Miljö- och säkerhetskrav vid upphandling av skolskjutsar, sjukresor och färdtjänst

Miljö- och säkerhetskrav vid upphandling av skolskjutsar, sjukresor och färdtjänst Förslag till mallar för kommunal upphandling 2006-10-13 version 2

Förord Kommunernas trafiksäkerhetsarbete har traditionellt inriktats på fysiska åtgärder i trafiksystemet för att få ner hastigheterna. Under det senaste decenniet har intresset ökat kraftigt för att via kommunernas och landstingens upphandling av persontransporter både höja trafiksäkerheten och minska miljöpåverkan. För att möta det ökade intresset för miljö- och säkerhetsaspekter på persontransporter tog dåvarande Svenska Kommunförbundet 2004 fram skriften Upphandling av transporter för säker trafik och bra miljö som är en bred introduktion till ämnet. Föreliggande skrift innehåller mallar för utformning av miljö- och trafiksäkerhetskrav vid upphandling av skolskjutsar, sjukresor och färdtjänst. Mallarna kan användas i varje beställares eget förfrågningsunderlag genom att valda delar klipps ut och klistras in i det egna underlaget. Eftersom de krav som kan och får formuleras enligt gällande upphandlingslagstiftning ständigt förändras kommer Sveriges Kommuner och Landsting att på sin hemsida www.skl.se regelbundet uppdatera mallarna så att de ständigt är aktuella. Mallarna vänder sig i första hand till dem som svarar för upphandling av kommuners, landstings och trafikhuvudmäns persontransporter men också till de entreprenörer som leverera transporttjänsterna. Per Kågeson, Nature Associates, har svarat för innehållet i den första publicerade versionen (mars 2006) som granskats och godkänts Sveriges Kommuners och Landstings förbundsjurist Mathias Sylwan. I projektets referensgrupp medverkade sakkunniga från kommuner, landsting och trafikhuvudmän, Svenska Bussbranschens Riksförbund, Svenska Lokaltrafikföreningen, Svenska Taxiförbundet och Vägverket. För projektledningen svarade Greta Berg och Örjan Eriksson. Mallarna uppdateras löpande av Maria Losman, Ecoplan AB. 1

Innehållsförteckning Förord... 1 Innehållsförteckning... 2 1. Kommuners och landstings persontransporter... 3 Taxi- och busstrafik... 3 Färdtjänst, sjukresor och skolskjutsar... 4 2. Mallar underlättar kravställande vid upphandling... 5 3. Upphandlingsmodeller... 6 4. Mallarnas uppläggning och användning... 8 Viktigt att komma ihåg... 9 Avgränsningar... 9 Särskilda kontraktsvillkor... 9 Kravens och de särskilda kontraktsvillkorens utformning... 10 Bonussystem och bidrag till utvecklingsprojekt... 11 5. Miljöproblem som behöver beaktas... 12 Personbilar... 12 Bussar... 12 Klimatpåverkan... 13 6. Viktiga trafiksäkerhetsaspekter... 16 Euro NCAP... 16 7. EU:s upphandlingsdirektiv... 18 8. Kostnader och kostnadseffektivitet... 19 9. Uppföljning... 20 10. Sanktioner... 23 11. Bilagor... 24 2

1. Kommuners och landstings persontransporter Vägtrafiken är den största källan till utsläpp av luftföroreningar och buller i vårt land. Den svarar dessutom för 33 procent av de svenska utsläppen av koldioxid (år 2001). Även om bilar, lastbilar och bussar blivit mycket renare under senare år till följd av att stränga lagkrav gjort det nödvändigt för fordonsindustrin att satsa på avancerad reningsteknik återstår en del problem. Det allvarligaste bekymret är att den genomsnittliga nya svenska personbilen förbrukar betydligt mer bränsle per kilometer än nya bilar i alla andra länder i Europa. Användningen av bilar och bussar är också förknippade med andra problem. Däcken innehåller ofta högaromatiska oljor som är giftiga för miljön, och dubbdäcken sliter hårt på asfalten och bidrar till höga partikelhalter i våra större tätorter. Det finns alltså mycket att tänka på när man upphandlar transporttjänster. Fortfarande omkommer varje år ca 500 personer i trafikolyckor och många tusen skadas. Utan ytterligare kraftansträngningar kommer vägtrafiken inte att klara riksdagens etappmål om att antalet döda och svårt skadade ska halveras till 2007. För att Sverige ska klara miljömålen och komma en bit på väg mot nollvisionen inom vägtrafiken är det viktigt att yrkestrafiken deltar i strävan mot lägre miljöstörningar och färre olyckor. Kommuner, landsting, regioner och trafikhuvudmän har som stora beställare av yrkesmässigt utförd trafik betydande möjligheter att påverka sina uppdragstagares val av fordon, utrustning och bränsle samt deras sätt att framföra fordonen. Om taxifordon och bussar följer hastighetsbestämmelserna får detta en lugnande inverkan på trafikrytmen hos övriga fordon, vilket leder till lägre utsläpp och färre olyckor. Taxi- och busstrafik Taxi utgör en viktig del av persontrafiken. Det finns drygt 14 300 taxifordon i vårt land som tillsammans tillryggalägger mer än 1 500 miljoner kilometer per år. Bilarna ägs av närmare 9 000 taxiföretag som är anslutna till omkring 300 beställningscentraler. Kommuner och landsting köper årligen taxiresor för omkring 5 miljarder kronor. Som framgår av tabellen utgör färdtjänst, sjuktransporter och skolskjutsar tillsammans mer än hälften av taxinäringens omsättning. Det innebär att kommuner och landsting befinner sig i en position där de har utomordentligt goda förutsättningar att ställa miljö- och trafiksäkerhetskrav på taxiföretagen. Taxinäringens omsättning fördelad på kundgrupper 1998. Procent. Färdtjänst 28 Sjuktransporter 17 Skolskjutsar 11 Företag 21 Privatpersoner 23 100 Källa: Svenska Taxiförbundet (skattning) Många bussföretag utför också uppdrag för kommuner och landsting. Det finns dock inga siffror på omfattningen av den del av trafiken som avser skolskjutsar. 3

Färdtjänst, sjukresor och skolskjutsar Vid utgången av 2003 hade drygt 380 000 personer eller cirka 4,2 procent av Sveriges befolkning tillstånd att använda färdtjänst. Under 2003 gjordes drygt 12,9 miljoner enkelresor med färdtjänst. Det motsvarar i genomsnitt ca 34 enkelresor per färdtjänstberättigad. Antalet ersatta sjukresor uppgick till 8,8 miljoner under 2003. Mer än hälften av resorna, 62 procent, gjordes med taxi. Dessa taxiresor kostade landstingen 1,24 miljarder kronor. 4

2. Mallar underlättar kravställande vid upphandling En del landsting och kommuner ställer redan miljö- och trafiksäkerhetskrav på sina entreprenörer vid upphandling av färdtjänst, sjuktransporter och skolskjutsar. I många fall är dock kraven otydliga och uppföljningen är ofta obefintlig. För små kommuner kan det vara svårt att avsätta den arbetstid och de resurser som krävs. För att kraven ska bli effektiva och medverka till en bättre miljö och höjd säkerhet är det viktigt att förfrågningsunderlaget prioriterar frågor där förbättringar verkligen medför påtagliga framsteg. Syftet med denna rapport och dess bilagor är att underlätta för kommuner och landsting att formulera tydliga och meningsfulla miljö- och trafiksäkerhetskrav vid upphandling av transporttjänster. Såväl mallar som text finns tillgängliga i digital form så att den som ansvarar för upphandlingen utan svårighet kan kopiera valda delar av texten och mallarna i syfte att låta dem bli delar av det egna anbudsunderlaget. Mallarna är utformade så att de förhoppningsvis svarar mot behoven och förutsättningarna i små och medelstora kommuner och landsting. De största kommunerna och landstingen/regionerna kan använda dem för kvalitetssäkring av sina egna system. 5

3. Upphandlingsmodeller Upphandling kan ske antingen till lägsta pris eller genom antagande av det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet. Vilken modell som tillämpas ska framgå av förfrågningsunderlaget. Oavsett vilken utvärderingsgrund man väljer sker utvärderingen i två steg. Först bedömer upphandlaren om anbudsgivaren och anbudet uppfyller de obligatoriska kraven. I nästa steg utvärderas anbuden antingen endast utifrån priset eller, vid upphandling enligt det ekonomiskt mest fördelaktiga, utifrån utvärderingskriterierna i förfrågningsunderlaget. Om man väljer att genomföra upphandlingen enligt utvärderingsgrunden det ekonomiskt mest fördelaktiga måste den upphandlande enheten i förfrågningsunderlaget ange vad (utvärderingskriterier eller bör-krav ) som kommer att tillmätas betydelse vid utvärderingen av anbuden. Det anbud som får det högsta betyget eller poängen i utvärderingen mot dessa utvärderingskriterier vinner upphandlingen. I upphandling enligt det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet brukar funktionalitet, kvalitet, servicenivå etc prioriteras förutom priset. I en upphandling av transporttjänster är det lämpligt att ge hög prioritet åt miljö och trafiksäkerhet. Både utvärderingskriterier och utvärderingsmodell bör vara tydligt angivna så att leverantörerna enkelt kan förstå vad anbudet ska innehålla för att få poäng i anbudsutvärderingen. Bilaga 3 ger exempel på hur man kan utforma utvärderingskriterierna för några miljö- och trafiksäkerhetsrelaterade önskemål. Vid upphandling enligt utvärderingsgrunden det ekonomiskt mest fördelaktiga är den upphandlande enheten numera som regel skyldig att vikta utvärderingskriterierna så att deras relativa inbördes betydelse framgår av förfrågningsunderlaget. Miljö- och trafiksäkerhetskriterierna bör då ges en rimlig viktning i förhållande till priset så att inte transporttjänsten onödigt fördyras eller en leverantör som uppfyller kriterierna överkompenseras. Högt ställda miljökrav leder sällan till kraftigt ökade kostnader. Att merkostnaden inte behöver bli särskilt stor kan illustreras med ett önskemål om att en viss andel av den berörda fordonsparken ska bestå av gasdrivna bilar. Inköp av sådana fordon kan medföra en merkostnad hos entreprenören på 40 000 kronor per bil. Vid ett inslag av 50 procent gasfordon i den utnyttjade fordonsflottan ökar emellertid den totala kostnaden för entreprenaden bara med ca 0.5 procent. Det beror på att ränta och avskrivning på fordonen vanligen bara utgör 6 7 procent av den totala kostnaden. En viktig fråga i är om man bör ge poäng även i ett fall där man inte kan försäkra sig om att just dessa bilar används i den egna entreprenaden. Tabell 2 redovisar hur kostnaderna i en taxirörelse vanligen fördelas på olika kostnadsslag. Den kan användas som en del av underlaget för en bedömning av vilket utrymme man bör ge de icke-obligatoriska kraven vid en upphandling av det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet. Kostnadsfördelningen för busstrafik framgår av tabell 3. Tabell 2. Kostnadsfördelning i procent för taxiföretag oktober 2005. Kostnadsslag Bensin Diesel Administrativa kostnader 7 7 Organisationskostnader 10 10 Trafikpersonal 60 61 6

Räntekostnader 1 1 Värdeminskning fordon 5 6 Fasta fordonskostnader 2 2 Fordonsunderhåll 4 5 Drivmedel 10 6 Diverse kostnader 1 1 100 99 Källa: Svenska Taxiförbundet Tabell 3. Kostnadsfördelning i procent för skolskjutsar med buss 2005. Kostnadsslag Personalkostnader 55 Fordonskostnader 25 Drivmedel 15 Övriga kostnader 5 100 Källa: Svenska Bussbranschens Riksförbund 7

4. Mallarnas uppläggning och användning Rapporten och dess bilagor är disponerade så att huvudtexten innehåller förklaringar och bakgrundskunskap som kan vara viktiga för den upphandlande enheten att känna till, medan mallarna är koncentrerade till de uppgifter och krav som ska ingå i avtalet och som anbudsgivarna behöver ha som underlag för sina anbud. Mallarna innehåller alltså så litet text som möjligt. Mallarna är alltså utformade så att de kan ingå i förfrågningsunderlaget. Bilagorna 1 och 2 till denna rapport innehåller två olika men till stora delar identiska mallar med förslag till särskilda kontraktsvillkor utformade för färdtjänst och sjuktransporter respektive skolskjutsar.båda mallarna har följande underrubriker: Allmän information Fordon och utrustning Besiktning, underhåll och skötsel av fordon Förare Övriga krav Regler för kontroll och uppföljning Sanktioner vid överträdelser av avtalade miljö- och trafiksäkerhetsåtgärder Det är svårt att utforma allmängiltiga mallar för upphandling enligt utvärderingsgrunden det ekonomiskt mest fördelaktiga som passar alla kommuner och trafikhuvudmän. Avsikten är inte att en upphandling nödvändigtvis måste inkludera alla de verktyg som erbjuds i mallarna. De bör ses som menyer ur vilka man kan välja de krav man anser vara viktiga. Mallarna erbjuder en möjlighet att beakta miljö och trafiksäkerhet vid upphandling enligt utvärderingsgrunden lägst anbudspris. Om den upphandlande enheten vill prioritera miljö och trafiksäkerhet vid upphandling enligt utvärderingsgrunden lägst anbudspris kan den också använda sig av kraven i bilagorna 1 och 2. Dessa bilagor innehåller centrala krav som bör ställas oavsett vilken utvärderingsgrund den upphandlande enheten har valt. Kraven skall antingen uppfyllas vid anbudets ingivande (skall-krav) eller först vid en senare tidpunkt, till exempel vid avtalstidens början eller vid någon annan i avtalet preciserad tidpunkt (särskilda kontraktsvillkor). I bilaga 3 beskrivs poängsättning av trafiksäkerhets- och miljökrav vid upphandling enligt utvärderingsgrunden det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet. I bilaga 4 finns exempel på särskilda kontraktsvillkor i form av bonusersättningar för det fall leverantören under avtalstiden uppfyller vissa frivilliga åtaganden i ett kontrakt som upphandlas enligt någon av utvärderingsgrunderna lägst anbudspris eller det ekonomiskt mest fördelaktiga. Bilaga 5 handlar om utvecklingsprojekt med ISA och bilaga 6 innehåller information om alkolås. I avsnitt 9, Uppföljning finns förslag till system för uppföljning och kontroll av avtalade åtgärder och regler avseende miljö och trafiksäkerhet. I mallarnas bilaga 7 återfinns detaljerade förslag om vad som behöver avtalas med leverantören när det gäller uppföljning och kontroll. Mallarna innehåller vidare förslag om sanktioner vid överträdelser av entreprenadavtalets överenskommelse om miljö- och trafiksäkerhetsåtgärder. 8

Viktigt att komma ihåg Mallarna bör ses som ett hjälpmedel som inte behöver tillämpas slaviskt. Varje mall erbjuder en meny ur vilken beställaren själv får plocka de delar som han/hon vill utnyttja i sin upphandling. Övriga delar klipper beställaren bort. I mallarna finns en rad siffror avseende t.ex. hur gamla fordon får vara (räknat i år), tidsangivelser för när saker ska vara utförda och förslag till viten som drabbar leverantören vid allvarliga avvikelser från det ingångna avtalet. Alla dessa siffror bör ses som förslag. Beställaren måste själv bestämma om han/hon vill använda mallens siffror eller ersätta dem med egna. Om beställaren väljer att avstå från att utnyttja delar av mallarna eller tillför kompletterande krav är det viktigt att se till att ändringar, strykningar och tillägg görs på alla relevanta ställen, alltså även i t.ex. de delar som avser uppföljning och kontroll. Innan beställaren slutligen bestämmer sig för vilka krav som skall omfattas av upphandlingen kan det vara bra att ha tagit reda på hur de potentiella entreprenörernas fordonsflottor ser ut och vilken utbildning deras personal har. Därigenom får man underlag för en bedömning av hur långtgående krav man kan ställa i den förestående upphandlingen. Att höja kraven bidrar till bättre trafiksäkerhet och miljö men det gäller att höja kraven i lagom takt. Avgränsningar Uppläggningen bygger på förutsättningen att den upphandlande enheten kompletterar förfrågningsunderlaget med övriga krav som ska ingå i upphandlingen. I den föreliggande rapporten och förslagen till mallar tas bara med krav som avser fordon, drivmedel och förare. Mallarna innehåller heller ingen uppräkning av alla lagkrav som gäller för olika former av yrkestrafik. Dessa krav förutsätts vara kända av leverantörerna. Kontroll av leverantörens allmänna lämplighet tas inte upp i mallarna och inte heller krav som avser ansvarsförsäkring, servicenivå, beställningscentral eller annan trafikledning. Ett fullständigt förfrågningsunderlag måste naturligtvis också täcka in dessa delar. Mallarnas krav begränsas till leverantörens egen verksamhet. Inga krav ställs på de anläggningar från vilka leverantören upphandlar service, reparationer och underhåll. Mallarna täcker inte heller i övrigt alla miljö- och trafiksäkerhetsrelaterade krav som kan tänkas ingå i en upphandling. Krav på motorvärmare ingår inte liksom inte heller krav på diverse förbrukningsmateriel som kan vara bra att ha i fordon som används för sjuktransporter och färdtjänst, t.ex. åksjukepåsar, dricksvatten, servetter och rengöringsmedel. Om man vill formulera ytterligare krav är det viktigt att tänka på att beställaren måste vara beredd att kontrollera att de följs och att kostnaden för kontrollen står i proportion till nyttan av att kravet ställs. Så ställs t.ex. i de nu aktuella mallarna av detta skäl inga krav på större mönsterdjup hos däck än vad som är föreskrivet i lag. Inget direkt avseende fästs vid eventuell förekomst av miljöpolicy, miljöledningssystem eller miljöprogram. Erfarenheten visar att sådana system och program kan vara bra hjälpmedel i företagens miljöarbete men att de inte alltid garanterar hög kvalitet. Anbudet bör dock innehålla uppgift om vem inom företaget som är ansvarig för miljö- respektive trafiksäkerhetsarbetet. Särskilda kontraktsvillkor Ett förfrågningsunderlag kan innehålla mer eller mindre långtgående obligatoriska krav (skall-krav). Sådana krav måste uppfyllas redan i upphandlingen annars förkastas anbudet. I föreliggande mallar har vi i huvudsak valt att undvika skall-krav. En anledning är att sådana krav kan begränsa konkurrensen på ett olyckligt sätt. En annan är att miljö- och 9

trafiksäkerhetskrav ofta passar bättre som avtalsförpliktelser, dvs. särskilda kontraktsvillkor. Därför har vi valt att utforma miljö- och trafiksäkerhetskraven som särskilda kontraktsvillkor. Särskilda kontraktsvillkor skall godkännas av anbudsgivaren i anbudet men måste uppfyllas förts vid en senare tidpunkt, antingen när avtalstiden börjar eller vid någon annan i avtalet angiven tidpunkt. Särskilda kontraktsvillkor är alltså avtalsförpliktelser som den leverantör som vinner upphandlingen måste uppfylla när han utför uppdraget. Medan ett anbud som inte uppfyller skall-kraven förkastas, drabbas en leverantör som inte uppfyller de särskilda kontraktsvillkoren av avtalssanktioner såsom prisavdrag, avtalsviten eller att avtalet hävs. För att säkerställa att leverantören uppfyller de särskilda kontraktsvillkoren krävs det att beställaren följer upp avtalet. Kravens och de särskilda kontraktsvillkorens utformning Kraven i upphandlingsmallarna är alltså av fem slag: 1. Kvalifikationskrav som skall uppfyllas vid tidpunkten för anbudets ingivande (skallkrav). 2. Krav som måste uppfyllas vid avtalstidens början (särskilda kontraktsvillkor), 3. Krav som måste uppfyllas vid någon i avtalet preciserad tidpunkt (särskilda kontraktsvillkor), 4. Frivilliga åtaganden som innebär att beställaren betalar en i förväg bestämd bonus om leverantören under avtalstiden uppfyller vissa givna villkor (särskilda kontraktsvillkor). 5. Krav som ger pluspoäng i anbudsutvärderingen (enligt principen det mest fördelaktiga) om de uppfylls av anbudsgivaren (bör-krav) I mallarna finns förslag bl.a. om hur gamla fordon får vara och vilka premier som bör utbetalas till mera långtgående, ej obligatoriska åtgärder. Dessa siffror bör ses som förslag om vilken ambitionsnivå eller storleksordning som är rimlig. Varje beställare måste själv ta ställning till hur långtgående krav den egna organisationen vill ställa. Detta gäller förstås i särskilt hög grad kostnadsdrivande krav och bonussystem. Om premien för extraordinarie åtgärder som alternativa bränslen och avancerad utrustning sätts för lågt, kan det emellertid vara bättre att avstå, eftersom moroten i så fall sannolikt blir för liten för att få någon effekt. Samma sak gäller vid fastställande av poäng för miljö- och trafiksäkerhetskriterier vid upphandling enligt utvärderingsgrunden det ekonomiskt mest fördelaktiga. Att betala en högre premie eller sätta högre poäng än nödvändigt är förstås inte heller bra, eftersom kan innebära ett slöseri med offentliga medel. Avsikten med mallarna är att ge upphandlande enheter ett heltäckande underlag avseende miljö- och trafiksäkerhet. Man bör komma ihåg att de flesta av kraven är självklara och uppfylls av så gott som alla av dagens leverantörer. Att ta med dem är trots detta viktigt, eftersom beställaren annars saknar grund för klagomål om brister hos utföraren skulle göra sådana aktuella. Om samma mallar, sannolikt med smärre förändringar till följd av teknikoch kunskapsutvecklingen, används under en följd av år och i många upphandlingar, kommer leverantörerna att vänja sig vid dem och kunna värdera och prissätta dem utan svårighet. Eftersom kraven samlats i två mallar (snarare än tre eller fyra) kan beställaren i vissa fall behöva ta bort en del, icke-relevanta, krav ur den mall man väljer att använda. Den upphandlande enheten bör därutöver själva bedöma vilka av kraven och kravnivåerna som är relevanta för den egna upphandlingen. 10

Bonussystem och bidrag till utvecklingsprojekt Det går också att ha särskilda kontraktsvillkor som innebär att leverantören får en bonus om han under avtalstiden uppfyller vissa krav. Sådana särskilda kontraktsvillkor innebär alltså frivilliga åtaganden för leverantören. Hur sådana kontraktsvillkor kan utformas framgår av bilaga 4. Ett bonussystem ger de potentiella leverantörerna klara besked om att deras kostnader för extravaganta åtgärder inte behöver täckas av det begärda grundpriset samtidigt som den upphandlande enheten försäkrar sig om att det finns en tydligt definierad övre gräns för den eventuellt tillkommande ersättning som han kan behöva betala. Vägverket tillämpar sedan några år tillbaka en sådan anbudsmodell vid upphandling av grustransporter samt arbeten med entreprenadmaskiner. Västtrafik använder en liknande konstruktion för att premiera låga avgasemissioner från bussar, och Stockholms läns landsting erbjuder en bonus för specialfordon med sänkbart golv. Om kommunen, regionen eller landstinget överväger att premiera vissa, litet mera långtgående och kostsamma, åtgärder är det viktigt att välja åtgärder som har god effekt och hög samhällsekonomisk lönsamhet. Frågor om kostnader och kostnadseffektivitet behandlas i ett senare avsnitt av rapporten. Vid upphandling enligt utvärderingsgrunden det ekonomiskt mest fördelaktiga kan den upphandlande enheten välja att i upphandlingen premiera anbud som erbjuder högre miljö och/eller säkerhet än som följer av de obligatoriska kraven. Miljö- och trafiksäkerheten påverkar då utgången av anbudsutvärderingen. Det hindrar inte att en upphandling enligt det ekonomiskt mest fördelaktiga också kan innehålla särskilda kontraktsvillkor som avser miljö- och trafiksäkerhet. Den upphandlande enheten kan också överväga att stödja något pilotprojekt av betydelse för utvecklingen mot en mera säker och miljöanpassad beställningstrafik. Bilaga 5 innehåller information om aktuella projekt med inriktning på att utveckla olika tillämpningar av Intelligent Stöd för Anpassning av hastigheten (ISA) för offentligt upphandlad trafik. ISA kan t.ex. ge direkt information till föraren om överträdelse av skyltad hastighet samt registrera och bevara information om vilken hastighet fordonet haft i förhållande till skyltad hastighet. En förutsättning är att kommunen förser Vägverkets vägdatabas med aktuella hastighetsgränser på det kommunala vägnätet. 11

5. Miljöproblem som behöver beaktas De miljöproblem som behöver beaktas är främst utsläppen av reglerade föroreningar, d.v.s. partiklar, kolväten och kväveoxider samt utsläppen av koldioxid till atmosfären. Buller är ett annat betydande problem men svårt att hantera inom ramen för upphandling av transporttjänster. De reglerade föroreningarna minskar i relativt snabb takt för varje ny omgång av avgaskrav. Ju nyare fordon, desto lägre utsläpp. En ung fordonspark är således att föredra från miljösynpunkt. Personbilar För närvarande finns inga beslutade avgaskrav för personbilar och andra lätta fordon bortom de gränsvärden som trädde ikraft år 2005. I december 2005 presenterade emellertid EUkommissionen förslag till framtida gränsvärden (Euro 5), tänkta att tidigast träda ikraft från 2009. För kväveoxider (NOx) och kolväten (HC) är förändringarna små och många bensinoch dieselbilar klarar dem redan. För partiklar föreslås gränsvärdet sänkas från 25 mg/km till 5 mg, vilket blir svårt att klara utan partikelfilter. En del dieselbilar har dock redan partikelfilter som minskar emissionen under det föreslagna gränsvärdet. Olika bilmodeller klarar emellertid de gällande respektive kommande avgaskraven med skiftande marginal. EU:s testcykel är dessvärre inte särskilt rättvisande som grund för en bedömning av olika motorer, eftersom den inte innehåller några kraftiga accelerationer. Oberoende test utförda med andra och tuffare cykler omfattar tyvärr bara en liten del av utbudet, varför det blir svårt att utnyttja dem som underlag för krav på entreprenörernas inköp av nya fordon. Beställare av trafik kan därför inte göra mycket mer än att uppmana entreprenörerna att inhämta tillgänglig information, t.ex. från Konsumentverket 1 och Gröna Bilister 2 och använda den i syfte att hitta bilar som har så låg miljöbelastning som möjligt. För dieselbilar kan en möjlighet dock vara att premiera fordon som är försedda med partikelfilter. En stor del av vårt lands taxibilar är numera dieseldrivna. En nackdel, särskilt i större städer, är att dieselmotorerna ger upphov till åtminstone hundra gånger högre utsläpp av partiklar än motsvarande bensinbilar. Byte från diesel till biogas- eller naturgas ger också sänkta utsläpp av partiklar. I övrigt påverkas inte avgasbilden (utsläppen av kväveoxider, kolväten och partiklar) särskilt mycket av bränslebyten. Detta gäller särskilt vid skifte från diesel till RME (rapsmetyleter) och från bensin till etanol. Däremot påverkas utsläppen av koldioxid mycket av bränslebyten. Vad biogas beträffar är det viktigt att utnyttja de begränsade resurserna på bästa sätt. Effekten på avgasutsläppen blir störst om gasen får ersätta diesel i tunga fordon som bussar och lastbilar. Om gasen används i en lokal bussflotta minimerar man dessutom distributionskostnaden. I områden som har tillgång till naturgas kan biogas och naturgas användas i fler fordon. I sådana områden och särskilt i större städer kan ett byte från diesel till gas medverka till en betydande reduktion av halten av partiklar i tätortsluften. Bussar För tunga fordon finns beslutade avgasregler som gäller från 2005/06 respektive 2008. Det finns ännu inga modeller med motorer som uppfyller de krav som träder ikraft 2008. Det är 1 www.konsumentverket.se 2 www.gronabilister.se 12

stora skillnader mellan gränsvärdena för 1993 (Euro I), 1996 (Euro II), 2000 (Euro III) och 2005 (Euro IV). Eftersom bussar ofta används i tio år eller mer, är det viktigt att eftersträva en förnyelse av fordonsparken. Det sker bäst genom att man sätter en övre gräns för hur gamla bussarna får vara. En tänkbar kompletterande åtgärd kan vara att föreskriva att bussar över viss ålder, t.ex. åtta år, måste ha en motor som uppfyller EU:s Euro II-krav som trädde i kraft 1996. Det innebär att sådana bussar bara får utnyttjas om de redan före 1996 var certifierade mot Euro II eller om de senare bytt till en nyare motor. Ett sådant kompletterande krav är i första hand motiverad i större städer där partikelhalterna kan bli höga och många människor berörs. Eftersom åtgärden inte är lika meningsfull i mindre tätorter och på landsbygden finns den inte med bland de åtgärder som täcks av upphandlingsmallarna. En annan möjlighet kan vara att premiera bussar som försetts med partikelfilter. En alternativ lösning kan vara att föreskriva att den utnyttjade fordonsflottan måste ha en medelålder som är lägre än något visst antal år. Eftersom en del kommuner och landsting kan vara hänvisade till förhållandevis små bussföretag bör man undvika att ställa långtgående krav beträffande fordonens ålder. Bussar bullrar mer än personbilar. Leverantören bör ha rutiner för intern rapportering och vidtagande av åtgärder mot onormalt störande buller från t.ex. trasiga ljuddämpare, tomgångsvibrationer, tryckluftsljud och bromsskrik. Klimatpåverkan Koldioxidfrågan är det trafikmiljöproblem som förmodligen kommer att visa sig vara svårast att komma tillrätta med. Det finns flera olika typer av åtgärder som man kan tillgripa för att minska utsläppen av koldioxid från fossila bränslen: effektivare transportsätt, bättre logistik effektivare motorer och fordon skonsammare körsätt byte till transportslag med lägre utsläpp byte till bränslen med ett lägre innehåll av fossilt kol Av dessa åtgärder är byte av transportslag sällan möjligt när det gäller sjuktransporter och skolskjutsar. Som beställare av sådan trafik är man nästan alltid hänvisad till vägtrafik. Det finns en betydande potential för att effektivisera fordonen och trafiken. Sverige har Europas i särklass mest bränslekrävande personbilspark. Det är en följd av att vi väljer större och motorstarkare bilar än alla andra folk i Europa. 3 Ett problem vid upphandling av färdtjänst och sjuktransporter är dock att man behöver förhållandevis stora personbilar alternativt lätta bussar och specialfordon. Man kan dock nöja sig med måttlig starka motorer och undvika fyrhjulsdrift. 4 Dieselmotorn har betydligt högre verkningsgrad än motorer som utnyttjar bensin och kan vara ett bra val förutsatt att de är försedda med partikelfilter. Det är viktigt att också miljöbilar har låg bränsleförbrukning, eftersom tillgången på alternativa bränslen är liten och biomassan också behöver användas för att ersätta fossila bränslen i andra samhällsektorer. 3 Det genomsnittliga utsläppet av koldioxid från nya personbilar i Sverige låg 2002 17 % över snittet för EU och 12% över Tyskland och Finland som var näst värst. 4 Fyrhjulsdrift ökar bränsleförbrukningen med omkring 10%. Ett alternativ på dåliga vägar kan vara att kommunen som väghållare förbättrar vägen, eller uppmuntrar enskild väghållare att förbättra vägen. 13

Vägverket har på regeringens uppdrag utrett hur staten bör definiera miljöbilar. Regeringen fastställde i december 2005 en statlig miljöbilsdefinition 5 som i huvudsak följer Vägverkets förslag. Regeringens definition sammanfattas i faktarutan. Regeringens beslut (2005) om definition av miljöbilar För att klassas som miljöbil får en personbil som är utrustad med teknik för drift helt eller delvis med alternativa (icke-fossila) bränslen inte ha en bränsleförbrukning per 100 km vid blandad körning som överstiger 9,2 liter bensin, 8,4 liter diesel eller 9,7 kubikmeter gas. Om bilen är utrustad med teknik endast för drift med diesel eller bensin räknas den som miljöbil om utsläppet av koldioxid vid blandad körning inte överstiger 120 gram per kilometer. För dieselbilen tillkommer att utsläppet av partiklar måste vara lägre än 5 milligram per kilometer. För att räknas som miljöbilar får elbilar inte ha en elförbrukning överstigande 37 kwh per 100 kilometer. En automatväxlad personbil ska, enligt regeringens beslut, anses uppfylla gränsvärdena för bränsleförbrukning, om den i övrigt är identisk med en manuellt växlad personbil som klarar gränsvärdet. Statens definition omfattar endast personbilar. För en översikt över andra definitioner som används i olika städer och som omfattar även större fordon, se www.miljofordon.se. Hur transportarbetet är organiserat påverkar också den totala förbrukningen av drivmedel. Bra ruttplanering och smarta system för beställning av färdtjänst och taxi kan reducera tomkörningen med tio procent och öka den samlade effektiviteten än mer. Det är dock svårt att fånga upp den problematiken i upphandlingsmallar. Därför har frågan om trafikstyrning och ruttplanering inte tagits upp i mallarna. Att köra miljövänligt har stor betydelse för såväl komfort och säkerhet som drivmedelsförbrukning och fordonsslitage. Utbildning av yrkesförare i sparsam körning är därför så gott som alltid både företagsekonomiskt och samhällsekonomiskt lönsamt. För att effekten ska bli bestående krävs dock att företaget har goda uppföljningssystem. I mallarna anges att utbildningen ska innehålla båda teoretiska och praktiska moment. Vägverket bedriver ett kontinuerligt utvecklingsarbete inom detta relativt nya område som gör att kraven kanske kan eller bör formuleras annorlunda om något eller några år. Övergång till förnybara drivmedel som etanol, RME och biogas ses i många kommuner som den viktigaste åtgärden när det gäller att minska utsläppen av växthusgaser från trafiken. Frågan är emellertid ganska komplicerad. Vid framställning av etanol ur vete eller skogsråvara går 40 50 procent av primärenergin förlorad vid omvandlingen från fast till flytande bränsle. Med nya produktionstekniker och ett bättre utnyttjade av spillvärme och spillprodukter kan förlusterna minska till 30 procent. Men även 30 procent är mycket jämfört med de förluster som uppstår när man gör flis, pellets och briketter av skogens spill och jordbrukets överskott. Fortfarande är den svenska förbrukningen av lätt eldningsolja nästan lika stor som förbrukningen av diesel. Det kan alltså vara mera effektivt att använda tillgängliga biobränslen för uppvärmning av byggnader. Etanol för låginblandning i bensin och diesel kan vara att föredra framför användning etanol (E85) i etanolbilar. Man slipper problem med distributionen och spar kostnader. Den positiva 5 Förordning om myndigheters inköp och leasing av miljöbilar SFS 2005:1228. 14

effekten på klimatet blir lika stor. För närvarande tillåter EU:s regler fem procents låginblandning, och det är troligt att gränsen kommer att höjas till tio procent inom några år. Biogas skiljer sig från RME och etanol genom att gasen utgör ett problem om den släpps ut till atmosfären från soptippar och reningsverk. Den består i huvudsak av metan som är en mycket potent växthusgas. Det är alltså vikigt att ta vara på biogasen och förbränna den under kontrollerade former. Det spelar dock ingen roll om detta sker för uppvärmningsändamål eller inom transportsektorn. För att gasen ska kunna användas i fordon måste den uppgraderas och renas. Naturgas har ett lägre innehåll av kol, räknat per energienhet än bensin och diesel. Ett skifte från bensin till naturgas reducerar utsläppet med omkring 20 procent. När man går från diesel till naturgas blir effekten däremot obetydlig. Det beror på att dieselmotorn är mer effektiv än den ottomotor (bensinmotor) som används i fordon som utnyttjar naturgas. Positiva bieffekter är dock att partikelutsläppet minskar radikalt och att fordonen bullrar mindre. Mallarna innehåller förslag om hur man kan premiera entreprenörer som använder fordon som kan nyttja alternativa drivmedel. 15

6. Viktiga trafiksäkerhetsaspekter Trafikolyckor uppstår till följd av brister hos fordon, i den fysiska miljön och till följd av förares misstag. De vanligaste orsakerna till svåra trafikolyckor är för hög fart och rattonykterhet. Effekterna av en inträffad olycka avgörs av krockvåldets 6 storlek och bilens passiva säkerhet, inklusive utnyttjandet av skyddsutrustning som krockkuddar och säkerhetsbälten. Mot denna bakgrund är det viktigt att upphandlingen av färdtjänst, sjuktransporter och skolskjutsar påverkar såväl leverantörens val av fordon och utrustning som förarnas inställning och körstil. De passiva säkerhetsegenskaperna hos nya fordon har förbättrats radikalt under de senaste femton åren. Det har dels varit en följd av EU:s direktiv, dels ett resultat av oberoende krocktest och effektiv konsumentinformation. En ung fordonsflotta har alltså inte bara goda miljöegenskaper utan är också säkrare än en äldre. Det finns således även från trafiksäkerhetssynpunkt skäl att sätta en övre åldersgräns för vilka fordon som leverantören får utnyttja. I viss utsträckning kan man vid beställning av nya fordon själv påverka vilken utrustning av betydelse för aktiv och passiv säkerhet som fordonet är försett med. För att den svenska fordonsparken ska förnyas på bästa sätt är det således viktigt att beställaren ställer trafiksäkerhetskrav på fordon som anskaffas under entreprenadtiden. Detta gäller inte minst fordon som används för skolskjutsar och sjuktransporter. Personbilars passiva säkerhet kan bedömas genom krockprov. Det viktigaste och allmänt erkända är de kollisionsprov som utförs inom Euro NCAP och som beskrivs närmare i faktarutan. Euro NCAP ger svar på hur bilen fungerar i vissa situationer och i vissa hastigheter. Det är svårt att säga hur bilen klarar andra situationer. Bilar som får bra betyg i proven bör dock ge ett bra skydd även i andra typer av kollisioner. Euro NCAP Euro NCAP (The European New Car Assessment Programme) har utfört krocktester sedan 1997. Programmet stöds av fem europeiska regeringar. Euro NCAP:s krockprov motsvarar i stort de metoder som används för att kontrollera att bilarna uppfyller EU:s krav på skydd av de åkande vid frontal- och sidokollisioner. Hastigheten i frontalkrockprovet är 64 km/tim. Det ställer höga krav på att kupéutrymmet inte skadas. Sidokrockproven görs i 50 km/tim. Bilarna kan för närvarande få upp till fem stjärnor för god säkerhet för passagerarna. Euro NCAP testar också om bilarna är utformade så att de skyddar fotgängare från att få svåra skador om de skulle bli påkörda. Proven görs i 40 km/tim. Fotgängarskyddet bedöms separat och kan ge upp till fyra stjärnor. Sedan 2003 testar Euro NCAP även barns säkerhet i bilmodellerna. Barnsäkerheten kan få upp till fem stjärnor. Bedömningen av barnsäkerheten har dock begränsningar. Det är bara skyddsanordningar för 1,5-åringar och 3-åringar som testas och biltillverkarna får själva välja ut skyddsanordningarna som framförallt är bilbarnstolar. Pisksnärtskadorna står för 70 procent av personskadorna i bil. Tester utförda på bilstolar av Folksam och Vägverket visar på stora skillnader i skyddseffekt. Vägverkets ambition är att testerna av pisksnärtskydd på sikt ska ingå i Euro NCAP. 7 6 Den energi som frigörs vid krocken är proportionellt mot fordonets vikt och hastighet. 7 Mer information finns på vägverkets hemsida www.vv.se/krocktest/ eller på www.euroncap.com 16

Det är viktigt att alla nya bilar är försedda med ESP (antisladdsystem) och att alkolås monteras i nya fordon som används av kommuner och trafikhuvudmän. Alkolåsen har utvecklats snabbt under de senaste åren och Vägverket kräver från och med hösten 2005 alkolås i alla nya bilar som verket köper, leasar eller långtidshyr (ytterligare information finns i bilaga 6). Fordon som används för färdtjänst och sjuktransporter behöver anpassas för att klara transport av rullstolar och bårar. Svenska Lokaltrafikföreningen har i samarbete med bl.a. färdtjänsten i Stockholms läns landsting utvecklat regler för en normbuss (minibuss). Avsikten är att underlätta för de påbyggare som anpassar standardfordon till specialfordon för sjuktransporter och att göra serieproduktion möjlig. I botten för modellen finns ett EU-direktiv och ett fordonsreglemente från Vägverket. Färdtjänstfordonen är indelade i tre klasser. Klass 1 omfattar låggolvsfordon med luftfjädring och full ståhöjd inne i fordonet. Fjädringen ger möjlighet att sänka fordonets insteg till nivån för en trottoarkant. Fordon i klass 2 ska ha rullstolslyft eller ramp och rymma fem passagerare plus två rullstolar. Fordon i klass 3 klarar inte höjd- och längdkraven för klass 1 och 2. För att förarna aktivt ska kunna medverka till låga utsläpp och hög säkerhet är det viktigt att de är väl motiverade och rätt utbildade för sina arbetsuppgifter. Mallarna innehåller därför krav på kompetensuppbyggnad både med avseende på körstil och kunskaper som är av betydelse vid specialtransporter. För att inte riskera att beställaren får för få anbud (eller inga alls) till följd av för högt ställda krav, kan man välja en modell där den som vunnit upphandlingen får viss tid på sig att utbilda all berörd personal. En motsvarande frist måste förstås finnas vid nyanställning av personal. Om modellen blir allmänt använd, kommer så gott som alla taxi- och bussförare att uppfylla kraven inom några år. Många yrkeschaufförer kör fortare än vad som är tillåtet. Nationella Vägdatabasen (NVDB) innehåller uppgifter om den skyltade hastigheten på så gott som alla gator och vägar i Sverige. Genom att koppla upp en med GPS försedd fordonsdator mot NVDB kan föraren få momentan information om vilken hastighet som gäller samt en ljud- eller ljussignal om han eller hon överskrider den. En sådan funktion kallas för ISA (Intelligent Stöd för Anpassning av hastigheten). Vägverket har genomfört en upphandling av ISA till alla sina tjänstefordon och flera kommuner står i beredskap att göra detsamma. ISA är också en möjlig metod för entreprenörernas egenkontroll av att deras anställda följer hastighetsbestämmelserna. Det är tekniskt möjligt att logga hastigheten och spara informationen i datorns minne för senare avläsning. Mjukvara för sådan tillämpning finns nu att köpa. Bilaga 5 innehåller information om aktuella projekt med inriktning på tillämpningar av ISA som kan vara av intresse för offentligt upphandlad trafik. Ett första steg i riktning mot allmän tillämpning av ISA kan vara att kommunen eller trafikhuvudmannen deltar i någon försöksverksamhet. Även små insatser kan vara av betydelse för den fortsatta utvecklingen. 17

7. EU:s upphandlingsdirektiv EU:s upphandlingsdirektiv och Lagen om offentlig upphandling förhindrar inte kommunala nämnder och bolag från att ställa miljö- och trafiksäkerhetskrav. Det finns dock några saker man måste tänka på. Kraven får inte utformas så att de utesluter fordon som uppfyller kraven i EU:s fordonsdirektiv. Hittills har dock inga invändningar gjorts när beställare preciserat vilket drivmedel som får användas, trots att detta i praktiken kraftigt begränsar antalet tillgängliga modeller och fordonsleverantörer. 8 Inga hinder föreligger heller mot att premiera fordon som uppfyller särskilt långtgående krav. Det är viktigt att komma ihåg att kraven måste utformas så att man inte utesluter lösningar som kan vara likvärdiga med de man råkar känna till och kanske föredrar. Detta kan säkerställas genom att man i förfrågningsunderlaget skriver att man vill ha en namngiven produkt eller lösning eller annat likvärdigt alternativ. Lika viktigt är att de krav som ställs står i proportion till den eftersträvade nyttan. Man får alltså inte ställa mycket långtgående krav som inte ger någon större effekt på trafiksäkerhet eller miljö men som påtagligt urholkar konkurrensen. I en prejudicerande dom för några år sedan godtog EG-domstolen att Helsingfors stad beaktat buller och avgasutsläpp vid upphandling av busstransporter. Mycket viktigt är att beakta en färsk dom från EG-domstolen (dom C-448/01) som fastslår att man inte får ställa krav som inte kan kontrolleras eller kommer att kontrolleras. 9 8 Av relevans i detta sammanhang är att EU antagit ett drivmedelsdirektiv som uppmanar medlemsländerna att se till att 2% respektive 5.75% av drivmedelsanvändningen består av förnybara drivmedel år 2005 respektive 2010. 9 Refereras i JuridikNytt 2004/1, s. 40. 18

8. Kostnader och kostnadseffektivitet För alla kommuner, landsting och regioner är det viktigt att hushålla med de ekonomiska resurserna. Man bör därför noga överväga vilka kostnadsdrivande krav man vill ha med i förfrågningsunderlaget. Att ställa radikala krav på att bara fordon som uppfyller de senaste avgaskraven får användas, ökar kostnaden utan att de fordon som inte kommer ifråga skrotas. De kommer istället att användas i annan trafik eller exporteras till Östeuropa. Att vara för snål, kan å andra sidan innebära att man får dras med fordon som är onödigt nedsmutsande och mindre trafiksäkra. De förslag på acceptabel ålder hos fordonen som återfinns i mallarna utgör ett försök att definiera vilka krav som kan vara kostnadseffektiva. Räknat per kilo minskat koldioxidutsläpp är det billigare att använda mindre motorer eller utbilda förarna i sparsam körning än att använda alternativa drivmedel. Beaktar man dessutom förhållandet att de alternativa bränslena är befriade inte bara från koldioxidskatt utan också från den övriga delen av drivmedelsskatten som ska motsvara kostnaderna för vägunderhåll, trafikolyckor och avgasutsläpp blir skillnaden i lönsamhet ännu tydligare. Bränslefrågan är komplicerad och innebär olika politiska vägval. Det kan underlätta att visa på kostnadstrappan för att nämnder och styrelser ska kunna fatta informerade beslut om vilka krav kommuner och landsting ska ta för att minska utsläppen av koldioxid. De kalkylvärden som tagits fram av SIKA, Statens Institut för Kommunikationsanalys 10, i samarbete med trafikverken kan användas för beräkning av vilka åtgärder som är samhällsekonomiskt effektiva. Om kommuner och landsting väljer att betala bonus för drivmedel och/eller fordon som redan är så högt skattesubventionerade att leverantören inte drabbas av någon tillkommande kostnad om han väljer dem framför konventionella fordon och bränslen, sker det i så fall medvetet. 10 www.sika-institute.se 19