Det förebyggande arbetet avseende mutor och oegentligheter

Transkript

1 Revisionsrapport Det förebyggande arbetet avseende mutor och oegentligheter Region Halland Bo Thörn Cert. kommunal revisor Sofia Blixtberg Augusti

2 Sammanfattning har fått i uppdrag av de förtroendevalda revisorerna i Region Halland att granska det förebyggande arbetet avseende mutor och oegentligheter. Granskningen ska besvara revisionsfrågan: Är regionstyrelsens förebyggande arbete avseende mutor och oegentligheter ändamålsenligt? Vårt svar på revisionsfrågan är att regionsstyrelsens förebyggande arbete inte är helt ändamålsenligt. Vi bygger vår bedömning på att det vid granskningstidpunkten pågick ett arbete med att utforma en handlingsplan mot korruption, mutor och oegentligheter. Det pågick även ett förbättringsarbete inom området intern kontroll. Processerna är ännu inte slutförda. Vi har noterat behov av utvecklingsinsatser. Dessa kommenteras mer ingående i avsnittet Revisionsfrågan besvaras. Vi rekommenderar att arbetet med risk- och sårbarhetsanalyser utvecklas. Behovet av riktade utbildningsinsatser bör kartläggas. Det pågående arbetet med handlingsplanen bör färdigställas och implementeras. Ett formaliserat system och rutiner för hur misstankar om oegentligheter ska fångas upp, hanteras och rapporteras bör, enligt vår bedömning, utvecklas inom Region Halland. Footer text goes here Page 2 of 15

3 Innehållsförteckning BAKGRUND 1 UPPDRAG 1 GENOMFÖRANDE 2 IAKTTAGELSER 3 ENGAGEMANG FRÅN STYRELSE OCH TJÄNSTEMANNALEDNING 3 RISK- OCH SÅRBARHETSANALYS 3 POLICIES OCH RIKTLINJER 4 KÄNNEDOM OM SAMARBETSPARTNERS OCH ANSTÄLLDA 6 IMPLEMENTERING OCH UTBILDNING 7 KONTROLL, UPPFÖLJNING OCH RAPPORTERING 8 REVISIONSFRÅGAN BESVARAS 9 SAMMANFATTANDE BEDÖMNING 9 ENGAGEMANG FRÅN STYRELSEN OCH TJÄNSTEMANNALEDNING 9 RISK- OCH SÅRBARHETSANALYS 9 POLICYER OCH RIKTLINJER 10 KÄNNEDOM OM SAMARBETSPARTNERS OCH ANSTÄLLDA 10 IMPLEMENTERING OCH UTBILDNING 10 KONTROLL, UPPFÖLJNING OCH RAPPORTERING 11 Region Halland

4 Bakgrund Uppdrag Bedrägerier och oegentligheter dyker upp med jämna mellanrum. De händelser som figurerat i media har bland annat medfört att uppmärksamheten riktas mot landstingens förebyggande arbete i syfte att begränsa riskerna för att oegentligheter ska uppstå, med påföljd att förtroendet för landstingen skadas. Ny mutbrottslagstiftning trädde i kraft 1 juli Statskontoret genomförde en utredning under år 2012 (Köpta relationer om korruption i det kommunala Sverige). Av denna framgår att de flesta kommuner och landsting uppger att de aldrig har upptäckt någon korruption även om många upptäckt andra former av oegentligheter. Riskmedvetenheten uppges generellt vara låg och risker för korruption analyseras idag endast undantagsvis och kommer därför inte heller med i den övergripande internkontrollplanen. Med utgångspunkt i risk och väsentlighet har revisorerna i Region Halland beslutat att övergripande granska det förebyggande arbete. Revisionsfrågan för granskningen är: Är regionstyrelsens förebyggande arbete mot mutor och oegentligheter ändamålsenligt? Revisionskriterierna för denna granskning har hämtats ur följande: Brottsbalken kap. 10 Om mutor och jäv, Vägledning från SKL Vägledning från Institutet Mot Mutor Med utgångspunkt i revisionskriterierna har följande kontrollmål formulerats: Det finns ett engagemang från styrelsen och dess tjänstemannaledning. Risk- och sårbarhetsanalys (avseende oegentligheter) genomförs i verksamheten. Det finns policyer och riktlinjer med utgångspunkt i sårbarhetsanalys och riskbedömning. Det finns en tillräcklig kännedom om samarbetspartners och anställda. Risker för jäv och intressekonflikter förebyggs och hanteras. Implementering och utbildning gällande korruption och mutor sker på ett ändamålsenligt sätt. Kontroll, uppföljning och rapportering sker på ett ändamålsenligt sätt. Region Halland 1 av 12

5 Genomförande Granskningen har avgränsats till att omfatta Regionstyrelsen. Granskningen sker på en övergripande nivå. Granskningen innefattar intervjuer med Läkemedelskommitténs ordförande, regiondirektören, ekonomidirektören, personaldirektören, regionstyrelsens ordförande, områdeschefen teknik och fastighet och upphandlingschefen. Kompletterande frågor har ställts till finanschefen och kanslichefen. Vi har tagit del av styrande dokument. Rapporten har varit föremål för sakavstämning av de intervjuade. Region Halland 2 av 12

6 Iakttagelser Engagemang från styrelse och tjänstemannaledning Engagemanget hos regionstyrelsen och regionens ledning är en viktig komponent för ett väl fungerande förebyggande arbete mot mutor och oegentligheter. Deras medverkan i policyfrågor och de styrsignaler som sänds ut bildar normer för övriga i organisationen. Under intervjuerna beskrivs regiondirektören som engagerad i det förebyggande arbetet mot mutor och oegentligheter. Flera av de intervjuade framhåller att tjänstemannaledningen ska vara föredömen. Ett flertal av de intervjuade har enbart jobbat i Region Halland under en kortare period och vill därför inte uttala sig om organisationskulturen eller regionstyrelsens styrsignaler. Andra framhåller att regionstyrelsens ordförande och regionstyrelsen på ett tydligt sätt markerat sitt förhållningssätt och att det ska vara ordning och reda. Signalen som sänds ut är att det ska gå rätt till väga och att man är mån om det. Intervjuerna ger dock också en bild av att det på tjänstemannanivån pågår ett arbete med att utveckla internkontrollarbetet och det förebyggande arbetet mot mutor och oegentligheter. Under några av intervjuerna anges det att frågorna inte varit uppe på dagordning så ofta och att styrsignalerna och engagemanget kan tydliggöras. Andra nämner att det ibland tar lång tid att få ner informationen hela vägen ner i organisationen. Ledningen betonar, enligt intervjusvaren, vikten av ordning och reda, öppenhet och att det ska gå rätt till. Någon anger även att det ska gälla nolltolerans i regionen. Risk- och sårbarhetsanalys Regionen bör vidta åtgärder mot mutor och oegentligheter som står i förhållande till de risker som föreligger i organisationen. Effektiva åtgärder möjliggörs av att riskerna för oegentligheter i regionen kartläggs på ett ändamålsenligt sätt. En riskoch sårbarhetsanalys syftar till att identifiera var riskerna för oegentligheter finns, vilka de är och hur de kan begränsas. I reglementet för intern kontroll anges att Regionstyrelsen har det övergripande ansvaret för att tillse att det finns en god intern kontroll. Nämnderna har det yttersta ansvaret för den interna kontrollen inom sina verksamhetsområden. Enligt reglementet ska nämnden som grund för sin styrning genomföra riskanalyser för sin verksamhet. I reglementets tillämpningsanvisningar tydliggörs det att en riskoch sårbarhetsanalys ska ligga till grund för den årliga planeringen, prioriteringen och uppföljningen av internkontrollarbetet. Vid granskningstidpunkten pågick det ett arbete med att utveckla internkontrollarbetet och det förebyggande arbetet mot oegentligheter. Finanschefen har fått i upp- Region Halland 3 av 12

7 drag att utarbeta en handlingsplan som på ett sammanhållet sätt adresserar frågor relaterade till området korruption, mutor och oegentligheter. Syftet med handlingsplanen är bland annat att tydligöra ansvarfördelningen och se till att arbetet mot korruption blir en del av internkontrollarbetet. Eventuellt kommer arbetet att utvidgas och även resultera i en policy. Regionstyrelsen har informerats om det pågående arbetet. Hitintills har internkontrollarbetet inte i någon större utsträckning fokuserat på risker relaterade till området korruption, mutor och oegentligheter. Tanken är dock, enligt intervjusvaren, att utvidga risk- och sårbarhetsanalysen så att den tar hänsyn till fler riskområden än tidigare. Från och med uppföljningen kommer internkontrollarbetets olika moment, däribland nämndernas risk- och sårbarhetsanalyser, att rapporteras in med hjälp av IT-verktyget Stratsys. Policies och riktlinjer Ett bra skydd mot olika former av otillåten påverkan förutsätter att det finns genomtänkta och sammanhängande styrdokument och rutiner samt att dessa bygger på en medvetenhet om risker. Region Halland har utarbetat följande styrdokument relaterade till ämnesområdet oegentligheter: Styrdokument Fastställd eller senast uppdaterad Region Hallands värdegrund Regionstyrelsen Utdrag ur protokoll, sammanträdesdatum Regionfullmäktige Diarienummer RS Kommentarer Region Hallands gemensamma värdegrund Vi KAN, där K står för Kompetens, A för Ansvar och N för nytänkande. Reglemente för intern kontroll LS Reglemente för intern kontroll samt tillämpningsanvisningar. Inköps- och upphandlingspolicy Datum Diarienummer Ls Policyn är beslutad av fullmäktige och gäller för samtliga styrelser och nämnder. Regionstyrelsen svarar för att strategiskt styra och följa upphandlingsprocessen inom Region Halland samt har ansvar för att övergripande samordna styrelser och nämnder när det gäller upphandling av varor och tjänster. Policy för gåvor och donationer Antagen i Regionfullmäktige Enligt policydokumentet Region Halland 4 av 12

8 i Region Halland 11 april 2012 (RS ) ska Region Hallands medarbetare vara mycket restriktiva när det gäller att ta emot gåvor eller förmåner. Finanspolicy för Region Halland Policy och riktlinjer för sponsring i Region Halland. Uppdragsbeskrivning för Läkemedelskommittén Halland Samverkan mellan hälso- och sjukvården och läkemedels medicintekniska och laboratorietekniska industrin lokal anpassning för Region Halland Rutin: Representation Rutin: Bisyssla I dokumentet anges när en gåva/förmån kan betraktas som otillbörlig. 7 juli 2011 Riktlinjerna i dokumentet utgör ett regelverk för medelsförvaltningen och fungerar som en handbok i det dagliga arbetet för de personer som arbetar med placeringar i förvaltningen. Antagen av Regionfullmäktige 11 april (RS ) Policyn innefattar bl.a. definition av sponsring, vägledning kring styrning och ansvar, genomförande och uppföljning. Riktlinjer ska beaktas och följas inför beslut om att sponsra andra verksamheter eller själv ta emot sponsring. Gäller från Uppdragsbeskrivning för Läkemedelskommittén Halland Lokala regler för samverkan mellan hälso- och sjukvården och läkemedels medicintekniska och laboratorietekniska industrin. Fastställd av personaldirektör Fastställd av personaldirektör Rutinen beskriver vad som gäller för representation i Region Halland. Rutinen med bilagor beskriver vad som gäller vid utförande av bisysslor i Region Halland. Region Halland 5 av 12

9 Det finns i nuläget ingen utarbetad och dokumenterad handlingsplan om oegentligheter skulle inträffa. Region Halland har inte heller utarbetat några skriftliga rutiner eller riktlinjer för hur anställda ska rapportera olika former av misstänkta oegentligheter. Ett arbete med att ta fram en handlingsplan mot korruption, mutor och oegentligheter pågick dock vid granskningstidpunkten. Eventuellt kommer arbetet att utvidgas till att även innefatta en policy. Under intervjuerna förmedlas bilden av att regionens värdegrund är förankrad i organisationen. Enligt intervjusvaren kommer värdegrunden finnas med och prägla nya samt reviderade styrdokument. Vid intervjuerna angavs att nuvarande styrdokument kommer att ses över inom ramen för arbetet med regionens internkontrollarbete och den nya handlingsplanen. Flertalet av ovanstående styrdokument är uppdaterade under de senaste tre åren. Det finns en uppdelning mellan policydokument, riktlinjer och rutiner. Det finns ett ledningssystem där styrdokumenten läggs in. Kännedom om samarbetspartners och anställda För att förebygga oegentligheter krävs det en tillräcklig kännedom om samarbetspartners och anställda. Det är av central vikt att risken för jäv och intressekonflikter förebyggs. För att förebygga intressekonflikter har en rutin för hanteringen av bisysslor utarbetats. Rutinen innefattar en rad bilagor exempelvis en checklista för bedömning. Av rutinen framgår det att varje chef årligen ska inhämta och få kännedom om vilka bisysslor som medarbetarna har. Detta ska ske vid det årliga utvecklingssamtalet. Medarbetaren är skyldig att lämna de uppgifter om bisyssla som behövs för att chefen ska kunna bedöma om bisysslan är tillåten eller ej. Enligt intervjusvaren ingår bisysslor i den mall som ska följas vid utvecklingssamtal. Intervjusvaren förmedlar en bild av att rutinen kring bisysslor fungerar förhållandevis väl. Läkemedelskommittén består av 16 ledamöter och har en uppdragsbeskrivning som gäller från och med 1 januari Enligt 8 åligger det varje ledamot i kommittén att anmäla varje omständighet som kan vara ägnad att rubba förtroendet för dennes opartiskhet i arbete och uppdrag. Läkemedelskommittén har utarbetat en blankett, en jävsdeklaration, där samtliga ledamöter får lämna in uppgifter om arvoderade uppdrag, ekonomiska intressen och andra omständigheter. Deltagande i advisory board (rådgivande panel) ska godkännas av verksamhetschef och läkemedelskommittén ska meddelas, oavsett om det avser ett uppdrag i tjänsten eller som bisyssla. Läkemedelskommittén informeras när företag bjuder in till utbildning. Läkares medverkan i utbildningar och föreläsningar som anordnas av företag ska godkännas av verksamhetchef. Region Halland 6 av 12

10 Inom upphandlingsområdet har policys och riktlinjer kommunicerats till externa leverantörer genom utbildnings- och informationsträffar. Ett utbildnings- och informationsmaterial kring kommunikation och upphandling har utarbetats och används inom enheten. I den information som arbetsgrupperna för upphandlingar får sker en genomgång av sekretess. I den checklista som upphandlarna utgår från finns en punkt om jäv. Inom teknik och fastighet har fler projektledare anställts, vilket förbättrar möjligheterna till egen kontroll i byggprojekten. Någon rutin för hur ansvariga bör agera när anställda blivit utsatta för otillåten påverkan har ej formaliserats. Enligt intervjusvaren ska man vända sig närmaste chef om någonting händer. Enligt intervjusvaren är det i nuläget inte aktuellt att införa ett whistleblower-system i Region Halland. Implementering och utbildning För att motverka och upptäcka förekomsten av mutbrott och andra oegentligheter bör regionstyrelsen säkerställa att det finns en lämplig ansvarsfördelning. Det är viktigt att aktuella policyer och riktlinjer är implementerade och väl förankrade inom samtliga förvaltningar och verksamheter. De anställda måste likaså ges ändamålsenlig information och adekvat utbildning inom ämnesområdet. Det pågående arbetet med en handlingsplan och en eventuell policy kring korruption, mutor och oegentligheter innehåller förslag kring riktade utbildningsinsatser. Vid granskningstidpunkten fanns det tankar på att delta i SKL:s arbete och nätverk mot korruption. Eventuellt kommer SKL:s webbutbildning kring korruption att användas inom Region Halland. Enligt intervjusvaren bör information kring mutor och oegentligheter även finns med i utbildningen för nyblivna chefer. En av de intervjuade poängterade att utbildningsinsatserna måste möta risken i den aktuella tjänsten. Några verksamheter har tagit fram egna utbildningsmaterial kring mutor och oegentligheter. Exempelvis så har Regionsfastigheter tagit fram ett utbildningsmaterial som används inom verksamheten. Det finns dock inget övergripande utbildningsmaterial inom ämnesområdet som har utarbetats centralt. Vid nyanställningar ges information om värdegrund och styrdokument. Intervjusvaren ger emellertid en bild av att styrdokumenten, bortsett från värdegrunden, inte har en central roll i den dagliga verksamheten. Under intervjuerna framhålls det att riktlinjerna bör systematiseras på ett bättre sätt. Enligt intervjusvaren är riktlinjerna kring korruption, mutor och oegentligheter spridda i olika styrdokument. Det pågående arbetet med handlingsplanen, den eventuella policyn och internkontrollarbetet kommer, enligt intervjusvaren, medföra att en del styrdokument revideras. En anställd som misstänker någon form av oegentligheter ska enligt rådande rutiner kontakta sin närmaste chef. Det finns även jurister som kan ge stöd till anställda i frågor som rör oegentligheter. Region Halland 7 av 12

11 Kontroll, uppföljning och rapportering För att säkerställa att rätt åtgärder vidtas för att hantera risker bör kontroller, kontinuerliga uppföljningar eller separata utvärderingar genomföras inom de enheter och funktioner där relevanta riskområden har identifierats. Region Halland genomför i nuläget ingen ändamålsenlig risk- och sårbarhetsanalys med fokus på oegentligheter. En rad policyer, riktlinjer och rutiner relaterade till området oegentligheter har dock utarbetats inom regionen. Någon systematisk uppföljning eller utvärdering av antagna policyer och riktlinjer genomfördes inte vid granskningstidpunkten. Det finns emellertid rutiner för uppföljningen av internkontrollarbetet. Några av de intervjuade angav att det i den egna verksamheten genomförs andra typer av stickprov, utvärderingar, uppföljningar och analyser. Arbetet har dock inte ett direkt fokus på att förebygga korruption, mutor och oegentligheter. Vid granskningstidpunkten pågick det en kontroll av privata vårdgivare. Region Halland deltar även i ett samarbete mot grov organiserad brottslighet. Internkontrollarbetet rapporteras och följs upp vid delårsrapporten samt årsredovisningen. Region Halland 8 av 12

12 Revisionsfrågan besvaras Sammanfattande bedömning Granskningen ska besvara revisionsfrågan: Är regionstyrelsens förebyggande arbete avseende mutor och oegentligheter ändamålsenligt? Vårt svar på revisionsfrågan är att regionsstyrelsens förebyggande arbete inte är helt ändamålsenligt. Vi bygger vår bedömning på att det vid granskningstidpunkten pågick ett arbete med att utforma en handlingsplan mot korruption, mutor och oegentligheter. Det pågick även ett förbättringsarbete inom området intern kontroll. Processerna är ännu inte slutförda. Vi har noterat att arbetet med att förebygga risker för oegentligheter har utvecklats relativt väl när det gäller områden som samverkan med läkemedelsindustrin, samverkan inom fastighetssidan och i upphandlingsprocessen. Dessa områden eller deras kunskaper är dock inte beaktade i regionens arbete med att ta fram en handlingsplan och en eventuell policy. Vi har noterat ett behov av utvecklingsinsatser. Dessa kommenteras nedan under respektive kontrollmål. Engagemang från styrelsen och tjänstemannaledning Styrelsens och tjänstemannaledningens engagemang är en central komponent för ett väl fungerande arbete mot oegentligheter. De iakttagelser vi gjort i granskningen visar att styrelsen och dess tjänstemannaledning är måna om att agera föredömligt och sända ut rätt signaler i organisationen. Vi bedömer, utifrån granskningsiakttagelserna, att det finns ett engagemang från styrelsen och dess tjänstemannaledning. Dock kan styrsignalerna tydliggöras och vara mer samstämmiga. Kontrollmålet är därmed delvis uppfyllt. Risk- och sårbarhetsanalys Vid granskningstidpunkten pågick det ett arbete med att förbättra och utvidga internkontrollarbetet i Region Halland. I nuläget genomförs det dock ingen dokumenterad risk- och sårbarhetsanalys avseende oegentligheter. Den risk- och väsentlighetsanalys som utgör grunden för internkontrollarbetet saknade vid granskningstidpunkten en del relevanta riskområden och bör enligt vår bedömning utvidgas. Vi bedömer därmed att det i nuläget finns en fara för att riskernas underskattas och att eventuella åtgärder mot oegentligheter blir ineffektiva. Region Halland 9 av 12

13 Styrelsen bör säkerställa att arbetet med risk- och sårbarhetsanalyser utvecklas, arbetet kan ske inom ramen för interkontrollarbetet. Riskanalyserna bör uttryckligen beskriva hur risken för oegentligheter kan hota Region Hallands möjligheter att nå sina mål. Likaså bör identifierade risker på ett tydligt sätt länkas samman med specifika kontrollmoment. Sammanfattningsvis bedömer vi att kontrollområdet inte uppfylls i nuläget. Vi rekommenderar att arbetet med risk- och sårbarhetsanalyser utvecklas. Policyer och riktlinjer Region Halland har utarbetat ett flertal policyer, riktlinjer och rutiner som är relaterade till ämnesområdet oegentligheter. Det pågår att arbete med att ta fram en handlingsplan samt en eventull policy kring arbetet mot korruption, mutor och oegentligheter. I samband med arbetet kommer relaterade styrdokument att revideras. Förslaget att ta fram en handlingsplan kring korruption, mutor och oegentligheter är, enligt vår bedömning, positivt och vi förordar att arbetet färdigställs och implementeras. I detta arbete bör kunskaper och erfarenheter från verksamheter som är presumtivt utsatta för mutor och oegentligheter tas tillvara. Sammanfattningsvis bedömer vi att kontrollmålet delvis är uppfyllt. Kännedom om samarbetspartners och anställda Inom Region Halland har en rad åtgärder vidtagits för att förebygga intressekonflikter, bland annat när det gäller bisysslor, samverkan med läkemedelsindustrin, inom fastighetssidan och i upphandlingar. För att göra personer som deltar i arbetsgruppen kring upphandlingar uppmärksamma på riskerna kan en blankett införas. Deltagarna i arbetsgruppen bör intyga att inga bisysslor eller jävsförhållande föreligger som påverkar den aktuella upphandlingen. Sammanfattningsvis bedömer vi att kontrollmålet i huvudsak är uppfyllt. Implementering och utbildning Enligt intervjusvaren har några verksamheter utformat egna utbildnings- och informationsmaterial. I övrigt har inga riktade utbildningsinsatser genomförts inom ämnesområdet mutor och oegentligheter. Den centrala förvaltningen har inte tagit fram något regionövergripande utbildningsmaterial. Enligt intervjusvaren kommer det pågående arbetet med handlingsplanen troligtvis att resultera i förslag kring utbildningsinsatser. Vid nyanställningar ges information om värdegrund och styrdokument. Intervjusvaren tyder på att värdegrunden är förankrad i organisationen men att övriga styrdokument inte spelar en central roll i den dagliga verksamheten. Region Halland 10 av 12

14 Vi bedömer att behovet av utbildningsinsatser inom ämnesområdet bör kartläggas så att det säkerställs att anställda/förtroendevalda vet hur de ska hantera otillbörlig påverkan. Speciellt bör anställda inom identifierade riskområden/riskgrupper erbjudas riktade utbildningsinsatser. Region Halland kan exempelvis planera för information samt utbildning kring oegentligheter och relaterade styrdokument i samband med att den nya handlingsplanen blir klar. Vår sammanfattande bedömning är att kontrollområdet delvis är uppfyllt. Kontroll, uppföljning och rapportering Det finns ett arbete kring internkontroll med systematiska uppföljningar. Internkontrollarbetet bör dock utvecklas och tydligare sammanlänkas med ämnesområdet korruption, mutor och oegentligheter. Vi bedömer därmed att det i nuläget inte finns ett ändamålsenligt kontroll- eller uppföljningssystem som är anpassat till identifierade risker. Sammanfattningsvis så bedömer vi att förutsättningarna för att upptäcka oegentligheter inte är helt tillfredsställande i nuläget. Utifrån identifierade risker bör ändamålsenliga kontroller utformas. Ett formaliserat system och rutiner för hur misstankar om oegentligheter ska fångas upp, hanteras och rapporteras bör likväl utvecklas inom Region Halland Kontrollmålet är, enligt vår bedömning, inte uppfyllt i nuläget. Region Halland 11 av 12

15 Bo Thörn Projektledare Kerstin Sikander Uppdragsledare Region Halland 12 av 12