Granskning av entreprenadupphandlingar

Revisionsrapport Granskning av entreprenadupphandlingar Ängelholms kommun 2010-02-10 Alf Wahlgren, Certifierad kommunal revisor

Innehållsförteckning 1 Inledning... 1 1.1 Inledning och syfte... 1 1.2 Metod och avgränsning... 1 2 Gällande lagstiftning... 2 2.1 Lagen om offentlig upphandling, LOU... 2 2.2 Kommunallagen... 4 2.2.1 Kommunala entreprenader... 4 3 Kommunens inköps- och upphandlingspolicy... 6 4 Entreprenadupphandlingar... 7 4.1 Kronprinsessan Victorias Sjukhus (KVS)... 7 4.2 Solängen... 8 4.3 Karlslund... 9 5 Sammanfattande synpunkter och bedömning... 10

1 Inledning 1.1 Inledning och syfte Pricewaterhouse Coopers har på uppdrag av Ängelholms kommuns revisorer granskat socialnämndens upphandlingar av verksamheter utlagda på entreprenad. Syftet med granskningen är att bedöma om socialnämnden tillförsäkrat sig ändamålsenlig kontroll-, uppföljnings- och insynsmöjligheter vid genomförda entreprenadupphandlingar av verksamhet som kommunen enligt lag ansvarar för ( 3 kap 19-19 a kommunallagen). Följande kontrollmål har ingått i granskningen: upphandlingarna har genomförts i enlighet med LOU och kommunens inköpspolicy nämnden har varit delaktig i framtagandet av förfrågningsunderlag nämnden genomför uppföljning av entreprenadverksamheterna 1.2 Metod och avgränsning Granskningen har utförts genom analys av policydokument, upphandlingsunderlag, avtal samt socialnämndens protokoll. Granskningen har omfattat tre upphandlingar av särskilt boende som genomfördes under 2007 och våren 2008. Upphandlingarna som granskats är Kronprinsessan Victorias Sjukhus (KVS), Solängen samt Karlslund. Urvalet av upphandlingar har gjorts av de förtroendevalda revisorerna. Upphandlingarna har granskats utifrån följande moment som normalt ingår i upphandlingsprocessen: Upphandlingsbeslut Förfrågningsunderlag Upphandlingsform Anbudsöppning/protokoll Anbudsutvärdering Tilldelningsbesked Avtalstecknande

Intervjuer har gjorts med Socialnämndens ordförande och 2:e vice ordförande, kommunens inköpschef, förvaltningens kvalitetscontroller samt ansvarig handläggare för de utvalda upphandlingarna. 2 Gällande lagstiftning 2.1 Lagen om offentlig upphandling, LOU Ängelholms kommun omfattas av regelverket för offentlig upphandling. Regelverket är förfaranderegler vid upphandlande myndigheters anskaffning av varor, tjänster eller entreprenader. Som ett komplement till lagstiftningen har Ängelholms kommunfullmäktige antagit en inköps- och upphandlingspolicy för Ängelholms kommun som skall tillämpas av alla nämnder vid all anskaffning. Tidigare LOU har sedan 2008-01-01 ersatts av två lagar: lag (2007:1091) om offentlig upphandling (klassiska lagen) för upphandlingar inom den klassiska sektorn och lag (2007:1092) om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster. (försörjningslagen) för upphandling inom försörjningssektorerna. Enligt övergångsbestämmelserna skall de nya reglerna tillämpas på upphandlingar som har påbörjats efter de nya upphandlingslagarnas ikraftträdande. Reglerna har sålunda ingen retroaktiv verkan. De nya reglerna bygger i huvudsak på de obligatoriska delarna i upphandlingsdirektiven samt reglerna om ramavtal inom den klassiska sektorn. Reglerna innehåller bl.a. nya och förhöjda tröskelvärden. Tröskelvärdena enligt de nya reglerna fastställs till följande: Byggentreprenader 5 278 000 euro Varor och tjänster (försörjningslagen) 422 000 euro Varor och tjänster (kommuner, landsting) 211 000 euro Vid upphandling över tröskelvärdena finns följande upphandlingsformer: Öppet förfarande, varmed avses ett förfarande där alla leverantörer får lämna anbud Selektivt förfarande, varmed avses ett förfarande där alla leverantörer kan ansöka om att få delta men endast anbudssökande som inbjuds av den upphandlande myndigheten att delta får lämna anbud. 2

Förhandlat förfarande, varmed avses ett förfarande där den upphandlande myndigheten inbjuder utvalda leverantörer och förhandlar om kontraktsvillkoren med en eller flera av dem. Under tröskelvärdena förekommer tre former av upphandling, förenklat förfarande (förenklad upphandling), urvalsupphandling och direktupphandling. Med förenklat förfarandet avses ett förfarande där alla leverantörer har rätt att delta, deltagande leverantörer skall lämna anbud och den upphandlande myndigheten får förhandla med en eller flera anbudsgivare. Det innebär ett skriftligt och formellt förfarande med annonsering och skriftligt förfrågningsunderlag. Med urvalsupphandling avses ett förfarande där alla leverantörer har rätt att ansöka om att få lämna anbud, den upphandlande myndigheten inbjuder vissa leverantörer att lämna anbud och den upphandlande myndigheten får förhandla med en eller flera anbudsgivare. Även urvalsupphandling innebär ett skriftligt och formellt förfarande med annonsering och förfrågningsunderlag. Med direktupphandling avses ett förfarande utan krav på skriftligt förfrågningsunderlag och skriftliga anbud. Direktupphandling får användas om värdet är lågt, eller om synnerliga skäl, såsom brådska som beror på omständigheter som inte kunnat förutses och som inte beror på den upphandlande enheten, föreligger. Den ankommer på den upphandlande myndigheten att vid behov fastställa riktlinjer för användningen av direktupphandling. Den största materiella skillnaden i den nya lagstiftningen i förhållande till tidigare är införandet av tydliga regler för upphandling och avrop av ramavtal. 3

2.2 Kommunallagen 2.2.1 Kommunala entreprenader Kontroll och uppföljning 3 kap. 19 Innan en kommun eller landsting lämnar över vården av en kommunal angelägenhet till någon annan än vad som avses i 17 och 18 skall fullmäktige se till att kommunen respektive landstinget tillförsäkras en möjlighet att kontrollera och följa upp verksamheten. 1 Kommunallagen lägger fast att en förutsättning för att kommunen helt eller delvis överlåtit vården av en kommunal angelägenhet till extern utförare är att nämnden har möjlighet att kontrollera och följa upp verksamheten. Detta gäller endast då verksamheten har överlämnats till ett helt privatägt företag. I förarbetena sägs bl.a. en förutsättning för att en nämnd skall kunna fullgöra sitt ansvar för verksamheten i de fall då kommunen eller landstinget helt eller delvis överlåtit vården av en kommunal angelägenhet till en utomstående på entreprenad är att nämnden har möjlighet att kontrollera och följa upp verksamheten. 2 Lagstiftaren anser att detta krav skall ingå i avtalet med utföraren. Regeringen ansåg i prop. 1993/94:188 Lokal demokrati att man måste därför avtalsvägen genom särskilda villkor skapa garantier för att entreprenören beaktar de allmänna regler som gäller för offentlig förvaltning om allas likhet inför lagen och saklighet och opartiskhet vid fullgörandet av uppgifter inom offentlig förvaltning Vidare bör avtalen innehålla de kvantitativa och kvalitativa mål och riktlinjer som skall gälla för verksamheten. Det måste dessutom innehålla möjligheter för kommunen eller landstinget att häva avtalet, om verksamheten slår fel. Att de skall ha rätt att följa och inspektera verksamheten måste också finnas med i avtalet. 3 1 SFS 2002:249 2 Regeringens proposition, 1993/94:188, s 41 3 Ibid, s 40f 4

Medborgarnas insyn 19 a Om en kommun eller ett landsting sluter avtal med någon annan än som avses i 17 och 18 om att denne skall utföra en kommunal angelägenhet skall kommunen eller landstinget beakta intresset av att genom avtalet tillförsäkras information som gör det möjligt för allmänheten att få insyn i hur angelägenheten utförs. 4 Genom den ändring av kommunallagen som riksdagen beslutade vill lagstiftaren att medborgarna skall garanteras insyn i kommunala entreprenader. Med kommunala driftsentreprenader avses att en kommun anlitar ett privatägt företag för en viss uppgift som annars skulle utförts i egen kommunal regi. De uppgifter om entreprenaden som kommunen begär in eller får fortlöpande för att kontrollera verksamheten blir i enlighet med offentlighetsprincipen tillgängliga för allmänheten, om inte dessa omfattas av sekretesslagen. Lagstiftarens syfte är att likställa kommunala entreprenader med egen regi. I förarbetena uttrycker regeringen att det från demokratisk synpunkt finns risker med att delar av den kommunala verksamheten undandras medborgarnas grundlagsskyddade rätt till insyn genom att privatägda företag tillåts driva sådan verksamhet. 5 Regeringen ansåg för övrigt att det inte var möjligt att ställa samma krav på dokumentationsplikt som ställs på kommuner och landsting eftersom det skulle innebära ökade kostnader i form av utbildning och nya kostnadskrävande arbetsinsatser för utföraren. Istället ansåg regeringen att det är kommunens ansvar att tillse att allmänheten kan få den insyn i verksamheten som är befogad. Förarbetena argumenterar för att denna insyn bör tillförsäkras genom avtalet mellan uppdragsgivaren och utföraren/leverantören. Kravet på allmänhetens insyn skall endast avse de fall när vården av en kommunal angelägenhet har överlämnats, vilket innebär att begränsade stöd- och kringfunktioner som utförs av annan exempelvis lokalvård och fastighetsskötsel inte omfattas av kravet på insyn från allmänheten. 4 SFS 2002:249 5 Regeringens proposition, 2001/02:80, s 103. 5

Bestämmelsen om insyn får inte utformas så att den snedvrider konkurrensen och avtalsprocessen bör omfatta en avvägning mellan å ena sidan allmänhetens intresse av hur verksamheten bedrivs å andra sidan entreprenörens intresse av att inte behöva lämna ut viss information som kan vara till nackdel för företaget och på så sätt snedvrida konkurrensen. Vid en upphandling bör förfrågningsunderlaget innehålla uppgifter om hur möjligheten till insyn skall regleras. Lagstiftaren utgick från att företrädare för den kommunala sektorn och branschorganisationer skulle finna gemensamma ståndpunkter för vilken typ av uppgifter som behövs för att tillförsäkra allmänheten den insyn som kunde anses vara befogad inom olika verksamhetsområden. 3 Kommunens inköps- och upphandlingspolicy Den 15 december 2008 fastställde kommunfullmäktige en ny inköps- och upphandlingspolicy. Policyn ska ligga till grund för Ängelholms kommuns inköp och upphandling av varor, tjänster, byggkoncession, byggentreprenader och projekttävlingar samt för leasing, hyra och hyrköp. Enligt policyn ansvarar varje nämnd/styrelse och förvaltningschef för upphandlingar som inte täcks av förvaltningsövergripande avtal. Ansvaret följer verksamhetsansvaret enligt respektive nämnds delegationsordning och respektive förvaltning ska ha ett system som kan följa upp de egna upphandlingarna. Direktupphandlingar handläggs av respektive förvaltning. Av policyn framgår att gränsen för lågt värde vid direktupphandling är sju (7) prisbasbelopp för enskild förvaltning och femton (15) prisbasbelopp för direktupphandlingar som stöds av centrala upphandlingsfunktionen. För 2010 är prisbasbeloppet 42 400 kronor (en sänkning med 400 kr jämfört med 2009). 6

4 Entreprenadupphandlingar 4.1 Kronprinsessan Victorias Sjukhus (KVS) Bakgrunden till denna upphandling var att det tidigare avtalet med Atina Care AB höll på att löpa ut. Inför upphandlingen hade socialnämnden att ta ställning till socialförvaltningens förslag till kravspecifikationen i upphandlingsunderlaget. Enligt en tjänsteskrivelse var detta ett nytt tillvägagångssätt då nämnden gavs tillfälle att i förväg ta ställning till ett i princip komplett förfrågningsunderlag. I samband med andra upphandlingar hade nämnden endast fått muntliga föredragningar samt fått ta del av förfrågningsunderlaget vid sittande bord. Efter yrkanden och proposition beslutade socialnämnden på sitt sammanträde den 13 februari 2007 att godkänna kravspecifikationen. Upphandlingen avsåg driften av särskilt boende för 34 personer och genomfördes som en förenklad upphandling i två steg: uteslutning (1) och kvalificering plus antagande av anbud (2). Enligt förfrågningsunderlaget skulle det anbud som uppfyllde de ovillkorliga kraven samt inkom med det bästa priset komma att antas. Uteslutningsfasen innebar en kontroll av att anbudsgivarna uppfyllde lagenligt ställda krav avseende registrerings-, skatte- och avgiftsskyldigheter. I kvalificeringsfasen skulle anbudsgivarna visa att de uppfyllde minst rating 40 enligt Creditsafes soliditets-/likviditetsbedömning eller motsvarande från likvärdigt företag. Vidare skulle anbudsgivarna genom referensbrev styrka sin tidigare erfarenhet av att bedriva särskilt boende. Att inte klara dessa båda krav utgjorde grund för förkastande av anbud. För att komma vidare i kvalificeringsfasen skulle anbudsgivarna bekräfta alla punkter under kravspecifikationen. Kravspecifikationen innehöll 31 punkter rörande allt från mål och kvalitetskrav till personaltäthet och TV-licens. Den eller de anbudsgivare som inte kunde bekräfta samtliga 31 punkter i kravspecifikationen skulle förkastas. Inför antagande av anbudet skulle den anbudsgivare som inkommit med bästa genomsnittspriset på samtliga boendekategorier, och samtidigt uppfyllt samtliga ställda krav, komma att kallas till en sammankomst där kraven i kravspecifikationen skulle presenteras. Ansåg beställaren vid sammankomsten att någon punkt i kravspecifikationen inte kunde anses bekräftad, trots ett ja-svar i anbudet, så skulle anbudet förkastas. Vid ett förkastande så skulle den anbudsgivare som hade det näst bästa priset kallas o.s.v. Vid anbudstidens utgång förelåg 13 anbud. Av den upprättade anbudsförteckningen framgår att två anbudsgivare inte går vidare i kvalificeringsfasen på grund av oklarhet kring F-skattebevis och avsaknad av kreditrating. 7

I pris skiljde det 433 kronor, i genomsnittspris per vårddygn och plats, mellan det billigaste och dyraste anbudet. Bästa anbud hade Kosmo AB som också kallades till en sammankomst med referensgruppen. Enligt förfrågningsunderlaget var det referensgruppen som hade mandat att fatta beslut om att anta eller förkasta ett anbud. I referensgruppen ingick från socialförvaltningen en medicinskt ansvarig sjuksköterska (MAS), en kvalitetsutvecklare samt två upphandlingsansvariga. Referensgruppen bedömde att Kosmo AB:s samtliga ja-svar i förfrågningsunderlaget kunde anses bekräftade och därför antogs deras anbud. Samtliga anbudsgivare som gick vidare till kvalificeringsfasen erhöll ett tilldelningsbeslut inklusive prissammanställning och utvärdering. Nämndens och allmänhetens insyn i den upphandlade verksamheten regleras genom ett antal punkter i kravspecifikationen, som sen utgör underlag för avtalet. I förfrågningsunderlagets kravspecifikation finns krav på information som innebär att säljaren årligen, till socialnämnden, ska överlämna en årsredovisning och en verksamhetsberättelse för det gångna verksamhetsåret. Vidare ska säljaren delta i minst två sammankomster för entreprenörer som socialnämnden anordnar. Med hänvisning till socialtjänstlagens 13 kap 5, formuleras kravet om tillsyn i säljarens verksamhet som innebär att socialnämnden äger rätt att kontrollera och följa upp verksamheten. I förfrågningsunderlagets krav om insyn för allmänheten görs en koppling till kommunallagen 3 kap. 19 a som innebär att säljaren tillsammans med socialnämnden måste beakta allmänhetens rätt till insyn i kommunal verksamhet som bedrivs på entreprenad. I kravspecifikationen om leveransuppföljning/kvalitet och informationskrav för avtalets fullgörande regleras socialnämndens möjlighet att under avtalstiden följa upp kvalitetsvillkoren samt att vid behov begära in särskild information från säljaren. Kravspecifikationen innehåller också krav på hävning, skadestånd samt force majeure. Kravspecifikationen innehåller ingenting om Meddelarfrihet. 4.2 Solängen Bakgrunden till upphandlingen var densamma som upphandlingen av KSV, nämligen att gällande avtal var på väg att löpa ut. Även i denna upphandling skulle socialnämnden ta ställning till ett i förväg utskickat förslag till förfrågningsunderlag. Efter smärre justeringar och förtydliganden beslutade socialnämnden att anta förfrågningsunderlaget. 8

Upphandlingen avsåg drift av 40 demensplatser på det särskilda boendet Solängen och genomfördes som en förenklad upphandling. Upplägget i förfrågningsunderlaget var identiskt med det som användes vid upphandlingen av KVS (se ovan). Vid anbudstidens utgång förelåg 12 anbud varav 9 gick vidare till kvalificeringsfas 2. Mellan det billigaste och dyraste anbudet skiljde det 402 kronor i vårddygnskostnad per plats. På referensgruppens utvärderingssammankomst den 11 december 2007 antogs anbudet från Attendo Care AB eftersom de hade lämnat lägst pris och bedömdes ha klarat samtliga ställda krav i kravspecifikationen. 4.3 Karlslund Upphandlingen omfattade driften av 40 platser på nybyggt särskilt boende. Upphandlingen gjordes under våren 2008 med sikte på att skriva ett avtal med en privat entreprenör våren 2009. I likhet med tidigare upphandlingar hade socialnämnden att godkänna förfrågningsunderlaget vilket den gjorde den 12 februari 2008. Upphandlingsunderlaget hade samma utformning som de som användes vid upphandlingarna av Bäckagården, KVS och Solängen, där lägsta pris gällde. Upphandlingen genomfördes som en öppen upphandling då den bedömdes överskrida tröskelvärdet. När anbudstiden gått ut förelåg det fem anbud. Mellan högsta och lägsta anbud skiljde det 164 kronor i vårddygnskostnad per plats. Enligt förfrågningsunderlaget hade referensgruppen ett mandat att fatta beslut om att anta eller förkasta ett anbud. Referensgruppen bestod av en medicinskt ansvarig sjuksköterska (MAS), två kvalitetsutvecklare, en ekonom samt en upphandlingsansvarig. Vid gruppens sammankomst den 13 mars 2008 bedömdes att anbudet från Adium Omsorg var det bästa. Samma dag informerades socialnämnden om vad referensgruppen kommit fram till. Vid denna punkt närvarade också en upphandlare från kommunens inköpsenhet. 9

5 Sammanfattande synpunkter och bedömning Upphandlingarna har genomförts i enlighet med LOU och kommunens inköpspolicy. Av brevväxlingen mellan en anbudsgivare och socialförvaltningen avseende upphandlingen av vårdplatser på KVS framgår det att det fanns en oklarhet om hur genomsnittspriset skulle beräknas. I förfrågningsunderlaget anges att bästa genomsnittspris kommer att utvärderas men inte hur det beräknas. Frågan från anbudsgivaren bedöms vara relevant och vi anser därför att uppgifterna i det svar som socialförvaltningen gav borde ha funnits med i förfrågningsunderlaget från början. Även om meddelarfrihet formellt inte gäller anställda på privata företag, så bedömer vi att det borde ha funnits med i förfrågningsunderlaget för att säkerställa att samma meddelarskydd råder för privatanställda i entreprenader som för offentliganställda. Oaktat ovanstående synpunkter gör vi bedömningen att socialnämndens upphandlingar av vårdplatser i särskilt boende på KVS, Solängen och Karlslund har genomförts i enlighet med LOU och kommunens inköpspolicy. Socialnämnden har varit delaktig i framtagandet av förfrågningsunderlag I oktober 2008 granskade Riksrevisionen om staten hade skapat förutsättningar för god kvalitet och insyn i privat bedriven äldreomsorg. Riksrevisionen ansåg att övergripande gäller att alla villkor som kommunen vill ha in det slutliga avtalet skall klart framgå av förfrågningsmaterialet. Det är således i samband med utformningen av förfrågningsmaterialet som politiker, brukare och andra intressenter kan påverka innehållet i den upphandlade tjänsten. Denna granskning har visat att socialnämndens delaktighet i framtagandet av förfrågningsunderlag har varit begränsad. Socialnämndens roll i upphandlingsprocessen har varit att godkänna ett i förväg framtaget och färdigt förslag till förfrågningsunderlag. Av socialnämndens protokoll från de tillfällen då förfrågningsunderlagen godkänts framgår det att utvärderingsmodell och kravspecifikationer i underlagen inte har diskuterats. Bakgrunden till socialnämndens begränsade roll vid framtagandet av förfrågningsunderlaget framgår av socialnämndens delegationsbestämmelser från 2008. Av delegationsbestämmelserna framgår det tydligt, med hänvisning till upphandlingspolicyn (som gällde fram till december 2008), att socialnämnden ska godkänna framtagna kravspecifikationer, och att upphandlingar överstigande 15 prisbasbelopp ska genomföras av kommunens inköpsfunktion. 10

De granskade upphandlingarna har inte genomförts av kommunens inköpsfunktion utan har genomförts av upphandlingsansvarig på socialförvaltningen vilket var i strid med då gällande inköpspolicy och delegationsbestämmelser. Det rådde alltså en diskrepans mellan praxis och vad inköpspolicy och delegationsbestämmelser stipulerade. Detta var något som socialförvaltningen vid ett flertal tillfällen framförde till inköpsenheten. Numera råder ingen diskrepans då praxis följer kommunens gällande inköpspolicy och socialnämndens delegationsbestämmelser uppdaterats i enlighet med inköpspolicyn. I intervjuer med socialnämndens ordförande och 2:e vice ordförande framgår det att det inom nämnden finns ett visst missnöje med socialnämndens begränsade roll i upphandlingsprocessen. Båda framför en önskan om en större delaktighet i processen och menar att det är viktigt att socialnämnden som ytterst ansvarig för de upphandlade verksamheterna också borde ha ett större inflytande på framtagandet av förfrågningsunderlag och vilka anbudsgivare som ska antas. Med tanke på socialnämndens samlade ansvar för de upphandlade verksamheterna och vad som framgår av Riksrevisionens uttalande bedömer vi socialnämndens nuvarande delaktighet vid framtagandet av förfrågningsunderlag som otillräcklig. Socialnämnden bör därför ta en mer aktiv roll vid framtagandet av förfrågningsunderlag än att bara godkänna färdiga förslag. För att genomföra en sådan ändring bör gällande delegationsbestämmelser ändras. Om socialnämnden önskar större inflytande över vilka anbudsgivare som ska antas kan socialnämnden exempelvis besluta att nämndens presidium ges en plats i den referensgrupp som bildas vid varje upphandling. Alternativt kan socialnämnden ta tillbaka sin delegation gällande vem som beslutar att anta anbud. Eventuella förändringar i beslutsordningen bör följas av ändringar i delegationsbestämmelserna. Socialnämnden genomför uppföljning av entreprenadverksamheterna I januari 2009 antog socialnämnden ett kvalitetsledningssystem för äldreomsorgen. Det innebär att förvaltningens kvalitetscontroller och MAS (medicinskt ansvarig sjuksköterska) på socialnämndens uppdrag årligen ska följa upp, utvärdera och lägga förslag till förbättringsåtgärder. Under april till maj 2009 genomfördes en tillsyn av de fem entreprenörer som driver/drev Willan, Bokhöjden, Bäckagården, Solängen och KVS. Samma tillsyn gjordes under september-oktober av de verksamheter som drivs i kommunal regi. I samband med tillsynen gjordes en kvalitetsundersökning genom enkäter till vårdtagare och närstående i samtliga verksamheter. 11

Resultatet av 2009 års tillsyn och kvalitetsundersökning presenterades på socialnämndens sammanträde den 12 januari 2010. På basis av vad som framkom i tillsynen hade socialnämnden, genom att uppdra åt socialförvaltningen, att ta ställning till olika förbättringsförslag. Vi bedömer att socialnämnden, genom beslutet om ett kvalitetsledningssystem och genom kravspecifikationerna i förfrågningsunderlagen, har tillförsäkrat sig kontroll-, uppföljnings- och insynsmöjligheter av entreprenadverksamheterna. Utifrån vad som framkommit i socialnämndens protokoll gör vi bedömningen att socialnämnden genomför uppföljning av entreprenadverksamheterna. 12