Skurups kommun. Granskning av kompletterande beslutanderätt inom myndighetsnämnden för individ- och familjeomsorg

Transkript

1 Skurups kommun Granskning av kompletterande beslutanderätt inom myndighetsnämnden för individ- och familjeomsorg

2 Innehåll Sammanfattning Inledning Bakgrund Syfte, revisionsfrågor och avgränsning Revisionskriterier Genomförande och kvalitetssäkring Kompletterande beslutanderätt Organisation och styrning Organisation Delegationsordningen och omfattningen av den kompletterande beslutanderätten Händelseutveckling avseende den kompletterande beslutanderätten Bedömning utifrån syfte och revisionsfrågor Identifierade förbättringsområden...8 Källförteckning...9 1

3 Sammanfattning EY har på uppdrag av de förtroendevalda revisorerna i Skurups kommun granskat den kompletterande beslutanderätten inom myndighetsnämnden för individ- och familjeomsorg, med syfte att bedöma huruvida beslut fattas i enlighet med gällande regler. Vår sammanfattande bedömning är som följer: u Den kompletterande beslutanderätten som den beskrivs i delegationsordningen för myndighetsnämnden för individ- och familjeomsorg överensstämmer med vad som följer av LVU och LVM. Det bör dock tydligt framgå i beslutsordningen att kompletterande beslutanderätt följer direkt av lag och inte är en fråga om delegation. u Vi ser mycket allvarligt på att nämndens 2:e vice ordförande under tjänstgöring enligt överenskommet schema inte agerat i kraft av att vara den som haft kompletterande beslutanderätt vid tillfället. Vi har bland annat gjort följande iakttagelser: u Reglerna om kompletterande beslutanderätt följer direkt av lag. För vice ordförande som tjänstgör som ordförande behövs inget särskilt förordnande. u I enlighet med nämndsbeslut har ett särskilt schema upprättats, och detta anger vem ur presidiet som i varje tillfälle bär den kompletterande beslutanderätten med medföljande telefon och fax. u Under tjänstgöring som ordförande enligt schema vid ett tillfälle under våren 2016 underlät nämndens 2:e vice ordförande att fatta beslut om omedelbart omhändertagande enligt LVU. u Beslut om omedelbart omhändertagande i det aktuella fallet fattades slutligen av ordinarie nämndsordförande. Utifrån granskningsresultatet rekommenderar vi myndighetsnämnden för individ- och familjeomsorg att: u Ändra delegationsordningen så att det tydligt framgår att kompletterande beslutanderätt inte är en fråga om delegation. u Säkerställa att reglerna kring kompletterande beslutanderätt är väl kända i hela nämnden, samt att de tillämpas på ett korrekt sätt. 2

4 1. Inledning 1.1. Bakgrund Myndighetsnämnden för individ- och familjeomsorg i Skurups kommun fattar beslut framförallt i myndighetsutövning mot enskild. Nämndens arbete omfattar att besluta i enskilda individärenden som inte är på delegation, såsom omhändertagande enligt lagen om vård av unga (LVU) och lagen om vård av missbrukare (LVM), övervägande av vård i annat hem än det egna m.m. För akuta beslutsärenden vid myndighetsutövning om omedelbart omhändertagande finns regler om så kallad kompletterande beslutanderätt i LVU och LVM. Ett joursystem har utvecklats där man inom presidiet har jour under olika veckor. Delegationsordningen slår fast beslutsordningen och syftar till att nämnden ska kunna fullgöra sitt åtagande även utanför arbetstid. Det har framkommit uppgifter om att en av presidiets vice ordföranden inte fullgjort detta åtagande. Detta skulle då kunna innebära att nämndens möjligheter att fullgöra sitt åtagande begränsas då färre personer måste dela på ansvaret. Risk finns således att ingen behörig beslutsfattare finns tillgänglig om ett beslut måste fattas under jourtid Syfte, revisionsfrågor och avgränsning Syftet med granskningen är att bedöma huruvida beslut fattas i enlighet med gällande regler. Följande frågor besvaras i granskningen: Har nämnden en ändamålsenlig besluts- och delegationsordning? Finns det till delegationsordningen kompletterande beslut kring beslutsfattande under s.k. jourtid? Följer beslutsfattandet den beslutsordning som gäller samt gällande praxis? Granskningen avser myndighetsnämnden för individ- och familjeomsorg Revisionskriterier Med revisionskriterier avses de bedömningsgrunder som bildar underlag för revisionens analyser, slutsatser och bedömningar. I denna granskning utgörs revisionskriterierna av: Socialtjänstlagen (SoL) Lagen med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU) Lagen om vård av missbrukare i vissa fall (LVM) Kommunallagen 6 kap 36, 4 kap 21 Förvaltningslagen 18 Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd 3

5 1.4. Genomförande och kvalitetssäkring Granskningen har skett genom intervjuer och dokumentstudier, det senare företrädesvis gällande protokoll och beslut. Individuella telefonintervjuer har genomförts med presidiet för myndighetsnämnden för individ och familjeomsorg. Inom ramen för dokumentstudier på plats har upplysningar även hämtats från enhetschef barn och unga samt IFO-chef. Utöver vår interna kvalitetssäkring har de intervjuade haft möjlighet att sakgranska rapportutkastet för att säkerställa att revisionsrapporten bygger på korrekta fakta och uttalanden. 2. Kompletterande beslutanderätt Möjligheten att delegera beslutanderätten rörande omedelbara omhändertaganden (6 LVU respektive 13 LVM) är enligt 10 kap 4 SoL begränsad på så sätt att delegering endast får ske till utskott. Delegering till en ledamot eller till en tjänsteman eller grupp av tjänstemän är således inte tillåten. 1 Beslut om ett omedelbart omhändertagande måste dock ibland kunna fattas med mycket kort varsel. Därför har nämndens ordförande eller annan ledamot som nämnden förordnat enligt rätt att fatta sådana beslut (6 andra stycket LVU, 13 andra stycket LVM). Denna beslutanderätt förutsätter att nämndens/utskottets beslut inte kan avvaktas. I första hand bör således beslut om omhändertagande fattas av nämnd eller utskott. Regleringen innebär att ordföranden eller därtill förordnad nämndledamot har en kompletterande beslutanderätt som direkt följer av lag. 2 Som framgår av Socialstyrelsens allmänna råd (SOSFS 1997:15) är detta inte en delegering; den som är förordnad beslutar vid sidan om nämnden, till skillnad från delegering, där delegaten beslutar i stället för nämnden. En viktig skillnad mellan delegation och förordnande med stöd av bestämmelser i LVU och LVM är att vid delegation ska beslutanderätten normalt utövas av delegaten. Vid förordnande ska den kompletterande beslutanderätten endast utövas när nämndens beslut inte kan avvaktas. I Socialstyrelsens allmänna råd tydliggörs också att när vice ordföranden tjänstgör går denne in i ordförandens ställe och något särskilt förordnande för denne behövs inte. I de allmänna råden tydliggörs att det ankommer på nämnden att se till att det alltid finns någon med beslutanderätt tillgänglig; det får inte råda något tvivel om vem som vid varje tillfälle är behörig att fatta beslut eller hur man får kontakt med denne. Vidare poängteras att den som har rätt att fatta beslut om omedelbart omhändertagande också har att ta ställning till om nämndens/utskottets beslut i frågan kan avvaktas eller inte. Vid denna avvägning får inte praktiska skäl vara avgörande. 1 Se SOSFS 1997:15 samt Prop 1987/88:147 s Som påpekats bl a i Norrköpings kommuns delegationsordning för socialnämnden, så följer det direkt av 6 kap 36 Kommunallagen att en nämnd kan uppdra åt ordförande eller en annan ledamot i nämnden att besluta i ärenden som är så brådskande att nämndens avgörande inte kan avvaktas. I förarbetena till kommunallagen (Prop 1990/91:117 s 205) framgår att Någon begränsning av möjligheterna att delegera enligt denna bestämmelse med hänsyn till ärendenas art finns inte. Detta skulle kunna innebära att reglerna kring kompletterande beslutanderätt enligt LVU och LVM i realiteten har mist sin aktualitet. 4

6 När det gäller myndighetsutövning mot enskild stipulerar kommunallagen (4 kap 21 ) och förvaltningslagen (18 ) att det finns ett tydligt ansvar för en ledamot att delta i avgörandet av ärendet. Detta gäller rimligtvis oavsett om beslut fattas av nämnd, utskott eller av enskild ledamot inom ramen för bestämmelserna om kompletterande beslutanderätt. 3. Organisation och styrning 3.1. Organisation Myndighetsnämnden för individ- och familjeomsorg (IFO) fullgör enligt reglementet kommunens uppgifter avseende myndighetsutövningen enligt bland annat SoL, LVU och LVM. I övrigt utgör kommunstyrelsen socialnämnd i Skurups kommun. Presidiet för myndighetsnämnden IFO utgörs av ordförande, 1:e vice ordförande och 2:e vice ordförande Delegationsordningen och omfattningen av den kompletterande beslutanderätten Delegationsordningen för nämnden för individ- och familjeomsorg (november 2014) anger att beslut om omedelbart omhändertagande enligt LVU och LVM kan fattas av nämndens ordförande eller vice ordförande (eller annan ledamot som nämnden förordnat), se utdrag nedan. Delegationsordning för myndighetsnämnden för individ- och familjeomsorg (utdrag) Punkt nr Ärende Lagrum Delegation 3.2 Beslut om omedelbart omhändertagande av barn och ungdom under 20 år 6 1 st. LVU 5.2 Beslut om omedelbart omhändertagande av missbrukare 13 LVM Nämndens ordförande eller vice ordförande * Nämndens ordf, nämndens vice ordf. annan ledamot som nämnden förordnat * Ordförande eller annan som nämnden förordnat kan fatta sådant beslut Kommentar: Vi noterar att den kompletterande beslutanderätten presenteras under rubriken Delegation, trots att det inte handlar om en delegering. Delegationsordningens lydelse har getts olika innebörd inom nämndens presidium. Frågan har gällt om vice ordförande omfattar samtliga vice ordförande eller enbart 1:e vice ordförande. Ordförande och 1:e vice ordförande ger i intervjuerna uttryck för att delegationsordningens vice ordförande inbegriper 2:e vice ordförande. Från 2:e vice ordförande uttrycks att formuleringen bjuder in till tolkning, och att det inte är självklart vem/vilka som träder in för ordförande. Kommentar: Den kompletterande beslutanderätten är inte avhängig av beslut i nämnden utan följer direkt av lag. Nämndens ordförande har rätt att fatta beslut i ärendet. När en vice ordförande tjänstgör går denne in i ordförandes ställe. Något särskilt förordnande behövs inte för denne. 5

7 4. Händelseutveckling avseende den kompletterande beslutanderätten - Skurups kommun ingår sedan mitten av 2015 i Sociala jouren Syd tillsammans med åtta andra kommuner. Detta markerade en förändring från tidigare, då Skurups kommun hade en renodlad politikerjour. Förändringen betyder att jouråtagandet från politikersidan har begränsats till att företrädesvis handla om enbart omedelbara omhändertaganden. - Såvitt framkommer har politikeråtagandet bakåt i tiden i första hand tillfallit ordförande, med undantag av dennes bortavaro vid semester el dyl. Enligt uppgift har dock även rullande schema mellan ordförande, 1:e vice ordförande och 2:e vice ordförande använts. o Kommentar: Enligt vad som framkommer har praxis avseende den kompletterande beslutanderätten omfattat hela presidiet. - Under 2015 fattades tre beslut med kompletterande beslutanderätt avseende omedelbara omhändertaganden, samtliga enligt 13 LVM. 3 Ett av dessa fattades av 1:e vice ordförande, och övriga två av ordförande. - I december 2015 schemalades enligt nämndsbeslut jourtelefonen för presidiemedlemmarna med en månad i taget. 4 Nämndens förste vice ordförande inledde schemaläggningen från och med årsskiftet. Fördelningen ändrades inom presidiet i början av 2016 med följd att 2:e vice ordförande tilldelades ett färre antal månader än ordförande och 1:e vice ordförande. o Kommentar: En fördelning mellan presidiemedlemmarna av ansvaret för den kompletterande beslutanderätten finns beslutad i nämnd. - Enligt vad som framkommit i intervjuer uppstod i april 2016 en situation där ordförande och 1:e vice ordförande inte fanns tillgängliga, och där 2:e vice ordförande avböjde att fatta beslut om ett omedelbart omhändertagande enligt LVU. 2:e vice ordförande hade den överenskomna politikerjouren och jourtelefonen samt faxen vid tillfället. Enligt 2:e vice ordförande framförde denne i telefonsamtal med enhetschefen att nämnden skulle sammankallas. Vidare uppger 2:e vice ordförande att då ingen återkoppling skedde på jourtelefonen tolkade 2:e vice ordförande detta som att ordförande tog beslut. I intervju ger 2:e vice ordföranden uttryck för att beslutanderätten som den finns formulerad i delegationsordningen inte varit tydlig, och att ett förslag om att förtydliga delegationsordningen i detta avseende tidigare framförts i nämnden (se ovan under 3.2). Beslut om omedelbart omhändertagande enligt LVU fattades slutligen av ordförande o Kommentar: Enligt vad som framkommer har den överenskomna fördelningen av ansvaret för den kompletterande beslutanderätten inte hållits. - I maj 2016 beslutade myndighetsnämnden om ett förtydligande avseende delegationsordningen. 5 I ärendebeskrivningen anges att ett förtydligande bör ske avseende delegationsordningens formulering kring att vice ordförande träder in vid 3 Januari, oktober respektive november. 4 Nämndsprotokoll Nämndsprotokoll

8 förfall för ordförande. Av nämndens beslut framkommer att Med vice ordförande i delegationsordningen avses såväl förste vice ordförande som andre vice ordförande. Övrigt o Kommentar: När en vice ordförande tjänstgör går denne in i ordförandens ställe. Nämndens förtydligande överensstämmer med detta. - Från ordförande och 1:e vice ordförandes sida uttrycks i intervjuer att kompletterande beslutanderätt omfattar ordförande och samtliga vice ordförande, och att detta är i överensstämmande med hur tolkningen varit i praxis sedan tidigare. - 2:e vice ordförande poängterar i intervju att förändringen från renodlad politikerjour till tjänstemannajour 2015 markerar en förändring i det faktiska politikeråtagandet; under politikerjourens tid var åtagandet större och kunde motivera ett rullande schema. 2:e vice ordförande uttrycker också att man inom presidiet kommit överens om en ordning där ordförande, i och med införandet av tjänstemannajour, ska bära huvudansvaret vad gäller politikeråtagandet. Vidare uttrycks att det i och med förändringen till en tjänstemannajour blir viktigt att tydligt klargöra ansvaret för politikerna att gå in. 5. Bedömning utifrån syfte och revisionsfrågor Reglerna kring kompletterande beslutanderätt följer av lag. Vi kan konstatera att beskrivningen av den kompletterande beslutanderätten som den framkommer i myndighetsnämndens delegationsordning, samt i nämndens särskilda förtydligande, överensstämmer med vad som följer av LVU och LVM. Det är av yttersta vikt att det i varje givet tillfälle står klart vem som har att fatta beslut om omedelbara omhändertaganden enligt LVU och LVM. Den vice ordförande som tjänstgör går in i ordförandes ställe och har därmed kompletterande beslutanderätt. Inom presidiet finns ett överenskommet schema om vem som tjänstgör. I samband med detta tar den som tjänstgör ansvar för särskild telefon och fax. Vi ser mycket allvarligt på att 2:e vice ordföranden, vid ett tillfälle under våren 2016 under överenskommen tid för tjänstgöring, inte fullföljde sitt åtagande vad gäller den kompletterande beslutanderätten. Detta ska också ses i ljuset av det tydliga ansvar som enligt kommunallagen och förvaltningslagen åligger en ledamot att delta i avgörandet av ärenden som avser myndighetsutövning mot enskild. Presidiets medlemmar har såväl genom praxis som genom dokumenterad överenskommelse om jourfördelning befäst det som lagstiftningen tar sikte på, nämligen att den kompletterande beslutanderätten finns hos den vice ordförande som i en given situation träder in istället för ordförande. Detta är också den tolkning som nämnden så småningom kommit att stadfästa i ett särskilt förtydligande. Införandet av en tjänstemannajour må påverka omfattningen av politikeråtagandet, men det är inget som påverkar beslutsordningen avseende den kompletterande beslutanderätten. Omedelbara omhändertaganden enligt LVU och LVM är mycket kraftfulla åtgärder, föranledda av allvarliga och brådskande omständigheter. En kommuns ansvar att säkerställa en korrekt och ändamålsenlig hantering är mycket långtgående. I ljuset av detta ser vi mycket allvarligt på att viktiga och snabba beslut har äventyrats med hänvisning till att beslutsordningen som följer direkt av lag och som tidigare inte vållat några tvetydigheter - uppfattats som otydlig. 7

9 Vår sammanfattande bedömning utifrån revisionsfrågorna är som följer: Har nämnden en ändamålsenlig besluts- och delegationsordning? Ja, i det avseende att delegationsordningens formulering överensstämmer med vad som följer direkt av lag; nämndens ordförande har kompletterande beslutanderätt, och när en vice ordföranden tjänstgör går denne in i ordförandens ställe och något särskilt förordnande för denne behövs inte. Detta är också vad som gällt enligt praxis och överenskommet jourschema. Finns det till delegationsordningen kompletterande beslut kring beslutsfattande under s.k. jourtid? Ja. I nämndsbeslut från maj 2016 förtydligar myndighetsnämnden för individ- och familjeomsorg vad som avses med begreppet vice ordförande. Förtydligandet är i överensstämmelse med vad som följer av lag. Dessförinnan har nämnden i december 2015 implicit givit uttryck för samma tolkning genom att besluta om rullande jourtjänstgöring inom presidiet. Följer beslutsfattandet den beslutsordning som gäller samt gällande praxis? Ja. De beslut som fattats med kompletterande beslutanderätt under 2015 och 2016 har skett i enlighet med delegationsordningen. Av vad som framkommer i granskningen har dock den erforderliga snabbheten i ett beslut äventyrats genom att den överenskomna jourfördelningen åsidosatts i ett ärende om omedelbart omhändertagande enligt LVU. 6. Identifierade förbättringsområden Vi rekommenderar myndighetsnämnden för individ- och familjeomsorg att u Ändra delegationsordningen så att det tydligt framgår att kompletterande beslutanderätt inte är en fråga om delegation. u Säkerställa att reglerna kring kompletterande beslutanderätt är väl kända i hela nämnden, samt att de tillämpas på ett korrekt sätt. Skurup den 26 oktober 2016 Erik Wesser EY 8

10 Källförteckning Intervjuer: Jessica Möller, ordförande, myndighetsnämnden för individ- och familjeomsorg Marita Johnsson, 1:e vice ordförande, myndighetsnämnden för individ- och familjeomsorg Ann-Mari Sjöberg, 2:e vice ordförande, myndighetsnämnden för individ- och familjeomsorg Upplysningar har i korthet också inhämtats från: Eva Svanström, enhetschef barn och unga Anne Larsson, verksamhetschef individ- och familjeomsorg 9