Scientific management Anförande av riksrevisor Gudrun Antemar, Konferensen 100 år med Scientific management, Uppsala universitet, 25 oktober 2011 (Det talade ordet gäller.) Jag vill börja med att tacka för att jag har fått tillfälle att komma hit till Uppsala och Gustavianum och medverka denna dag. Jag kommer att nämna något om utvecklingen de senaste hundra åren för att sedan säga något den nuvarande synen på statens verksamhet utifrån en revisors perspektiv och slutligen landa i vad jag tror är några stora utmaningar för revisionen idag. Låt mig börja med en personlig programförklaring, byggd på erfarenhet från ett antal arbetsplatser och miljöer i staten: Transparens i staten främjar effektivitet men också andra värden som till exempel rättssäkerhet. I dagens verklighet där olika verksamheter blir allt mer komplexa och har svåröverblickbara besluts- och genomförandesystem är detta viktigare än någonsin tidigare. Och, menar jag, revision skapar en avgörande förutsättning för transparens. A. HISTORISKT PERSPEKTIV Utvecklingen inom staten beskrivs ibland som en serie modeströmningar som avlöser varandra. Det som har varit högsta mode blir omodernt. Och sedan blir det modernt igen. Så kanske det är på ett visst plan. Till exempel har vi över åren sett att det ibland förespråkas stora myndigheter, ibland små. Fördelningen av uppgifter och makt mellan stat och kommun skiftar över tiden liksom hur vi ser på behovet av detaljeringsnivå i myndigheternas regleringsbrev. Men detta ger inte hela bilden. Om man anlägger det långa tidsperspektiv, som dagens konferens inbjuder till, så ser vi att många av de föreställningar som präglar vardagen i förvaltningen i dag har haft en anmärkningsvärd stabilitet över tid. Jag skall försöka belysa detta utifrån ett slags statligt inifrånperspektiv och särskilt från revisorns perspektiv. Ett exempel på en tanke som levt kvar i hundra år är att vi skulle kunna dela upp det som sker i staten mellan politiska och värdeladdade beslut som gäller målen för verksamheten
och en administrativ nivå som bestämmer hur målen skall nås. Tanken formuleras i slutet av 1800-talet och levde kvar som central i programbudgeteringen och i New Public Management och den kan också sägas leva kvar i vår inhemska diskussion om resultatstyrning. Jag ska strax återkomma till den utvecklingen. Men innan jag gör det vill jag peka på att det som gör dagens diskussion spännande är att mycket av det som, under lång tid, uppfattats som nästintill självklart nu ifrågasätts. Det gör att revisorn ställs inför frågan hur man skall se på historien och de synsätt som vi ärvt. Om man ska ha ett hundraårigt perspektiv kan man inte undgå att nämna namn som Weber, Wilson och givetvis Taylor som alla, på olika sätt, gjorde avtryck i utvecklingen av förvaltningen och effektiviseringen av den. I inläggen från det förra sekelskiftet känner vi igen några frågor som vi möter också idag i diskussionen om förvaltningens roll och sätt att fungera. Det är utifrån tre frågor som jag tänkte försöka fånga ett historiskt perspektiv. De tre frågorna är: Om förvaltningen av offentliga verksamheter bör ses annorlunda än skötseln av privata företag? Det handlar alltså om den statliga, eller kommunala, verksamhetens särart. Om det i offentlig verksamhet går att skilja mellan de politiska besluten och själva genomförandet? Om genomförandet kan uppfattas som en värdefri zon där det bara handlar om att åstadkomma största möjliga effektivitet? Den första frågan om förvaltningen och de administrativa principerna har generell tillämpbarhet diskuterar Wilson när han 1887 pläderar för a science of administration. Han, statsvetarprofessor och blivande president, behandlar offentlig verksamhet. Taylor fokuserar fram för allt på industriproduktion. Men den välkända brittiska forskaren Pollitt framhöll för några år sedan att Taylor säkert själv hade tyckt att hans syn kunde tillämpas både i en socialförvaltning och på en myndighetsenhet som arbetar med exportfrämjande åtgärder. Pollitt citerar Taylors uttalande om att hans metoder kunde tillämpas på all mänsklig aktivitet. Teknikerna hade inget att göra med om det var privat verksamhet eller offentlig. Vi kan se att tanken om att administrativa principer kan användas i både privat och offentlig verksamhet hänger kvar idag i svensk administration. De grundläggande principerna bakom LEAN- metoden bottnar i Taylors idéer som inspirerade till Ford-fabrikens produktionssystem och senare utvecklade Toyota ett produktionssystem som bygger på detta och tanken på ständig förbättring. I Sverige idag används LEAN- metoden inom stora myndigheter och inom vården. För revisionens del är statens särart en viktig fråga, något jag skall återkomma till. Dock vill jag redan nu säga att de principiella utgångspunkterna för revisionen är desamma i privat och offentlig verksamhet. Konkret bygger också vår finansiella revision på samma standarder som den privata revisionens. Men när vi granskar den statliga verksamheten bedömer vi
både processer och resultat utifrån normer som är specifika för staten och som har samband med dels kraven på transparens och medborgarnas insyn dels de mer mångfacetterade önskemålen om vad politiskt styrda verksamheter ska åstadkomma utöver effektivitet. Den andra frågan om det går att skilja på politiska beslut och själva genomförandet besvarades även den mycket tydligt i diskussionen kring förra sekelskiftet. Man ansåg att det gick att dra en tydlig linje mellan vad som skulle hanteras politiskt och vad som skulle hanteras administrativt vetenskapligt. Wilson gjorde en klar åtskillnad mellan det politiska beslutet och dess genomförande. Han betonade skillnaden mellan den politiska sfären som fastställer inriktning för statens verksamhet och genomförandet av politiken som skulle bygga på administrativa principer. Genomförandet var inte värdestyrt och det var oberoende av politisk regim. Både Wilson och Taylor hävdade att det fanns ett bästa sätt att genomföra viss verksamhet oavsett syfte. Wilson exemplifierar det med jämförelsen att det går att låna en knivmördarens teknik att slipa knivar även om man inte själv tänker ägna sig åt knivmördande. För revisionen skulle det vara angenämt om det fanns en klar gränslinje mellan politik och förvaltning. Om alltså genomförandet av riksdagens beslut var en fråga som kunde bedömas utifrån hur effektiva medel som hade använts eller kunde användas i förhållande till uppställda mål. Erfarenheterna från våra revisioner visar dock att denna gränslinje många gånger som oklar. Förvaltning och politik glider in i varandra på ett sätt som utgör en ständig svårighet för revisionen som ju ska granska politikens genomförande. Och detta har förstås att göra med hur man kan se på den tredje frågan OM genomförandet kunde uppfattas som en värdefri zon. För hundra år sedan ansåg man att vetenskapen kunde ge svar på vad som var bästa sättet att nå målen. Med hjälp av vetenskapen gick det att hitta de bästa metoderna att påverka skeenden i samhället. I Sverige kan vi hitta tidiga exempel på ett sådant förhållningssätt till forskningen. Emigrationsutredningen, som tillsattes 1907, gjorde en enkät till dåtidens främsta forskare som gällde vad staten kunde göra för att bromsa emigrationen. 1940 års skolutredning bad de fyra professorerna i pedagogik och psykologisk pedagogik att bedöma forskningsläget i den så kallade differentieringsfrågan. Även här skulle tillvaron för revisionen vara avsevärt enklare om genomförandet var något som skedde i en värdefri zon. Om vi enkelt, och med åberopande av vetenskap, kunde peka på att det är bättre att göra si än så. Denna klockartro skakas på två grunder. Efter decennier av t.ex. policyanalys och utvärdering vet vi att svaren sällan är så enkla. Vi tror oss också veta, för att knyta an till den föregående frågan, att även genomförandet ofta och med nödvändighet präglas av värdemässiga ställningstaganden. Och detta på alla nivåer, hur undervisning sker i klassrummet är inte bara en fråga som handlar om vetenskap, och kanske beprövad erfarenhet, utan också om olika värderingar. Den tekniska eller vetenskapliga synen på hur den offentliga verksamheten ska skötas ifrågasattes visserligen tidigt men höll i sig och vi möter den i den policyanalys som växte fram under 1950-talet. Mot den bakgrunden framhåller John F Kennedy att landets problem var tekniska snarare än politiska, vilket också avspeglades i hans rekrytering av tunga akademiker till sin stab. 1960-talets programbudgetering med forskare inom RAND, den välkända think-tank som från början hade fokus på militär forskning och utveckling, som konstruktörer, är en del av
detta. Programbudgeteringen byggde på en stark tro på möjligheterna att skapa tydliga kopplingar mellan statliga insatser och det som sker i samhället. Tanken var till exempel att befolkningens beteende kan påverkas med regler och andra styrmedel. Uppnådde man inte målet, eller det önskade beteendet, var idén att man helt enkelt justerade styrmedelsmixen. Sverige är kanske det land som mer än något annat försökte implementera programbudgeteringen. I Styrutredningen från 2007 framhålls bland annat att det var en import som passade in i den rationalistiska kultur som långt tidigare utvecklats i Sverige, oberoende av amerikanska influenser. Vi kan dock konstatera att programbudgeteringen varken blev en succé i Sverige eller i andra länder. Om jag hoppar lite raskt i tiden så ser vi att detta tänkande går igen i de, mycket disparata företeelser, som Christopher Hood inte bara kritiskt analyserade utan också döpte till New Public Management. Här fanns den starka åtskillnaden mellan politik och genomförandet. I genomförandet av statens verksamheter skulle man hämta inspiration från näringslivet. Det handlade om effektiva processer, klara incitament et cetera. De idéer som jag mycket skissartat har berört har utsatts för kritik till och från under det gånga århundradet. Samtidigt är det tydligt att det haft en stor livskraft. Men just dess starka genomslag ibland annat New Public Management har också lockat fram en kraftfullare kritik av dem. Hur kan vi då se på dem i dag? Med en revisors ögon får jag väl tillägga. 1. För det första skulle jag vilja säga att genomförandet av statlig verksamhet inte bara kan bygga på tanken att det ska ske så effektivt som möjligt utan verksamheten måste bygga på en avvägning mellan rättsäkerhet och effektivitet. Grundläggande principer om mänskliga rättigheter präglar förvaltningen och gör att effektiviteten och rationaliteten får ge vika för att andra värden ska kunna få utrymme i genomförandet. Det handlar om statens särart och de specifika värden som skapar denna särart. Att detta under lång tid varit en viktig del i diskussionen illustreras av att Heckscher i sin studie av svensk statsförvaltning utgick från de två begreppen rättsäkerhet och effektivitet. Jag menar också, för att knyta an till det jag sa inledningsvis, att transparens kan uppfattas som ett centralt medel för att uppnå både effektivitet och rättsäkerhet. Samtidigt har också transparensen ett egenvärde det är en förutsättning för en fungerande demokrati. Den skapar en viktig förutsättning att kritiskt syna både politiker och förvaltning. 2. För det andra framhålls effektivitet idag snarare som ett medel i stället för ett mål, till exempel av förvaltningsforskaren Geert Bouckaert. Enligt honom, och flera andra, bör statens verksamhet leda till trust tillit som ett överordnat mål. Det innebär att effektiviteten endast blir en väg för att nå målet för statens verksamhet som är trust. Frågan om byggandet av trust är dock komplex. Bouckaert pekar bland annat på att bra performance är en ingrediens för skapandet av trust, men det är inte så enkelt att bra performance med automatik leder till mer trust. Däremot kan vi vara säkrare på att dålig performance försvagar trust eller förtroende. För de flesta av oss är det också tydligt att sambanden kan gå i olika riktningar, trust kan bidra till bättre performance. Bouckaert berör också, något som ju övrigt tagits upp av Power, att administrativa reformer med starka inslag av kontroll kan försvåra byggandet av
trust. För revisorn innebär detta en balansgång: En stat där makten, och de som verkställer maktens vilja, inte skulle vara utsatt för granskning skulle inte förtjäna medborgarnas förtroende. 3. En tredje sak jag skulle vilja nämna är att de medel som kan användas för att förverkliga politiska mål och vilket medel som är mest effektivt det som man för hundra år sedan benämnde administration idag är föremål för livlig diskussion. Det är inte målet bättre kunskaper i matematik som det råder oenighet om. Det är hur det skall gå till som diskuteras. Det är inte värdet av att minska brottsligheten det råder olika uppfattningar om det är hur detta ska gå till striden kan uppstå kring. Politiken handlar numera i hög grad om hur saker ska göras och om det är en uppgift för staten eller kommunerna att göra det som behöver göras. Jag menar därför för min del att genomförandet av politiken knappast kan placeras i en värdefri zon. 4. Vi lever i Europa och världen och statlig styrning är numera en både nationell och internationell angelägenhet. Från ett europeiskt perspektiv ser vi att frågorna om statlig redovisningspraxis står högt upp på agendan och att revisorns insatser för att ge en bild av statens finanser är viktigt för stabiliteten i finanspolitiken och för demokratin. Därmed blir revisionen som medel för politikens genomförande och som en del i skapandet av trust tydligare. Med detta som bakgrund skulle jag vilja säga något om revisionens nytta för genomförandet av statlig verksamhet. B. REVISIONENS NYTTA FÖR GENOMFÖRANDET AV STATLIG VERKSAMHET Jag hänvisade tidigare till 50-talets policyanalys. Under de följande decennierna kom också utvärdering i olika former att tillmätas allt större betydelse. Det finns därför skäl att stanna upp och fundera kring detta. Leder uppföljning, utvärdering och granskning per automatik till bättre verksamhet? Vår syn på utvärdering, växte fram under en period som präglades av den tekniska syn på statlig verksamhet, som jag har försökt ge en bild av. Mycket av våra uppföljnings- och utvärderingssystem har också präglats av teorier som betonat gradvisa förändringar i olika offentliga beslutsprocesser. Och vi kan lätt se att vårt sätt att prata om sådant som lärande, administration etcetera ofta bygger på uttryck med innebörden att vi betraktar offentlig verksamhet som någonting pågående. Det är fråga om en sekventiell process, ofta beskriven som en cirkel med faser som problembeskrivning, identifiering av handlingsalternativ, analys av för- och nackdelar, val av handlingsväg, genomförande, uppföljning och utvärdering. Detta avspeglade en bakomliggande föreställning om stabilitet. När ett medel hade valts gällde det att undan för undan förbättra det. Genom att se bakåt fick vi underlag för att lära oss hur detta skulle kunna gå till och verksamheter kunde justeras också i förhållande till förändringar i omvärlden. Förändringarna förväntades inte vara större än att de kunde byggas in i de modeller vi hade för utvärdering, planerings, verksamhetsutveckling et cetera. Vilken roll uppföljning och utvärdering kan spela behöver diskuteras i dag. I en allt mer turbulent värld kommer det, möjligen, att bli vanligare att politikerna kommer att finna det
omöjligt att fortsätta på tidigare inslagna handlingsvägar. Det kostar, som många pekar på, att byta handlingsväg men ibland blir det nödvändigt. Och tvånget att byta handlingsväg kan uppstå genom till exempel kriser. I sådana situationer blir uppföljning och utvärdering med fokus på det som nu görs, eller som tidigare gjorts, mindre relevant. Ökad osäkerhet om framtiden gör det också svårare att utifrån kunskap om hur en viss intervention fungerat fram till nu dra slutsatser om hur den kommer att verka i morgon. Snabba policyförändringar kan också följa av globaliseringen och internationaliseringen. Händelser som tidigare påverkat oss först efter lång tid påverkar oss nu direkt. Naturkatastrofer och kärnkraftkatastrofer tusentals mil bort påverkar enskilda myndigheter och vilka krav som ställs på det politiska systemet. Det internationella finansiella systemet reagerar dygnets alla timmar årets alla dagar på händelser och politiska åtgärder. När politikerna tvingas finna nya handlingsvägar och det blir nödvändigt att ifrågasätta dagens institutioner ställs andra frågor än de som kretsar kring genomförandet av tidigare verksamheter. Frågorna gäller inte längre hur dessa tidigare verksamheter kan förbättras. Frågorna handlar om vad som kan göras istället. Här blir andra former av kunskapsproduktion, än utvärdering, nödvändig. Det jag vill velat poängtera med detta resonemang är att uppföljning och utvärdering får ses som en form av kunskapsproduktion, men att det inte synonymt med det kunskapsunderlag som behövs i formandet av statens verksamhet på olika områden. På vilket sätt kan då revision bidra till förbättring? Revisionen syftar förstås till att, i vårt fall, statlig verksamhet skall bli bättre. Revisionens förbättringsmekanism är dock en annan än den som gäller för många andra former av analyser av statlig verksamhet. Revisionen bygger ytterst på föreställningen att människor agerar annorlunda om de vet att de granskas Detta är en slags paradox: Revisionens utgångspunkt är misstro, men utifrån denna principiella utgångspunkt kan revisionen bidra till tilltro, förtroende. Just det faktum att en oberoende part granskar dem vi anförtror resurser och ansvar gör att vi kan ha förtroende för dem. Samtidigt kan revisionen genom sitt granskningsarbete också identifiera förbättringsmöjligheter på en mera konkret nivå. Sett ur ett myndighetsperspektiv är rätt utförd och rätt förstådd revision och det gäller både den årliga och effektivitetsrevision en viktig källa till kunskap. Den dialog i vardagen revisionen genererar har ett stort värde men kräver en kunskap och en medvetenhet om revisionens uppdrag, inriktning och arbetssätt. Och det främjande uppdraget måste också balanseras mot revisionens existentiella grund behovet av underlag för ansvarsutkrävande. Annars riskerar vi att ett förväntansgap uppstår. Vi granskar effektiviteten i relation till av riksdagen fastställda mål. De förväntningar riksdagen har uttryckt blir revisorns bedömningsnormer. Inom effektivitetsrevisionen bör granskningen primärt identifiera områden där det finns risker för ineffektivitet och med konsekvenser för statsbudgeten eller allmänna samhällsintressen. Låt mig ta ett exempel. Riksdagen beslöt bygga Botniabanan på basis av en uppskattad nytta i form av bland annat kortade restider till en kostnad för 11 miljarder kronor. Riksrevisionen granskade detta och det visade sig att totalnotan för att de tänkta tågen ska kunna gå blir minst 26 miljarder kronor och att restidsvinsterna inte kan realiseras. En del av förklaringen till detta är att besluten inte inkluderat tillräckligt kvalificerade bedömningar av behovet av
följdinvesteringar. Det är tydligt att det finns klara förbättringsmöjligheter och att medborgarna kunde använt pengarna på ett effektivare sätt! Finans- och skuldkrisen medför krav på besparingar inom offentlig sektor i många länder. För de regeringar som ska kunna motivera sådana program gäller det att samtidigt kunna visa att statens resurser används på bästa möjliga sätt. Svåra tider skapar därför ytterligare fokus på det vi talar om som accountability. Det kommer att bli än tydligare att den som anförtrotts offentliga medel måste ansvara för att dessa används så effektivt som möjligt och hållas ansvariga för eventuella brister. På många sätt kan den bekymmersamma finansiella utvecklingen paradoxalt nog leda till en situation där det våras för revisorn. Vi försöker att ha en främjande roll men vi måste värna vår integritet och oberoende. Om de ifrågasätts svarar vi inte upp mot vårt grundläggande uppdrag. Vi som arbetar med revision av statens verksamheter ser att samtiden och framtiden bjuder på flera utmaningar. Tre är särskilt viktiga. Den första gäller att det är nödvändigt att förena de krav på effektivitet, som skattebetalare har rätt att ställa, med andra värden som är centrala i staten och lika viktiga i ett medborgarperspektiv. Denna utmaning ser alltså annorlunda ut än den som uppfattades som den helt centrala för det dryga århundrade tillbaks då tankarna om Scientific Management föddes. Den andra utmaningen, som är svårare i en tid då uppdelning mellan politik och förvaltning är mer oklar än den var i doktrinen 100 år tillbaka, är att granska genomförandet utan att granska politiken som sådan. Den tredje utmaningen är angelägen! Den innebär att vi måste förena den roll som följer av vår mest grundläggande uppgift, att oberoende och i ett perspektiv av ansvarsutkrävande granska staten, med att bidra till öppenhet genom dialog och samtal om hur olika verksamheter kan förbättras. Det innebär att vi måste inrikta revisionen mot väsentliga områden och att vi måste ta ombord internationell god sed inom revisionen. På det sättet kan vi främja utvecklingen inom staten och bidra till medborgarnas insyn på viktiga områden. Tack för er uppmärksamhet!