Revisionsrapport Att förebygga och upptäcka korruption och oegentligheter Ängelholms kommun Bo Thörn Cert. kommunal revisor Februari 2013
Sammanfattning Revisorerna i Ängelholms kommun har gett PwC i uppdrag att genomföra en övergripande granskning av Kommunstyrelsens förebyggande arbete mot oegentligheter. De revisionsfrågor som granskningen ska besvara är: Är arbete mot oegentligheter ändamålsenligt? Är den interna kontrollen för att upptäcka korruption och oegentligheter tillräcklig? Vårt sammanfattande svar på den första frågan är att det förebyggande arbetet när det gäller skyddet mot oegentligheter i huvudsak är ändamålsenligt. Vi bygger vår bedömning på att det finns en medvetenhet om risker, diskussioner om risker på flera nivåer i kommunen samt en ambition att ha stor öppenhet. Utbildningar och utvecklingsarbetet inom upphandlingsverksamheten är bra exempel på insatser som minskar risken för oegentligheter. Däremot har kommunen ingen policy som anger hur politiker och tjänstemän bör agera i situationer där frestelser och tveksamheter uppstår. Vi rekommenderar Kommunstyrelsen: Att ta initiativ till att en policy eller vägledande riktlinjer mot oegentligheter utarbetas och fastställs. Policyn bör utgå från de värdegrunder som finns angivna i Kommunens styrmodell RATTEN. Vårt sammanfattande svar på den andra frågan är att den interna kontrollen inom Kommunstyrelsen har förutsättningar att bli tillräcklig. Vi bygger detta på att Kommunstyrelsen är på god väg att utveckla ett system för riskanalyser och plan för genomförandet och uppföljning av den interna kontrollen som integrerar styrningen enligt RATTEN med utformningen av den interna kontrollen. Den policy vi rekommenderar ovan att Kommunstyrelsen fastställer kan användas som stöd som uppföljningar och integreras med det interna kontrollarbetet. Däremot omfattas inte kommunens bolag av styrmodellen och inte hittills i praktiken av Kommunstyrelsens arbete med den interna kontrollen. Enligt de nyligen antagna ägardirektiven ska bolagen informera Kommunstyrelsen om arbetet med den interna kontrollen. Vi rekommenderar Kommunstyrelsen: Att tillse att de kommunala bolagen omfattas av Kommunstyrelsens arbete med den interna kontrollen. 2
Innehållsförteckning INLEDNING 4 UPPDRAG 4 GENOMFÖRANDE 4 RESULTAT 5 BEDÖMNING AV RISKER 5 RIKTLINJER 5 FÖREBYGGANDE ARBETE 7 BEREDSKAP FÖR HÄNDELSER 7 UPPFÖLJNING OCH RAPPORTERING 8 REVISIONELL BEDÖMNING 9 3
Inledning Uppdrag Bedrägerier och oegentligheter dyker upp med jämna mellanrum. De händelser som figurerat i media de senaste åren har bland annat medfört att uppmärksamheten riktats mot kommunernas förebyggande arbete i syfte att begränsa riskerna för att oegentligheter ska uppstå, med påföljd att förtroendet för kommunerna skadas. Revisionen kan peka på risker och på behovet av väl fungerande intern kontroll, samt pröva dess ändamålsenlighet. Med utgångspunkt i risk- och väsentlighet har revisorerna i Ängelholms kommun gett PwC i uppdrag att genomföra en övergripande granskning av kommunens förebyggande arbete med oegentligheter. Granskningen ska besvara följande revisionsfrågor: Är Kommunstyrelsens arbete mot oegentligheter ändamålsenligt? Är den interna kontrollen för att upptäcka korruption och oegentligheter tillräcklig? Följande granskningsmål ingår: Har Kommunstyrelsen genomfört bedömningar av var i verksamheterna risker kan uppträda? Har styrelsen utarbetat riktlinjer för det förebyggande arbetet? Genomförs det förebyggande arbetet enligt antagna riktlinjer? Genomförs kontroller av risker för oegentligheter? Finns det en beredskap för händelser? Vilken uppföljning och rapportering förekommer? Genomförande Granskningen koncentreras på kommunens förebyggande arbete att skydda sig mot att oegentligheter inträffar. Granskningen sker på övergripande nivå och omfattar Kommunstyrelsens arbete. Granskningen har genomförts genom intervjuer med Kommunstyrelsens presidium, kommundirektör, ekonomichef och kanslichef. Kompletterande frågor har också ställts till upphandlingschef och personalchef. Vi har i granskningen tagit del av styrande dokument inom området samt planer för intern kontroll. 4
Resultat Bedömning av risker Kommunledningen har tagit initiativ till att utveckla arbetet med den interna kontrollen. Ambitionen är bland annat att öka medvetenheten om risker och att skapa ett större engagemang för den interna kontrollen. Traditionellt är det ekonomer i kommunens förvaltningar som arbetar med den interna kontrollen. Den interna kontrollen har i stora delar haft fokus på de ekonomiska aspekterna. En del i utvecklingsarbetet är att bredda detta till att omfatta också verksamhetsfrågor samt att involvera personer med ansvar för verksamheter. Det är tänkt att planen för den interna kontrollen ska få samma struktur som finns i kommunens styrmodell RATTEN, det vill säga de fyra perspektiven verksamhet, ekonomi, medborgare och utveckling. Kommunstyrelsen begär in nämndernas planer för kommande års intern kontroll tillsammans med nämndernas budgetäskande i september. Nämnderna fastställer varje år en plan för kommande års interna kontroller. Bolagen har, enligt intervjuerna, inte lämnat någon plan för kommande års arbetet med den interna kontrollen. Intervjuer I kommundirektörens ledningsgrupp har frågor om risker för oegentligheter diskuterats i allmänhet, bland annat i samband med att omvärldsanalyser görs. De uppmärksammade händelserna i till exempel Göteborg aktualiserade en sonderande diskussion om förutsättningar i den egna kommunen. De risker som de intervjuade ser eller känner till ha hänt i kommunen handlar om kontantkassor, egna medel, inköp och upphandling, jäv, gåvor, bisysslor, god man och i de sammanhang som kommunen ingår större affärskontrakt med externa utförare. Det sistnämnda rör främst området investeringar och drift av kommunens fastigheter. De intervjuade anger att de inte känner någon oro för att några allvarliga förtroendeskadliga oegentligheter ska inträffa i kommunen. De faktorer som framhålls som stöd för uppfattningen är främst att den sociala kontrollen är förhållandevis stark. Riktlinjer Ängelholms kommun har inga riktlinjer som specifikt är avsedda för oegentligheter och det förebyggande arbetet mot dessa. I kommunens styrmodell anges kommunens värdegrund som byggs upp av de tre värdeorden öppenhet, omtanke och handlingskraft. Till värdeorden finns angivet förhållningssätt och arbetssätt. Värdeorden återkommer i kommunens personalpolicy. Kommunens Inköps- och upphandlingspolicy, beslutad av fullmäktige och reviderad 2012, ger en vägledning för förtroendevalda och anställda när det gäller upphandling och inköp. I bilagan, under rubriken Affärsmässigt beteende, framgår följande: Förtroendevalda och anställda ska inte ha personliga intressen i leverantörsföretag (jäv) som kan påverka utgången av en upphandling eller inköp. 5
Rese- och logikostnader ska vid besök hos, eller resor tillsammans med leverantör, alltid betalas av den egna förvaltningen. Alla former av gåvor och tjänster från befintliga och potentiella leverantörer ska undvikas. Här ska regler för muta och bestickning särskilt beaktas och följas. Kommunen har antaget en policy för bisysslor samt riktlinjer för bedömning av de anställdas bisysslor. I riktlinjerna definieras och förklaras arbetshindrande, förtroendeskadliga samt konkurrerande bisysslor. I ett förslag till policyn för mottagande av sponsring framgår att den ska tillämpas inom förskole-, fritidshem- och skolverksamhet. Under rubriken Allmänna krav beträffande sponsring anges att Sponsring får inte medföra risk för misstanke om muta eller otillbörliga personliga förmåner. Reglementet för den interna kontrollen är fastställd av kommunfullmäktige. Enligt reglementet har kommunstyrelsen det övergripande ansvaret för att det finns en tillräcklig kontroll samt nämnder och styrelser ansvaret inom sina respektive verksamheter. Nämnder och styrelser ska rapportera till kommunstyrelsen enligt kommunstyrelsens anvisningar. Vidare ska kommunstyrelsen utvärdera kommunens samlade system för den interna kontrollen. Kommunstyrelsens plan för den interna kontrollen under verksamhetsåret 2012 tar inte uttryckligen upp frågor som har med risk för oegentligheter att göra. Planen tar dock upp kontrollmoment inom områden som vanligtvis betraktas som mer känsliga för att oegentligheter ska inträffa, bland annat handkassa och upphandling. Nämndernas planer för den interna kontrollen det kommande året anmäls till Kommunstyrelsen. De flesta nämnder, utom Räddningsnämnden och Byggnadsnämnden, genomför kontroller inom upphandlingsområdet. Ägardirektiven för AB Ängelholmlokaler och AB Ängelholmshem är fastställda av Kommunfullmäktige under 2012. I direktiven, under rubriken informationsskyldighet, anges att det åligger bolagen att redovisa för bolagets internkontrollarbete genom att till kommunen översända av styrelsen fastställd plan resp. uppföljning av årlig plan för intern kontroll för kommande år i samband med upprättande av bolagets budget resp. bokslut. Intervjuer Ägarstyrningen till kommunerna kommer att ses över i samband med att organisationen av kommunens bolag ändras. Idag finns en stark tillit till bolagen samt till att styrningen kan utövas genom ägardirektiven. Bolagen omfattas idag inte av styrmodellen RATTEN och de värdegrunder som denna bygger på. Bolagen omfattas heller inte hittills av Kommunstyrelsens arbete med den interna kontrollen. Enligt de intervjuade har kommunen en överblick och kontroll över förekomsten av bisysslor i sina verksamheter. Upphandlingsenheten säger alltid nej till evenemang som externa aktörer erbjuder någon i kommunen. Enheten skriver till de som lämmar erbjudande, avböjer erbjudandet samt redovisar kommunens policy. Om erbjudanden uppenbart är avsedda att påverka beslutsfattare så anmäls detta till Svensk Handel varvid företaget blir allmänt känt genom att hamna på Varningslistan. 6
Förebyggande arbete Kommunens värdegrunder presenteras vid rekrytering av personal och i samband med introduktion av nyanställda. I varje förvaltning finns RATTEN-ombud som vanligtvis är en ekonom eller kvalitetsansvarig. Gruppen av RATTEN-ombud kallas i regel samman av kommunledningskontoret varje månad. När det gäller frågor om det förebyggande arbetet mot oegentligheter kan gruppen behandla kontrollmiljön i allmänhet och styrningsfrågor. Ekonomigruppen träffas regelbundet, där bland annat frågor om intern kontroll behandlas. Upphandlingsenheten genomför utbildningar om kommunens inköps- och upphandlingsverksamhet och det regelverk som styr verksamheten, bland annat kommunens inköps- och upphandlingspolicy. Utbildningen Från ax till limpa genomförs varje år för politiker och tjänstemän. Kommunen har idag relativt många anställda som kan göra avrop från ingångna ramavtal. Ett arbete har inletts med avsikten att begränsa antalet personer, genomföra utbildningar för dessa med krav på certifiering samt införa elektronisk handel. I kommunen förs en diskussion om att ersätta kontanter med kort eller betalning via mobil. Intervjuer Enligt intervjuerna framhålls strävan att stå för värdegrunden och en öppenhet i kommunen. Politiker vill i detta avseende vara förebilder genom att ta fram och kommunicera en tydlig värdegrund som visar de värden som ska genomsyra verksamheten. De intervjuade känner sig trygga i att de anställda känner till och lever upp till värdegrunden, kommunens inställning till denna samt kommunens styrmodell. Införandet av elektronisk handel och krav på certifiering av personer som gör avrop från ramavtal antas minska riskerna för oegentligheter. Kommunledningen genomför dialogmöten med nämnder och bolagens styrelser. Man genomför också avstämningsmöten med dessa varje halvår. Åsikten på kommunens hemsida samt felanmälan inom Tekniska kontoret ger allmänheten möjlighet att lämna synpunkter och eventuella tips till kommunen. Beredskap för händelser Grunden för beredskapen om det inträffar en händelse är en allmän inställning till öppenhet. Öppenheten framhålls i intervjun av Kommunstyrelsens presidium och övriga. Inställningen har bland annat förmedlats i kommundirektörens förvaltningschefsgrupp. För att få råd i tolkning och hantering av enskilda händelser kan anställda vända sig till kanslichef, ekonomichef eller personalchef. De erfarenheter som gjorts handlar bland annat om handkassor, egna medel, resor i tjänsten och jävsförhållanden. I de fall som händelser föranleder någon form av sanktion mot enskild anställd hanteras detta inom kommunens personalfunktion, personalenheten och Kommunstyrelsens personalutskott. 7
Beredskapen om det händer något uppges vara god. Kommundirektörens ledningsgrupp utgör ett forum där mer känsliga frågor kan tas om hand. Kommunens personalfunktion utgör stöd och resurs i de fall som varning, uppsägning eller avsked kan bli aktuellt. Uppföljning och rapportering Nämnderna redovisar utfallet av genomförda kontroller enligt planerna till Kommunstyrelsen i samband med bokslutet. Underlaget hämtas bland annat från det arbete som RATTENombuden utför. Uppföljningar av verksamhet görs enligt styrmodellen RATTEN. Överlag är utfallet enligt uppföljningarna positivt. I Kommunstyrelsens dialogmöten med nämnder och bolag lämnas kompletterande information om verksamheterna. Uppföljningar har genomförts om värdegrunderna enligt styrmodellen. Uppföljningarna har bland annat riktats till förvaltningsledningar och ledningsgrupper. Kommunstyrelsen får muntlig information när enskilda händelser inträffar. I de fall händelser inträffar förutsätter de intervjuade en stor öppenhet. 8
Revisionell bedömning Denna granskning handlar om kommunens förebyggande arbete mot oegentligheter och ska besvara följande revisionsfrågor: Är arbetet mot oegentligheter ändamålsenligt? Är den interna kontrollen för att upptäcka korruption och oegentligheter tillräcklig? Vårt sammanfattande svar på den första frågan är att det förebyggande arbete när det gäller skyddet mot oegentligheter i huvudsak är ändamålsenligt. Vi bygger vår bedömning på att det finns en medvetenhet om risker, diskussioner om risker på flera nivåer i kommunen samt en ambition att ha stor öppenhet. Utbildningar och utvecklingsarbetet inom upphandlingsverksamheten är bra exempel på insatser som minskar risken för oegentligheter. Däremot saknar kommunen en policy som anger hur politiker och tjänstemän bör agera i situationer där frestelser och tveksamheter uppstår. Vårt sammanfattande svar på den andra frågan är att den interna kontrollen inom Kommunstyrelsen har förutsättningar att bli tillräcklig. Vi bygger detta på att Kommunstyrelsen är på god väg att utveckla ett system för riskanalyser och plan för genomförandet och uppföljning av den interna kontrollen som integrerar styrningen enligt RATTEN med utformningen av den interna kontrollen. Den policy vi rekommenderar att Kommunstyrelser fastställer kan användas som stöd som uppföljningar och integreras med det interna kontrollarbetet. Vi lämnar följande kommenterar till granskningsmålen. Bedömningar av risker Det systematiska arbetet med att bedöma risker omfattar inte uttryckligen områden som utgår från risk för oegentligheter. I planerna för intern kontroll ingår dock relevanta områden där risker för oegentligheter kan befaras. Med en antagen policy mot oegentligheter kan frågorna uppmärksammas tydligare i bedömning av risker som underlag till planerna för den interna kontrollen. Kommunstyrelsens plan för den interna kontrollen omfattar den egna förvaltningen. Kommunstyrelsen har möjlighet att stärka sitt övergripande ansvar för den interna kontrollen i kommunen genom att analysera risker för oegentligheter som är gemensamma för kommunens förvaltningar och bolag. Riktlinjer och det förebyggande arbetet Ängelholms kommen saknar ett formellt och sammanhållande dokument som är specifikt för det förebyggande arbetet mot oegentligheter. Kommunen har dock ett flertal styrande dokument som berör området. Vi rekommenderar Kommunstyrelsen att ta initiativ till att en policy eller vägledande riktlinjer mot oegentligheter tas fram och fastställs. Policyn bör utgå från de värdegrunder som finns angivna i styrmodellen. Enligt denna granskning har de intervjuade inte sett att värdegrunden i styrmodellen kan ligga till grund för det förebyggande arbetet mot oegentligheter. En sådan policy ska göras känd inom den kommunala organisationen och hos leverantörer till kommunen, till exempel finnas med som underlag i förfrågningsunderlag vid upphandlingar. Om kommunens ledning förmedlar och gör policyn känd blir det lättare för de som utsätts för frestelser att motivera ett positivt agerande och lättare för de som får kännedom om händelser att inte se mellan fingrarna. 9
Ambitionerna med färre personer som kan göra inköp genom avrop från ramavtal minskar de tillfällen anställda kan vara utsatta för risker. Vi ser detta som positivt. Kontroller av risker Kommunstyrelsen och nämnderna genomför kontroller som grundar sig på antagen plan för 2012. Bolagen omfattas inte av kommunens styrmodell och inte hittills av Kommunstyrelsens arbete med den interna kontrollen. Vi rekommenderar Kommunstyrelsen att ta initiativ till att de kommunala bolagen omfattas av arbetet med den interna kontrollen. Bolagen kommer framåt att svara för stora värden när det gäller kommunens fastigheter och bostäder, vilket motiverar ett aktivt arbete från Kommunstyrelsens sida inom ramen för uppsiktsplikten. I utvecklingen av den interna kontrollen bör bolaget anpassa arbetet till den struktur och innehåll som utvecklas inom ramen för RATTEN-modellen. Beredskap för händelser Kommunen har ingen handlingsplan som anger hur politiker och tjänstemän ska agera om något problem med oegentligheter skulle inträffa. Granskningen visar, med de exemplen från agerandet i inträffade händelser, att beredskapen för motsvarande händelser verkar vara god. Med detta menar vi en inställning att förtroendet för kommunen inte får skadas, ett snabbt och öppet agerande, att stödfunktioner finns samt att information till kommunledningen sker i allvarligare händelser. Kommunstyrelsen kan i arbetet med att ta fram vägledande riktlinjer ange rutiner för att hantera situationer när anställda blir utsatta för otillåten påverkan eller agerar oegentligt. Dessa kan omfatta översyn av rutiner, utökade eller nya kontrollaktiviteter, påföljd för anställda och informationsfrågor. Uppföljning och rapportering Granskningen visar att grunden för nämnder och styrelsers uppföljningar utgår från om det finns en antagen plan för genomförandet av den interna kontrollen. Granskningen visar att det idag saknas ett system för att arbeta aktivt med uppföljning av internkontrollplaner som avser bolagen. Kommunstyrelsen får rapporter från genomfört arbete med intern kontroll från nämnderna, men har hittills inte efterfrågat resultat från arbetet med den interna kontrollen från bolagen. 10
22 januari 2013 Bo Thörn Projektledare Carl-Gustaf Folkesson Uppdragsledare