Upphandling/inköp uppföljning av tidigare granskningar

Revisionsrapport 4/2015 Genomförd på uppdrag av revisorerna Upphandling/inköp uppföljning av tidigare granskningar Upplands Väsby kommun

Innehåll 1 Inledning... 2 1.1 Bakgrund... 2 1.2 Syfte och revisionsfrågor... 2 1.3 Metod... 2 1.4 Revisionskriterier... 2 2 Resultat av genomförd granskning... 2 2.1 Interna styrdokument policy och riktlinjer för upphandling... 2 2.2 Kommunens utvecklingsarbete... 3 2.3 Registeranalys... 4 2.4 Annonserade upphandlingar... 5 2.5 Direktupphandlingar... 6 2.6 Avrop från ramavtal... 8 2.7 Undantag från LOU... 8 2.8 Saknad dokumentation... 9 3 Sammantagen bedömning och rekommendationer... 9 1

1 Inledning 1.1 Bakgrund Granskningen av upphandling 2011 och den uppföljande granskningen 2013 (avrapporterad 2014) har påvisat brister i kommunens följsamhet till lagen om offentlig upphandling (LOU). Revisorerna har i sin risk- och väsentlighetsanalys bedömt att en ny granskning av upphandling ska ske med avseende på efterlevnad av LOU och kommunens beslutsordning för avtal. EY har på uppdrag av revisorerna genomfört uppföljningen. 1.2 Syfte och revisionsfrågor Syftet med granskningen är att kontrollera om upphandling skett enligt LOU samt om avtal upprättats i enlighet med gällande beslutsordning i kommunen. Viktiga frågor är därvid: Har åtgärder vidtagits med avseende på bristerna i tidigare upphandlingsgranskningar? Genomförs och dokumenteras annonserade upphandlingar enligt LOU och kommunens regelverk? Genomförs direktupphandlingar enligt LOUs och kommunens regelverk, inklusive LOUs dokumentationskrav för direktupphandlingar över 100 000 kr från 2014-07-01? 1.3 Metod Granskningen baseras på en databaserad registeranalys över samtliga hanterade leverantörsfakturor i Upplands Väsby kommun under kalenderåret 2014. Utifrån registeranalysen har ett urval av 25 fakturor skett för kontroll och analys. Underlag till dessa fakturor har inhämtats. Vid behov har kompletterande frågor ställts till de som ansvarat för inköpen. Beskrivningar och kommentarer avseende rutiner har inhämtats från upphandlingsenheten och ekonomidirektören. Rapporten har faktagranskats av upphandlingsenheten och ekonomidirektören. 1.4 Revisionskriterier Lag (2007:1091) om offentlig upphandling Policy och riktlinjer för upphandling i Upplands Väsby kommun Attest- och delegationsordning 2 Resultat av genomförd granskning 2.1 Interna styrdokument policy och riktlinjer för upphandling Upplands Väsby kommun har policy och riktlinjer för upphandling. En uppdaterad version av dokumenten antogs av kommunfullmäktige den 27 oktober 2014. De främsta förändringarna vid uppdateringen avser anpassning till de nya reglerna för direktupphandling som infördes i LOU från 1 juli 2014. De nya reglerna innebär bland annat att gränsen för direktupphandling höjts från 284 000 kronor till 505 800 kronor och att en dokumentationsplikt har införts för direktupphandlingar vars värde överstiger 100 000 kronor. Upphandlingsenheten har under 2

november 2014 lagt ut en blankett/mall på intranätet för dokumentation av direktupphandlingar samt en instruktion. Policy och riktlinjer för upphandling överensstämmer enligt vår bedömning med LOU. 2.2 Kommunens utvecklingsarbete I den föregående uppföljningsgranskningen lämnades följande rekommendationer (Revisionsskrivelse 2014-04-01): Kommunens styrelser och nämnder bör själva, inom ramen för de interna kontrollplanerna, följa upp följsamheten till LOU och upphandlingspolicyn. Den centrala upphandlingsfunktionens roll bör förstärkas vad gäller uppföljning och kontroll av kommunens inköp. Bevakningen av att upphandling sker i god tid innan avtal löper ut behöver förstärkas. Kontinuerlig kompetensutveckling bör ske för alla som arbetar med inköp. När det gäller internkontroll har Kommunledningskontoret, nämnden för familjerättsliga frågor, Social- och äldre-, Kultur- och Fritids-, Miljö- och hälsoskydds-, Byggnadsnämnden och Teknik & fastighetsutskottet infört skrivningar i internkontrollprogrammet gällande avtalstrohet. Stöd & processutskottet och Utbildningsnämnden inför detta i höst i samband med verksamhetsplaneringen för 2016. Under hösten 2015 kommer, enligt ekonomidirektören, kommunen att i sitt riskkontrollprogram (tidigare kallat internkontrollprogram) skjuta ut risker till de olika kontoren, där en av frågorna handlar om avtal och avtalstrohet. Detta för att samtliga enheter ska förbättra kontrollen av sin avtalstrohet. Upphandlingsenheten gör löpande kontroller av avtalstroheten minst i samband med årsbokslut, med möjlighet att gå in på varje enhets siffror. Kommunens controllers har fått utökat uppdrag gällande kontroll av avtalstrohet och detta kommer fortsättningsvis ingå i kommunens riskkontrollprogram. Upphandlingsenheten kommer resursmässigt att förstärkas genom rekrytering av en upphandlingschef med ett övergripande ansvar för kommunkoncernens upphandlingar. För att komma tillrätta med vissa otydligheter i rollfördelningen vid upphandling och uppföljning har en extern konsult anlitats. Konsensus råder kring rapportens slutsatser och anpassningar har skett. Beslut om rapporten har fattats i koncernledningen. I tidigare granskning noterades att resursbrist inom upphandlingsenheten medförde att samtliga avtal inte var registrerade i avtalsdatabasen (TendSign) vilket bland annat resulterade i att upphandlingar inte alltid genomfördes i god tid innan avtal löpte ut. Registreringen av avtal i TendSign är nu genomfört. Registreringen i TendSign görs av upphandlingsenheten, och avser avtal till följd av annonserade LOU-upphandlingar. Eftersom alla annonserade LOU-upphandlingar ska gå via upphandlingsenheten bör de därigenom ha kännedom om samtliga sådana avtal. Avtal i samband med direktupphandlingar och LOV registreras inte i TendSign. De ska istället läggas upp i LEX enligt riktlinjerna för upphandling. Vid registreringen av avtal i TendSign läggs en uppgift in om att systemet ska signalera när avtalet är på väg att gå ut. När signalen ska ges sätts beroende på den beräknade tiden som 3

behövs för att genomföra en ny upphandling komplicerade upphandlingar signaleras upp till ett år innan utgången av avtalet. Upphandlingsenheten använder intranätet för att informera inom upphandlingsområdet. Där finns även länkar till mallar, instruktioner etc. Upphandlingsenheten ska delta i de annonserade upphandlingarna (dvs. de som inte är direktupphandlingar). Upphandlingsenheten informerar/utbildar deltagarna i de referensgrupper eller liknande som bildas för de annonserade upphandlingarna. Sedan kommunen infört skannade fakturor genomförs kontinuerligt en fakturaportalsutbildning. Vid dessa utbildningstillfällen (3-4 gånger/år) deltar upphandlingsenheten och ger information om upphandlingsprocessen. Bland annat brukar de påpeka betydelsen av att kontera rätt för att möjliggöra analyser och uppföljningar av avtal och dess efterlevnad. Genom att kommunen inte har ett elektroniskt inköpssystem integrerat med ekonomisystemet kommer det även fortsättningsvis att finnas brister i underlagen för analyser av avtal och avtalstrohet. Exempelvis kan inte omsättning per avtal utläsas. Kommunjuristen genomför utbildningar inom för upphandling viktiga områden som jäv, givande och tagande av muta och sekretess. Kommunen har vidtagit eller beslutat om åtgärder med avseende på de brister som konstaterats i tidigare granskningar. Tiden sedan föregående granskning är dock så kort att ett antal åtgärder inte fått genomslag, vilket bekräftas av resultatet av registeranalysen. Huruvida åtgärderna är tillräckliga och effektiva kan därigenom inte till fullo bedömas idag. När det gäller registrering av avtal och annat underlag från upphandlingar finns det vissa brister vilket framgår av 2.8 Saknad dokumentation. 2.3 Registeranalys Vi har, med stöd av registeranalys, genomfört en uppföljning av tidigare granskningar av kommunens upphandlingsrutiner. Vi har gjort ett urval av leverantörsfakturor i syfte att bedöma följsamhet till LOU och kommunens upphandlingspolicy etc. Totalt har inköp från 25 leverantörer följts upp. Urvalet baseras på fakturerade belopp från leverantörer under granskningsperioden. Leverantör Tot belopp (tkr) ISS Facility Service AB 7 640 3 Step IT (Nordea Finance) 4 551 HRM Affärsutveckling AB 3 504 Skanska Nya Hem 2 828 Vilunda Parkerings AB 2 603 E Antilla City Golv AB 1 991 Academic Work 1 972 AB Vento 1 571 KF Näthandel 1 501 4

Willecenter i Sthlm AB 1 417 Kommunkonsult i Sthlm AB 1 344 Profima AB 1 306 Bogfelts Installation 1 129 IBM Svenska AB 1 065 Ugil Konsult AB 1 012 Schneider Electric Buildings 935 Competens Utbildning 934 Janne Sandahl Consulting 868 VVS Montörerna AB 823 Magdalenas pedagogtjänster 779 Advokatfirman Åberg & Co AB 741 ProEstate i Sv AB 739 Antuna Gård Carl Curman 674 Göteborgs IT Konsult AB 666 4 Dialog AB 625 2.4 Annonserade upphandlingar För de 25 utvalda fakturorna har fem inköp/upphandlingar skett genom annonserade upphandlingar där Upplands Väsby kommun varit en upphandlande part. Därutöver har kommunen gjort avrop från två ramavtal som upphandlats av andra i särskild ordning. Dessa två redovisas nedan under 2.6 Avrop på ramavtal. Följande underlag har begärts in för de fem upphandlingarna: Förberedelse, initiering Förfrågningsunderlag Annonsering Anbudsöppningsprotokoll Anbudsutvärdering Övrig dokumentation av upphandlingen (som är relevant för granskningen) Utvärdering av genomförd upphandling Avtal och avtalstecknande. De granskade upphandlingarna avser: Ugil konsult - Upphandling avseende ledarskapsutveckling. Competens utbildning - Gemensam upphandling avseende SFI (Svenska för invandrare) genomförd av Solna stad för sju kommuners räkning. Upplands Väsby kommun, liksom övriga kommuner, har tecknat eget avtal med leverantör. 5

Bogfelts Installation - Upphandling avseende drift och underhåll av offentlig belysning. Willecenter i Stockholm - Upphandling avseende redskapsbärare. Göteborgs IT Konsult Gotit - Gemensam upphandling avseende IT-stöd genomförd av Sollentuna kommun för Sollentuna och Upplands Väsby kommuns räkning. Upplands Väsby kommun, liksom Sollentuna kommun, har tecknat eget avtal med leverantör. Vi noterar att i ingen av de fem annonserade upphandlingarna har anbudsöppningsprotokoll med två underskrifter upprättats. Enligt LOU 9 kap 7 Öppnande av anbud ska minst två personer delta vid anbudsöppningen. I och med införandet av upphandlingsverktyget TendSign genomförs anbudsöppning elektroniskt och dessa har därmed elektroniska signaturer. Efter påpekandet har upphandlingsenheten korrigerat sina rutiner och två personer kommer att skriva under anbudsöppningsprotokollen. I övrigt har vi inga synpunkter eller kommentarer till följd av granskningen. 2.5 Direktupphandlingar Av urvalet i registeranalysen på 25 fakturor framgår det av dokumentationen att 11 avser direktupphandlingar. De 11 leverantörerna har under helåret 2014 haft en försäljning överskridande 505 800 kr, vilket är lagens gräns för direktupphandling. Fakturorna har granskats med avseende på om reglerna för direktupphandlingar efterlevs, med fokus på direktupphandlingsgränsen och dokumentationskravet för direktupphandlingar över 100 000 kr från 1 juli 2014. Av de fakturor under andra halvåret som ingått i stickprovet och som beloppsmässigt omfattas av LOUs dokumentationskrav för direktupphandlingar över 100 000 kronor har i inget fall dokumentation upprättats i enlighet med det nya lagkravet. Som framgår ovan la upphandlingsenheten under november 2014 ut på intranätet en blankett/mall för dokumentation av direktupphandlingar samt en instruktion, dvs cirka fem månader efter LOUs dokumentationskrav trätt i kraft. För att kunna göra en bedömning av dokumentationen efter att upphandlingsenheten publicerat blankett och instruktion kompletterades granskningen genom att vi inhämtade dokumentationen för tre direktupphandlingar över 100 000 kronor under 2015. Direktupphandlingar har skett av 4 Dialog, Academic work, Magdalenas pedagogtjänster, Advokatfirman Åberg, ProEstate och Schneider Electric. Ingen enskild faktura från dessa leverantörer har överskridit direktupphandlingsgränsen. Sammantaget har dock inköpen under 2014 uppgått till 625 000 kronor, 1 972 113 kronor, 778 505 kronor, 740 949 kronor, 738 690 kronor respektive 934 531 kronor, vilket överstiger direktupphandlingsgränsen. Tjänsterna karaktär torde vara av sådant slag att de bör summeras årsvis vid en bedömning i förhållande till LOUs direktupphandlingsgräns vilket i så fall skulle innebära avvikelser från LOUs direktupphandlingsregler. När det gäller bemanningstjänster, som Academic works och Magdalenas, har kommunen inget (ram)avtal. Däremot har kommunen idag avtal med jurister och även inom ProEstates och Schneiders verksamhetsområden finns det idag upphandlade avtal, i det senare fallet med en annan leverantör. Janne Sandahl Consulting AB har anlitats av kommunen till ett värde av 868 179 kronor under 2014. Ett konsultavtal tecknades, efter en direktupphandling, mellan kommunen och 6

Janne Sandahl Consulting i april 2011 avseende rollen som biträdande projektledare. Kommunen har bedömt att Janne Sandahl genom unik kompetens, erfarenhet och kontaktnät var utomordentligt lämpad att vara biträdande projektledare i projektet Väsby Entré. Det innebär att man inte tillfrågat andra leverantörer. Den granskade fakturan med flera rör uppdrag inom ramen för rollen som biträdande projektledare. Den från registeranalysen utvalda fakturan (470 000 kronor) från AB Vento avser en del av en direktupphandling om totalt 957 000 kronor. Totalt har kommunen under 2014 gjort inköp genom direktupphandling av likartat slag av AB Vento för totalt 1 571 359 kronor. Av direktupphandlingens dokumentation framgår det att fyra leverantörer kontaktats, varav endast en (AB Vento) lämnat anbud. Enligt uppgift var en annonserad upphandling planerad, men man hamnade i tidsnöd på grund av medverkande konsults bristande projekthantering, planering och framförhållning. Av den anledningen genomfördes direktupphandlingen. Direktupphandling över direktupphandlingsgränsen har skett av VVS-Montörerna AB (totalt 1 430 000 kronor). Enligt kommunen var Anledning till denna typ av upphandling [var] att vi ansåg att det föreligger så pass stor risk för ytterligare skador i fastigheten så att vi vill ha snabbast möjlig åtgärd.. Vid direktupphandlingen vände man sig till tre leverantörer. Två anbud kom in och det anbud som var ekonomiskt mest fördelaktigt enligt kommunens krav valdes. Kommunkonsult i Stockholm AB anlitades genom direktupphandling (82 720 kronor) avseende införande av ett nytt socialtjänstsystem. Enligt uppgift hade leverantören mycket god kunskap om såväl systemet som kommunens sociala verksamhet och det fanns inte tid att lära upp någon annan utan denna kunskap och erfarenhet. Införandet av systemet var ytterst vitalt och kritiskt för socialtjänsten och det fanns enligt kommunen synnerliga skäl att göra direktupphandling där endast en leverantör kontaktades. Att kommunen under 2014 gjort inköp av samma slags tjänster från Kommunkonsult om 1 343 895 kronor beaktades inte vid inköpet av de skäl som anges ovan. HRM Affärsutveckling AB har enligt avtal 2013-08-29 genom direktupphandling anlitats som senior projektledare inom kontoret för Samhällsbyggnad. Den största fakturan från HRM under 2014 var på 229 500 kronor och totalt under 2014 har HRM fakturerat kommunen 3 504 341 kronor. Genom ändringar i riktlinjerna för upphandling och framtagande av blankett/mall samt instruktion för direktupphandlingar har kommunen erforderliga underlag för att kunna genomföra korrekta direktupphandlingar. De tre exempel på direktupphandlingar under 2015 som granskades visar att upphandlingsenhetens underlag har använts. Vi noterar att kommunen har nya upphandlade avtal inom vissa områden där risk finns att kommunen genomfört otillåtna direktupphandlingar. Inom andra områden, främst bemanningstjänster, finns inga upphandlade avtal och därmed kvarstår risken att kommunen även fortsättningsvis genomför otillåtna direktupphandlingar. Vi gör i granskningen ingen överprövning av om det föreligger otillåtna direktupphandlingar i de fall ovan där direktupphandling tillämpats med hänvisning till synnerliga skäl, men vi vill påpeka att det ställs mycket hårda krav om direktupphandling med hänvisning till synnerliga skäl ska få genomföras. 7

2.6 Avrop från ramavtal Fakturan från 3 Step IT avser avrop från Kammarkollegiets ramavtal Klient 96-109-2011. Upplands Väsby kommun har rätt att avropa från ramavtalet och kommunen har genomfört en förnyad konkurrensutsättning i enlighet med ramavtalet. 3 Step IT är underleverantör till Dustin som har ramavtal med Kammarkollegiet. Fakturan från IBM Svenska AB avser förvärv av Ipads som hyrts enligt Kommentus avtal ITprodukter MM10. Rätten att förvärva framgår av hyresavtalet. Vi har inga synpunkter eller kommentarer till följd av granskningen. 2.7 Undantag från LOU Det behöver inte vara en upphandling enligt LOU (LUF eller LOV) som ligger bakom en leverantörsfaktura. I detta avsnitt av rapporten beskrivs de delar i stickprovet som inte omfattas av upphandlingslagstiftning. De från registeranalysen utvalda fakturorna från två leverantörer avser hyra av (del av) fastighet. Undantag från LOU får göras vid hyra av fastighet enligt LOU 1 kap. 6 1 st. 1 p. Angående fakturorna från E Antilla City Golv AB på totalt 1 991 004 kronor under 2014. Bidrag för bostadsanpassning följer lagen om bostadsanpassning som regleras av Boverket efter uppdrag från regeringen. I handläggning av ett ärende följer man Boverkets guide för handläggning. När kommunen har fattat ett bidragsbeslut ska sökanden välja en entreprenör och ingå avtal med entreprenören. Avtalet mellan sökande och entreprenören är tänkt att följa vanliga avtalsregler. Det förekommer dock (i de flesta ärenden) att sökande ger kommunen fullmakt att ingå avtal med entreprenören. I så fall gör kommunen det för sökandens räkning och sökanden är därför fortfarande avtalspart med entreprenören. En fullmakt ger kommunen möjligheten att handla för sökandens räkning med direkt bindande verkan för honom eller henne. Eftersom kommunen inte avtalar för egen räkning blir lagen om offentlig upphandling inte tillämplig. Fakturan från KF Näthandel AB Coop Online avser utlägg som kommunen gjort och inte inköp. LOU är därmed inte aktuell. Fakturan från Antuna gård avser en vidarefakturering av kommunens andel av utredningskostnader gällande en detaljplan, dvs inget upphandlingsärende. Fakturan från Skanska Nya Hem på 1 470 787 kronor (av totalt 2 828 437 kronor under 2014) avser framtagande av systemhandlingar i enlighet med ett exploateringsavtal 2009-11- 30 för Östra Frestaby. Teknik & fastighetsutskottet som har ansvaret för samtliga hyror har tydliga skrivningar om internkontroll och det finns dessutom ett uppdrag kring lokaleffektivitet i deras ägardirektiv från kommunstyrelsen. Kommunstyrelsen har en kontinuerlig uppföljning av deras avkastningskrav och lokalhyror, interna och externa. Upplands Väsby har en stor mångfald av externa utförare som får olika ekonomiska ersättningar, skolpeng, Lov ersättningar etc. Det ingår i respektive nämnds uppdrag att 8

regelbundet följa upp dessa. Enligt ekonomidirektören ingår det även i deras intern kontrollreglemente och i det nya riskkontrollprogrammet. Den 1 juli infördes en ny välfärdsorganisation som tydliggör ytterligare nämndens uppdrag att följa upp varje utförares kvalitet och ekonomi samt säkerställa interna riktlinjer för uppföljning av ersättningssystemen. 2.8 Saknad dokumentation För Profima, total försäljning 2014 på 1 305 750 kronor med största fakturan 87 400 kronor, har ingen underliggande dokumentation presenterats vid granskningen. Skriftlig eller muntlig information om hur inköpen gått till saknas därigenom. Om det skulle föreligga otillåtna direktupphandlingar avseende Profima framgår inte på grund av att ingen dokumentation finns. Oavsett form för inköp är de aktuella inköpen av sådan storlek att de ska dokumenteras och arkiveras. Av kommunens riktlinjer för upphandling framgår hur det ska ske. 3 Sammantagen bedömning och rekommendationer Ett antal åtgärder och utvecklingsinsatser har vid granskningstillfället beslutats men inte implementerats eller implementerats kort tid före granskningen. Av den anledningen kan vi inte uttala oss om effekten av dessa åtgärder. Vår sammantagna bedömning är dock att de förändrade rutinerna och hjälpmedlen skapar förutsättningar för att korrekta upphandlingar ska kunna genomföras. Som framgår av det granskade stickprovet finns det vissa brister i efterlevnaden av LOU och kommunens upphandlingspolicy mm. De brister vi iakttagit rör huvudsakligen direktupphandlingar. Stickprovet visar att annonserade upphandlingar och avrop från ramavtal fungerar bra. Där det finns avtal visar kommunens analyser en hög avtalstrohet. Med en större användning av ramavtal borde både ramavtalsefterlevnaden och effektiviteten i upphandlingsverksamheten öka. De förbättrade rutinerna och hjälpmedlen är viktiga inslag i förbättringsarbetet. En nyckelfaktor för en bättre och effektivare upphandlingsverksamhet är en utvecklad information och kommunikation om upphandlingars syfte och konsekvenserna av att avvika från upphandlingsrutiner. Därtill krävs ett tydligt fokus på uppföljningar och att ansvariga tillser att resurser finns för uppföljning av regelefterlevnad och avtalstrohet. Inom vissa organisationer finns det sanktionssystem för att motverka avvikelser från regler, främst otillåtna direktupphandlingar. Kommunen bör överväga att införa ett sådant system. Synen på direktupphandlingar av synnerliga skäl är sträng. För att säkerställa att direktupphandlingar av synnerliga skäl sker korrekt bör upphandlingsenheten konsulteras innan de genomförs. Med fler ramavtal och den kraftigt höjda direktupphandlingsgränsen borde direktupphandling av synnerliga skäl inte bli så vanligt förekommande i framtiden. I ett fall har inte inköps-/upphandlingsdokumentation presenterats vid granskningen. Granskningen föranleder följande rekommendationer: Upphandlingsenheten bör konsulteras innan direktupphandling av synnerliga skäl genomförs. Skälen bör dokumenteras och finnas samlat vid inköpsenheten. 9

Informationsarbetet med att förklara upphandlingars syfte och konsekvenser av att avvika från upphandlingsrutiner bör fördjupas. Att uppföljning av regelefterlevnad och avtalstrohet prioriteras. Ett sanktionssystem vid otillåtna direktupphandlingar bör övervägas. Ramavtal bör upphandlas inom fler områden, främst avseende bemanningstjänster. Att ansvariga tillser att dokumentationen avseende inköp dokumenteras enligt förvaltningslagen och kommunens riktlinjer för upphandling. Stockholm den 12 oktober 2015 Curt Öberg Anja Zetterberg 10