Anförande av Robert Boije på EUkommissionens frukostseminarium 19 maj Hej! Jag heter Robert Boije och är chefsekonom på Riksrevisionen. Tack för att jag fått komma hit idag för att kommentera ministerrådets rekommendationer till Sverige. Jag tänkte inleda med att kommentera några av EU-kommissionens analyser och slutsatser i det arbetsdokument från februari som ligger till grund för rådets rekommendationer. Därefter tänkte jag kommentera rådets rekommendationer för att avslutningsvis ta upp några problem i svensk ekonomi som oroar Riksrevisionen och som inte har fått så mycket utrymme i kommissionens arbetsdokument eller i rådets rekommendationer. Låt mig börja med arbetsdokumentet. EU-kommissionens iakttagelser Det är en fröjd att läsa EU-kommissionens arbetsdokument. Det ger en mycket bra och pedagogisk bild av läget i svensk ekonomi med både bredd och djup. Den sätter också fingret på flera styrkor och svagheter i svensk ekonomi. EU-kommissionen pekar i sin analys på att de ekonomiska utsikterna mätt utifrån BNP-tillväxten kommer att var goda de närmaste åren. Utvecklingen drivs till stor del av en ökande inhemsk efterfrågan till följd av ökade offentliga utgifter i kölvattnet av det stora flyktingmottagandet och ökade bostadsinvesteringar i bostadsbristens spår. 1 ( 9 )
Den till synes positiva slutsatsen grumlas dock av att BNP-tillväxten per capita kommer att vara långsammare de kommande åren än det historiska genomsnittet. Huvudförklaringen till det är den stora flyktingmigrationen till Sverige. Räknat i förhållande till folkmängden är Sverige det land som tagit emot flest flyktingar av alla EU-länder. Utvecklingen av den svenska arbetskraftskostnaden bedöms inte utgöra något stort hinder för konkurrenskraften utan har utvecklats i linje med våra viktigaste handelsländer. Låg inflation och en svag krona har bidragit till ett fortsatt stabilt överskott i bytesbalansen. Däremot pekar EU-kommissionen på att de allt sämre skolresultaten på sikt kan bidra till att äventyra både Sveriges konkurrenskraft och innovationskapacitet. EU-kommissionen bedömer att arbetsmarknaden fungerar väl i Sverige mätt utifrån den internationellt sett höga sysselsättningsgraden. Samtidigt konstateras att arbetsmarknadsläget är svårt bland unga lågutbildade och personer med utländsk bakgrund. Det offentlig-finansiella läget bedöms som gott på medellång sikt och Sverige bedöms leva upp till reglerna i Stabilitets- och tillväxtpakten. Det stora flyktingmottagandet bedöms utgöra en stor belastning för de offentliga finanserna på kort sikt. Men EU-kommissionen påpekar samtidigt att en lyckosam integration på längre sikt kan öka de offentliga finansernas långsiktiga hållbarhet då den minskar det offentlig-finansiella problemen med en åldrande befolkning och krympande arbetskraft. EU-kommissionen pekar ut bostadsmarknaden och hushållens skulder som en betydande makroekonomisk obalans i Sverige. Obalansen bedöms ha uppkommit som ett resultat av kraftigt stigande bostadspriser orsakat av låga räntor, höga skatteincitament till skuldsättning och ett begränsat bostadsutbud. 2 ( 9 )
Rådets rekommendationer är samhällsekonomiskt välgrundade Riksrevisionen delar i allt väsentligt de bedömningar EU-kommissionen gör av läget i svensk ekonomi och även bedömningarna av de makroekonomiska obalanserna. På basis av de analyser EU-kommissionen gör i arbetsdokumentet, ger rådet i år följande rekommendationer till Sverige: Minska skatteincitamenten till skuldsättning genom att antingen stegvis minska ränteavdragen eller höja den löpande fastighetsbeskattningen Tillse att Finansinspektionen har mandat att vid behov snabbt kunna implementera nya åtgärder för att värna den finansiella stabiliteten Skapa starkare incitament till nya bostadsinvesteringar och en mer effektivt fungerande (rörlig) bostadsmarknad genom en översyn av kapitalvinstbeskattningen och genom att införa mer marknadsbestämda hyror. Hur ska man då se på dessa rekommendationer? Sänkta ränteavdrag eller höjd fastighetsskatt För det första kan man konstatera att de rekommendationer som rådet ger Sveriges regering även framförts av en rad andra aktörer. Bedömt utifrån strikt samhällsekonomiska bevekelsegrunder är rådets rekommendationer välgrundade. Kombinationen av generösa ränteavdrag och låg fastighetsskatt (kommunal fastighetsavgift) ger precis som rådet säger skatteincitament till ökad skuldsättning. Idag har vi en nettobeskattning av ägda bostäder som i praktiken subventionerar boende i egna hem och bostadsrätter och som gör att det i många fall är mer förmånligt att placera kapital i ägda bostäder än i andra kapitaltillgångar. Det bidrar också till att snedvrida kapitalallokeringen i ekonomin. 3 ( 9 )
Men när det gäller just fastighetsskatten så finns det väl kanske inte någon skatt som varit föremål för fler utredningar och politisk turbulens, vilket visar att frågan är politiskt mycket svårhanterad. Finansinspektionens mandat Riksrevisionen delar helt rådets syn att Finansinspektionens legala mandat måste stärkas. Finansinspektionen tilldelades 2013 ansvaret för makrotillsynen. Men Finansinspektionens förslag på införande av amorteringskrav på bolån stötte genast på patrull. Trots att Finansinspektionen tilldelats ansvaret visade det sig att de legala förutsättningarna, grundade på den s.k. sundhetsparagrafen, inte ansågs tillräckliga. Nu har lagen har ändrats så att Finansinspektionen har tillstånd att införa just ett amorteringskrav på bolån, men någon generell befogenhet har inte införts i lagen. Riksrevisionen framförde redan i en granskning 2011 att innebörden av sundhetskravet enligt 6 kap. 4 lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse borde ses över och förtydligas. 1 Och det är en rekommendation som kvarstår från vår sida. Översyn av kapitalvinstbeskattningen Det finns också, som rådet rekommenderar, skäl att se över kapitalvinstbeskattningen för bostäder för att öka rörligheten på bostadsmarknaden. När fastighetsskatten togs bort och ersattes med en takad kommunal fastighetsavgift sjönk skatteintäkterna. För att finansiera intäktsbortfallet begränsades uppskovsmöjligheten samtidigt som skattesatsen höjdes något. Uppskovsbeloppet påfördes dessutom en schablonränta som beskattas. Den här omläggningen har sannolikt bidragit till inlåsningseffekter på bostadsmarknaden. Införandet av amorteringskravet, som bara gäller nya lån, kommer dessutom att förstärka inlåsningseffekterna. 1 RiR 2011:9, Myndigheternas insatser för finansiell stabilitet. 4 ( 9 )
Det är därför rimligt att beskattningen av kapitalvinster på bostäder ses över. Exakt hur det ska göras måste dock prövas noga. Att bara sänka skattesatsen på kapitalvinster på bostäder utan hänsyn tagen till utformningen av övrig kapitalvinstbeskattning och den löpande beskattningen av bostäder är inte något som Riksrevisionen rekommenderar. Det är viktigt att se skattesystemet ur ett helhetsperspektiv. Som ett alternativ till sänkt kapitalvinstskatt föreslår EU-kommissionen i arbetsdokumentet att det gamla systemet med uppskov istället införs igen och görs något mer generöst. Det minskar också inlåsningseffekterna men utan stora ingrepp i befintligt skattesystem. Marknadshyror Av rådets rekommendationer är, vid sidan av höjd fastighetsskatt, en stegvis avveckling av hyresregleringen av allt att döma den åtgärd som förefaller vara svårast politiskt att hantera. Jag tänkte därför ägna den frågan särskild uppmärksamhet. Det nuvarande hyresregleringssystemet bruksvärdeshyressystemet har funnits sedan 1968 men har justerats i olika omgångar över tiden. Oavsett vad man politiskt anser om hyresregleringens vara eller icke vara så är det viktigt att ha klart för sig vilka effekter hyresregleringen har på bostadsmarknaden. Som alla prisregleringar skapar hyresregleringen ett efterfrågeöverskott på hyresrätter då marknadshyrorna ligger över den reglerade hyresnivån. Så länge hyresregleringen på hyresbostäder finns kvar och det samtidigt finns en parallell marknad med fri prissättning på bostadsrätter och småhus kommer byggherrarna alltid att vara mer intresserade av att bygga bostadsrätter och småhus än hyresrätter. Systemet med presumtionshyror som infördes 2006 löser inte det problemet. Det ger under vissa förutsättningar förvisso möjlighet för hyresvärd och hyresgästorganisation att komma överens om en mer marknadsbaserad hyra som avviker från bruksvärdeshyran för nyproducerade hyresrätter. Men den gäller bara för de första 15 åren. Det innebär att avkastningen på hyresrätter inte blir densamma som vid nyproduktion av bostadsrätter och småhus. Trots införande av 5 ( 9 )
presumtionshyror har byggherrarna därmed fortfarande större incitament att bygga bostadsrätter och småhus. Tre argument som brukar framföras mot ett borttagande av hyresregleringen är 1) att den behövs av fördelningspolitiska skäl, 2) för att garantera hyresgäster besittningsskydd och 3) för att minska segregeringen. Hur ska man se på dessa argument? Hyresregleringen ger i viss utsträckning möjlighet för hushåll med lägre inkomster att kunna hyra lägenheter i attraktiva lägen som annars bara mer välbemedlade hushåll hade kunnat göra. Den ger också ett besittningsskydd då hyran inte kan öka hur mycket som helst efter det att man har fått ett hyreskontrakt. Men kötiderna är väldigt långa till hyresrätter i de mest attraktiva lägena och skapar också handel med svartkontrakt. Och i många fall är dessutom rätt kontakter viktigare än kötid för att få ett hyreskontrakt. Så länge byggherrarna på grund av hyresregleringen är mer intresserade av att bygga bostadsrätter och småhus kommer hyresregleringen på lång sikt inte bidra till vare sig minskad segregation eller bättre fördelningsprofil. Med fri prissättning på bostadsrätter och småhus och en hyresreglering på hyresrätter kommer betydligt fler bostadsrätter och småhus produceras än hyresrätter. Dessutom har det på grund av hyresregleringen varit mer förmånligt för många fastighetsägare att omvandla hyresrätter till bostadsrätter. För att köpa en bostad behövs dessutom kapital. Och förmögenhetsfördelningen är betydligt mer skev i Sverige än inkomstfördelningen. Sammantaget innebär allt detta att de fördelningspolitiska problem och den boendesegregering man vill undvika med hyresregleringen på kort sikt i stor utsträckning ändå uppstår på lång sikt. Ur ett fördelningspolitiskt perspektiv utgör behovet av besittningsskydd däremot ett tungt argument mot en helt fri prissättning på hyresrätter för dem som redan har ett hyreskontrakt. Med en helt fri hyressättning skulle många riskera att behöva lämna sina hem vid en kraftig hyreshöjning. Assar Lindbeck har föreslagit att det problemet skulle kunna lösas genom en fri 6 ( 9 )
hyressättning vid tillträdet men att hyrorna sedan räknas upp med maximalt inflationen plus 2 procent. Det finns sammanfattningsvis goda samhällsekonomiska motiv till de rekommendationer rådet ger Sverige. Men några av dem är politiskt mycket svårhanterliga. Några problemområden i svensk ekonomi som EU-kommissionen och rådet kunde lyft tydligare Avslutningsvis vill jag ta upp några problemområden i svensk ekonomi som oroar Riksrevisionen och som gärna kunde ha fått lite större uppmärksamhet i EU-kommissionens underlagsdokument och rådets rekommendationer. Ett första sådant problem är betydande kompetensförsörjningsproblem de kommande åren inom den offentliga sektorn. Sveriges kommuner och landsting (SKL) bedömer att det de närmaste tio åren behöver rekryteras mer än en halv miljon nya medarbetare till den offentligt finansierade välfärdssektorn. Två tredjedelar av dessa behövs för att kompensera pensionsavgångar. En tredjedel utgörs av ökad efterfrågan till följd av den demografiska utvecklingen. Med koppling till EU-kommissions oro för fallande svenska skolresultat är bristen på lärare särskilt alarmerande. Fram till 2020 behöver skolan rekrytera fler än 100 000 lärare. Inom matematik och naturvetenskapliga ämnen är lärarbristen mycket svår. Skolverket bedömer att 17 000 lärare behöver examineras inom de här ämnena fram till år 2020. Samtidigt ligger prognosen från UKÄ på 3000 personer. Vi talar alltså om en brist på 14 000 lärare. Problemen inom kompetensförsörjningen leder till viktiga följdfrågor inom flera olika politiska sakområden. Det gäller till exempel dimensioneringen av olika utbildningar, löneutvecklingen för kommun- och landstingsanställda, arbetsmiljöfrågor, statens stöd till kommunsektorn och hållbarheten i de offentliga finanserna. 7 ( 9 )
Låt mig avsluta med just frågan om de offentliga finansernas långsiktiga hållbarhet. EU-kommissionen nämner i princip bara den åldrande befolkningen som en faktor som påverkar de offentliga finansernas hållbarhet på sikt. Men det finns fler faktorer som riskerar att sätta press uppåt på de offentliga utgifterna: Den senaste tidens ökande antal sjukskrivningar är en sådan faktor. Flera långtidsutredningar och SNS konjunkturråd har visat att en ökande efterfrågan på offentligt finansierade välfärdstjänster och en låg produktivitetsökning, relativt den privata sektorn, i kommunoch landstingssektorn riskerar att pressa de offentliga utgifterna uppåt. Fallande pensioner som andel av slutlönen och ett kraftigt stigande antal garantipensionärer riskerar att sätta press på politiska beslut som ökar de offentliga utgifterna för pensioner. Kompetensförsörjningsproblemen för kommun- och landstingssektorn riskerar att leda till betydande löneökningar och framtvinga höjda kommunala skatter och/eller statsbidrag. Med en fortsatt dålig integration riskerar bidragskostnaderna för personer med utländsk bakgrund att stiga kraftigt till följd av den stora asylmottagningen. I en bilaga till Långtidsutredningen 2015 görs bedömningen att Sverige kommer ha ett genomsnittligt underskott i de offentliga finanserna fram till mitten av 2040-talet om sysselsättningsgapet mellan inhemskt- och utländsk födda personer kvarstår. Det säkerhetspolitiska läget riskerar att sätta press uppåt på försvarsutgifterna. Den stora bristen på bostäder i våra storstadsområden riskerar också att leda till kraftigt stigande offentliga utgifter. Antingen i form subventioner till bostadsbyggande eller i form av infrastruktur för möjliggörande av bostadsproduktion. 8 ( 9 )
Det finns således flera stora utgiftsrisker de kommande åren som oroar Riksrevisionen. Hållbarheten i det offentliga åtagandet och de offentliga finanserna är en av de viktigaste övergripande utgångspunkterna för Riksrevisionens granskningar. Tack för ordet! 9 ( 9 )