Socialdepartementet 103 33 Stockholm Yttrande 2011-04-19 Avskaffande av den obligatoriska byggfelsförsäkringen (Ds 2011:2) S2011/600/PBB Sammanfattning Ett avskaffande av den obligatoriska byggfelsförsäkringen skulle medföra såväl ett försämrat konsumentskydd som en i vidare bemärkelse sämre kostnadseffektivitet i samhället, till exempel i form av osund konkurrens mellan oseriösa byggbolag. Sveriges Försäkringsförbund avstyrker därför att försäkringen avskaffas. Kontraheringsplikt i fråga om färdigställandeskyddsförsäkring skulle sannolikt medföra att sådan försäkring inte längre erbjuds. Sveriges Försäkringsförbund beklagar att beredningen av promemorian inte innehållit någon dialog med försäkringsbolagen, vilket bland annat medfört att beskrivningen och analysen av försäkringsmarknaden brister. Inledande synpunkter Lagen (1993:320) om byggfelsförsäkring och därmed krav på en obligatorisk byggfelsförsäkring tillkom i syfte att ge konsumenter skydd för sådana kostnader till följd av fel i fastigheter som uppkommit vid uppförande av nyproducerade fastigheter. Dessa kostnader kan bli avsevärda för den enskilde. Sedan tillkomsten år 1993 har flera utvärderingar av lagen genomförts. En del förslag har inneburit att försäkringen borde omfatta fler byggnadstyper medan andra förslag har pekat på möjligheterna att begränsa försäkringens omfattning. Inte vid något tillfälle har det framförts att konsumenten inte skulle ha behov av ett skydd för sådana fel i fastighet som försäkringen omfattar. Sveriges Försäkringsförbund menar att behovet av ett konsumentskydd för fel vid uppförande av fastigheter kommer att växa sig än större under de närmaste åren än vad det hittills har varit. Detta beror på att antalet utländska byggbolag på den svenska byggmarknaden kommer att öka. Dessa bolag kan ha andra byggtraditioner och annan kunskap. Även det 1(8)
faktum att drivkrafterna för att bygga klimatsmart och minska byggkostnaderna kommer att öka framöver kan tala i samma riktning. Mot denna bakgrund är det förvånande att departementet nu remitterar förslag om att slopa kravet på obligatorisk byggfelsförsäkring utan att argumentera kring behovet av konsumentskydd för den aktuella typen av fel i fastighet. Förekomsten av denna typ av obligatorisk försäkring är växande i andra delar av världen. Försäkringsförbundet, som anser att argumenteringen i promemorian för att avskaffa försäkringen är dåligt underbyggd, avstyrker förslaget. Departementet har beklagligtvis inte haft kontakt med företrädare för försäkringsbranschen inför utformandet av den remitterade promemorian och denna innehåller därför föråldrade uppgifter och rena sakfel om olika relevanta sakförhållanden. Promemorians argument för att avskaffa den obligatoriska byggfelsförsäkringen är dåligt underbyggda I redovisningen av skälen för promemorians förslag att slopa den obligatoriska byggfelsförsäkringen anges att lagens syfte har åsidosatts bland annat genom brister i utformningen av regelverket. Försäkringsförbundet menar att detta påstående inte underbyggs i promemorian. Tvärtom anser försäkringsbranschen att syftet att ge konsumenter skydd för fel i nyuppförda byggnader har tillgodosetts av försäkringen. Om departementet anser att det finns brister i det nuvarande regelverket, så ligger det närmast till hands att justera detsamma. I promemorian anförs vidare att lagens syfte åsidosatts också genom att tillämpningen av lagen har fått en annan inriktning än vad som avsågs vid lagens tillkomst. Förbundet menar att inte heller detta påstående underbyggs i promemorian. Förbundet kommenterar i det följande de påståenden gällande lagens tillämpning som framförs i promemorian. Försäkringsmarknaden är begränsad och det råder dålig konkurrens Den svenska marknaden är en mindre försäkringsmarknad med förhållandevis få försäkringsgivare. Det är på många försäkringsområden inte ovanligt att det är i storleksordningen en handfull aktörer som tillhandahåller relevanta försäkringsprodukter, särskilt vad gäller specialförsäkringar. Promemorians konstaterande (s. 36) att försäkringspremierna för byggfelsförsäkringen successivt har blivit lägre i takt med bland annat försäkringsbolagens etablering samt tillkomsten av nya försäkringsaktörer på marknaden talar med styrka för att det råder god konkurrens på den relevanta försäkringsmarknaden. Denna marknadstrend stärks av det faktum att byggfelsförsäkring ofta upphandlas av försäkringsförmedlare med uppdrag att pressa priset. 2(8)
Försäkringsbolagen är starkt knutna till byggbranschen Promemorians redovisning av marknadsaktörer och ägarförhållanden (s. 34) ger enligt förbundets mening inte den bild av starka kopplingar överlag mellan byggbransch och de relevanta försäkringsbolagen som senare i promemorian används som ett skäl för att avskaffa den obligatoriska byggfelsförsäkringen. För närvarande är det endast Försäkrings AB Bostadsgaranti som ägs av byggbranschen, varvid det ska noteras att staten äger hälften av bolaget. Försäkringsförbundet har svårt att se kopplingen mellan argumenteringen om starka knytningar mellan byggbransch och försäkringsgivarna samt förslaget att avskaffa den obligatoriska byggfelsförsäkringen. Försäkringens villkor begränsar möjligheterna att få ut ersättning vid eventuella fel och skador Den byggfelsförsäkring som finns på marknaden har den omfattning som föreskrivs i lagen. Att undvika dubbelförsäkringssituationer är i normalfallet eftersträvansvärt. Byggfelsförsäkringen är att se som en specialförsäkring för situationer när andra skyddsnät inte fungerar. Byggfelsförsäkringen är inte avsedd att vara en så kallad allriskförsäkring. Således behöver försäkringens omfattning avgränsas. I det avseendet skiljer sig inte byggfelsförsäkringen från många andra försäkringar, exempelvis hem-, villa-, motor-, och trafikförsäkringar. I alla försäkringar förekommer omfattningsoch undantagsbestämmelser av olika slag. En sådan utformning av försäkringsprodukterna är ett nödvändigt utslag av de försäkringsmässiga grundprinciper som bland annat innebär att varje risk som ska försäkras måste kunna definieras och prissättas. Promemorians kritik mot försäkringens villkor är således enligt Försäkringsförbundets mening ogrundad. Antalet mål och ärenden om tvister gällande försäkringen har varit få Det faktum som påtalas under rubriken Skälen för promemorians förslag om att mål och ärenden som rört frågor om byggfelsförsäkring och som prövats i allmän domstol under de senaste åren varit förhållandevis få kan i sig inte rimligen tas till intäkt för att försäkringen fungerar dåligt. Försäkringspremierna är inte proportionerliga i förhållande till utbetalda försäkringsersättningar vid byggfel och skador till följd av dem Försäkringspremien börjar betalas in till försäkringsbolaget det år när byggandet påbörjas. En byggfelsförsäkring ska omfatta fel eller skador som visar sig efter det att byggnadsarbetet godkändes vid en av försäkringsgivaren angiven besiktning och som anmäls inom tio år efter ett sådant godkännande. Detta innebär att ansvarsskyddet normalt sträcker sig 12 13 år efter det att byggnationen påbörjades. Det är inte ovanligt att skadorna uppdagas under den senare delen av försäkringsperioden, till exempel i samband med att fastigheten byter ägare varvid en besiktning av fastigheten äger rum. Utredningstiden kan därmed innebära att ytterligare något år kan förlöpa. En mycket stor andel av nybyggda småhus säljs inom tio år från det att de uppförts. Mot denna bakgrund utbetalas 3(8)
försäkringsersättningar på grund av byggfel oftast ut en betydande tid efter att premien betalats. Byggfelsförsäkring medför ett långvarigt ansvar för försäkringsgivaren som samtidigt binder ett stort kapital. Sådan försäkringsverksamhet är i dagsläget inte alls så lönsam som det ges sken av i promemorian utan har numera en balans mellan premier och skadeersättningar som överensstämmer med annan skadeförsäkringsverksamhet. Till saken hör att när en ny försäkringslösning ska hantera risker och ge skydd på ett område som tidigare inte försäkrats och där det därmed finns dåligt med skadehistorik, statistik och uppföljning är det naturligt att försäkringsgivaren från början sätter premien med viss säkerhetsmarginal. Efter en tid, då skadehistorik har byggts upp, anpassas premienivån till skadeutfallet. För den obligatoriska byggfelsförsäkringens del upphör som sagt ansvaret för det första försäkringsåret kanske inte förrän 12 13 år senare. Finansinspektionen har inte längre den tillsyn som förutsattes vid lagens tillkomst Innehållet i Finansinspektionens tillsyn har sedan drygt ett decennium tillbaka inte längre det formella innehåll som förutsattes vid lagens tillkomst i den bemärkelsen att bestämmelserna om skälighetsprincipen har tagits bort. I samband med denna nyordning uttalade regeringen bland annat att det genom införandet av EU:s inre marknad kan vara en nackdel att hålla fast vid en vag och svårtillämpad skälighetsprincip i försäkringsrörelseregleringen i stället för att genom andra regler försöka nå samma syfte. Regeringen framhöll vidare att en ökad konkurrens är allmänt sett också bättre än ett motsvarande krav i lag ägnat att medföra skäliga, i meningen fördelaktiga, villkor för försäkringstagarna. Flera remissinstanser, däribland Finansinspektionen och aktuarieföreningar, bedömde i sagda lagstiftningsärende att skälighetsprincipen inte längre var det mest ändamålsenliga sättet för att åstadkomma skäliga villkor. (Se prop. 1998/99:87 Ändrade försäkringsrörelseregler, s. 170). Mot denna bakgrund och med erinran om att de försäkringsbolag som tillhandahåller den obligatoriska byggfelsförsäkringen alltjämt står under Finansinspektionens tillsyn, saknar promemorians argumentering i denna del relevans för förslaget att avskaffa sagda försäkring. Byggnadsnämndernas bedömningar om behovet att teckna byggfelsförsäkring varierar Om detta påstående stämmer och om det har relevans för den obligatoriska byggfelsförsäkringens fortlevnad torde bristerna vad gäller enhetlig praxis kunna avhjälpas till exempel genom viss samordning via Sveriges Kommuner och Landsting. 4(8)
Försäkringsbolagen har alltför långtgående möjligheter att besluta över vilka byggprojekt som är godtagbara I promemorian kritiseras försäkringsbolagen för att stundom vägra att meddela försäkring till ett byggbolag. Bakgrunden till sådan vägran att teckna försäkring är dock att skydda den enskilda konsumenten och kollektivet av försäkringstagare mot framtida problem och onödiga kostnader. De försäkringsgivare som tillhandahåller byggfelsförsäkring gör före tecknandet av försäkringen en kontroll av byggbolaget, till exempel i fråga om dess ekonomiska ställning och kompetens i bolaget. Det kan visserligen bli ett merarbete för byggherren att i förekommande fall finna ett annat byggbolag (och sannolikt ibland ett som är något dyrare), men å andra sidan kan byggherren då känna sig mer trygg med att arbetet sannolikt kommer att utföras korrekt och att ersättning verkligen kan erhållas om en skada uppdagas. Livslängden på många mindre byggbolag är erfarenhetsmässigt kort. Sistnämnda iakttagelse är också något som uppmärksammats av Skatteverket och Ekobrottsmyndigheten som gemensamt driver projekt för att minska brottsligheten bland byggbolag. Vidare förekommer restriktivitet i fråga om vissa typer av tekniska huskonstruktioner som visat sig ha medfört ett stort antal skador. Sådan återhållsamhet styrs i sin tur av krav från återförsäkringsbolag. Mot denna bakgrund kan inte en i vissa fall förekommande vägran hos försäkringsgivarna att teckna bygglovsförsäkringen tas till intäkt för att den obligatoriska försäkringen bör tas bort. Kommer färdigställandeskydd att erbjudas om det införs kontraheringsplikt? Nu gällande lag om byggfelsförsäkring innebär att om en näringsidkare har åtagit sig att för en konsuments räkning utföra arbeten som avser ett småhus ska det finnas ett färdigställandeskydd som består av en försäkring eller en bankgaranti. Sådan försäkring erbjuds i dag för färdigställande av fastigheten. Den remitterade promemorian innehåller inte någon analys alls av hur detta slags försäkring fungerar, hur marknaden har utvecklats eller andra relevanta frågställningar. Att mot den bakgrunden föreslå nya regler om färdigställandeskydd som innebär att försäkringsbolagens rätt att under vissa förutsättningar vägra ställa ut en sådan försäkring tas bort - dvs. att föreslå införande av så kallad kontraheringsplikt på det aktuella området - framstår som mycket olyckligt. Det måste enligt Försäkringsförbundets mening sättas i fråga om ett färdigställandeskydd kommer att kunna fortsätta att erbjudas under sådana förhållanden. Det bör i vart fall framhållas att en sådan försäkring riskerar att bli väsentligt dyrare än i dag. Det kommer med en kontraheringsplikt i dessa fall inte finnas någon möjlighet till riskurval för försäkringsgivarna, vilket medför risk för att även oseriösa och/eller ekonomiskt svaga byggbolag kommer att medges försäkring med väsentligt höjda 5(8)
skadekostnader som en trolig följd. En sådan utveckling skulle självfallet inte gagna konsumenterna. Bristfällig konsekvensanalys Konsekvensanalysen i promemorian är enligt Försäkringsförbundets mening bristfällig. Som redan framhållits har beredningen av promemorian inte inneburit någon dialog med försäkringsbolagen, vilket bland annat medfört att beskrivningen och analysen av försäkringsmarknaden brister. Förbundet kommenterar i det följande vissa av de konsekvenser av förslagen som framhålls i promemorian. Berörda företags administrativa kostnader minskas och kommunernas handläggning av bygglovsärenden blir enklare och snabbare Promemorians beräkningar innebär att minskningen av de administrativa kostnaderna för de företag som berörs av förslagen uppgår till 255 kr per företag (4,4 Mkr per år./. 17 255 företag). Då har hänsyn inte tagits till att kommunen ändå måste hantera de ärenden som rör färdigställandeskydd. Försäkringsförbundet menar att denna mycket marginella administrativa kostnadsbesparing per företag inte rimligen kan ses som ett argument för att avskaffa byggfelsförsäkringen. En annan sak är att färdigställandeskyddet med promemorians förslag sannolikt inte längre kommer att tecknas av försäkringsbolagen. Följderna av promemorians förslag kommer i stället att bli att kostnaderna för samhället i stort kommer att öka i och med att fler oseriösa eller finansiellt svaga byggbolag i större utsträckning kommer att tillåtas verka på marknaden med en i sin tur betydande risk för andra samhälleliga kostnader. Det förefaller svårt att hävda påtagliga positiva effekter för kommunerna av promemorians förslag i form av enklare och snabbare hantering av bygglovsärenden då i realiteten kommunernas handläggning av byggfelsförsäkringen och färdigställandeskyddet regelmässigt sker gemensamt. Ökad konkurrens mellan byggbolag Promemorians konsekvensavsnitt slår fast att avskaffandet av den obligatoriska byggfelsförsäkringen kan ha positiva effekter på konkurrensförhållandena mellan byggföretagen. Som Försäkringsförbundet redan framhållit i remissvaret blir en sådan konkurrens emellertid inte på lika villkor. Den kontroll som med dagens system göra av de försäkringsgivare som tillhandahåller byggfelsförsäkring rensar bort oseriösa och osunda byggbolag. Sådana bolag riskerar med promemorians förslag att få friare spelrum på byggmarknaden vid nyproduktion. 6(8)
Försäkringsförbundet menar att förekomsten av en obligatorisk byggfelsförsäkring och den därmed förbundna kontrollen av byggbolagen ger en sund konkurrens på lika villkor. Detta innebär i sin tur trygghet för konsumenten. Här har de försäkringsbolag som meddelar byggfelsförsäkring en viktig funktion att fylla som ligger helt i linje med det arbete som bedrivs från Skatteverkets och Ekobrottsmyndighetens sida. Det bör till och med vara en konkurrensfördel att kunna visa upp att byggbolaget är godkänt för erhållande av en byggfelsförsäkring. Vart tog konsumentens skydd vägen? Slutsatsen i promemorians konsekvensavsnitt att frivilliga byggfelsförsäkringar kommer att tecknas endast i begränsad omfattning förefaller rimlig. Men någon konsekvensanalys av vad detta i sin tur innebär för konsumenterna redovisas överhuvudtaget inte i promemorian. Det konstateras i sammanhanget endast att det blir billigare att bygga. Försäkringsförbundet vill här å andra sidan på nytt framhålla bland annat risken för att kvalitén i byggbolagens arbete riskerar att försämras om någon kontroll som motsvarar den som försäkringsbolagen gör idag inte sker framdeles. Vad en konsument ska göra som med promemorians förslag inte kan göra sitt krav gällande mot byggbolag på grund av konkurs eller efter att garantitiden gått till ända kommenteras överhuvudtaget inte. Här finns en väsentlig risk för att konsumenten ställs inför betydande finansiella svårigheter. Det finns risk för dyra processer utan försäkringsskydd, dyra reparationskostnader och värdeminskning av fastigheten. I vissa andra länder har staten fått träda in i förhållande till konsumenter när systematiska byggfel har uppdagats. Det är mot den bakgrunden som obligatorisk byggfelsförsäkring införts i andra länder. Till exempel har det i Danmark nyligen införts en sådan byggfelsförsäkring då konsumentbehovet blev trängande. En nyordning med frivilliga byggfelsförsäkringar kan komma att innebära att försäkringens omfattning urholkas. Nu gällande ordning innebär att omfattningen av försäkringsskyddet i viss mån följer av lag. En enskild konsument kommer normalt inte ha förmåga att kunna värdera om frivilliga byggfelsförsäkringar uppfyller hans eller hennes behov. Det bör också tilläggas att med den konstruktion som byggfelsförsäkringen har med lång försäkringstid och med omfattande kapitalkrav så kan det visa sig svårt att i förekommande fall bygga upp en ny fungerande marknad för en obligatorisk byggfelsförsäkring i en framtid. Kommande nya solvenskrav för försäkringsbolag understryker denna risk. 7(8)