Remissyttrande. SOU 2007:21 GMO-skador i naturen och Miljöbalkens försäkringar

Transkript

1 Miljödepartementet Vår referens: Rättsenheten 118/2007 Er referens: Stockholm M2007/1735/R Stockholm, Remissyttrande SOU 2007:21 GMO-skador i naturen och Miljöbalkens försäkringar Svenskt Näringsliv har beretts tillfälle att yttra sig över rubricerade slutbetänkande och vill härmed anföra följande Sammanfattning Beträffande betänkandets första del om GMO-skador i naturen hänvisar Svenskt Näringsliv till Skogsindustriernas yttrande. Detta innebär att vi avstyrker förslagen om avhjälpanderegel i 2 kap 8 Miljöbalken och om miljövärdesersättning. Beträffande betänkandets andra del om Miljöbalkens försäkringar avstyrker Svenskt Näringsliv förslagen i sin helhet. Svenskt Näringsliv anser att försäkringarna bör avskaffas helt. Möjligheten att erhålla sanering i enlighet med vad som gäller enligt saneringsförsäkringen idag bör kunna rymmas inom de medel som Naturvårdsverket erhåller varje år för efterbehandling av förorenade områden.

2 GMO-skador i naturen Liksom Skogsindustrierna är Svenskt Näringsliv tveksamt till slutsatsen att 2 kap. 8 miljöbalken i dess nuvarande lydelse skulle kunna vara tillämplig på skador på den biologiska mångfalden i annan omfattning än vad som följer av ändringarna i 10 kap. till följd av genomförandet av miljöansvarsdirektivet. Skälet härför redogör Skogsindustrierna för i sitt yttrande. Svenskt Näringsliv vill med instämmande i Skogsindustriernas yttrande understryka att det är ytterst svårt att närmare ange vad som är skador på den biologiska mångfalden. Detta framgår inte minst av att utredningen på många ställen behandlar frågan om risken för skada utan att kunna fastställa vad som ska utgöra denna skada. Inte minst av rättssäkerhetsskäl måste det krävas av en lagstiftning på området att det anges kriterier för bedömningen om en skada alls ska anses ha uppkommit. Häri brister såväl utredningen som lagförslaget. Förslaget är med andra ord alltför diffust för att kunna läggas till grund för lagstiftning. Beträffande förslaget om miljövärdesersättning delar Svenskt Näringsliv uppfattningen att utredningens förslag närmast ter sig motiverat av att man vill införa en extra säkerhetsåtgärd för att ingen aktör skall komma undan för lindrigt. I sådant fall utgör det en överimplementering av direktivet med en utvidgning av ansvaret. Svenskt Näringsliv kan inte heller finna att det skulle finnas en lucka i lagstiftningen som utredningens förslag skulle täppa till. I övrigt vill Svenskt Näringsliv hänvisa till Skogsindustriernas yttrande vad avser riskerna att en ny lucka i lagstiftningen uppkommer, att beräkningen av miljövärdesersättningen ter sig dunkel och att länsstyrelserna är direkt olämpliga som beslutsinstans. Miljöbalkens försäkringar Utgångspunkter Svenskt Näringsliv som varit kritiskt till försäkringarna under lång tid och anser att de bör avskaffas är av den bestämda uppfattningen att försäkringarna inom ramen för de villkor som uppställts är kostnadseffektiva och uppfyller den skyddsfunktion som lagstiftningen kräver. Den kritik som ofta framförts att, i första hand saneringsförsäkringen, avsetts ha en bredare tillämpning än vad som varit fallet finner redan utredningen att det inte fog för. Därmed inte sagt att det inte kan finnas behov av saneringsåtgärder som idag inte tas omhand. Den relevanta frågan blir dock på vilket sätt detta ska ske och hur det uppnås på ett kostnadseffektivt sätt. Ett vanligt, fundamentalt, tankefel vad gäller försäkringarna är att de ska användas till annat än reparativa åtgärder, nämligen förbättrande dito. En grundläggande idé bakom skydd mot skador, oavsett om det sker i en försäkringslösning eller på annat sätt, är att avhjälpa skadorna men inget annat samt att fördela kostnaderna på ett så

3 brett kollektiv som möjligt. Det finns inga skäl att i detta fall gå längre, inte minst med tanke på vad som anförs om att man inte tillämpar principen om att förorenaren betalar i detta fall. För att åstadkomma allmänt miljöförbättrande åtgärder får man använda andra verktyg. Utredningen framhåller att kostnaden för miljöskadeförsäkringen uppgick till ca 250 miljoner kronor mellan åren De höga kostnaderna för miljöskadeförsäkringen kritiserade näringslivet hårt. Orsaken till den höga kostnaden låg dock i en förväntan på ett mycket högt skadeutfall, baserad på uppskattningar i den ursprungliga utredningen innan försäkringens tillkomst, i kombination med att försäkringen inte fick upphandlas. Sedan upphandling börjat ske och en mer realistisk förväntan på risken för skada inträtt har en radikal förändring skett. Idag torde kostnaden för försäkringen inte uppgå till mer än lite drygt 2 miljoner kronor, dvs en knapp tiondel av den ursprungliga. I förhållande till försäkringsgivarens skyldighet att hålla ett kapital om 200 miljoner kronor per år redo för utbetalning ter sig kostnaden rimlig även om några egentliga skadefall inte inträffar. En annan diskussion är om det över huvud taget behövs ett skydd om det inte inträffar några skador, mer om det nedan. För saneringsförsäkringen uppgår kostnaden tillsammans med miljöskadeförsäkringen till ca 117 miljoner för åren Av detta belopp kan ca 82 miljoner uppskattas vara hänförliga till saneringsförsäkringen. Även här har upphandlingen av försäkringen medfört en dramatisk utveckling med en premiereduktion om ca 65 procent, där kostnaden idag kan uppskattas till knappt 5 miljoner kronor. I förhållande till att skadorna uppgår till mellan 2-3 miljoner kronor per år och försäkringsgivarens är skyldig att hålla ett kapital om 100 miljoner kronor per år redo för utbetalning ter sig kostnaden även här rimlig. En annan diskussion är om det behövs ett särskild skydd för de inträffade skadorna, mer om det nedan. Slutligen bör det understrykas att försäkringarna inte egentligen innebär en tillämpning av PPP (principen om att förorenaren betalar) som ofta påstås. Istället innebär dessa att den som inte kan ta sitt ansvar övervältrar det på ett kollektiv av företag som utpekats oavsett om de själva förorenar. Med andra ord får kollektivet inte bara bära kostnaderna för sina egna eventuella föroreningar utan även andras, till skillnad från en vanlig försäkringskonstruktion. I ett normalt försäkringsförhållande är det betalaren som drar nytta av försäkringen men samtidigt riskerar höjd premie och/eller självrisk vid skadefall. Det finns då ett tydligt samband mellan premiens storlek och skadeutfallet. Den typ av kollektiva lösningar som miljöskade- och saneringsförsäkringarna utgör kan istället leda till en urholkning av PPP. Incitamentet att sköta den egna verksamheten på bästa sätt och ersätta alla eventuella skador, kan minska om man vet att det alltid finns ett yttersta skyddsnät som tar hand om eventuella skadelidande. Miljöskadeförsäkringens ersättningsregler Utredningen föreslår att det fortsatt bör vara möjligt för enskilda och mindre företag att erhålla ersättning efter modell från miljöskadeförsäkringens ersättningsregler.

4 Svenskt Näringsliv anser att försäkringen bör avskaffas eftersom behovet av ett fortsatt skydd är mycket tveksamt. Försäkringen inrättades som ett svar på det man uppfattade som stora risker för skador där enskilda kunde stå utan skydd i likhet med det som skedde i BT-Kemi fallet. En skärpning av regelverket hade också genomförts år 1986 i samband med införandet av en särskild miljöskadelag. Det antogs bl.a. mot denna bakgrund att det skulle komma att finnas situationer där enskilda och småföretagare skulle drabbades av miljöskador som de inte kunde få ersätta p.g.a. preskription, insolvens eller att skadevållaren inte kunde identifieras. Vidare antogs att dessa fall skulle komma att bli så många att det krävdes särskilda lösningar för att hantera problemet. Skador har dock inte uppträtt i den omfattning som antogs. Tvärtom framgår efter 18 år med försäkringen att något problem med inträffade men icke ersatta skador i praktiken inte existerar. Det finns inte heller någon anledning att tro att de skall bli något problem i framtiden. Med den ökande miljömedvetenheten hos företagare, allmänhet och myndigheter och de insatser som görs via bl.a. myndigheternas tillsyn av miljöfarliga verksamheter, finns snarare anledning att tro att antalet skador skall minska ytterligare i framtiden. Erfarenheterna visar också att i de fall det kan inträffa skador är dessa av mindre natur och inträffar i betydligt mindre omfattning. Inte minst visar sig detta av de fåtal skador som rapporterats in till miljöskadeförsäkringen och omfattningen av dessa skador. Utredningen konstaterar att detta inte beror på att försäkringen är okänd. Det torde snarare bero på att det inte har inträffat eller inträffar fler skador som behöver ersättas genom systemet. De skador som faktiskt inträffar tas om hand ändå, oftast genom de traditionella ansvarsförsäkringar som företagen tecknar. Frågan är då om det trots allt bör finnas ett särskilt ersättningssystem för de skador som skulle kunna inträffa i framtiden. I dagens samhälle drabbas enskilda och företag av skador och ekonomiska förluster där både risken för och omfattningen av skadan är många gånger större än inom det nu aktuella området. Exempelvis råkar små och medelstora företag dagligen ut för att kunder inte kan betala. Detta leder inte sällan till konkurs hos det säljande företaget. Även privatpersoner drabbas mycket oftare och mycket hårdare av händelser där de saknar skydd än vad som är fallet med de skador som ersätts inom ramen för miljöskadeförsäkringen. Sett i ljuset av detta ter sig ett obligatoriskt skydd för just dessa risker som obefogat och mycket dyrt oavsett hur effektiv administrationen är och oavsett vem som ska administrera skyddet. Med en total kostnad om ca kronor på 18 år blir administrationen med nödvändighet många gånger dyrare än kostnaden för skadorna. Detta kan knappast motiveras samhällsekonomiskt. Om det, trots det anförda, anses befogat med ett skydd för enskilda personer eller mindre företag för just denna typ av skador, kan kostnaderna inte motivera en egen organisation. Istället bör ersättning utgå ur Naturvårdsverkets anslag för efterbehandling. Kostnaden motsvarande ca kronor per år blir försumbar i förhållande till det totala anslaget på ca 500 miljoner årligen.

5 Eftersom inte heller försäkringen innebär någon tillämpning av PPP utan går därutöver, blir det ingen principiell skillnad i detta avseende om skadorna ersätts över statskassan. Det är som framhållits ovan inte förorenaren som betalar utan ett kollektiv av utpekade verksamhetsutövare. Saneringsförsäkringens ersättningsregler Utredningen föreslår att det fortsatt bör vara möjligt att erhålla ersättning efter modell från saneringsförsäkringens ersättningsregler men med vissa utvidgningar. Svenskt Näringsliv anser även här att det nuvarande ersättningssystemet bör avskaffas. Det behov av ersättning till lokala och regionala myndigheter som möjligen kan anses finnas kan tillgodoses inom ramen för Naturvårdsverkets anslag för efterbehandling. De skador som uppstår och de myndighetskostnader som ersätts genom saneringsförsäkringen är kvar på samma nivå som när ersättningsregleringen överfördes från Naturvårdsverket. Kostnaden som också vid tiden för försäkringens tillkomst uppgick till ca 2-3 miljoner kronor per år motsvarade emellertid nästan 25 procent av de ca miljoner kronor som verket då erhöll för efterbehandling. Idag utgör kostnaden mindre än 5 promille av anslagen (räknat på 2006 års anslag om 619 miljoner kronor). Det är också viktigt att betona att det allmänna via en påtvingad försäkringslösning bekostad av företag och andra verksamhetsutövare, skaffat sig skydd endast mot vissa kostnader för handräckning m.m. Den typ av sociala skäl som en gång i tiden motiverade införandet av miljöskadeförsäkringen existerar inte och har aldrig existerat när det gäller saneringsförsäkringen. Det har aldrig handlat om något annat än att lyfta ut vissa kostnader ur det allmännas budget och låta dessa bäras av ett kollektiv verksamhetsutövare. Inte heller denna försäkring innebär någon egentlig tillämpning av PPP utan går därutöver varför det inte blir någon principiell skillnad i detta avseende om de lokala och regionala myndigheternas kostnader ersätts över statskassan. Det är som framhållits ovan inte förorenaren som betalar utan ett kollektiv av utpekade verksamhetsutövare som inte bara får ta ansvar för sina egna föroreningar utan även andras. Administrationen av ersättningsregleringarna Utredningen föreslår i första hand att försäkringssystemet ersätts med en myndighetslösning. Svenskt Näringsliv avstyrker förslaget. Skulle en sådan lösning ändå övervägas vill Svenskt Näringsliv understryka att det inte visats av utredningen att den skulle vara billigare eller bättre än den nuvarande försäkringslösningen.

6 Svenskt Näringsliv har försökt granska hur Naturvårdsverkets medel för sanering av förorenade områden hanterats under åren Verket har under denna period fördelat cirka miljoner kronor. Det går emellertid inte utan stora svårigheter att utläsa på vilket sätt medlen använts. Anslag har fördelats och dragits tillbaka av regeringen vid flera tillfällen. För åren 1999, 2000, 2002, 2003 och 2005 går det inte heller att följa hur mycket pengar som använts på respektive inventering, undersökning, åtgärder eller annat. Verkets administration, som innebär att fördela klumpsummor mellan länen, förefaller kräva minst två årsarbetsheltider. Då fattas inga beslut i de enstaka projekten. På länsstyrelserna förefaller det krävas mellan personer för att handha administrationen. Administrationskostnaderna räknat i procent av fördelade medel tycks därför inte vara lägre än i försäkringssystemet utan snarare tvärtom. Behovet av insyn i projekten tycks heller inte vara bättre tillgodosett enbart på grund av att det är myndigheter som handhar systemet. Tvärtom förefaller det märkligt att årliga bidrag på cirka 500 miljoner kronor inte bättre kan redovisas. Svenskt Näringsliv Göran Norén