemsida, om upphandling, finns information om aktuella upphandlingar, gällande avtal samt kontaktpersoner i regionen. På regionens intranät finns information om upphandling och inköp, att beställa, att upphandla, avtalets värde, rutinbeskrivning, direktupphandling etc. Information om de nya reglerna för direktupphandling och vad som gäller avseende dokumentationsplikten samt hänvisning till gällade blankett för dokumentation finns. Enligt intervju är det är svårt att hitta information på intranätet och att den information som finns är allmänt hållen. Det har i intervjuerna framkommit att det finns ett behov av stöd gällande upphandlingsfrågor. 4.3. Dokumentationsplikten Upphandlande myndighet ska, enligt LOU, kunna styrka att avtal ingåtts i enlighet med lagstiftningen, bland annat ifall någon ansöker om att avtalet ska ogiltigförklaras. Den upphandlande myndigheten bör ha stödmaterial för att säkerställa att dokumentationsplikten uppfylls. Det bör finnas en blankett för varje avtal. Dokumentationen bör innehålla: Namn och organisationsnummer Avtalsföremålet, typ av vara eller tjänst Avtalets löptid och uppskattade värde samt när avtalet ingicks Om och hur konkurrens togs tillvara Vilka leverantörer som tillfrågades och hur många som lämnade anbud Vilken leverantör som tilldelades avtalet Det viktigaste skälet för tilldelningen De intervjuade har inte genomgått någon utbildning i upphandlingsfrågor eller i förändring av lagstiftning. 2014 genomfördes en utbildning för inköpare inom medicinsk teknik där direktupphandling ingick som en del, cirka 60 inköpare deltog. Enligt uppgift är beställningsrätten i regionen decentraliserad och flertalet medarbetare får göra inköp. Det finns hänvisning till dokumentationsplikten, på regionens intranät, dock är det enligt intervju svårt att navigera på intranätet och informationen är allmänt hållen. Vidare uppges att anställda i regionen är osäkra på vilka ramavtalsleverantörer som finns och vilka regler som gäller vid direktupphandling. Medarbetarnas kunskaper om reglerna, krav på dokumentationsplikt och användning av blankett är generellt låg. De instruktioner som finns i ledningssystemet ger inget praktiskt stöd till personer som sällan sysslar med inköp och upphandling. Enligt intervjuade så blev dokumentationsplikten först känd i samband med att frågan togs upp i denna granskning. Enligt upphandlingsenheten sprids information om direktupphandling via upphandlingsforum och deltagarna ansvarar för att sprida informationen i organisationen. Vidare är det förvaltningarna som ansvarar för dokumentationen av sina inköp. Förvaltningarna å andra sidan menar att ansvaret för att sprida informationen om direktupphandling är oklart men borde ligga på upphandlingsenheten. Spe- Region Halland 7 av 11

ciellt eftersom dokumentationsplikten även gäller det sammanlagda värdet av inköpen inom Region Hallands förvaltningar. Enligt de intervjuade finns det inte tillräckligt stöd vid inköp. Ett gemensamt beställningssystem skulle underlätta följsamhet mot ramavtal och ge ett bättre stöd för inköpare vid direktupphandling. Några av de intervjuade menar att problemet inte är att det saknas information om regler, utan kännedom om dem och brister i hur de ska tillämpas. Enligt representanter från Hallands sjukhus behöver den beställande förvaltningen öka den interna styrningen för att klara direktupphandlingar, dokumentation, samordning samt information om upphandling och inköp. 4.3.1. Stickprov Som ett led i granskningen har stickprov tagits för att undersöka om dokumentationsplikten är säkerställd. Stickproven har tagits på de leverantörer där ramavtal inte finns enligt avtalskatalogen samt överstiger ett värde på 100 tkr. Totalt har 74 leverantörer valts ut som resulterade i 89 stickprov. För några av leverantörerna har inköp gjorts från flera förvaltningar. För de stickprov som tagits skickades en lista ut till förvaltningschefer eller representant i förvaltningen. Svar begärdes in om det finns dokumentation på inköpet, om ramavtal finns eller om dokumentation saknas. Resultatet av stickproven är: Av de stickprov som valdes ut fanns ramavtal med 20 leverantörer. För ett av ramavtalen hade avtalstiden gått ut. Ett ramavtal avsåg köp av tjänst, men vid fakturagranskning konstaterade vi att inköpet avsåg kopieringsmaskiner. 4 inköp var dokumenterade. 52 inköp var inte dokumenterade. Enligt stickprovsanalysen är 93 procent av inköpen inte dokumenterade (om inköp enligt ramavtal exkluderas). Underlaget från stickprovsanalysen diskuterades vid intervjuerna och flertalet var inte medvetna om bristerna. De intervjuade var även av uppfattningen att det fanns ett upphandlat ramavtal för några av leverantörerna. Detta då hänvisning finns till leverantörerna finns på hemsidan. 4.4. Uppföljningar av direktupphandlingar I policyn och i riktlinjerna framgår följande: För att nå effektivitet i upphandlingsverksamheten samt avtalstrohet är det viktigt att användaren får information om tecknade avtal. Informationen skall vara utformad så att den är lätt för verksamheten att förstå och använda. Alla regionövergripande avtal ska vara åtkomliga på Region Hallands intranät. I policyn anges ansvarsfördelningen för uppföljningarna: Upphandlingsenheten följer upp upphandlade avtal när det gäller prisjusteringar och leveranssäkerhet. Region Halland 8 av 11

Beställare/verksamheten ansvarar för den kvalitetsmässiga uppföljningen av levererad eller utförd entreprenad, vara eller tjänst. I nedanstående tabell finns uppgifter om inköp gjorda mellan 100 000 kr, vilken är gränsen för dokumentationsplikten, och 505 800 kr vilken är gränsen för direktupphandling. Inköpen avser perioden från 2014-01-07 till 2015-06-30. Inköp per leverantör mellan 100 000 kr - 505 800 kr Antal leverantörer Andel % Belopp Andel % Avtal finns (inkluderat ej upphandlingsbart och kommuner/landsting) 163 27 % 39 308 851 30 % Avtal finns ej 452 73 % 93 341 884 70 % Antal leverantörer 615 100 % 132 650 735 100 % Enligt tabellen ovan görs direktupphandlingar av 452 leverantörer till ett belopp av 93,3 mnkr inom intervallet. För samtliga leverantörer i intervallet bör en dokumentation finnas upprättad. Enligt intervju görs ingen uppföljning av direktupphandling och utifrån de stickprov som tagits har dokumentation kunnat påvisas vid 4 inköp. Det är osäkert huruvida dokumentationsplikten är säkerställd då inga kontroller genomförs, enligt intervju. Den nya projektenheten inom medicinsk teknik kommer, med hjälp av Agresso och i samarbete med ekonomiavdelningen, att följa upp gjorda inköp. I syfte att identifiera vilka leverantörer som verksamheten gör inköp ifrån samt till vilken volym. Inom upphandlingsenheten görs uppföljningar via rapporter som skapats i Agresso och enligt intervju kommuniceras resultatet med förvaltningarna. I de interna kontrollplanerna som finns upprättade i nämnderna finns bl.a. kontrollområden inom avtalstrohet och speciellt inriktning mot bemanningsföretag. Region Halland 9 av 11

5. Revisionell bedömning 5.1. Svar på revisionsfrågan Revisionsfrågan för granskningen är: Är regionstyrelsens arbete med direktupphandlingar ändamålsenligt? Vårt svar på revisionsfrågan är att regionstyrelsens arbete med direktupphandlingar inte är ändamålsenligt. Vi bygger vårt svar på: Att regionen inte har uppdaterade policys och riktlinjer för upphandlingsorganisationen och direktupphandling. Att det inte görs någon uppföljning av direktupphandling. Dokumentationsplikten efterlevs inte. Vi lämnar följande kommentarer kring respektive kontrollområde i granskningen. 5.2. Policy och riktlinjer Nuvarande riktlinjer för inköp och upphandling antogs 2010 och omfattar inte de nya bestämmelserna i LOU som trädde ikraft 1 juli 2014. Ny policy är dock framtagen för beslut av Regionfullmäktige. Vidare pågår framtagning av nya riktlinjer. Det har i intervjuerna framkommit att det finns ett behov av stöd gällande upphandlingsfrågor. De intervjuade anser också att det är svårt att hitta information på intranätet samt att den är allmänt hållen och behöver utvecklas för medarbetare som gör beställningar och avrop. Vi rekommenderar regionstyrelsen att: Ta initiativ till att en uppdatering av riktlinjerna görs så att den omfattar de nya bestämmelserna i Lagen om offentlig upphandling (LOU). Ta initiativ till att intranätet uppdateras kontinuerligt för att stärka efterlevnaden av dokumentationsplikten och underlätta för beställare. 5.3. Dokumentationsplikten Vi kan genom intervjuer samt stickprov konstatera att dokumentationsplikten inte är säkerställd. Vid de stickprov som tagits (89 st.) är endast fyra dokumenterade. För 93 % av stickproven har någon dokumentation inte kunnat påvisas (när ramavtalsleverantörer exkluderas). Vidare konstaterar vi att det finns brister i den dokumentation som vi granskat. Bristerna ligger bl.a. i att ange vilka skäl som finns för att göra inköp från vald leverantör. Vidare har det framkommit att dokumentationsplikten inte är ett fokus i verksamheten och det finns ingen samlad bild över direktupphandling. Region Halland 10 av 11

Enligt uppgift är beställningsrätten decentraliserad i regionen. Vi rekommenderar att antalet medarbetare som får göra avrop och beställningar begränsas. Med detta förbättras förutsättningarna att nå ut med information i upphandlingsfrågor till namngivna personer. Vi rekommenderar regionstyrelsen att ta initiativ till att: Klargöra roller och ansvar i de nya riktlinjer som håller på att tas fram. Direktupphandlingar över 100 000 kronor dokumenteras. Bland annat för att kunna kartlägga inköpsmönster och totala inköpsvolymer samt för att kunna kontrollera att gränsen för direktupphandlingar inte överskrids. Förbättra information om nya policys och riktlinjer till de som berörs av upphandlings- och inköpsfrågor. 5.4. Uppföljningar av direktupphandlingar Från 2014-07-01 till 2015-06-30 genomförde Regionen Halland direktupphandlingar av 452 leverantörer till ett belopp av 93,3 mnkr inom intervallet 100 tkr till 505,8 tkr. För samtliga leverantörer i intervallet bör en dokumentation finnas upprättad. Regionen saknar övergripande rutiner och riktlinjer avseende hur uppföljningen kring dokumentationsplikten ska genomföras. Vi kan konstatera att inga uppföljningar har gjorts som avser dokumentationsplikten av direktupphandling. Vi rekommenderar att ett rapportstöd tas fram för att kunna urskilja vilka företag som inte är upphandlade samt vilka volymer som handlas utanför ramavtal. Vi rekommenderar regionstyrelsen att: Ta initiativ till att regionens upphandlingsenhet följer upp direktupphandlingar. 2015-12-17 Rebecca Lindström Projektledare Kerstin Sikander Uppdragsledare Region Halland 11 av 11