Revisionsrapport 2015 Genomförd på ppdrag av revisorerna September 2015 Skrps kommn Granskning av hanteringen av anmälningar om barn som misstänks fara illa
Innehåll Sammanfattning...2 1. Inledning...3 1.1. Bakgrnd... 3 1.2. Syfte, avgränsning och revisionsfrågor... 3 1.3. Revisionskriterier... 4 1.4. Genomförande och kvalitetssäkring... 4 2. Styrning...4 2.1. Lag och förordning m m... 4 2.2. Styrning och politisk organisering i Skrps kommn... 5 2.3. Rtiner, ppdragsbeskrivningar m m... 6 2.4. Kvalitetsarbete och -rapportering... 6 2.5. Vår bedömning... 7 3. Organisering, bemanning och ärendeflöde...8 3.1. Organisering och bemanning... 8 3.2. Delegation... 9 3.3. Ärendeflödet... 9 3.4. Information... 11 3.5. Vår bedömning... 11 4. Samlad bedömning tifrån revisionsfrågorna...12 5. Identifierade förbättringsområden...14 Källförteckning...15 Bilaga 1. Verksamhetsmål för individ- och familjeomsorgen 2015 (från Bdget 2015) Bilaga 2. Rtin anmälan och förhandsbedömning Bilaga 3. Uppdragsbeskrivning mottaget samt checklista anmälan 1
Sammanfattning EY har på ppdrag av de förtroendevalda revisorerna i Skrps kommn granskat hanteringen av anmälningar om barn som far illa. Vår sammanfattande bedömning är att kommnstyrelsen i egenskap av socialnämnd bör stärka sin styrning och skärpa ppföljningen av individ- och familjeomsorgen. Vidare ser vi behov av att tydliggöra ansvarsfördelningen mellan styrelsen och myndighetsnämnden, och vi vill ppmärksamma att liknande bedömningar gjorts redan i tidigare granskningar. Även informationsdelningen mellan styrelse och myndighetsnämnd bör förbättras. Vi ser särskilt angelägna tvecklingsområden i kvalitetsledningssystem, kvalitetsrapportering, plan för IFO-verksamheten, ppföljning av avvikelser och centrala verksamhetsmått samt långsiktig plan för bemanning, rekrytering och kompetenssäkring. Vi bedömer också att myndighetsnämnden måste tillförsäkra att ppföljningen av avvikelser och granskningen av delegationsbeslt är tillräcklig för att nämnden ska ha nödvändigt nderlag för bedömningar och beslt. När det gäller orosanmälningar bedömer vi att hanteringen sker på ett godtagbart sätt och vi ser positivt på de åtgärder som vidtagits på senare tid; detta gäller pprättande av rtiner och ppdragsbeskrivningar, mottag med kontinerlig personal, vissa tbildningssatsningar, samt deltagandet i en professionell social jor. Vi ser dock risker i och med det ansträngda personalläget, den ökade ärendemängden, brister i avvikelserapporteringen och beslt tanför delegationsordningen. Med anledning av detta är det angeläget att styrelse och nämnd vidtar åtgärder för att på sikt säkerställa en ändamålsenlig hantering av orosanmälningar. Vi vill med tgångpnkt i detta rekommendera kommnstyrelsen att Vidta åtgärder för att säkerställa tydlig ansvarsfördelning och god information mellan styrelsen och myndighetsnämnden för individ- och familjeomsorg. Snarast se till att ett ledningssystem för systematiskt kvalitetsarbete kommer i brk inom individ- och familjeomsorgen. Här inbegrips också en ändamålsenlig kvalitetsredovisning enligt gällande föreskrifter och rekommendationer. Vidta nödvändiga åtgärder för att begränsa risken för släpande förhandsbedömningar och barnavårdstredningar. Noga följa pp och analysera behovet av bemanning och kompetenssäkring r ett längre perspektiv, och genomlysa de risker som är förenade med en hög ärendebelastning inom barnavårdsverksamheten. Ta initiativ till systematiskt informationstbyte mellan socialtjänst och skola/förskola avseende anmälningsplikten och anmälningsprocessen. Vi rekommenderar kommnstyrelsen och myndighetsnämnden för individ- och familjeomsorg att Skärpa den löpande ppföljningen och återrapporteringen avseende centrala verksamhetsmått och avvikelser. Vi rekommenderar myndighetsnämnden för individ- och familjeomsorg att Åtgärda förekomst av beslt som avviker från delegationsordningen. Hitta former för kvalitetsgranskning av förhandsbedömningar. Det senare gäller företrädesvis motiv i skyddsbedömningar och bedömningar som inte leder till att tredning inleds. 2
1. Inledning 1.1. Bakgrnd I Skrps kommn är det kommnstyrelsen som fllgör ppgifterna som socialnämnd, med ansvaret för myndighetstövning på det sociala området delegerat till myndighetsnämnden för individ- och familjeomsorg. Socialnämnden i en kommn intar en särställning i förhållande till andra myndigheter genom att den inte bara är en servicemyndighet tan även har möjlighet och skyldighet att treda de problem som är kntna till ett barns sociala sitation. För att socialnämnden ska knna fllgöra sin ppgift att förebygga, erbjda stödinsatser eller vidta åtgärder till barns skydd behöver nämnden få kännedom om barn som far illa eller misstänks fara illa. I socialtjänstlagen regleras skyldigheten att anmäla till socialnämnden vid kännedom om något som kan innebära att socialnämnden behöver ingripa till ett barns skydd (s k orosanmälningar). Anmälningsskyldigheten omfattar verksamheter som rör barn och nga, såväl inom myndigheter som inom enskilda verksamheter. På senare tid har det nationellt ppmärksammats ett antal fall där brister i hanteringen av orosanmälningar fått allvarliga konsekvenser. Detta har i många kommner lett till ett ökat foks på den aktella frågan. Den information som finns i verksamheter som arbetar med barn är i mångt och mycket grnden för socialtjänstens arbete med barn i tsatta sitationer. Detta aktaliserar frågor om socialtjänstens information, stöd och samverkan med framför allt skola och förskola kring anmälningsplikten. Mot bakgrnd av revisorernas risk- och väsentlighetsbedömning har revisorerna besltat att genomföra en granskning av socialnämndens hantering av s k orosanmälningar i Skrps kommn. 1.2. Syfte, avgränsning och revisionsfrågor Granskningens övergripande syfte är att bedöma om kommnstyrelsen och myndighetsnämnden för individ- och familjeomsorg hanterar anmälningar om barn som far illa på ett ändamålsenligt sätt. I granskningen besvaras följande revisionsfrågor: Vilka rtinbeskrivningar, riktlinjer och övriga styrdokment finns för hanteringen av anmälningar av barn som far illa, och finns det en systematik härvidlag? Är organisation och ansvar avseende hantering av anmälningar av barn som far illa väl definierade och dokmenterade? I vilken mån finns rtiner och systematik avseende socialtjänstens information till, och samverkan med, skola och förskola kring anmälningar av barn som far illa? Hr sker återrapportering till kommnstyrelsen och myndighetsnämnden kring hanteringen av anmälningar av barn som far illa? 3
1.3. Revisionskriterier Med revisionskriterier avses de bedömningsgrnder som bildar nderlag för revisionens analyser, sltsatser och bedömningar. Revisionskriterier kan ofta hämtas från lagar och förarbeten, föreskrifter och interna regelverk, policys och fllmäktigebeslt. I denna granskning tgörs revisionskriterierna av: Socialtjänstlagen (SFS 2001:453) Kommnallag (SFS 1991:900) Förvaltningslagen (1986:223) Kommnfllmäktiges mål och riktlinjer Socialstyrelsens allmänna råd om handläggning av ärenden som gäller barn och nga (SOSFS 2014:6) Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd om ledningssystem för systematiskt kvalitetsarbete (SOSFS 2011:9) 1.4. Genomförande och kvalitetssäkring Granskningen grndas på dokmentstdier samt intervjer med förvaltningsledning, chefer och personal i individ- och omsorgsförvaltningen, samt presidiet för myndighetsnämnden för individoch familjeomsorg. Utöver vår interna kvalitetssäkring har de intervjade haft möjlighet att sakgranska rapporttkastet för att säkerställa att revisionsrapporten bygger på korrekta fakta och ttalanden. 2. Styrning 2.1. Lag och förordning m m Enligt 14 kap 1 SoL är de som arbetar med barn och nga nder 18 år skyldiga att göra en anmälan till socialtjänsten om de får vetskap om eller misstänker att ett barn far illa. Även enskilda bör göra en anmälan vid misstanke om oro. En anmälan kan exempelvis handla om brister i omsorgen, barnmisshandel, sexella övergrepp, självdestrktivt beteende eller andra omständigheter som gör att barnet eller den nge har behov av skydd eller hjälp. När en anmälan om misstanke om att ett barn far illa inkommer ska socialnämnden enligt 11 kap. 1a SoL genast göra en bedömning om barnet eller den nge har behov av omedelbart skydd. Skyddsbedömningen ska göras samma dag som anmälan inkommer till nämnden, eller senast dagen efter om anmälan inkommer sent på dagen. Om det inte föreligger behov av omedelbart skydd görs en s.k. förhandsbedömning för att klargöra om det behövs en tredning för att möta barnets eller den nges behov. Förhandsbedömningen ska göras inom 14 dagar, om det inte finns synnerliga skäl. Förhandsbedömningen tmynnar i beslt om att tredning ska inledas eller ej. Utredning ska enligt 11 kap. 2 vara sltförd senast inom fyra månader. Efter de förändringar i socialtjänstlagen som trädde i kraft 1 janari 2013 får socialnämnden informera anmälningsskyldiga anmälare om att tredning har inletts, inte har inletts eller redan 4
pågår. Sådan information ska på begäran lämnas till anmälaren om det med hänsyn till omständigheterna inte är olämpligt att göra detta. Utlämnande av ppgifter begränsas av de regler som finns i offentlighets- och sekretesslagen. I 5 kap 1 SoL framgår att socialnämnden har ett åtagande att bedriva ppsökande verksamhet och annat förebyggande arbete för att förhindra att barn och ngdom far illa. I Socialstyrelsens föreskrifter 2014:6 lämnas allmänna råd om handläggning av ärenden som gäller barn och nga. Här framgår bland annat att socialnämnden bör se till att det på kommnens webbplats finns lättillgänglig och lättförståelig information om hr en anmälan om missförhållanden kan göras såväl nder som efter kontorstid. Enligt socialstyrelsens föreskrift 2011:9 ska det inom socialtjänsten finnas ett ledningssystem för systematiskt kvalitetsarbete. Detta ska användas för att systematiskt och fortlöpande tveckla verksamhetens kvalitet. Detta gäller bland annat egenkontroll, avvikelserapportering och dokmentation. Varje år bör en sammanhållen kvalitetsberättelse pprättas. 1 2.2. Styrning och politisk organisering i Skrps kommn Myndighetsnämnden för individ- och familjeomsorg fllgör enligt reglementet kommnens ppgifter avseende myndighetstövningen enligt bl a socialtjänstlagen. I övrigt tgör kommnstyrelsen socialnämnd i Skrps kommn. Individ- och omsorgsberedningen fngerar som beredande organ till kommnfllmäktige i vissa ärenden inom verksamhetsområdet. I tjänstemannaorganisationen ligger ansvaret för barnavårdsverksamheten i enheten barn och nga, som tillhör individ- och familjeomsorgen (IFO) inom individ- och omsorgsförvaltningen. Kommnfllmäktiges övergripande mål och inriktningsmål bryts i bdget 2015 ner i sex verksamhetsmål för IFO (se bilaga 1). Det verksamhetsmål som är aktellt för det granskade området är först och främst målet att IFO ska öka tillgängligheten inom sitt verksamhetsområde. Vi noterar att det inte finns någon fortsättning i styrkedjan i form av exempelvis verksamhetsplan eller enhetsplaner inom IFO. Förvaltningschefen rapporterar mntligt till kommnstyrelsen kring aktella frågor inom förvaltningen. IFO-chefen - för närvarande förvaltningschefen då IFO-chefsskapet är vakant deltar vid individ- och omsorgsberedningens sammanträden. Det sker enligt vad som framkommer ingen systematisk rapportering kring centrala verksamhetsmått eller avvikelser inom barnavården till kommnstyrelsen, vid sidan av den årliga rapporteringen i verksamhetsberättelsen. Det sker heller ingen systematisk återrapportering kring verksamhetsmått eller avvikelser till myndighetsnämnden. I intervjerna ges ttryck för en otydlighet i den politiska organisationen vad gäller bl a organens inbördes förhållanden och ansvar. Liknande problematik har framkommit redan i tidigare granskningar. 2 Enligt vad som framkommer finns det bl a inom myndighetsnämnden skilda 1 Av kvalitetsberättelsen bör enligt SOSFS 2011:9 kap 7 1 framgå -hr arbetet med att systematiskt och fortlöpande tveckla och säkra verksamhetens kvalitet har bedrivits nder föregående kalenderår, vilka åtgärder som har vidtagits för att säkra verksamhetens kvalitet, och vilka resltat som har ppnåtts Berättelsen bör ha en sådan detaljeringsgrad att det går att bedöma hr arbetet med att systematiskt och fortlöpande tveckla och säkra kvaliteten har bedrivits i verksamhetens olika delar, och att informationsbehovet hos externa intressenter tillgodoses. 2 Se revisionsrapport efter granskning av kommnens biståndsbedömning (EY 2014). 5
ppfattningar om nämndens mandat gentemot förvaltningen, och i relation till kommnstyrelsen, vad gäller återrapportering från förvaltningen. Vi möter också skilda bilder av individ- och omsorgsberedningens ppdrag i förhållande till förvaltningen och nämnd/styrelse. Kommnikationen och den ömsesidiga återföringen mellan nämnd och styrelse är enligt vad vi erfar personbnden och avhängig av att delar av nämnden även tillhör kommnstyrelsen. 2.3. Rtiner, ppdragsbeskrivningar m m Enligt verksamhetsberättelsen har individ- och familjeomsorgen nder 2014 fokserat på intern verksamhetstveckling, bland annat med arbete kring rtiner och ppdragsbeskrivningar inom de olika ansvarsområdena. Hanteringen av orosanmälningar berörs företrädesvis i tre dokment:, I Rtin anmälan och förhandsbedömning (se bilaga 2) framgår bl a information om förhandsbedömningens syfte och innehåll, tillvägagångssätt och tidsgräns för skyddsbedömning, besltsdelegation, grnd för analys och bedömning, samt hantering av anmälan i ärenden med pågående tredning eller insats. Uppdragsbeskrivning för mottaget tgör en pnktlista med ppgifter som organisatoriskt åligger mottaget (se bilaga 3). 3 Checklista anmälan (se bilaga 3) har karaktären av en kortfattad kronologisk lathnd kring inkomna anmälningar. Det framgår inte i någon rtin el dyl vem som har att ta beslt om förlängd tidsfrist vad gäller förhandsbedömningar (dvs töver 14 dagar), och enligt vad som framkommer i granskningen sker heller ingen systematiserad rapportering av avvikelser vad gäller tiden för förhandsbedömning. Vid sidan av dessa rtiner och beskrivningar finns ett antal andra stödjande dokment 4, som även de finns tillgängliga på intranätet. I intervjerna ppges att rtiner m m på sikt kommer att samlas och systematiseras inom ramen för det kvalitetsledningssystem som enligt ppgift ska pprättas; ppfattningen är att de ger ett splittrat intryck i nläget. Enligt vad som framkommer är dock innehållet i rtiner och beskrivningar väl spritt och känt i verksamheten. 2.4. Kvalitetsarbete och -rapportering Det finns änn inget ledningssystem för systematiskt kvalitetsarbete avseende individ- och familjeomsorgen. Enligt verksamhetsberättelsen startade ett tvecklingsarbete nder 2014, men i intervjerna framkommer att arbetet med ett kvalitetsledningssystem avstannade då förra IFOchefen lämnade sin tjänst. Från förvaltningsledningens sida görs klart att detta är en prioriterad ppgift för den tillkommande IFO-chefen. Som en del i verksamhetsberättelsen sker dock områdesvisa beskrivningar av centrala verksamhetsmått, hr man arbetat med kvalitetstveckling, samt i vilken mån de respektive enheterna ppfyllt sina interna mål. Det sker dock ingen separat kvalitetsredovisning till kommnstyrelsen avseende IFOs verksamhet. I Kvalitetsredovisning individ- och omsorgsförvaltningen 2014 är det enbart denna passs som berör individ- och familjeomsorgen: Även 3 Motsvarande ppdragsbeskrivningar finns för övriga fnktioner inom myndighetstövningen. 4 Bl a hr tredning ska kommniceras, lathnd för omedelbart omhändertagande, information kring inhämtande av referenttlåtande, stöd för riskbedömning, information till vårdnadshavare vid ppstartsmöte, beskrivning av moment nder tredningens gång m m. 6
inom FSS, socialpsykiatrin och IFO följs alla beviljade insatser pp liksom inom äldreomsorgen styr ofta brkarens behov hr ofta ppföljningen sker. 5 Det finns i nläget inget pphandlat system för avvikelsehantering, vilket rimligtvis försvårar en systematisk ppföljning och rapportering. 2.5. Vår bedömning Den politiska organiseringen i Skrps kommn medför att ansvaret för socialtjänsten är delat mellan nämnd och styrelse. Ansvar för myndighetstövning är skiljt från ansvar för bl a styrning, ledning och kvalitetstveckling. Detta ställer stora krav på tydlig ansvarsfördelning och väl definierad kommnikation dels mellan styrelsen och nämnden, dels mellan dessa och förvaltningen. Vi ppfattar brister i återföringen av relevant information från kommnstyrelsen och förvaltningen till myndighetsnämnden. För att myndighetsnämnden ska knna fllgöra sitt ppdrag ser vi det som en självklarhet att nämnden systematiskt blir återrapporterad avseende relevanta verksamhetsmått såsom tredningstider och avvikelser. Här ligger ett stort ansvar både på styrelsen och myndighetsnämnden. I granskningen framgår att den verksamhetsinformation som kommer myndighetsnämnden tillgodo till stor del är personbnden och bygger på att enskilda personer i myndighetsnämnden även ingår i kommnstyrelsen. Enligt vår bedömning gynnas heller inte samordningen och ansvarsförhållandena av att olika tjänstemannafnktioner rapporterar till nämnd respektive styrelse. Avsaknaden av verksamhetsplan för individ- och familjeomsorgen är ytterligare en nackdel i sammanhanget. Sammantaget ser vi ett behov av att stärka och samordna den politiska styrningen och ppföljningen inom det aktella området. Enligt vad som framkommer i granskningen finns det brister i återrapporteringen till kommnstyrelsen när det gäller bl a barn- och familjeverksamheten inom IFO. Det saknas bland annat kvalitetsrapportering i enlighet med socialstyrelsens föreskrifter, och det sker ingen systematisk rapportering av avvikelser vad gäller exempelvis ej hållna tider för förhandsbedömning. Detta föranleder enligt vår bedömning åtgärder från styrelsen. Det finns i förvaltningen ett stort antal rtiner, beskrivningar och checklistor som sammantaget kan tjäna som ett gott stöd i hanteringen av orosanmälningar. Dokmenten är dock inte samlade, och de är i viss mån överlappande då de beskriver samma hantering men r olika aspekter. Vi noterar att de i något fall kan ge olika bilder av vad som gäller. 6 Vi ser positivt på intentionerna att samla och strktrera dokmenten inom ramen för ett kvalitetsledningssystem. Socialstyrelsens föreskrifter kring kvalitetsarbete trädde ikraft janari 2012, och det är (trots personalbyten på centrala poster) anmärkningsvärt att något ledningssystem för systematiskt kvalitetsarbete änn inte finns på plats inom individ- och familjeomsorgen. 7 Vi ser ett sammanhållet ledningssystem för systematiskt kvalitetsarbete som en förtsättning för säkerställa kontinerlig kontroll och förbättring av verksamheterna. Kommnstyrelsen har i detta avseende inte tagit nödvändigt ansvar. 5 Om beskrivningen även gäller ppföljningen av placerade barn är detta inte förenligt med Socialstyrelsens allmänna råd, som tydligt anger hr ofta ppföljning bör ske (minst fyra gånger per år). 6 I checklistan ingår återkoppling till anmälningspliktig anmälare kring om tredning inletts eller ej, medan rtinen kan tolkas som att återkoppling ska ske först på begäran av anmälaren. 7 Kommnstyrelsen tog beslt om införande av ett ledningssystem för systematiskt kvalitetsarbete inom individ- och omsorgsförvaltningen i oktober 2012. I en tidigare revisionsrapport (EY 2012) påtalades kommnstyrelsens senfärdighet i att fatta detta beslt. 7
Socialstyrelsens föreskrifter lägger stor vikt vid dokmenteringen av det systematiska kvalitetsarbetet, både avseende själva ledningssystemets ppbyggnad och avseende det förbättringsarbete som bedrivs. Vi noterar att centrala aspekter av kvalitetsarbetet inom IFO beskrivs i verksamhetsberättelsen, men att rapporteringen är relativt översiktlig i många delar. Det krävs enlig vår bedömning en mer diger och detaljerad redovisning för att möta de nationella rekommendationerna, bl a avseende ansvarsfördelning, riskhantering, egenkontroll samt nedbrytning av kvalitetsarbetet i aktiviteter. Vi ser i detta en tydlig konsekvens av avsaknaden av ett strktrerat ledningssystem inom IFO. 3. Organisering, bemanning och ärendeflöde 3.1. Organisering och bemanning IFO består av enheten för vxna och enheten för barn och nga. I frånvaro av en IFO-chef är ppgifterna i nläget delade mellan förvaltningschef och chef för enheten vxna. Anmälningar av barn som misstänks fara illa hanteras inom enheten för barn och nga, där det finns en särskild mottagsfnktion. Mottaget är bemannat av en person. Organisationen med ett mottag är inte permanentat, tan tjänsten bekostas inom ramen för enhetens övriga verksamhet. Myndighetssidan av enheten för barn och nga är i sin helhet bemannad enligt nedan. Fnktion Bemanning Mottag 1 Utredning 3 Barnsekreterare 1 Barnsekreterare 1 ensamkommande Familjehemssekreterare 1 Familjerättssekreterare 1 Enheten för barn och nga har nder senare tid haft en stor personalomsättning. Enligt vad som framkommer finns det lång erfarenhet hos mottaget och familjerättssekreterare, och en av tredarna har varit i sin tjänst mer än tre år. I övrigt är myndighetsdelen relativt nyanställd och har kortare erfarenhet. En av tredarna sltar nder sommaren 2015. I 2014 års verksamhetsberättelse framförs att olika insatser lett till att arbetsmiljön förbättrats avseende pplevd stress, men att nivån änn är hög till följd av en ökad ärendebelastning. Hanteringen av ensamkommande flyktingbarn har medfört en stor ansträngning för verksamheten. De snäva tidsramarna för att ordna boende har gjort att stora delar av enheten tidvis har involverats i detta arbete, med konsekvens för den övriga trednings- och ppföljningsverksamheten. De intervjade tjänstemännen ger en bild av en mycket pressad personalsitation, och läget föranledde nder våren de fackliga organisationerna att kalla till möte med kommnstyrelsens arbetstskott. Mottagets ppgifter framgår av ppdragsbeskrivningen i bilaga 3. Hit riktas alla anmälningar och ansökningar nder kontorstid, och mottaget agerar också konslterande vid frågor från exempelvis skola och förskola. Vid anmälan om barn som misstänks fara illa är det mottaget som gör omedelbar risk- och skyddsbedömning, med ndantag av anmälningar i pågående ärenden då bedömning görs i samråd med handläggande socialsekreterare. Enligt ppgift görs 8
alltid återkoppling till anmälaren med information om tredning inletts eller ej (detta gäller anmälningspliktiga anmälare). Vid semester eller annan frånvaro i mottaget fngerar socialsekreterare från tredningssidan som bakjor. Vid icke kontorstid tar Sociala joren Syd emot anmälningar. Socialjoren, som är ett samarbete mellan flera kommner 8, är relativt nyinrättad och ersätter i Skrp det tidigare systemet med politikerjor. Personalen vid enheten har på senare tid erbjdits tbildning i riskbedömning enligt bedömningsinstrmentet Esther. Vidare fngerar enhetschefen som handledare i BBIC (tredningsstödet Barnets Behov i Centrm). Utbildningsbehov tas enligt ppgift pp som pnkt vid de återkommande medarbetarsamtalen. Det pprättas ingen samlad kompetensinventering eller tbildningsplan för enheten. 3.2. Delegation Enligt delegationsordningen har myndighetsnämnden delegerat till enhetschef att fatta beslt om att inleda, respektive att inte inleda, tredning. I maj 2015 besltade nämnden att befogenheten att fatta beslt om inledande av tredning [ ] delegeras till socionom som tjänstgör på mottagningsenheten. Något beslt om ändring av delegationsordningen har dock inte fattats. Myndighetsnämnden besltar om förlängd tredningstid töver de lagstadgade 4 månaderna. 3.3. Ärendeflödet I diagrammet nedan framgår att antalet anmälningar och ansökningar avseende barn och nga gick pp något 2013 för att sedan öka markant 2014 (blåa staplar). En allt större andel av dessa reslterade även i att tredning öppnades (gröna staplar); tidigare år har rnt en tredjedel av anmälningarna/ansökningarna lett till öppnad tredning, medan förhållandena för 2014 var att tredning öppnades i hälften av fallen. 8 Simrishamn, Sjöbo, Skrp, Svedala, Tomelilla, Ystad och Vellinge. 9
I 2014 års verksamhetsplan framgår att enheten för barn och nga nder året haft som målsättning att fortsatt hålla angiven tid för förhandsbedömning (dvs 14 dagar), och att detta mål ppnåddes. Mellan janari och maj 2015 är det enligt ppgift 14 ärenden där besltet om att inleda eller ej inleda tredning har överskridit tidsgränsen. Orsakerna som anges är exempelvis tlandsresa eller sjkdom hos någon av de som är aktella, eller någon annan yttre orsak. Första halvåret 2014 markerade en kraftig ökning i antalet nya tredningar jämfört med året innan, och tvecklingen första halvåret 2015 är av allt att döma i paritet med de höga siffrorna för 2014. Antalet pågående tredningar har kontinerligt ökat mellan agsti 2014 till maj 2015, vilket framgår i diagrammet här bredvid. Enligt vad som anges i 2014 års verksamhetsberättelse från IFO hade handläggarna begärt förlängd tredningstid (töver 4 månader) i ett fall nder året. I intervjerna framgår dock att även om beslt tas och kommniceras inom den lagstadgade tiden, är det inte ovanligt att dokmentationen och sammanställningen av tredningen släpar efter. 10
3.4. Information Enligt ppgift finns i skola och förskola en god kännedom om att mottaget är kontaktvägen in i socialtjänsten. Det sker i nläget ingen systematisk information från socialtjänsten till skola och förskola om anmälningsplikten och förfarandet vid misstanke om barn som far illa. På Skrps kommns hemsida finns information om hr man går tillväga om man misstänker att ett barn far illa. Informationen är åtkomlig från flera olika ingångar. 3.5. Vår bedömning Vi noterar att tredningstiderna enligt ppgift håller de stiplerade fyra månaderna trots den ökade ärendebelastningen vid enheten. Enligt intervjerna är det dock förekommande att tredningarna inte är sammanställda inom denna tid, även om beslt är fattat och kommnicerat. Jstitieombdsmannen riktade 2009 kritik mot en socialnämnd i ett fall där beslt i och för sig tagits och kommnicerats inom de lagstadgade fyra månaderna, men där sammanställningen av tredningen dragit t på tiden. Även om JO inte gör någon närmare bedömning av vad som är att betrakta som orimligt lång tid ska fördröjd dokmentering rimligtvis ses som en avvikelse från socialtjänstlagens intentioner. Enligt vår bedömning är det också ett avsteg från förvaltningsrättsliga principer att på detta sätt skilja mellan den skrivna tredningen och den faktiska tredningen, och det finns en risk att rättsäkerheten för den enskilde åsidosätts. Vi noterar att myndighetsnämnden fattat beslt om befogenheten att fatta beslt om inledande av tredning, men att nämnden inte besltat om en korresponderande ändring av delegationsordningen. Tills så skett är det fortfarande enhetschef som har befogenheten. Vi vill betona att myndighetsnämnden måste se till att det finns överensstämmelse mellan delegationsordning och beslt. Svårigheter kring rekrytering och arbetsbelastning på myndighetssidan är ett generellt problem i landets socialtjänster. Vi ser ett behov av analys för att knna bedöma vad som är en rimlig bemanning givet den förväntade fortsatta tvecklingen vad gäller anmälningar och ansökningar på barn- och ngdomssidan, samt angående ensamkommande flyktingbarn. Den fortgående och stora ökningen av antalet ärenden manar enligt vår bedömning till ett fortsatt aktivt arbete och en långsiktig strategi vad gäller bemannings- och kompetensfrågan. Utmaningarna gör det svårt att garantera en sammanhållen och hög standard på förhandsbedömningar och tredningar. Vi ser förekomsten av överskridna tider för förhandsbedömning oavsett orsak - som en varningsklocka, likaså att sammanställningen av tredningar inte alltid sker inom fyra månader. Det betyder att det finns en väldigt liten resrsmässig bffert för att hantera ytterligare toppar i anmälningar och ansökningar. Enligt vår bedömning är bemanningsfrågan en verksamhetsrisk som bör föranleda en skärpt intern kontroll från kommnstyrelsens sida. En stor del av arbetsstyrkan har kort erfarenhet såväl inom professionen som i socialtjänsten i Skrps kommn. Detta ställer enligt vår bedömning särskilda krav på åtgärder för att säkerställa att det på lång sikt finns en tillräcklig kompetens. Även om den samlade personalgrppen är relativt liten, är det rimligt att på ett systematiserat sätt se till att kompetensen och tbildningsbehov kontinerligt inventeras, och att samlade planer pprättas. Inspektionen för vård och omsorg (IVO) konstaterade i ett pilotprojekt i Sörmland 2014 att skyddsbedömningar av nga inte alltid tförs skyndsamt, och att de ibland saknas helt. Vidare 11
saknades i flera fall även motivering till att inte inleda tredning, och man noterade motiveringar som var av standardkaraktär eller annars knapphändiga. Vi har i den aktella granskningen inte ndersökt dessa aspekter, men kan konstatera att det i Skrps kommn inte sker någon systematiserad intern kontroll av kvaliteten i skydds- och förhandsbedömningar. Här ser vi ett behov, särskilt då vad gäller bedömningar som ej föranlett åtgärd. Socialtjänstlagen gör i 14 kap 1 tydligt vilket ansvar som åligger myndigheter och yrkesverksamma när det gäller anmälningsplikten, och följaktligen måste skola, hälso- och sjkvård m fl säkerställa att knskapen om anmälningsplikten är god och spridd inom den egna verksamheten. Socialnämnden har dock ett ansvar att bedriva ppsökande verksamhet och annat förebyggande arbete för att förhindra att barn och ngdom far illa (5 kap 1 SoL), och inom ramen för detta ligger rimligtvis att aktivt sprida information om anmälningsplikten och socialtjänstens verksamhet på området. Detta ansvar manar enligt vår bedömning till ett aktivt och systematiskt informationsarbete gentemot bl a skola och förskola. 4. Samlad bedömning tifrån revisionsfrågorna Lag och förordningar inom socialtjänstområdet ställer exceptionella krav på styrning och ppföljning. Den politiska organiseringen i Skrps kommn, med kommnstyrelsen som socialnämnd och tan särskilt tskott, medför än högre krav på en solid infrastrktr för styrning om socialtjänstppdraget ska knna skötas ändamålsenligt. Enligt vår bedömning måste kommnstyrelsen i egenskap av socialnämnd stärka sin styrning och skärpa ppföljningen av individ- och familjeomsorgen, och säkerställa tydlig ansvarsfördelning och god information mellan styrelsen och myndighetsnämnden. Otydligheter i ansvarsfördelningen mellan styrelse och nämnd har även påtalats i tidigare granskningar. Vi ser särskilt angelägna tvecklingsområden i kvalitetsledningssystem, kvalitetsrapportering, plan för IFO-verksamheten, ppföljning av avvikelser och centrala verksamhetsmått samt långsiktig plan för bemanning, rekrytering och kompetenssäkring. Vi bedömer också att myndighetsnämnden måste tillförsäkra att ppföljningen av avvikelser och granskningen av delegationsbeslt är tillräcklig för att nämnden ska ha nödvändigt nderlag för bedömningar och beslt. När det gäller orosanmälningar bedömer vi att hanteringen sker på ett godtagbart sätt och vi ser positivt på de åtgärder som vidtagits på senare tid; detta gäller pprättande av rtiner och ppdragsbeskrivningar, mottag med kontinerlig personal, vissa tbildningssatsningar, samt deltagandet i en professionell social jor. Vi ser dock risker i och med det ansträngda personalläget, den ökade ärendemängden, brister i avvikelserapporteringen och beslt tanför delegationsordningen. Med anledning av detta är det angeläget att styrelse och nämnd vidtar åtgärder för att på sikt säkerställa en ändamålsenlig hantering av orosanmälningar. IFOs verksamheter på barnavårdsområdet möter stora tmaningar såväl personalmässigt som ärendebelastningsmässigt. Detta ställer krav på en tydlig viljeriktning och prioriteringsordning från kommnstyrelsens sida, och detta både på kort och lång sikt. I ljset av detta är det olyckligt att det saknas styrning och stöd i form av styrdokment på nämnds- och verksamhetsnivå. Vi ser speciellt bemanningsfrågan som en verksamhetsrisk som bör föranleda en skärpt intern kontroll från kommnstyrelsens sida. 12
Vår sammanfattande bedömning tifrån revisionsfrågorna är som följer: Vilka rtinbeskrivningar, riktlinjer och övriga styrdokment finns för hantering av anmälningar av barn som far illa? Vår bedömning är att det finns ändamålsenliga rtiner och ppdragsbeskrivningar till stöd för verksamheten. Vi ser dock ett behov av att samordna och strktrera materialet. I sammanhanget vill vi nderstryka att det är anmärkningsvärt att kommnstyrelsen änn inte sett till att det finns ett ändamålsenligt ledningssystem för systematiskt kvalitetsarbete inom individ- och familjeomsorgen. Är organisation och ansvar avseende hantering av anmälningar av barn som far illa väl definierade och dokmenterade? Vi bedömer att ansvarsfördelningen och organiseringen vad gäller hanteringen av orosanmälningar är tydlig på förvaltningsnivå. Den organisatoriska lösningen med ett mottag för anmälningar ter sig ändamålsenlig, men det är otillfredsställande att fnktionen inte är permanentad och bdgeterad för. En stor personalomsättning kombinerat med rekryteringsproblem medför tmaningar att långsiktigt säkerställa en ändamålsenlig hantering av anmälningar och tredningar. En fortsatt ökande ärendemängd föranleder att dessa frågor blir föremål för särskilt foks och långsiktigt strategiskt arbete. Vår bedömning är att bemanningsfrågan är en verksamhetsrisk som bör föranleda en skärpt intern kontroll från nämndens sida. I granskningen framkommer att det råder oklarheter om vilket mandat och ansvar som åligger myndighetsnämnden respektive kommnstyrelsen i vissa frågor inom det aktella området för granskning. Här ser vi ett ppenbart behov av tydliggörande och kommnikation, och det övergripande ansvaret för detta åligger kommnstyrelsen. I vilken mån finns rtiner och systematik avseende socialtjänstens information till, och samverkan med, skola och förskola kring anmälningar av barn som far illa? Avsaknaden av rtiner kring informationsspridning gör att vi ser ett behov av att säkerställa att knskapen om anmälningsplikten och anmälningsprocessen är god och väl spridd i skola och förskola, och att information från socialtjänsten sker systematiskt och kontinerligt. Detta ansvar åligger kommnstyrelsen. Hr sker återrapporteringen till kommnstyrelsen och myndighetsnämnden kring hanteringen av anmälningar av barn som far illa? I granskningen framkommer information om ett antal förhandsbedömningar som på grnd av yttre orsaker inte blivit genomförda inom 14 dagar, och om tredningar som mynnar t i beslt men inte sltligt sammanställs inom lagstadgad tid. Det sker dock ingen systematisk ppföljning och återrapportering kring dessa avvikelser till vare sig kommnstyrelsen eller myndighetsnämnden. För att nämnd och styrelse ska ha ett tillräckligt nderlag för bedömningar och beslt inom sina respektive ansvarsområden är det enligt vår bedömning nödvändigt att både nämnd 13
och styrelse tar initiativ till systematisk och kontinerlig rapportering av centrala verksamhetsmått och avvikelser. Vidare har kommnstyrelsen enligt vår bedömning inte sett till att det sker en kvalitetsredovisning som är i enlighet med socialstyrelsens föreskrifter och rekommendationer. I ljset av det stora antalet förhandsbedömningar ser vi även kritiskt på att det inte sker någon systematiserad innehållslig granskning av dessa. 5. Identifierade förbättringsområden Vi rekommenderar kommnstyrelsen att Vidta åtgärder för att säkerställa tydlig ansvarsfördelning och god information mellan styrelsen och myndighetsnämnden för individ- och familjeomsorg. Snarast se till att ett ledningssystem för systematiskt kvalitetsarbete kommer i brk inom individ- och familjeomsorgen. Här inbegrips också en ändamålsenlig kvalitetsredovisning enligt gällande föreskrifter och rekommendationer. Vidta nödvändiga åtgärder för att begränsa risken för släpande förhandsbedömningar och barnavårdstredningar. Noga följa pp och analysera behovet av bemanning och kompetenssäkring r ett längre perspektiv, och genomlysa de risker som är förenade med en hög ärendebelastning inom barnavårdsverksamheten. Ta initiativ till systematiskt informationstbyte mellan socialtjänst och skola/förskola avseende anmälningsplikten och anmälningsprocessen. Vi rekommenderar kommnstyrelsen och myndighetsnämnden för individ- och familjeomsorg att Skärpa den löpande ppföljningen och återrapporteringen avseende centrala verksamhetsmått och avvikelser. Vi rekommenderar myndighetsnämnden för individ- och familjeomsorg att Åtgärda förekomst av beslt som avviker från delegationsordningen. Hitta former för kvalitetsgranskning av förhandsbedömningar. Det senare gäller företrädesvis motiv i skyddsbedömningar och bedömningar som inte leder till att tredning inleds. Skrp den 23 september 2015 Erik Wesser EY 14
Källförteckning Intervjer: Jessica Möller, ordförande, myndighetsnämnden för individ- och familjeomsorg Marita Johnsson, 1:e vice ordförande, myndighetsnämnden för individ- och familjeomsorg Rickard Pettersson, förvaltningschef, individ- och omsorgsförvaltningen Marika Persson, enhetschef, enheten för barn och nga Christina Stenberg mottaget, enheten för barn och nga, Maria Johansson, tredare, enheten för barn och nga Linda Löwenborg, barnsekreterare, enheten för barn och nga Lena Feldt, familjerättssekreterare, enheten för barn och nga 15
Bilaga 1. Verksamhetsmål för individ- och familjeomsorgen 2015 (från Bdget 2015) Övergripande mål Kommnen ska verka för jämlikhet, delaktighet och tillgänglighet för alla medborgare Ungdomsarbetslösheten, ålder 18-24 år, ska minska Andelen personer med försörjningsstöd ska vara nder rikssnittet Inriktningsmål Utveckla det saltogena förhållningssättet inom samtliga verksamheter Utveckla värdegrndsarbetet inom samtliga verksamheter Inom individ- och familjeomsorgen förbättra tonårsflickors psykosociala hälsa Verksamhetsmål Individ- och familjeomsorgen ska öka tillgängligheten inom sitt verksamhetsområde Andelen ngdomar mellan 18-24 år som ppbär försörjningsstöd ska minska jämfört med föregående år I socialstyrelsens Öppna jämförelser mäts detta Två gånger per år redovisas arbetet med inriktningsmålet till förvaltningsledning Två gånger per år redovisas arbetet med inriktningsmålet till förvaltningsledning Skolan och socialtjänsten driver grppverksamhet som riktar sig mot tonårsflickor med psykosocial ohälsa. Mäts genom enkät.
Bilaga 2. Rtin anmälan och förhandsbedömning RUTIN ANMÄLAN OCH FÖRHANDSBEDÖMNING Begreppet förhandsbedömning definieras såsom bedömningen om en fråga kan leda till åtgärd eller om åtgärd är önskvärd eller behövlig, då det inte är självklart att tredning ska inledas. Förhandsbedömningen består av insamlande av ppgifter i syfte att knna fatta beslt om tredning jml 11 kap 1 SoL ska inledas eller ej. Inom ramen för förhandsbedömning kan endast kontakt tas med den det berör (barn samt vårdnadshavare) samt anmälaren, om det finns behov av kompletterande ppgifter. För att knna ta ytterligare kontakter krävs att beslt om att inleda tredning fattas. Antalet kontakter med familjen ska nder förhandsbedömningen vara begränsade. Inkommen anmälan bekräftas alltid av socialsekreterare i Mottaget via mail, fax eller telefon. Vid inkommen anmälan ska samtal föras med barnet (beroende på ålder och mognad). Endast vid ndantagsfall ska en förhandsbedömning genomföras tan barnsamtal. Om barnsamtal inte hålls ska detta dokmenteras och motiveras. Vid barnsamtal är det viktigt att informera om innehållet i anmälan, inhämta barnets åsikt samt informera om socialtjänstens fnktion och arbete. Uppgifterna i anmälan samt den information som inhämtats från berörda personer dokmenteras i aktaliseringsdokment enligt BBIC. I detta dokment ska även en skyddsbedömning samt beslt om att inleda eller ej framgå. När anmälan inkommer ska det samma dag (eller senast dagen efter) göras bedömning kring om de framkomna ppgifterna är av akt art och om barnet är i behov av omedelbart skydd. Detta ska dokmenteras nder rbriken Socialtjänstens skyddsbedömning i aktaliseringsdokmentet. Här ska även framgå en motivering till bedömningen som tydligt klargör anledning till ställningstagande i frågan. Vidare ska det framgå vem som gjort bedömningen (namn och befattning) samt datm. 1:e socialsekreterare samt enhetschef kan konslteras kring skyddsbedömning. Om anmälan rör misshandel, sexella övergrepp, hedersproblematik eller om det av andra skäl kan antas olämpligt att informera vårdnadshavarna, ska inte kontakt tas med dem inledningsvis. Vid misstanke om misshandel ska vanligtvis inte kontakt tas med barnet, i avvaktan på polisanmälan och eventellt barnförhör. I vissa fall kan det dock vara nödvändigt att träffa barnet för att göra en bedömning kring om behov av omedelbart skydd föreligger. Vid förhandsbedömning ska beslt om att inleda eller ej fattas inom 14 dagar (kalenderdagar) från inkommen anmälan, om det inte finns synnerliga skäl att dröja med beslt. Tidsgränsen avser enbart anmälningar då ansökningar alltid ska tredas och tredningen ska inledas tan dröjsmål. Vid ställningstagande om att inte inleda tredning ska det framgå en motivering, datm samt namn och befattning på den som gjort ställningstagandet. Beslt om att inleda eller att inte inleda fattas av enhetschef. Socialtjänsten har sedan 130101 rätt att informera den som gjort anmälan (professionella) om att tredning har inletts, inte har inletts eller redan pågår. Informationen ska lämnas på begäran av anmälaren om det med hänsyn till omständigheterna inte är olämpligt. Analys och bedömning Analysen och bedömningen i förhandsbedömningen ska bla göras tifrån följande kriterier: Allvarlighetsgrad i anmälan Tidigare kännedom om den anmälan avser Risk- och skyddsfaktorer Pågående insatser från andra instanser Barnets ålder
Inkommen anmälan i icke pågående ärende Skyddsbedömning ska göras enligt s.1 st.4 i denna rtin. Kontakt tas med den aktella personen/familjen snarast efter inkommen anmälan. Då informerar socialsekreterare i Mottaget om att anmälan inkommit samt lämnar besökstid för förhandsbedömning. Anmälaren ska erbjdas att delta vid bedömningssamtalet om det inte av något skäl bedöms olämpligt. Socialsekreterare i Mottaget insamlar information från barnet/vårdnadshavarna och tar eventellt kontakt med anmälaren för kompletterande ppgifter. Bedömning görs av socialsekreterare i Mottaget om tredning ska inledas eller inte. Ifyllt aktaliseringsdokment med förslag till beslt lämnas till enhetschef. Om anmälan leder till tredning lämnas aktaliseringsdokmentet till tredande socialsekreterare av enhetschef. Om anmälan inte leder till tredning men barnet tidigare varit aktellt inom Mottag- och Utredningsenheten sätts aktaliseringsdokmentet i befintlig akt. Om barnet inte varit aktellt sätts dokmentet i den kronologiska pärmen. Socialsekreterare vid Mottaget informerar barnet/vårdnadshavare om att tredning inleds eller inte inletts. OBS Vid misstanke om våld/övergrepp av vårdnadshavare informeras inte vårdnadshavare. Om socialsekreterare i Mottaget informerat de berörda vid inledd tredning framgår det r aktaliseringsdokmentet. Socialsekreterare i Mottaget återkopplar till anmälaren om tredning inleds eller ej. Inkommen anmälan i ärende med pågående tredning Skyddsbedömning ska göras enligt s 1. st.4 i denna rtin. Mottagande socialsekreterare diskterar anmälan med tredande socialsekreterare i ärendet för att få nderlag till skyddsbedömningen. Om akta åtgärder krävs genomförs dessa i första hand av tredande socialsekreterare, eventellt med hjälp av socialsekreterare i Mottaget. Aktaliseringsdokmentet ifylls av tredande socialsekreterare och lämnas till enhetschef för beslt. Aktaliseringen knyts därefter till pågående tredning av tredande socialsekreterare. Socialsekreterare i Mottaget är behjälplig vid behov. Dokmentet ska sedan sättas i akt av tredande socialsekreterare. Kommnicering av anmälan till barnet och vårdnadshavare görs i första hand av tredande socialsekreterare. Inkommen anmälan i ärende med pågående insats Skyddsbedömning ska göras enligt s 1. st.4 i denna rtin. Mottagande socialsekreterare diskterar anmälan med vårdansvarig socialsekreterare i ärendet för att få nderlag till skyddsbedömningen. Kontakt bör även tas med ansvarig behandlare från Resrscentrm/Stödteamet om insats är pågående. Om akta åtgärder krävs genomförs dessa i första hand av vårdansvarig socialsekreterare, eventellt med hjälp av socialsekreterare i Mottaget eller ansvarig behandlare. Aktaliseringsdokmentet ifylls av socialsekreterare i Mottaget och lämnas till vårdansvarig tredare. Bedömning avseende behov av att inleda tredning görs. Om ej inleda tredning knyts aktaliseringen till pågående ärende av socialsekreterare i Mottaget. Ifyllt aktaliseringsdokment med förslag till beslt lämnas enhetschef. Dokmentet ska sedan sättas i akt av vårdansvarig socialsekreterare. Kommnicering av anmälan till barnet och vårdnadshavare görs i första hand av vårdansvarig socialsekreterare.
Bilaga 3. Uppdragsbeskrivning mottaget samt checklista anmälan Mottaget 1. Ta emot och göra omedelbar riskbedömning i anmälningar riskbedömning registreras och signeras med datm samt signatr 2. Registrera aktaliseringar i Treserva 3. Återkoppla till anmälaren 4. Kalla till förhandsbedömning 5. Genomföra förhandsbedömning - möte med vårdnadshavare, barnet/den nge samt anmälaren 6. Bedömning avseende inleda tredning eller ej 7. Överlämnar anmälan till handläggare i de fall anmälan avser ett barn som redan är aktell för tredning eller insats registrerar inkomna ppgifter innan överlämning 8. Daglig telefontid mellan 10-12 9. Biträda handläggare vid akta ärenden/sitationer då behov föreligger 10.Erhåller stöd genom bakjor enligt rllande schema bakjoren träder in vid mottagets frånvaro CHECKLISTA ANMÄLAN Ο Ο Ο Ο Ο Ο Ο Ο Ο Ο Anmälan inkommer Omedelbar skyddsbedömning (akt?) signeras med namn och datm i FB Återkoppla till anmälare att anmälan inkommit Registrera ärende i Treserva Kalla till möte med vårdnadshavare, barnet/den nge samt anmälare Genomför möte/n OBS enskilt samtal med barnet/den nge Bedömning risk och skydd behov Avslta ärende i Treserva Återkoppla till anmälaren avseende beslt inleda resp ej inleda tredning