Beskattning av elbilar och laddhybrider

Beskattning av elbilar och laddhybrider Per Kågeson Nature Associates 2009-06-17 På uppdrag av Bil Sweden

1. Bakgrund Det förefaller troligt att eldrivna vägfordon, främst personbilar, kommer att bli ett vanligt inslag i trafiken om 10 till 15 år. Sannolikt blir det frågan om fordon som helt eller delvis tar sin ström från nätet, dvs. batteribilar och laddhybrider (plug-in hybrider). När detta sker uppkommer frågan om hur sådana fordon bör beskattas. Syftet med denna rapport, som beställts av Bil Sweden för presentation under Almedalsveckan i Visby sommaren 2009, är att analysera om Sveriges nuvarande beskattning av hushållsel kan sägas täcka den samhällsekonomiska marginalkostnad som är förknippad med drift av eldrivna personbilar. 2. Vägtrafikens marginalkostnader Vägtrafikens samhällsekonomiska marginalkostnad består av två komponenter; de direkta kostnaderna för fordonet, som av naturliga skäl ägaren vanligen står för, och indirekta effekter i form av t.ex. vägslitage, risk för att andra trafikanter råkar ut för en olycka samt miljöpåverkan i olika former. De senare betecknas ofta som externa kostnader och ett syfte med beskattningen av vägtrafiken kan vara att internalisera dem, dvs. tvinga fordonens ägare att ta ansvar för dem. Det kan delvis ske genom tekniska krav som minskar trafikens påverkan på omgivningen, men det är sällan så att man med tekniska förbättringar kan nedbringa kostnaden till noll. Resterande externaliteter måste därför internaliseras genom skatter eller avgifter så att trafiken inte övervältar någon kostnad på resten av samhället. Bland ekonomer är den förhärskande uppfattningen att trafikens kostnadsansvar bör avse dess kortsiktiga marginaleffekter. Med detta menas den samhällsekonomiska kostnad som uppstår när ett fordon framförs ytterligare en kilometer. Det innebär att man vid en beräkning av kostnaden tar med alla negativa effekter på omgivningen, inklusive kostnaden för att åtgärda det vägslitage som en ytterligare fordonskilometer ger upphov till. Däremot tar man inte hänsyn vägsystemets fasta kostnader, alltså investeringar i ny kapacitet eller underhållskostnader av sådan typ att de är trafikoberoende. Effekter på ekonomin till följd av ökad trängsel brukar däremot ses som en del av den kortsiktiga samhällsekonomiska marginalkostnaden. För att kunna bedöma om olika typer av fordon genom befintlig beskattning betalar sina marginalkostnader kan man jämföra summan av deras olika externa effekter med skatten på de drivmedel som förbrukas samt beträffande olyckor de trafikförsäkringspremier som erlagts. Fordonsägarens utgifter för fasta (trafikoberoende) skatter tas inte med på intäktssidan. För personbilar finns i Sverige en sådan skatt, fordonsskatten (vägtrafikskatten). Statens intäkt av denna skatt kan ses som ett bidrag till finansieringen av vägsystemets fasta kostnader. 3. Nuvarande beskattning av el I Sverige beskattas hushållsel och el som används inom servicenäringarna med 28,2 öre per kwh i större delen av landet. Samtliga kommuner i Jämtlands, Västerbottens och Norrbottens län samt nio kommuner i andra skogslän åtnjuter dock lägre skatt, för närvarande 18,6 öre per kwh. Dessa nivåer kan jämföras med bensinskatten som 2009 motsvarar till 63 öre räknat per kwh och skatten på diesel för fordonsbruk som för miljöklass 1 uppgår till 44 öre per kwh. 1

Skatten på el har ett fiskalt motiv och det finns inga beräkningar som visar att dagens skattenivå skulle motsvara samhälleliga kostnader för negativa effekter som produktion och distribution av el ger upphov till. Trots att även bensin- och dieselskatten ursprungligen infördes av fiskala skäl görs ofta jämförelser mellan intäkten av dessa skatter och de externa kostnader som vägtrafiken ger upphov till. Den avgörande frågan beträffande eldrift är således om skatten på el är tillräckligt hög för att motsvara de externa effekter som drift av elfordon orsakar. 4. Olika kostnadsslag Framtidens personbilar kommer att bli energisnåla i sitt grundutförande till följd av ansträngningar att reducera vikt samt rull- och luftmotstånd. Snittförbrukningen för elbilar kan förmodas hamna i intervallet 10 20 kwh per 100 km beroende på bilens storlek. Det innebär att en bilpark av nuvarande svensk storlek (4.2 miljoner fordon) vid en genomsnittlig årlig körsträcka på 1 500 mil skulle kräva tillförsel av ca 10 TWh el om alla personbilar drivs med el. Därtill kommer laddnings- och urladdningsförluster samt kupévärme vintertid på kanske totalt 2 TWh. I praktiken kommer det emellertid knappast bli så. Även på lång sikt kommer det troligen att finnas lätta fordon som inte drivs med el. 4.1 Växthusgaser Bilarnas påverkan på miljö och klimat beror på hur den tillförda elektriciteten producerats. Den marginella elproduktionen sker i kolkraftverk i större delen av världen och trots elbilarnas låga energiförluster blir utsläppen av koldioxid från de fossileldade kraftverken aningen större räknat per fordonskilometer än om de istället hade använt diesel (Kågeson, 2006). En koppling till utsläpp från koleldade kraftverk finns också för Sveriges del, trots att vi själva saknar sådan kraftproduktion. I ett läge där vi skulle kunna vara en nettoexportör av koldioxidfri el innebär ökad inhemsk efterfrågan på elektricitet att vi kan sälja mindre till grannländerna och att deras utfasning av kolkraft därför tar längre tid. Detta samband gäller oavsett vad elen används till. Den gäller alltså även eldriven tågtrafik. Situationen räddas emellertid av att EU satt ett tak för de tillåtna utsläppen från kraftindustrin och vissa andra energikrävande verksamheter som ingår i det europeiska systemet för handel med utsläppsrätter (EU ETS). Detta utsläppstak, som är gemensamt för alla de 27 medlemsländerna, kommer att sänkas med minst 21 procent mellan 2005 och 2020. Det innebär att efterfrågan på el för nya ändamål inte kan öka utsläppen. Den kan bara medverka till att priset på utsläppsrätter stiger när konkurrensen om det tillåtna utrymmet skärps. Varje enskilt medlemsland kommer dock även fortsättningsvis att ansvara för utsläppen från verksamheter som inte ligger under taket för EU ETS. Dit hör vägtrafikens förbrukning av fossila drivmedel som diesel och bensin. När bilister övergår från diesel eller bensin till eldrift så byter följaktligen vägtrafikens koldioxidutsläpp från den icke-handlande sektorn till handelsektorn. 2

Till följd av detta internaliseras klimatkostnaden av eldrift. De kraftverk som levererar strömmen måste köpa utsläppsrätter om de använder fossila bränslen som kol, olja och naturgas. Det innebär att skatten på el inte behöver användas för att täcka fordonens klimatkostnad. 4.2 Övriga avgasemissioner Elbilar ger inte upphov till direkta avgasemissioner. De utsläpp som kan förekomma i produktionsledet internaliseras genom skatter och avgifter på kraftverkens utsläpp. Inom EU finns gränsvärden för hur mycket partiklar, svavel och kväveoxider som stora förbränningsanläggningar får släppa ut. De skärps successivt. Sverige har infört skatter eller avgifter på de utsläpp av svavel och kväveoxider från kraftverk och andra större förbränningsanläggningar som fortfarande tillåts. Kärnkraftverk tvingas fondera en avgift som ska täcka avfallskostnaderna och skrotningen av reaktorerna när de tjänat ut. Dessutom är kärnkraftverken belagda med en särskild produktionsavgift. Kärnkraftverkens försäkringsansvar täcker dock inte hela risken av en stor reaktorolycka. De kostnader för internaliseringen som uppstår i produktionsledet söker kraftbolagen övervältra på sina kunder. Elen blir därmed dyrare än vad den skulle ha varit om de externa effekterna inte hade internaliserats. Eftersom kraftverkens miljöpåverkan internaliseras i produktionsledet kan man konstatera att det inte finns någon extern kostnad kvar som behöver internaliseras i konsumentledet. SIKA (Statens Institut for Kommunikationsanalys) tillämpar samma begränsning av vägtrafikens kostnadsansvar när det gäller effekter av användning av diesel och bensin. Raffinaderiernas utsläpp och övriga miljöpåverkan ses inte som ett direkt ansvar för de slutliga konsumenterna av petroleumbaserade drivmedel. 4.3 Buller Elbilen ger upphov till väsentligt mindre buller än andra fordon, i synnerhet i stadstrafik där flertalet av de potentiellt störda finns. Beträffande buller som orsakas av kontakt mellan däck och vägbana finns dock ingen skillnad mellan elbilar och fordon som drivs av konventionella motorer. Detta buller dominerar dock först i hastigheter över ca 50 km i timmen. Eftersom bara en mindre del av tätortstrafiken sker vid högre hastigheter blir kostnaden för elbilarnas tätortsbuller liten. Utanför tätorterna där hastigheten vanligen är högre berörs relativt få individer av vägbullret. SIKA (2007) uppskattar marginalkostnaden för buller från bensin- och dieseldrivna personbilar till 1 öre per fordonskilometer på landsbygden och 8 öre i tätortstrafik. Även om alla fordon vore eldrivna skulle visst buller uppstå även vid låg hastighet genom däckens friktion mot vägbanan. Det förefaller dock osannolikt att kostnaden skulle motsvara mer än en fjärdedel av den kostnad som uppstår hos bilar med förbränningsmotorer. Den genomsnittliga bullerkostnad för landsvägs- och tätortstrafik som eldrivna personbilar orsakar torde därför knappast överstiga 1.5 öre per fordonskilometer. 4.4 Vägslitage Personbilarnas står för en mycket liten del av det trafikberoende vägslitaget. Slitage och deformation orsakad av lätta fordon uppgår till mindre än 1 öre per fordonskilometer enligt SIKA (2007) som väljer att i sitt sammanfattande förslag om kostnadsansvaret sätta dem till noll. Möjligen kan den utbredda användningen av dubbdäck, som påtagligt bidrar till slitaget, 3

tala för att även personbilarna bör åsättas en kostnad för vägslitage. I nedanstående sammanfattning anges kostnaden därför till 0.5 öre per fordonskilometer. 4.5 Risk för trafikolyckor Den externa olyckskostnaden är den risk och den förväntade kostnad som trafikanter utsätter andra människor för och som trafikanten inte räknar med och anpassar sig efter. Elbilar kan förväntas ge upphov till ungefär samma olyckskostnader som konventionella fordon av samma storlek. SIKA (2007) anger den externa marginalkostnaden för personbilar till 14 öre per fordonskilometer på landsbygden och 25 öre i tätorter i 2004 års penningvärde och med de då gällande skattningarna av kostnaderna för döda samt svårt och lätt skadade (ASEK 3). Sedan dess har kostnaden per döds- och skadefall räknats upp i ASEK 4 (SIKA, 2008b) samtidigt som risken per fordonskilometer minskat. Eftersom olyckskostnaderna utgör den helt dominerande delen av elbilarnas marginalkostnad finns det skäl att granska dem och den bakomliggande beräkningsmetoden. SIKA:s beräkning av marginalkostnaden baseras på den då gällande officiella värderingen av dödsfall och trafikskador (ASEK 3) som i tabell 1 jämförs med den nya värderingen (ASEK 4). I materiella kostnader ingår sjukvård och rehabilitering, egendomsskador, administrationskostnader samt nettoproduktionsbortfall. Tabell 1. Värdering per faktiskt inträffade vägtrafikolyckor, tusen kronor. ASEK 3 (2001) ASEK 4 (2008) Dödsfall 17 511 22 321 Varav: - Riskvärdering 16 269 21 000 - Materiella kostnader 1 242 1 321 Svårt skadad 3 124 4 147 Varav: - Riskvärdering 2503 3 486 - Materiella kostnader 621 661 Lindrigt skadad 175 199 Varav: - Riskvärdering 113 133 - Materiella kostnader 62 66 Som framgår av tabellen består merparten av den totala kostnaden av en värdering av risken för dödsfall och skador. Den baseras på medborgarnas uppfattning (enligt olika undersökningar) om värdet att undvika ett statistiskt dödsfall eller en skada. En viktig fråga i detta sammanhang är vilken del av risken som kan anses vara internaliserad genom trafikantens beslut att resa med ett visst färdmedel. SIKA har inte kunnat besvara denna fråga och redovisar heller inte hur den hanterats i 2007 års beräkning av kostnadsansvaret. Den ansvariga tjänstemannen kan på förfrågan inte förklara hur den beräkningen utförts som ledde till slutsatsen att marginalkostnaden per fordonskilometer uppgår till 14 respektive 25 öre för landsbygds- och tätortstrafik. I ASEK 4 anger SIKA (2008b) att man i brist på underlag bör anta 4

att hela kostnaden är extern. Detta kan emellertid inte vara rimligt i ett sammanhang där värderingen ska användas för att fastställa trafikens kostnadsansvar. SIKA (2008b) säger att olyckskostnaden är intern om den beaktas av individerna i deras val av väg och färdmedel. Med sådan definition blir den egna risken av att ge sig ut i trafiken intern. Vad som återstår av risken för andra trafikanter som i normalfallet måste betraktas som icke-internaliserad liksom de materiella kostnader som egna och andras skador kan medföra för samhället i stort. På aggregerad nivå kan man utan större svårighet beräkna dessa kostnader och det är svårt att se varför SIKA inte redovisar en sådan beräkning. Att fastställa den marginella risken för olika miljöer och skiftande tidpunkter är däremot mycket komplicerat. I många fall ökar risken för dödsfall och allvarliga skador vid ökad trafik, men ibland minskar den (t.ex. i trängsel). För frågan om personbilstrafikens kostnadsansvar bör det emellertid räcka att söka beräkna den genomsnittliga marginalkostnadseffekten. Ett sådant försök redovisas i tabell 2. Beräkningarna utgår från värderingarna i ASEK 4 samt SIKA:s statistisk över vägtrafikskadorna 2008. Den senare föreligger som Exel-fil men täcker beträffande fördelning på inblandade trafikelement bara dödade och svårt skadade (tabell 6). Därför utelämnas lindrigt skadade i den följande detaljerade beräkningen. Den tillgängliga SIKA-tabellen redovisar inte hur många som dött eller skadats i respektive fordon i samband med kollisioner. Här antas därför att alla dödsfall och skador i kollisioner mellan personbilar och tunga fordon drabbat dem som färdats i personbilarna. År 2001 var risken att dödas 14 gånger större i personbilen än i lastbilen vid kollisioner dem emellan (SIKA, 2002). För olyckor där bilar kolliderat med motorcyklar, mopeder och cyklar antas tvärtom att inga bilister omkommit eller skadats. Denna förenkling torde inte leda till någon allvarlig missvisning. Vid kollisioner mellan personbilar antas halva risken vara intern. Slutligen antas att den materiella kostnaden, oavsett vem som befanns ansvarig för den enskilda olyckan, ska belasta respektive fordonsslag. Beträffande oskyddade trafikanter påförs dock i tabell 2 bilisterna även denna del. Det nyss sagda innebär att den materiella kostnaden som avser bilister ska internaliseras även med avseende på effekter av singelolyckor och kollisioner med tunga fordon. Tabell 2. Olycksrelaterade kostnader som bör täckas av personbilarnas kostnadsansvar. Miljoner kronor. Typ Antal Kostnad per skada Summa Mkr Dödsfall - riskvärdering 21 000 000 Personbil-personbil (halva antalet) 30 630 Personbil-motorcykel 22 462 Personbil-moped 6 126 Personbil-cykel 13 273 Personbil-gående 31 651 Delsumma 2 142 Svårt skadade - riskvärdering 3 486 000 Personbil-personbil (halva antalet) 423 1 475 Personbil-motorcykel 142 495 Personbil-moped 135 470 5

Personbil-cykel 218 760 Personbil-gående 246 858 Delsumma 3 298 Dödsfall materiella kostnader 1 321 000 Personbil singel 96 127 Personbil-personbil 61 81 Personbil-lastbil 64 85 Personbil-buss 4 5 Personbil-traktor 2 3 Personbil-cykel 13 17 Personbil-gående 31 41 Personbil-djur 4 5 Personbil-övrigt 2 3 Delsumma 367 Svårt skadade materiella kostnader 661 000 Personbil singel 1 025 678 Personbil-personbil 846 559 Personbil-lastbil 224 148 Personbil-buss 25 17 Personbil-traktor 10 7 Personbil-cykel 218 144 Personbil-gående 246 163 Personbil-djur 63 42 Personbil-övrigt 8 5 Delsumma 1 763 Total kostnad 7 570 Den totalsumma som framkommer i tabell 2 utgör med säkerhet en underskattning eftersom lätta personskador inte medtagits och någon uppräkning av antalet svårt skadade för trolig underrapportering inte skett. SIKA (2007) använder för svårt skadade faktorn 1.5 för att täcka mörkertalet. Om samma faktor används här ökar totalkostnaden med 2 530 miljoner kronor till 10 100 miljoner kronor. Därtill kommer kostnader för lätta skador, troligen i storleksordningen 3 000 miljoner, baserat på värderingen i ASEK 4 samt ett antagande om ca 10 gånger fler lätta än svåra skador. Det skulle i så fall innebära en totalkostnad i storleksordningen 14 miljarder kronor. En del av denna kostnad är redan internaliserad genom försäkringspremier och den skatt på trafikförsäkringspremierna som trafikanterna betalar. Sverige började 2008 beskatta trafikförsäkringen i syfte att tvinga vägtrafiken at betala en större del av samhällets kostnader för trafikolyckorna. Skatten uppgår till 32 procent av den intjänade premien för trafikförsäkringen. Enligt Skatteverket uppgick intäkten under första halvåret till 1.5 miljarder kronor, varför årsintäkten kan antas bli ca 3 miljarder. Det torde innebära att de beskattade premierna på helårsbasis bör ha uppgått till ca 9 miljarder kronor. Dessa intäkter avser dock alla typer av skatte- och försäkringsskyldiga fordon. Eftersom personbilarna dominerar fordonsflottan (men betalar lägre premier än lastbilar, bussar och motorcyklar) kanske man kan våga dra slutsatsen att minst tre fjärdedelar av summan avser dem. En försiktig slutsats blir i så fall att försäkringssystemet bidrar med minst 9 miljarder kronor till täckande av bilismens olyckskostnader. Det skulle i så fall innebära att den genomsnittliga kortsiktiga marginalkostnaden 6

till ca 65 procent internaliseras genom trafikförsäkringen och skatten på premierna. Denna del av beräkningen är dock mycket ungefärlig. Kvar att internalisera är ca 5 miljarder. Utslaget på 4 279 000 personbilar som enligt mätaravläsningar år 2008 bedöms ha haft en genomsnittlig körsträcka på 15 180 km (= totalt ca 65 mdr fkm) blir den icke-internaliserade kostnaden ca 7.7 öre per fordonskilometer. 4.6 Kostnader och intäkter Genom att elbilarna till följd sin låga förbrukning inte kommer att betala särskilt mycket skatt, innebär de ovan nämnda förhållandena att den nuvarande elkonsumtionsskatten är för låg för att täcka alla samhällsekonomiska kostnader som dessa fordon kan förväntas ge upphov till. Detta framgår av sammanfattningen i tabell 3 som visar att kvoten mellan skatt och kostnad per fordonskilometer kan förväntas bli ca 0.43. Skatten skulle behöva höjas till 65 öre per kwh för att kvoten ska bli 1.0. Tabell 3. Elbilars samhällsekonomiska kostnad och beskattning. Kostnadsslag Marginalkostnad öre per km Klimatpåverkan 0 Avgasemissioner 0 Buller 1.5 Vägslitage 0.5 Trafikolyckor (netto efter trafikförsäkringspremier och 7.7 skatt på dessa premier) Summa 9.7 Nuvarande elskatt per km vid 0.15 kwh per km # 4.2 Kvot mellan skatt och kostnad 0.43 # För genomsnittlig elbil inom intervallet 0.1-0.2 kwh per fordonskilometer. Elbilarnas kostnader domineras som synes av olycksrisk och skador. Den framtida utvecklingen på trafiksäkerhetsområdet blir således avgörande för underskottets storlek. Fortsatt utveckling av fordon och vägsystem kan förmodas minska riskerna ytterligare (särskilt räknat per fordonskilometer) och förbättrad trafikövervakning skulle i kombination med skärpta påföljder för hastighetsöverträdelser och rattonykterhet kunna pressa ned olyckstalen ytterligare. Det officiella målet är att antalet omkomna år 2020 ska vara färre än 220. Kanske bör man också beakta att en liten grupp bilister och motorcyklister står för nästan halva av risken genom att vägra följa lagar och bestämmelser. För att korrigera deras beteenden och åstadkomma en rättvis internalisering av de externa olyckseffekterna vore det kanske bättre att ytterligare beskatta försäkringspremierna än att höja skatten på el för alla konsumenter. En statlig utredning arbetar för närvarande med frågan om ett utvidgat försäkringsansvar. En ytterligare möjlighet ligger i att differentiera premierna för förarnas faktiska beteenden. Konceptet pay-as-you-drive prövas nu av en del europeiska försäkringsbolag. Att mer än fördubbla elskatten för att täcka samhällets kostnader för eldriven trafik förefaller mindre lämpligt eftersom det innebär att konsumenter som förbrukar el för andra ändamål 7

tvingas betala samma höga skatt trots att deras konsumtion inte ger upphov till några externa effekter. 4.7 Utfall vid jämförelse med andra miljöbilar Det kan vara relevant att jämföra utfallet för elbilar med det kostnadsansvar som de facto gäller i Sverige för personbilar som använder icke-fossila drivmedel, främst etanol och biogas. Dessa drivmedel är för närvarande befriade från både energi- och koldioxidskatt. SIKA (2007) uppskattar den externa kostnaden (exklusive koldioxid) för katalysatorförsedda bilar till 44 öre per fordonskilometer i tätort och 17 öre på landsbygden. Genomsnittet blir drygt 28 öre. 1 Men även om de alternativbränsledrivna bensinbilarna skulle ha betalat energiskattedelen av skatten på bensin hade intäkten av 2009 års skatt bara motsvarat 76 procent av de externa kostnader som de enligt SIKA år 2007 gav upphov till vid ett antagande om att den genomsnittliga bränsleförbrukningen är 0.07 per fordonskilometer. Energiskatten för bensinbilar skulle emellertid med viss marginal räcka om man beräknar de externa olyckskostnaderna på det sätt som redovisas i tabell 2 och tar hänsyn till erlagda trafikförsäkringspremier och skatt på dessa. För dieselbilar skulle andelen bli väsentligt lägre. Om de antas dra i genomsnitt 0.055 liter per km blir energiskatten bara 7.3 öre per km, vilket motsvarar 21 procent av de externa effekterna räknat på SIKA:s sätt (2007). Om de externa olyckskostnaderna beräknas som i tabell 2 täcker energiskatten 28 procent av de externa effekterna. 2 Dock kan man notera att om den svenska koldioxidskatten hade motsvarat priset på utsläppsrätter i EU ETS, ca 25 öre per kg koldioxid, istället för faktiska 103 öre per kg och mellanskillnaden hade överförts till energiskatten så skulle dieselbilen ha täckt ca tre fjärdedelar av sina externa effekter. Att elbilen inte via beskattningen av drivmedlet förmår uppfylla sitt kostnadsansvar beror på att bilen använder väldigt lite energi. Det kan därför vara relevant att jämföra den med konventionella bilar som också är väldigt bränslesnåla. En dieselbil som förbrukar 4 liter per 100 km (= 104 g CO 2 /km) betalar bara 5.3 öre i energiskatt per fordonskilometer, jämfört med genomsnittsbilens 7.3 öre (enligt ovan), och en lika snål bensinbil (94 g CO 2 /km) bara 12.3 öre. För konventionella bilar har myndigheter och politiker valt att bortse från att de snålaste modellerna betalar för lite samtidigt som de stora överbeskattas (i varje fall vid bensindrift). Förklaringen är förmodligen att man av klimatskäl vill premiera snålhet. Kanske borde samma synsätt tillämpas på elbilarna? 5. Beskattning av andra typer av eldriven trafik Från samhällsekonomisk synpunkt bör all eldriven trafik behandlas lika beträffande de externaliteter som de ger upphov till. I Sverige är emellertid tåg, spårvagnar och tunnelbanetrafik befriade från elskatt trots att sådan beskattning förekommer i flertalet länder inom EU. Beträffande lokal kollektivtrafik finns ofta goda skäl att subventionera trafiken eftersom utbudet kan ses som en form av public service obligation. Om inte en del av kostnaden betalades via skattesedeln skulle utbudet bli så glest att många människor som saknar körkort eller bil 1 58% landsbygd och 42% tätort. 2 Man bör dock notera att dieselbilar erlägger högre fordonsskatt än bensinbilar. 8

skulle få svårt att ta sig till och från skolan eller arbetet eller att resa till läkare, landläkare mm. Att undanta kollektivtrafiken från drivmedelsbeskattning är dock mindre klokt, eftersom det skulle minska de berörda bolagens incitament att välja energieffektiva lösningar och att utbilda förarna i en bränslesnål körstil (ecodriving). Av dessa skäl har riksdagen vid flera tillfällen avslagit propåer om att befria busstrafiken från dieselskatt. Men trots detta beskattas inte den kollektiva spårtrafiken för sin förbrukning av el. Den som till äventyrs tycker att man bör befria kollektivtrafiken från drivmedelsskatt men inte individuella fordon bör betänka att framtida trafik med balkfordon (spårbilar) kan komma att utformas så att resenärerna förfogar över individuella fordon. Detta utbud skulle i så fall få karaktär av tillfälliga hyrbilar. Det bör dock noteras att den elektrifierade kollektivtrafiken har låga externa kostnader. Liksom för elbilar hanteras klimateffekten inom ramen för det europeiska systemet för handel med utsläppsrätter. Avgasemissioner förekommer inte och olycksrisken är mycket låg. Bullret är sannolikt högre räknat per personkilometer än för elbilar, eftersom tåg ger upphov till betydande buller i kontakten mellan stålhjul och räls. Dessutom förekommer gnissel och skrammel ibland. Tunnelbanetågens buller påverkar dock inte omgivningen så länge spåret är förlagt under jord. Slitaget på räls och övrig infrastruktur kan dock vara betydande. Enligt de av riksdagen fastställda formerna för trafikens kostnadsansvar ska den spårburna trafikens externa kostnader internaliseras genom banavgifter. De nuvarande banavgifterna (exklusive den finansiella avgiften för trafikering av Öresundsbron) täcker inte helt persontrafikens externa effekter (SIKA, 2008a). Svensk tågtrafik har de lägsta banavgifterna inom EU. 6. Återstudseffekten En bil som är billig att köra kommer att användas mer än en bil med högre rörlig kostnad. Elbilarnas låga bränsleförbrukning kommer således att leda till att de årliga körsträckorna blir längre. Denna konsekvens av en övergång till snålare fordon kallas på engelska för the rebound effect (ungefär återstudseffekten) och medför att den totala årliga energianvändningen inte minskar procentuellt lika mycket som den specifika (per km). Det finns ingen enighet inom forskarvärlden om hur stor effekten är. Bedömningarna skiftar mellan 10 och 50 procent. I det förra fallet används 10 procent av de pengar som ägaren får över när bilen drar mindre bränsle till ökad bilkörning, i det senare går hälften av pengarna till detta. Återstudseffekten bör emellertid vara ungefär lika stor som den effekt som ökade bensinpriser får på bilisternas genomsnittliga årliga körsträcka. Priskänsligheten för bensin är relativt väl känd och man vet att ungefär hälften av bilisternas anpassning till ett högre pris tar formen av minskad användning av bilen. För europeiska förhållanden förefaller den långsiktiga priskänsligheten (5 år efter prishöjningen) ligga på ca -0,6. Det innebär att en prishöjning med 10 procent leder till att efterfrågan på bensin sjunker med 6 procent, varav således ca hälften i form av kortare årlig körsträcka. I konsekvens med detta borde inte återstudseffekten vara högre än 30 procent. 9

Vid kraftigt sjunkande rörlig kostnad är återstudseffekten sannolikt betydligt mindre än 30 procent, eftersom bilens användning inte bara styrs av drivmedelskostnaden. Tid är en annan begränsande faktor. Även om den rörliga kostnaden för att använda bilen skulle närma sig noll, kommer inte människor att använda all sin tid till bilkörning. Tvärtom visar forskning att den tid människor använder till förflyttning har förblivit nästan konstant sedan industrialismens genombrott trots att kostnaden för att resa minskat över tid (Schafer och Victor, 1997). Det är rimligen också så att återstudseffekten minskar med stigande inkomst. Den kommer alltså att vara lägre om 20 år än vad den är idag. Människor använder sina stigande inkomster för att resa längre men de gör det genom att köpa hastighet, dvs. de använder i växande utsträckning snabba transportslag som flyg och höghastighetståg. Existensen av en återstudseffekt är förstås inget skäl att sluta sträva efter lägre förbrukning per km. Men effekten måste beaktas i beräkningar av utfallet på den faktiska förbrukningen. Att det blir billigare att använda bilen bör ses som en välfärdsvinst, men i storstäder som plågas av köer kan den trafikökning som blir följden av återstudseffekten leda till att trängselavgifterna på sikt behöver höjas. 7. Framtida drivmedelskostnader För en bedömning av återstudseffektens verkliga betydelse måste man också ta hänsyn till de förändringar i drivmedelskostnader räknat per energienhet som kan uppkomma under de närmaste årtiondena. När utsläppstaket i det europeiska handelsystemet successivt sänks blir det nödvändigt att på allvar göra något åt de stora utsläppen av koldioxid i kraftproduktionen. Kraftverken står för närvarande för nästan två tredjedelar av den totala volymen under utsläppstaket. Till en mindre del kan utsläppen reduceras genom utbyggnad av förnybar kraftproduktion, t.ex. vindkraftverk, solkraft, vågkraft samt kraftvärmeverk och kondenskraftverk som helt eller delvis eldas med biomassa. Ökad användning av kärnkraft och naturgas kan också komma att ersätta en del av kolkraften. Vid skifte från stenkol till naturgas halveras emissionen per kwh el. Men samtidigt ökar sannolikt efterfrågan på el trots alla ansträngningar att effektivisera elanvändningen genom åtgärder hos förbrukarna. Flertalet EU-länder har mycket lägre elanvändning per capita än Sverige och därför skulle personbilarnas elektrifiering i större delen av Europa på lång sikt kunna höja efterfrågan på el med 15 20 procent. Med en sådan utveckling blir det ännu viktigare än tidigare att man lyckas med uppgiften att avskilja koldioxid från koleldade kraftverk och att transportera bort och slutförvara den på ett säkert sätt. Kostnaden för att göra detta i stor skala och även i kraftverk som inte är optimalt belägna uppskattas av olika bedömare kunna komma att hamna mellan 30 och 60 euro per ton CO 2, kanske till och med mer. Vid 40 procents verkningsgrad i det stenkolseldade kraftverket motsvarar detta intervall en merkostnad på 27 54 öre per kwh. 3 Svenska producenter av fossilfri kraft kommer också att söka ta ut detta pålägg hos sina kunder eftersom alternativet annars är att sälja till utländska konsumenter till det högre priset. En trolig effekt av utsläppshandeln är således att det elpris, inklusive moms, som bilisterna måste 3 Vid en eurokurs på 11,00. 10

betala kan komma att stiga med 34-68 öre per kwh, vilket i det lägre fallet motsvarar 3.4 6.8 öre per fordonskilometer beroende bilens storlek och specifika förbrukning och i det högre 6.8 13.6 öre per kilometer. Samtidigt kommer även kostnaden för konventionella och alternativa drivmedel att öka. När finanskrisen är övervunnen kan priset på råolja väntas stiga. Därtill kommer medlemsländernas regeringar med stor sannolikhet att tvingas höja den reala beskattningen för att hålla tillbaka vägtrafikens efterfrågan på diesel och bensin i den utsträckning som krävs för att de ska nå de utsläppsmål för den icke-handlande sektorn som EU fastställt för var och en av dem. I Sverige kommer 60 procent av den icke-handlande sektorns koldioxidutsläpp från transporterna och vår personbilspark har väsentligt högre förbrukning per fordonskilometer än europagenomsnittet. Detta kan leda till att skatterna kan komma att behöva höjas väsentligt mer i vårt land än i omvärlden. Etanolen kan också förväntas bli väsentligt dyrare än idag när producenterna måste köpa råvaror som uppfyller EU:s hållbarhetskrav. När många stora länder börjar efterfråga etanol för låginblandning i all bensin med 5-10 procent kan en knapphetssituation uppkomma som driver upp priset än mer. Råvaran står redan idag för merparten av kostnaden för den färdiga produkten. 8. Statens framtida intäkter från beskattning av vägtrafiken Många frågar sig säkert hur en partiell elektrifiering av vägtrafiken påverkar statens samlade intäkter av beskattningen av fordon och drivmedel. Statens inkomster av sådana punktskatter har de senaste åren uppgått till ca 45 miljarder kronor per år. Bland dessa pålagor är dock varken koldioxid- eller energiskatten begränsade till transportsektorn. Fossila bränslen som används för uppvärmning betalar samma koldioxidskatt som trafiken, medan energiskatten är lägre. Regeringens klimatpolitik går ut på att användningen av fossila bränslen ska fasas ut, först inom uppvärmningssektorn och därefter inom trafiken. Detta medför att intäkterna från beskattningen dem kommer att avta över tid. Trots etanolens låga andel av drivmedelsförsörjningen kostar den redan staten 3 miljarder kronor om året i bidrag och uteblivna skatteintäkter. År 2020 kan denna kostnad vara uppe i 7 miljarder per år. Den skatteförlust som blir följden av den partiella elektrifieringen av bilparken bör ses i detta perspektiv. Förändringen kommer inte att ske över en natt. Om vi optimistiskt antar att mellan 5 och 10 procent av 2020 års personbilsflotta är eldriven leder denna förändring till en inkomstminskning för staten på 0.8-1.7 miljarder kronor (exklusive moms) jämfört med beskattning av bensin och diesel som förbrukas av lika många bilar. Hänsyn är tagen till att morgondagens diesel- och bensinbilar kommer att förbruka mindre energi per mil än dagens flotta. Denna förändring i riktning mot snålare fordon kommer för övrigt att kosta staten betydligt mer än elbilarna år 2020. Om den genomsnittliga bränsleförbrukningen i hela den fossildrivna delen av fordonsparken minskar med en tredjedel jämfört med idag kommer detta att minska intäkterna med drygt 7 miljarder. Vid en elbilsandel på 50 procent, något som tidigast kan inträffa om 20 år, skulle bortfallet vid oförändrade skatteregler och årliga körsträckor hamna kring 8 miljarder. Under tiden 11

kommer många andra förändringar i statens inkomster och utgifter att inträffa. Självklart behöver finansministern från tid till annan se över skattesystemet för att säkerställa balans mellan statens intäkter och utgifter. Om kassan behöver förstärkas bör finansministern välja skatter som ger upphov till låga kostnader i form av snedvridande effekter. Det är möjligt att slutlig konsumtion av energi, inklusive energi från förnybara energislag, är en stabil och bra skattebas som ger upphov till lägre kostnader för samhället än de flesta andra skatteobjekt. Varför man skulle beskatta trafik eller fordon mer än andra verksamheter och kapitalvaror är däremot svårt att förstå. Dock bör trafiken, oavsett trafikslag, genom skatter och avgifter betala för sina samhällsekonomiska marginaleffekter. På riktigt lång sikt kommer sannolikt både väg- och spårtrafikens externa effekter att domineras av trängselkostnader. Hur nyinvesteringar och trafikoberoende drift- och underhållskostnader ska finansieras på lång sikt är oklart. Överskottet från beskattning av trängsel och trafikrisker kanske inte räcker som komplement till intäkterna från fordonsbeskattningen även om man kan förutse ett avtagande behov av investeringar i ny kapacitet på lång sikt. Den nuvarande finansieringen skiljer sig mycket mellan trafikslagen. Flygets och sjöfartens infrastruktur bekostas nästan helt genom avgifter och på samma sätt förhåller det sig med finansieringen av kraftledningar, gasledningar och telekommunikationsnät. Det är bara vägar och järnvägar som finansieras över statsbudgeten. Möjligen finns det skäl att på sikt låta även den markburna trafiken ta fullt ansvar för sina investeringar och övriga fasta kostnader genom avgiftsbeläggning (Kågeson, 2004). 9. Sammanfattning och slutsatser De eldrivna personbilarnas kostnadsansvar för externa effekter domineras helt av olycksrisker och olyckskostnader. Bullerkostnaden och slitaget på vägarna är mycket ringa. Några avgaser förekommer inte och kostnaden för trafikens klimatpåverkan internaliseras genom att kraftproduktionens utsläpp av koldioxid ligger under taket för det europeiska utsläppshandelssystemet. Den nuvarande elkonsumtionsskatten, 28.2 öre per kwh i större delen av landet, ger inte tillräckligt stor intäkt för att svara mot de olyckskostnader samt låga buller och slitagekostnader som elbilarna ger upphov till. Beskattningen av elektriciteten bedöms för den genomsnittliga elbilen motsvara ca 43 procent av de kortsiktiga samhällsekonomiska marginaleffekter som återstår att internalisera sedan hänsyn tagits till erlagda trafiksäkerhetspremier och den skatt som införts på dem. För att täcka underskottet skulle punktskatten på el behöva höjas med 130 procent till 65 öre per kwh. En sådan höjning skulle emellertid drabba konsumtion av el för andra ändamål än vägtrafik och synes därför vara omotiverad. Eftersom underskottet i allt väsentligt orsakas av höga olyckskostnader förefaller det bättre att klara internaliseringen via ökad skatt på försäkringspremier samt en övergång till en premiesättning som bättre än dagens system motsvarar den faktiska risk som olika bilister utsätter sig själva och sina medtrafikanter för ( pay as you drive ). Det kan i sammanhanget konstateras att den spårbundna kollektivtrafiken inte betalar någon skatt alls på sin elförbrukning. Däremot betalar tågen banavgifter som dock inte täcker hela den kortsiktiga samhällsekonomiska marginalkostnaden. 12

Skatten på bensin och dieselolja är i Sverige skönsmässigt uppdelad i två komponenter, energiskatt och koldioxidskatt, där intäkterna av den förra ofta anses utgöra bilismens betalning för de externa effekter trafiken ger upphov till. För bensinbilar motsvarar energiskattedelen med viss marginal marginalkostnaden för deras externa effekter, medan den genomsnittliga dieselbilen på detta sätt bara betalar en dryg fjärdedel av sina kostnader. I sammanhanget bör också noteras att bilar som utnyttjar biogas eller etanol inte betalar någon som helst skatt på sin förbrukning av drivmedel och alltså inte täcker kostnaden för sina externa effekter. Relevant är också att energisnåla bilar med konventionella motorer via drivmedelskatten betalar en mindre del av sina externa kostnader än vad som är fallet för bränsleslukande fordon. Myndigheter och politiker synes acceptera detta förhållande, kanske därför att det gynnar en utveckling mot lägre bränsleförbrukning. Eftersom elfordon är ännu effektivare täcker skatten på deras förbrukning en mindre del av den externa marginalkostnaden. Med tanke på att elbilarna och laddhybriderna ännu bara befinner sig i ett tidigt introduktionsskede och övriga miljöbilar inte betalar någon skatt alls, behöver underskottet knappast bli föremål för något politiskt ingripande på kort sikt. Det kan också finnas skäl att avvakta effekten av ökad internalisering av vägtrafikens olyckskostnader via beskattning av trafikförsäkringspremierna. Därtill kommer att olyckskostnaderna, som står för drygt 80 procent av den del av elbilarnas samhällsekonomiska marginalkostnad som behöver internaliseras genom elskatten, kan förväntas minska i takt med att risken för att omkomma eller skadas i trafiken reduceras. 13

Referenser Kågeson, P. (2004),Väginfrastrukturens framtida finansiering, Vägverket Publikation 2004:154. Kågeson, P. (2006), Plug-in som partiell lösning av personbilars energitillförsel, Nature Associates och Bil Sweden. Lindberg, G. (2009), Samhällsekonomiska värderingar i Sverige och EU en jämförelse. VTI och Bil Sweden. Schafer, A. och Victor, D.G. (1997), The Future mobility of the world population, MIT/IIASA. SIKA (2002), Vägtrafikskador 2001. SIKA Statistik 2002:6. SIKA (2007), Vägtrafikens externa effekter 2006. PM 2007:1. SIKA (2008a), Järnvägstrafikens externa effekter 2007. SIKA PM 2008:1. SIKA (2008b), Samhällsekonomiska principer och kalkylvärden för transportsektorn: ASEK 4. SIKA PM 2008:3. 14