REMISSYTTRANDE 1 (5) Datum Diarienr 2014-10-30 AdmD-351-2014 Ert datum Ert diarienr 2014-07-03 Fi22014/2275 Finansdepartementet Finansmarknadsavdelningen 103 33 Stockholm Betänkandet Resolution en ny metod för att hantera banker i kris (2014:52) Kammarrätten, som har anmodats att yttra sig över rubricerat betänkande, har inga principiella invändningar mot införande av den lagstiftning som krävs för att anpassa svensk rätt till EU-direktivet (2014/59/EU) om inrättande av en ram för återhämtning och resolution av kreditinstitut och värdepappersföretag (resolutionsdirektivet). Utifrån de aspekter domstolen har att beakta kan kammarrätten emellertid inte reservationslöst tillstyrka förslaget i dess nuvarande utformning. Kammarrätten vill särskilt framhålla följande. Allmänna synpunkter Inledningsvis noterar kammarrätten att förslaget innebär mycket omfattande förändringar bl.a. i den redan komplexa finansmarknadsregleringen och avser att tillskapa en helt ny rättsfigur resolution på insolvensrättens område. Förslaget berör ett flertal rättsområden och dess effekter är svåröverblickbara, även om tillämpning kan antas bli aktuell endast i ett begränsat antal fall. Det framgår av betänkandet (s. 235) att Finanskriskommitténs arbete har utförts under tidspress för att uppfylla direktivets implementeringskrav och att lagförslaget därför inte är genomarbetat med önskvärd noggrannhet. Betänkandet saknar bl.a. utförliga konsekvensanalyser (s. 1294 f). Kommittén konstaterar att snabbhet prioriterats framför kvalitet även vad avser direktivets utformning (s. 236). Om det inte vore för den rådande tidspressen är det kammarrättens uppfattning att åtskilliga frågor är så oklara och otillräckligt utredda att förslaget inte borde genomföras. Som det nu är konstaterar kammarrätten att de före- Postadress Besöksadress Telefon Telefax Box 2302 Birger Jarls Torg 5 08-561 690 00 08-14 98 89 103 17 Stockholm E-post: kammarrattenistockholm@dom.se Internet: www.kammarrattenistockholm.domstol.se
REMISSYTTRANDE 2 (5) slagna lagändringarna och deras effekter omgående behöver följas upp och utvärderas. Prövningsförfarandet i stort Resolution föreslås bli ett alternativ till konkurs och likvidation för systemviktiga finansiella företag, i första hand banker. Resolution är främst avsett för att hantera hot mot det finansiella systemets stabilitet, dvs. situationer där de vanliga förfarandena inte är lämpliga för att upprätthålla kritisk verksamhet och förhindra spridningseffekter. Förfarandet kan innebära mycket långtgående och ofta irreversibla ingripanden i en stor krets enskildas rättigheter. Kommittén föreslår att beslut om krisavvärjande åtgärder, beslut om resolution och beslut om resolutionsåtgärder inte ska behöva godkännas på förhand av domstol, även om resolutionsdirektivet i och för sig öppnar denna möjlighet. Kammarrätten finner inte kommitténs motivering övertygande i denna del och ifrågasätter lämpligheten i att beslut om resolution fattas av en myndighet och först i efterhand kan bli föremål för domstolsprövning. Kammarrätten är även tveksam till om förvaltningsbesvär enligt allmänna regler är den mest lämpliga besvärsordningen i fråga om främst resolution och resolutionsåtgärder. Av såväl systematiska skäl som av hänsyn till fri- och rättigheter vore det enligt kammarrättens mening önskvärt att beslut om resolution föregås av domstolsprövning genom ett ansökningsförfarande med möjlighet till interimistiska beslut. Det starka insolvensrättsliga inslaget och det förhållandet att resolutionsförfarandet liknar förfarandena vid konkurs och företagsrekonstruktion, samt kan förväntas leda till motsvarande följdprocesser, talar enligt kammarrättens mening för att det bör övervägas om en sådan ansökan ska prövas av allmän domstol snarare än allmän förvaltningsdomstol. Överprövning av beslut om resolutionsåtgärder aktualiserar flera frågeställningar som rör grundläggande civilrätt, insolvensrätt och associationsrätt vilka normalt inte hanteras av allmän förvaltningsdomstol. Det bör därför enligt kammarrättens mening övervägas om även överklaganden av beslut om resolutionsåtgärder istället bör prövas av allmän domstol. Med tanke på den korta tid som återstår kan kammarrätten acceptera att förslaget i dessa delar införs. Enligt kammarrättens mening behöver dock en fördjupad utredning av prövningsförfarandet och vilket domstolsslag som ska hantera prövningen omedelbart påbörjas. Processram och rättsverkningar Kammarrätten noterar beträffande processramen att formuleringen i artikel 85.3 i resolutionsdirektivet att de nationella domstolarna ska använda den komplexa ekonomiska bedömning som utförts av resolutionsmyndigheten som grund för sin egen bedömning kan uppfattas som att domstolen ska godta myndighetens ekonomiska bedömning utan att överpröva den. Detta krav vore i så fall
REMISSYTTRANDE 3 (5) betydligt mer långtgående än kommitténs förslag att resolutionsmyndighetens ekonomiska bedömning ska vara en del av rättens prövning (31 kap. 3 andra stycket förslaget till lag om resolution). I punkt 89 i preambeln till direktivet anges emellertid att domstolarna inte bör vara förhindrade att undersöka om de bevis som resolutionsmyndigheter åberopar är materiellt riktiga, tillförlitliga och samstämmiga, om dessa bevis utgör samtliga relevanta uppgifter som bör beaktas för att bedöma en komplicerad situation och om de styrker de slutsatser som dragits. Förslaget torde därför överensstämma med direktivet i denna del. Enligt betänkandet ska domstolens upphävande av resolutionsmyndighetens beslut inte påverka några efterföljande administrativa åtgärder eller transaktioner som resolutionsmyndigheten beslutat om baserade på det upphävda beslutet. Följden av ett upphävt beslut begränsas till en möjlighet att ansöka om ersättning för förlust. Kammarrätten noterar att direktivets bestämmelser i detta avseende inte har föranlett någon reglering i lagförslaget. Det är dock tveksamt om en sådan ordning följer av gällande rätt. Överklagbarhet Såvitt framgår av förslaget är, bortsett från beslut om värdering (31 kap. 2 förslaget till lag om resolution) och beslut fattade av en utländsk resolutionsmyndighet (26 kap.), samtliga beslut av resolutionsmyndigheten och Finansinspektionen enligt lagförslaget överklagbara. Detta innebär att en stor mängd olika beslut rörande krisavvärjning och resolution i princip kan bli föremål för prövning i allmän förvaltningsdomstol. Frånvaron av precisering av vilka beslut som kan överklagas gör förslagets konsekvenser för domstolen svåröverskådliga och kan befaras leda till tillämpningsproblem. Talerätt Enligt artikel 85.3 i direktivet ska alla personer som berörs av ett beslut att vidta en krishanteringsåtgärd ha rätt att överklaga beslutet. Rätt att överklaga ska enligt artikel 66.6 i vissa situationer även tillkomma aktieägare, borgenärer och tredjemän i en annan medlemsstat. Förslaget innehåller ingen särskild reglering i denna del. Det är enligt kammarrättens bedömning tveksamt om förvaltningsprocessuell talerätt enligt nu gällande lagstiftning och praxis tillkommer samtliga personer som enligt direktivet ska ha rätt att överklaga. Den stora kretsen taleberättigade medför praktiska svårigheter för domstolen, såsom att avgöra när beslut vinner laga kraft och vem som ska delges. Det bör i sammanhanget noteras att möjligheterna till internationell delgivning i förvaltningsrättsliga mål är begränsade. Verkställighet och inhibition Enligt artikel 85.4 b) i resolutionsdirektivet ska resolutionsmyndighetens beslut träda i kraft omedelbart och skapa en presumtion att skulle strida mot allmänintresset att skjuta upp verkställandet av beslutet. Förslaget innehåller ingen
REMISSYTTRANDE 4 (5) särskild reglering i denna del. Kammarrätten ifrågasätter dock om direktivets presumtion är förenlig med förvaltningsprocessens allmänna inhibitionsinstitut. Frågan om inhibition borde därför ha reglerats särskilt. Vilandeförklaring Om det krävs för att uppnå resolutionsändamålen ska en domstol eller motsvarande organ, på begäran av resolutionsmyndigheten, vilandeförklara en rättsprocess som företaget under resolution är delaktigt i (12 kap. 3 förslaget till lag om resolution). Det kan först noteras att det enligt vedertaget svenskt språkbruk är ett mål i domstol som vilandeförklaras. Det framgår inte av förslaget om beslut om vilandeförklaring ska kunna överklagas särskilt. Olika regler gäller i denna del i förvaltningsprocess respektive allmän process (se Wennergren & von Essen, Förvaltningsprocesslagen m.m., 6 uppl., 2013, s. 396). Särskilt med tanke på att det inte synes finnas någon tidsgräns för hur länge resolution kan pågå (jfr 25 kap. 1 förslaget till lag om resolution) kan en vilandeförklaring innebära ett ingrepp i motpartens rätt till prövning inom skälig tid och även medföra rättsförluster. Ur domstolens perspektiv är det olyckligt om mål blir liggande på obestämd tid. Konsekvenser Kommittén bedömer att konsekvenserna för domstolarna blir försumbara eftersom resolution kommer att vara sällsynt (s. 1300 f). Kammarrätten kan inte instämma i denna bedömning. Det är kammarrättens bestämda uppfattning att införandet av den alltmer omfattande och komplexa regleringen på finansmarknadsområdet med ökade ingripandemöjligheter generellt har medfört ett ökat antal överklaganden till allmän förvaltningsdomstol, dvs. Förvaltningsrätten i Stockholm och Kammarrätten i Stockholm. Dessa mål rör ofta komplicerade finansiella förhållanden och innehåller tämligen vidlyftiga utredningar. Det uppkommer ofta frågor som inte tidigare varit föremål för domstolsprövning och där lagstiftaren överlämnat åt rättstillämpningen att besvara vissa problemställningar. Många av dessa mål förutsätter specialkunskaper, tillhör de mest arbetskrävande i kammarrätten och kräver därtill skyndsam handläggning. De föreslagna bestämmelserna innebär bl.a. kraftigt utökade möjligheter för Finansinspektionen och Riksgäldskontoret att ingripa i olika situationer. Sådana ingripanden kan få långtgående rättsverkningar för en stor krets enskilda. Flera av de föreslagna åtgärderna saknar motsvarigheter i nu gällande lagstiftning och framstår i väsentliga delar som svårtillämpade i såväl materiellt som processuellt hänseende. Såsom förslaget ser ut kan ett stort antal beslut i olika skeden av förfarandet överklagas till allmän förvaltningsdomstol. I centrala delar krävs dessutom skyndsam handläggning. Resolution ger upphov till ett stort antal frågeställningar som rör grundläggande civilrätt, insolvensrätt och associationsrätt, dvs. rättsområden där de allmänna förvaltningsdomstolarna har begränsad erfarenhet. Även om beslut om resolution i egentlig mening kan antas bli sällsynta kan det noteras att redan Finansinspektionens beslut om förberedande
REMISSYTTRANDE 5 (5) åtgärder kan vara mycket ingripande för de företag som omfattas av regelverket (jfr 3 kap. 26 förslaget till lag om resolution). Som kammarrätten tidigare har framhållit måste domstolarna därför garanteras nödvändiga medel för att kunna hantera den ständigt ökade regleringen på finansmarknadsområdet. Detta yttrande har beslutats av kammarrättslagmannen Jerry Eriksson och tf. assessorn Fredrik Stenhammar (föredragande). Jerry Eriksson Kopia till Fredrik Stenhammar Övriga kammarrätter Hovrätterna Förvaltningsrätterna under Kammarrätten i Stockholm Justitiedepartementet, expeditionschefen och enheten DOM Domstolsverket Kammarrättens intranät Tidningarnas telegrambyrå