Sollentuna kommun. Granskning av kommunens beredskap gällande etik, korruption och oegentligheter. Revisionsrapport.

Transkript

1 Revisionsrapport Joanna Hägg Jenny Nyholm Granskning av kommunens beredskap gällande etik, korruption och oegentligheter Sollentuna kommun

2 Granskning av etik, korruption och oegentligheter Innehållsförteckning 1. Sammanfattande bedömning och rekommendationer Inledning... 2 Bakgrund... 2 Revisionsfrågor Revisionskriterier Kontrollmål... 2 Avgränsning... 2 Revisionsmetod Iakttagelser... 4 Riskbedömningar Risker inom inköp och upphandling... 5 Förebyggande arbete... 5 Kontroller... 5 Beredskap för händelser... 7 Uppföljning och rapportering Revisionell bedömning Avstämning mot kontrollmål Bedömning av kontrollmål Bedömning av kontrollmål Bedömning av kontrollmål Bedömning av kontrollmål Bedömning av kontrollmål Bedömning av kontrollmål Svar på revisionsfrågorna Rekommendationer Bilagor Bilaga 1: Granskad dokumentation Sollentuna kommun

3 1. Sammanfattande bedömning och rekommendationer har på uppdrag av de förtroendevalda revisorerna i Sollentuna kommun genomfört en granskning av kommunens beredskap gällande etik, korruption och oegentligheter (EKO-frågor). Granskningen syftade till att besvara följande revisionsfrågor: Är kommunstyrelsens arbete med EKO-frågor ändamålsenligt? Är den interna kontrollen avseende EKO-frågor tillräcklig? Efter genomförd granskning är vår bedömning att kommunstyrelsens arbete med EKO-frågor inte är fullt ut ändamålsenligt. Den interna kontrollen avseende EKOfrågor är inte i alla delar tillräcklig. Den sammanfattande bedömningen baseras på iakttagelser och bedömningar av de sex kontrollmålen. Mot bakgrund av noterade iakttagelser och genomförd granskning lämnar vi kommunstyrelsen med följande rekommendationer: Överväga att ta fram en samlad dokumentation med vägledning avseende frågor mot korruption och oegentligheter. Vid introduktionstillfället för nyanställda särskilt utbilda inom dessa frågor. Ta fram en handlingsplan för händelser för att säkerställa att det finns en rutin för att hantera och rapportera eventuella oegentligheter. Säkerställa att nämnderna i större utsträckning belyser frågor kring etik, korruption och oegentligheter i sina interkontrollplaner, till exempel inom upphandling och inköp. Sollentuna kommun 1 av 14

4 2. Inledning Bakgrund Bedrägerier och oegentligheter dyker upp med jämna mellanrum. De händelser som figurerat i media har bland annat medfört att uppmärksamheten riktats mot kommunernas förebyggande arbete i syfte att begränsa riskerna för att oegentligheter ska uppstå, med påföljd att förtroendet för kommunerna skadas. Revisionen kan peka på risker och på behovet av väl fungerande intern kontroll, samt pröva dess ändamålsenligt. Med utgångspunkt i risk- och väsentlighet har revisorerna i Sollentuna kommun besluta att övergripande granska kommunens arbete med EKO-frågor (etik, korruption och oegentligheter). Revisionsfrågor Granskningen ska besvara följande revisionsfrågor: Är kommunstyrelsens arbete med EKO-frågor ändamålsenligt? Är den interna kontrollen avseende EKO-frågor tillräcklig? Revisionskriterier Lagstiftning samt kommunens föreskrifter, regelverk, fullmäktigebeslut etc Kontrollmål Utifrån revisionsfrågorna har följande sex kontrollmål formulerats: Har kommunstyrelsen genomfört bedömningar av var i verksamheterna risker kan uppträda? Har styrelsen utarbetat riktlinjer för det förebyggande arbetet? Genomförs det förebyggande arbetet enligt antagna riktlinjer? Genomförs kontroller av risker för oegentligheter? Finns det en beredskap för händelser? Vilken uppföljning och rapportering förekommer? Avgränsning Granskningen avgränsas till kommunstyrelsen. Granskningen avser främst kommunens förebyggande arbete avseende frågor som rör etik, korruption och oegentligheter. Granskningen sker på övergripande nivå. Revisionsmetod Inom ramen för granskningen har intervjuer skett med: Ekonomichef Kommunjurist Chef för inköp och upphandling Säkerhetschef Verksamhetscontroller Förvaltningschef Miljö- och byggnadskontoret Sollentuna kommun 2 av 14

5 Förvaltningschef Vård- och omsorgskontoret Presschef Studier av styrdokument har genomförts. Genomgång har även skett av rutiner, interna processbeskrivningar och uppföljningar kopplat till området. I bilaga 1 redovisas granskad dokumentation. Rapporten har varit föremål för sakgranskning. Sollentuna kommun 3 av 14

6 3. Iakttagelser Riskbedömningar Frågeställningar rörande etik, korruption och oegentligheter hanteras inom ramen för det ordinarie internkontrollarbetet. Det görs således inga särskilda riskbedömningar för dessa frågor, utan de tas upp i de riskanalyser som verksamheterna gör. Däremot har ett antal områden uppmärksammats, och särskilda policys och regelverk har utarbetats för de identifierade områdena. Se exempelvis Regler för upphandling och Upphandlingspolicy för Sollentuna kommun samt Policy för representation, Regler för bisysslor, Regler för gåvor och Regler för gåvor till förtroendevalda. Inköp och upphandling beskrivs vidare nedan. Trots att Sollentuna kommun har antagit policys för bland annat representation och för gåvor kan anställda och förtroendevalda ändå uppleva att avvägningar om vad som kan accepteras eller inte är komplicerade. Enligt kommunjuristen ska försiktighetsprincipen styra och i tveksamma fall är det således att föredra att undvika all form av risk, för att säkra ett fortsatt gott förtroende. I dokumentet Regler för intern kontroll i Sollentuna kommun som beslutades av kommunfullmäktige regleras ansvar och uppföljning i internkontrollarbetet. Kommunstyrelsen har det övergripande ansvaret för att tillse att det finns en god intern kontroll i kommunen medan nämnderna inom sitt område ska se till att verksamheten bedrivs i enlighet med gällande mål och riktlinjer samt föreskrifter för verksamheten. Nämnderna ska även se till att den interna kontrollen är tillräcklig samt att verksamheten bedrivs på ett tillfredsställande sätt. De nu gällande reglerna för internkontroll tydliggör i större utsträckning än tidigare att internkontrollen inte bara ska avse ekonomiadministrativa frågor utan omfatta hela verksamheten. Av Tillämpningsanvisningar till Regler för intern kontroll i Sollentuna kommun framgår att en riskbedömning ska göras. Riskbedömningen ska innefatta en bedömning av vilka risker eller hot som kan finnas, av sannolikheten för att dessa förekommer samt av de konsekvenser detta skulle ha för förtroende, verksamhet och ekonomi. Utifrån identifierade risker ska en prioritering och värdering utifrån en särskild mall göras och en lista upprättas som visar på de risker som tas med i kontrollplanen. Riskbedömningarna görs inom kommunens olika verksamheter och rapporteras i ett samlat ärende till kommunstyrelsen. Kommunstyrelsen kan föreslå så kallade kommunövergripande risker och kontrollaktiviteter, som sedan ska gälla för hela kommunen eller utvalda nämnder. Sollentuna kommun 4 av 14

7 Risker inom inköp och upphandling Inköp och upphandling är ett område där risker för oegentligheter kan uppstå. Kommunen har under det senaste året arbetat fram nya styrdokument för inköp och upphandling samt genomfört förändringar i arbetssätt. Bland annat för att ansvaret mellan kommunstyrelsen och nämnderna ska förtydligas. Inom kommunens inköps- och upphandlingsarbete finns några branscher som ansvarig för området uppger vara särskilt utsatta för oegentligheter och som uppmärksamheten därför är särskilt stor kring, exempelvis städtjänster, transport/taxi, bygg samt LOV inom vård och omsorg. Förebyggande arbete Eftersom det huvudsakliga arbetet med frågor rörande etik, korruption och oegentligheter uppges ske inom ramen för kommunens arbete med intern kontroll sker även delar av det förebyggande arbetet där. Kommunen har bland annat infört begränsningar i system för fakturahantering. I samband med ny process och riktlinjer kring inköp och upphandling genomförs en större utbildningsinsats. Samtliga kommunens ca 400 beställare, inklusive AB Solom, har eller ska genomgå en obligatorisk utbildning gällande regler och riktlinjer vid inköp och upphandling. I utbildningen inkluderas vad som gäller exempelvis vid ekonomiska kontroller samt vid mutor/gåvor. Hittills bedöms ca 200 personer ha genomgått utbildningen. Vid sidan av utbildningsinsatserna och översynen av process och riktlinjer har även antalet beställare begränsats, vilket uppges bidra till det förebyggande arbetet. Nyanställda informeras under en introduktionsdag om bland annat regler för offentlighet och sekretess av kommunjuristen, men det ges vid det tillfället ingen särskild information kring förhållningsregler avseende etik, korruption och oegentligheter. Inte heller i kommunens Personalpolicy som samtliga nyanställda får tas frågorna upp. Kommunjuristen informerar även direkt på enskilda förvaltningar om jäv, bisysslor med mera, vid särskilda tillfällen. Dessa utbildningar upplevs som positiva i verksamheterna och bidrar oftast till att de anställda ställer frågor. Bisysslor kommuniceras även vid det årliga medarbetarsamtalet. Vissa förvaltningar är särskilt utsatta (se ovan), men också kunskapen mellan förvaltningarna skiljer sig åt. Inom myndighetsutövande funktion uppfattas kunskapsnivån vara något högre. Kontroller Generella kontroller av kommunens verksamhet och ekonomi utförs inom ramen för kommunstyrelsens uppsiktsplikt. Kommunstyrelsen uppsiktsplikt innefattar enligt Plan för kommunstyrelsens uppsiktsarbete kommunövergripande analyser, analyser av enskilda verksamheter samt granskning av enskild nämnd/verksamhet. Uppsiktsarbetet är kommunstyrelsens skyldighet att genomföra gentemot nämnderna. Det görs dock inga särskilda kontroller för oegentligheter. Sollentuna kommun 5 av 14

8 Som ovan nämns ska risker för oegentligheter hanteras inom ramen för arbetet med intern kontroll. I planerna för internkontroll anges prioriterade risker (utifrån ett högt riskvärde eller annan prioritering), vilken typ av kontroll som ska göras (vad), på vilket sätt kontroll ska ske (hur), vid vilka tidpunkter kontroll ska ske (när) samt vem som ansvarar för kontrollen (vem kontrollerar). Planerna för internkontroll 2016/2017 visar följande: Kommunstyrelsens Plan för intern kontroll 2016/2017 redovisar fyra nämndspecifika risker. En av dessa risker berör momsredovisning vid representation, men i övrigt omfattar planen andra områden. Miljö- och byggnadsnämnden redovisar sex nämndspecifika risker, varav tre har bäring på granskningsområdet: Att det vid representation/kurs/konferens-fakturor, inte finns deltagarförteckning, syfte och program till fakturorna., Bisyssla samt Rubbad opartiskhet. Av planen framgår vilken typ av kontroller som ska genomföras. Trafik- och fastighetsnämnden redovisar fem nämndspecifika risker, varav tre har bäring på granskningsområdet: Att skriftlig beställning saknas till leverantörsfaktura, Att beställning/inköp inte görs enligt gällande ramavtal, samt Att deltagarförteckning, syfte och program finns vid redovisning av representation/kurs/ konferensfakturor. Av planen framgår vilken typ av kontroller som ska genomföras. Utbildnings- och arbetsmarknadsnämnden redovisar fem nämndspecifika risker. Av dessa har en till viss del bäring på granskningsområdet: Hot och våldssituation på skolan. Överförmyndarnämnden redovisar fyra nämndspecifika risker, varav tre har bäring på granskningsområdet: Att fel moms betalas vid representation, Att fakturor inte betalas i rätt tid och Att fel arvode betalas ut. Av planen framgår vilken typ av kontroller som ska genomföras. Socialnämnden redovisar sju nämndspecifika risker, varav tre har bäring på granskningsområdet: Säkerställa att avgifter tas ut enligt gällande rutiner, Kontroll av Ludvika moms och Kontroller vid representation/kurs/ konferensfakturor, att det finns deltagarförteckning, syfte och program till fakturorna. I Barn- och ungdomsnämndens plan för internkontroll redovisas fyra nämndspecifika risker, varav en har bäring på granskningsområdet: Att felaktiga betyg rapporteras till gymnasieintagningen. Vård- och omsorgsnämnden redovisar tre nämndspecifika risker. Ingen av riskerna har bäring på granskningsområdet. Sollentuna kommun 6 av 14

9 Kultur- och fritidsnämnden redovisar tre nämndspecifika risker. Ingen av riskerna har bäring på granskningsområdet. Under 2015 fanns två kommunövergripande risker, varav en avsåg Att det vid representation/kurs/konferens-fakturor, inte finns deltagarförteckning, syfte och program till fakturorna. Ett arbete pågår med att se över rutiner inom kommunens upphandlings- och inköpsverksamhet. Kontroller ska ske såväl inom enskilda nämnder och centralt via inköpsenheten. Under intervjuerna framkommer att upphandling och inköp är väsentliga områden att kontrollera. Det förs även fram att det kan vara svårt att kontrollera för oegentligheter. Information och kunskap anses därför vara av stor vikt. Inom Miljö- och byggnadsförvaltningen, som hanterar bygglovsärenden, betonas frågor om oegentligheter och korruption i stor utsträckning. Dialog inom organisationen och visselblåsning bedöms som viktiga instrument utöver den stadgade internkontrollen. Besvärliga ärenden redovisas i handläggargrupper för att undvika att rubbad opartiskhet ska uppstå. Ärenden av samma typ ska bedömas likvärdigt. Förvaltningen utför även årligen en egen kontroll av bisysslor. Beredskap för händelser Det uppges i intervjuerna inte finnas riktlinjer för hantering av en eventuell händelse (oegentlighet). Vid intervjuerna framkommer att det är ett ansvar hos den enskilde chefen att ha beredskap för eventuella händelser. Stöd finns att få från exempelvis personalavdelning, inom ramen för hantering av personalärenden. Inom kommunen finns en omfattande krisplan, men den har framförallt bäring på krisberedskap för yttre omständigheter och händelser som kan inträffa. För anställda finns ett händelserapporteringssystem som ska användas vid polisanmälan etc. Här finns säkerhetschefen som stöd. Det framkommer att systemet bygger på enkelhet eftersom det gäller att hantera de frågor som uppkommer. Det är många förtroendefrågor som behöver tas hänsyn till. Kommunen är under ständig bevakning av media. Vid intervju uppges att det finns en medial beredskap och rutin för hantering av eventuella händelser (oegentligheter). Kommunen har en kommunikationspolicy och samtliga förvaltningschefer och andra nyckelpersoner ges övning i hur de ska förhålla sig till media. Huvudregeln är att förtroendefrågor hanteras med transparens och öppenhet. Tjänstemän (berörda verksamhetschefer) och politiker bör vara tillgängliga och bemöta samtliga frågor som inkommer. Sollentuna kommun har ingen formaliserad visselblåsarfunktion i dagsläget. I praktiken hanteras frågan av personalchefen och kommunjuristen. Frågan har utretts, men ett visselblåsarsystem kräver att kommunen löser frågor kring anonymitet/offentlighetsprincip och inget sådant system har införts. Sollentuna kommun 7 av 14

10 Uppföljning och rapportering Kommunens internkontrollplaner följs upp av nämnderna. Senast den sista mars varje år ska nämndernas uppföljning rapporteras till kommunstyrelsen. År 2016 lämnas dock nämndernas rapportering av internkontroll till kommunstyrelsen senast den 31 maj, enligt tidplan beslutad av kommunstyrelsen. Kommunstyrelsen ska med utgångspunkt i nämndernas uppföljning utvärdera kommunens samlade arbete med intern kontroll. Uppföljningen av 2015-års internkontrollplaner visar följande utfall: Utbildning- och arbetsmarknadsnämnden hade en nämndspecifik risk med bäring på granskningsområdet: Kunskap om mutor och bestickning hos samtliga medarbetare. Den planerade utbildningsinsatsen blev framflyttad till 2016 som följd av att en powerpointpresentation i ämnet skulle tas fram centralt. Miljö- och byggnadsnämnden hade två nämndspecifika risker med bäring på granskningsområdet: Att fakturaattestant vid representation/utbildning/konferensfakturor inte deltagit. Vid uppföljning noterades mindre avvikelser. Uppföljning av risken Otillåten bisyssla kan förekomma visade inga avvikelser. Barn- och ungdomsnämnden hade sex risker med bäring på granskningsområdet: Vid uppföljning av Kontroll av att det inte förekommer jäv i samband med fattade beslut, Att betygsättning inte sker likvärdigt och Att skolvalsreglerna tillämpas felaktigt noterades inga avvikelser. Att felaktiga betyg rapporteras till gymnasieintagningen noterades mindre avvikelser och Att kränkningar inte rapporteras in till huvudmannen noterades större avvikelser. För risken Att ramavtal ej följs har ingen åtgärd gjorts med förklaringen att detta görs på KLK nivå. Socialnämnden hade fyra risker med bäring på granskningsområdet: Kontroll att beslutsattest är gjord av behörig attestant och att det inte förekommer jäv i samband med fattade beslut. Vid uppföljning noterades inga avvikelser. Följs ramavtal, finns en förklaring om varför ramavtal inte följts och Felaktiga utbetalningar ekonomiskt bistånd. För dessa två risker noterades mindre avvikelser. Kontroll av Ludvika moms. För denna risk noterades större avvikelser. Kultur- och fritidsnämnden hade två risker med bäring på granskningsområdet: Kontroll att beslutsattest är gjord av behörig attestant och att det inte förekommer jäv i samband med fattade beslut och Följs ramavtal, finns en förklaring om varför ramavtal inte följts. Av uppföljningen framgår inte vilken bedömning som görs för dessa två risker (enligt kommunens standard med bedömning/färgsymboler). Däremot framgår av kommentarerna till uppföljningen att endast mindre avvikelser har noterats. Sollentuna kommun 8 av 14

11 Överförmyndarnämnden hade en nämndspecifik risk med bäring på granskningsområdet: Att rätt moms betalas vid representation Trafik- och fastighetsnämnden hade inga nämndspecifika risker med bäring på granskningsområdet. Vård- och omsorgsnämnden hade inga nämndspecifika risker med bäring på granskningsområdet. Under 2015 fanns två kommunövergripande risker, varav en avsåg Att det vid representation/kurs/konferensfakturor, inte finns deltagarförteckning, syfte och program till fakturorna. Kommunstyrelsens och nämndernas uppföljning av risken visar följande: Kommunstyrelsen noterade mindre avvikelser. Trafik- och fastighetsnämnden noterade större avvikelser. Utbildning- och arbetsmarknadsnämnden noterade små avvikelser. Miljö- och byggnadsnämnden noterade mindre avvikelser. Socialnämnden noterade mindre avvikelser. Överförmyndarnämnden noterade mindre avvikelser. Kultur- och fritidsnämnden noterade mindre avvikelser. Barn- och ungdomsnämnden noterade mindre avvikelser. Vård- och omsorgsnämnden noterade inga avvikelser. Sollentuna kommun 9 av 14

12 4. Revisionell bedömning Avstämning mot kontrollmål Bedömning av kontrollmål 1 Har kommunstyrelsen genomfört bedömningar av var i verksamheterna risker kan uppträda? Frågeställningarna inom etik, korruption och oegentligheter hanteras inom ramen för det ordinarie internkontrollarbetet och tas upp i de riskanalyser som verksamheterna gör. Det varierar mellan nämnder och år huruvida risker kopplade till oegentligheter identifieras. Däremot har ett antal områden uppmärksammats och särskilda policys och regelverk har utarbetats för dessa (bl.a. representation, gåvor, bisysslor). Kommunstyrelsen har därutöver inte genomfört någon övergripande riskbedömning eller kartläggning av var i verksamheterna eller vilka funktioner som kan vara speciellt utsatta för förhöjda risker. Kommunstyrelsen och respektive nämnd har ändå identifierat ett antal områden som särskilt utsatta. Bedömning: Ej uppfyllt Bedömning av kontrollmål 2 Har kommunstyrelsen utarbetat riktlinjer för det förebyggande arbetet? Det finns inget sammantaget regelverk/policy för korruption och oegentligheter. Kommunstyrelsen har däremot utarbetat ett antal särskilda regelverk/policys utifrån de områden som identifierats enligt ovan. Av dessa styrdokument framgår väsentliga förhållningsregler kring vad som är tillåtet och ej tillåtet. Det finns inga riktlinjer som särskilt berör hur kommunen ska arbeta förebyggande. Samtliga styrdokument som vi har tagit del av anges i bilaga 1. Bedömning: Delvis uppfyllt Bedömning av kontrollmål 3 Genomförs det förebyggande arbetet enligt antagna riktlinjer? Kommunen har inte antagit riktlinjer för det förebyggande arbetet och därmed går det inte att bedöma efterlevnad. Däremot genomförs olika typer av utbildningsinsatser med viss bäring på granskningsområdet och frågorna diskuteras vid vissa tillfällen. De intervjuade upplever att det finns en medvetenhet hos de anställda och en vilja att göra rätt för sig. Bedömning: Delvis uppfyllt Sollentuna kommun 10 av 14

13 Bedömning av kontrollmål 4 Genomförs kontroller av risker för oegentligheter? Frågeställningarna inom etik, korruption och oegentligheter hanteras inom ramen för det ordinarie internkontrollarbetet. Kontroller därutöver är begränsade. Det är viktigt att fortsätta det påbörjade arbetet med kontroller och uppföljning inom upphandlings- och inköpsverksamheten Bedömning: Delvis uppfyllt Bedömning av kontrollmål 5 Finns det beredskap för händelser? Det finns inga riktlinjer eller någon konkret rutin för beredskap av eventuella händelser (oegentligheter). Det är ett ansvar hos den enskilde chefen och hanteras inom ordinarie chefsled. Stöd finns att tillgå om detta efterfrågas. Bedömning: Ej uppfyllt Bedömning av kontrollmål 6 Vilken uppföljning och rapportering förekommer? Inom ramen för det ordinarie internkontrollarbetet sker uppföljning årligen av föregående års plan. Uppsiktsarbetet redovisas löpande till kommunstyrelsen. Uppföljning och rapportering därutöver är begränsat. Bedömning: Delvis uppfyllt Svar på revisionsfrågorna Granskningen syftade till att besvara följande två revisionsfrågor: Är kommunstyrelsens arbete med EKO-frågor ändamålsenligt? Är den interna kontrollen avseende EKO-frågor tillräcklig? Efter genomförd granskning är vår bedömning att kommunstyrelsens arbete med EKO-frågor inte är fullt ut ändamålsenligt. Den interna kontrollen avseende EKOfrågor är inte i alla delar tillräcklig. Den sammanfattande bedömningen baseras på iakttagelser och bedömningar av de sex kontrollmålen. Rekommendationer Mot bakgrund av noterade iakttagelser och genomförd granskning lämnar vi kommunstyrelsen med följande rekommendationer: Överväga att ta fram en samlad dokumentation med vägledning avseende frågor mot korruption och oegentligheter. Sollentuna kommun 11 av 14

14 Vid introduktionstillfället för nyanställda särskilt utbilda inom dessa frågor. Ta fram en handlingsplan för händelser för att säkerställa att det finns en rutin för att hantera och rapportera eventuella oegentligheter. Säkerställa att nämnderna i större utsträckning belyser frågor kring etik, korruption och oegentligheter i sina interkontrollplaner, till exempel inom upphandling och inköp. Sollentuna kommun 12 av 14

15 5. Bilagor Bilaga 1: Granskad dokumentation Regler för upphandling Upphandlingspolicy för Sollentuna kommun Tillämpningsanvisningar för upphandling och inköp Policy för representation Regler för bisysslor Regler för gåvor Regler för gåvor till förtroendevalda Regler för internkontroll Tillämpningsanvisningar till regler för intern kontroll Kommunstyrelsens och nämndernas internkontrollplan 2016 och uppföljning av internkontrollplan 2015 Plan för kommunstyrelsens uppsiktsarbete Plan för kommunstyrelsens uppsikt 2016 och 2015 Trygghets- och säkerhetsstrategi Kommunikationspolicy Gåvo- och representationspolicy för Sollentunahem AB Utdrag ur representationspolicy för Sollentuna Energi och Miljö AB Sollentuna kommun 13 av 14

16 Joanna Hägg Projektledare Anders Haglund Uppdragsledare Sollentuna kommun 14 av 14