Förslag till avgiftssystem för kväve och fosfor

Förslag till avgiftssystem för kväve och fosfor RAPPORT 5913 DECEMBER 2008

Förslag till avgiftssystem för kväve och fosfor NATURVÅRDSVERKET

Beställningar Ordertel: 08-505 933 40 Orderfax: 08-505 933 99 E-post: natur@cm.se Postadress: CM Gruppen AB, Box 110 93, 161 11 Bromma Internet: www.naturvardsverket.se/bokhandeln Naturvårdsverket Tel 08-698 10 00, fax 08-20 29 25 E-post: registrator@naturvardsverket.se Postadress: Naturvårdsverket, SE-106 48 Stockholm Internet: www.naturvardsverket.se ISBN 978-91-620-5913-2 ISSN 0282-7298 Naturvårdsverket 2008 Tryck: CM Gruppen AB Omslagsbild: Bengt Littorin

Förslag till avgiftssystem för kväve och fosfor Förord Denna rapport beskriver hur ett sektorsövergripande avgiftssystem, som i förlängningen inkluderar utsläppshandel, kan utformas i syfte att minska kväve- och fosforbelastningen till Östersjön och Västerhavet på ett kostnadseffektivt sätt. Arbetet har utförts av Naturvårdsverket på uppdrag av regeringen samt efter samråd med vattenmyndigheterna för Västerhavet, Södra Östersjön och Norra Östersjön. Erika Budh och Henrik Scharin, Naturvårdsverket, har varit projektledare. I arbetet har även Kerstin Blyh, Oskar Larsson, Linda Karlsson, Kristian Skånberg, Thomas Nitzelius och Kristina Eriksson, samtliga Naturvårdsverket, deltagit. Avsnittet om avgiftssystemets utformning baseras på underlag från Dennis Collentine, Gävle Högskola. Tre referensgrupper har under arbetets gång bistått med värdefulla synpunkter. Rapporten skickades även ut på remiss under hösten 2008 till ett antal myndigheter och organisationer. 1 Under september 2008 anordnade Naturvårdsverket också ett seminarium för erfarenhetsutbyte med representanter från befintliga avgiftssystem i USA och författare till förslag för handelssystem för Östersjön som helhet. Projektgruppen vill tacka de olika referensgrupperna och andra som bidragit med värdefulla synpunkter under arbetets gång. Stockholm december 2008 Naturvårdsverket 1 Skogsstyrelsen, Skogsindustrierna, Jordbruksverket, LRF, Sveriges Kommuner och Landsting, Svenskt Vatten, Stockholm Vatten, samtliga Vattenmyndigheter, WWF, Naturskyddsföreningen, Fiskeriverket, Sjöfartsverket, Energimyndigheten, Kustbevakningen, SMHI, SGU, KEMI, samt Försvarsmakten. 3

Förslag till avgiftssystem för kväve och fosfor 4

Förslag till avgiftssystem för kväve och fosfor Innehåll FÖRORD 3 SAMMANFATTNING 7 SUMMARY 9 BEGREPP OCH DEFINITIONER 11 1 INLEDNING 13 1.1 Bakgrund 13 1.2 Uppdrag och genomförande 14 1.3 Syfte och avgränsningar 15 1.3.1 Syfte 15 1.3.2 Avgränsningar 15 1.4 Rapportens struktur 16 2 UTGÅNGSPUNKTER FÖR UPPDRAGET 17 2.1 Kriterier för utformning av styrmedel 17 2.2 Brister i befintliga styrmedel 20 2.3 Koppling till Ramdirektivet för vatten 21 3 FÖRSLAG TILL AVGIFTSSYSTEM MED MÖJLIGHET TILL HANDEL 23 3.1 Inledning 23 3.2 Avgiftssystemets struktur 24 3.3 Avgiftssystemets funktion 25 3.4 Etablering av avgiftssystemets marknader 29 3.4.1 Avgiftsmarknaden 29 3.4.2 Åtgärdsmarknaden 32 3.4.3 Andrahandsmarknad för handel med belastningsrätter 34 3.4.4 Tillsyn 34 3.5 Avgiftssystemets geografiska skala 35 3.6 Avgiftssystemets dynamik 36 3.7 Finansiering av avgiftssystemet 37 4 KONSEKVENSER AV FÖRSLAGET 39 4.1 Inledning 39 4.2 Transaktionskostnader 39 4.3 Måluppfyllelse 40 4.4 Kostnadseffektivitet 41 4.5 Dynamisk effektivitet 43 4.6 Hantering av osäkerheter 44 4.7 Fördelningseffekter 44 4.8 Sammanfattning 45 5

Förslag till avgiftssystem för kväve och fosfor 5 SLUTSATSER 47 6 YTTERLIGARE UTREDNINGSBEHOV 49 6.1 Bakgrund och syfte 49 6.2 Förslag till genomförande 49 6.2.1 Fas 1 Januari 2009 till juni 2010 49 6.2.2 Fas 2 2010 till 2012 52 6.3 Organisation och resurser 52 6.4 Tidplan och kontrollpunkter 53 REFERENSER 55 BILAGOR 1-7 Bilaga 1 Bedömning av styrmedel Bilaga 2 Beskrivning av befintliga styrmedel Bilaga 3 Internationella erfarenheter Bilaga 4 Utformning av avgiftssystem Bilaga 5 Skillnaden mellan utsläppshandel och avgiftssystem Bilaga 6 Transaktionskostnader Bilaga 7 Fallstudier 6

Förslag till avgiftssystem för kväve och fosfor Sammanfattning Rapporten beskriver hur ett sektorsövergripande avgiftssystem, som i förlängningen inkluderar utsläppshandel, kan utformas i syfte att minska kväve- och fosforbelastningen till Östersjön och Västerhavet på ett kostnadseffektivt sätt. Belastningen av kväve och fosfor från svenska källor till havet har på senare år minskat, men återhämtningen i miljön har inte gått lika snabbt och ytterligare reduktioner krävs. Sverige har undertecknat en överenskommelse, Baltic Sea Action Plan, mellan Östersjöländerna om att kraftigt ytterligare reducera närsaltsbelastningen. Redan idag finns en uppsjö styrmedel i syfte att få åtgärder som minskar närsaltsbelastningen (kväve och fosfor) till stånd men forskningsresultat pekar på att dagens nationella styrmedel genererat onödigt kostsamma åtgärder. Detta kan delvis förklaras av att flertalet befintliga styrmedel är sektors- eller till och med åtgärdsspecifika, vilket skapar dåliga förutsättningar för att styra mot de åtgärder som kännetecknas av låga kostnader. Flertalet befintliga styrmedel tar inte heller hänsyn till åtgärdens slutgiltiga effekt på recipienten, utan baseras på utsläppsreduktioner vid källan. De utmaningar som politiken står inför är således åtminstone två. För det första måste ambitionsnivån höjas väsentligt för att de nya målsättningarna för bl.a. Östersjön ska uppnås. För det andra måste styrmedlen utformas så att de billigaste åtgärderna genomförs först. Förslaget till avgiftssystem hanterar båda dessa utmaningar. Avgiftssystemet består av tre sammankopplade marknader. Genom att dela upp systemet i tre olika marknader kan varje marknad utformas för att uppfylla en specifik funktion. I ett första steg på avgiftsmarknaden regleras utsläppskällor genom bindande lagkrav. Lagkraven innebär att de reglerade källorna utan avgift tillåts släppa ut en viss mängd närsalter, fastställd genom ett utsläppstak, men att de för eventuella utsläpp som överskrider utsläppstaket kan välja mellan att antingen genomföra egna åtgärder för att minska utsläppen eller betala en avgift som ger en rättighet att belasta recipienten med en viss mängd under en bestämd tidsperiod, en s.k. belastningsrätt. Aktörerna på avgiftsmarknaden utgörs av en reglerande myndighet och reglerade utsläppskällor som via myndigheten kan finansiera kompensatoriska åtgärder. På åtgärdsmarknaden tecknar den reglerande myndigheten kontrakt med utförare av kompensatoriska åtgärder, d.v.s. åtgärder som kompenserar för den del av utsläppen på avgiftsmarknaden som överskrider de individuella utsläppstaken. Dessa åtgärder genomförs av aktörer mot en ersättning som i efterhand finansieras av avgifterna på avgiftsmarknaden. De ersättningar som betalas ut på åtgärdsmarknaden är alltså styrande för avgiftsnivån på avgiftsmarknaden. När de två första marknaderna har etablerats kan dessutom en andrahandsmarknad upprättas för handel med belastningsrättigheter. På denna marknad kan belastningsrätter köpas och säljas mellan aktörer istället för att transaktionerna sker 7

Förslag till avgiftssystem för kväve och fosfor genom myndighetens försorg. Syftet med denna marknad är att öka kostnadseffektiviteten och flexibiliteten. Den reglerande myndigheten är en central aktör i systemet och kan liknas vid en mäklare: den sköter kontakten med avgiftsbetalare på avgiftsmarknaden och ser till att inbetalda avgifter finansierar kompensatoriska åtgärder. På detta sätt minskas de transaktionskostnader som varit ett hinder när traditionell utsläppshandel använts för att minska närsaltsbelastningen från punktkällor såväl som diffusa källor. Det föreslagna avgiftssystemet väntas medföra en ökning i transaktionskostnader relativt dagens system, men i övrigt bedöms förslaget medföra väsentliga förbättringar med avseende på kostnadseffektivitet, måluppfyllelse, dynamisk effektivitet, samt möjligheten att hantera osäkerheter och fördelningsaspekter. Det har i pågående arbete inte varit möjligt att hantera alla de aspekter som omgärdar förslaget på sådan detaljnivå att förslaget är färdigt att sjösättas. Ytterligare utredningsbehov finns på ett antal områden. Naturvårdsverket föreslår därför en fortsättning på detta uppdrag i form av dels fördjupad analys (2009-10) och dels praktisk tillämpning/test i ett pilotområde (2010-12). Syftet är att ta fram ett förslag som är så utförligt att det kan hanteras i den politiska processen. 8

Förslag till avgiftssystem för kväve och fosfor Summary This report describes a cross-sector charge system, with features of a permit trading system, designed to reduce the nitrogen and phosphorus load to the Baltic and the West Sea in a cost-effective way. The load of nitrogen and phosphorus to the sea from Swedish sources has decreased over the last years, but the sea environment has not recovered at the same pace and further reductions are required. Sweden has signed an agreement, the Baltic Sea Action Plan, with other Baltic Sea countries to take further actions. Already there is a number of policy instruments geared toward emissions of nitrogen and phosphorus, but research shows that these instruments generate unnecessarily high costs. This can be explained by the fact that the majority of existing policy instruments are sector- or, in some cases, even measure specific and therefore limit the possibilities of low cost measures being implemented first. Most of these instruments do not consider the measures impact on the actual recipient, but focus mainly on emissions at the source. Policy makers are confronted with at least two challenges. First, the level of ambition must increase substantially in order for higher targets to be reached. Secondly, policy instruments must be shaped so that low cost measures are implemented first. This proposal embodies mechanisms that meet these challenges. The charge system consists of three interconnected markets. By separating the system into these markets, each market can be shaped in order to fulfil a specific function. As a first step, sources of discharges are regulated through caps in the charge market. The caps allow regulated sources to discharge a certain amount of nutrients without having to pay a charge. However, for any amount of discharge that exceeds the requirements, the emitters can choose between implementing measures to meet the regulations or paying a charge that gives them the right to emit a certain load to the recipient during a specific time period, a so called right to load. The agents on the charge market are a regulating authority and regulated sources that, through charges paid to the authority, finance so called compensatory measures. Compensatory measures are measures that compensate for the amount of discharges on the charge market that exceeds the sum of individual caps. They are contracted by the regulatory authority in the measures market and carried out by market agents that can achieve reductions in excess of their cap or by those who can mitigate emissions to the sea through unregulated activities that do not generate emissions, e.g. mussel farming and wetlands. The measures are financed by revenues obtained in the charge market. Compensations paid on the measures market therefore determine the charge level in the charge market. When these two initial markets have been established, a second-hand-market is created where rights to load can be traded. In this market rights to load are traded directly between different stakeholders. The purpose of this market is to enhance the cost-effectiveness and flexibility of the system. 9

Förslag till avgiftssystem för kväve och fosfor The regulating authority is a key actor in the system and can be likened with a broker: it manages the contact with charge payers on the charge market and are responsible for using the revenues from these charges to finance compensatory measures. This role reduces the transaction costs that have been an obstacle when a traditional permit market have been used to reduce the load of nutrients from nonpoint sources as well as point sources. Although the proposed charge system is expected to lead to decreased transaction costs compared with traditional trading systems, the transaction costs are likely to increase in comparison with existing policy instruments but, in return, the proposal is expected to generate benefits with regard to the following aspects: costeffectiveness of measures, target fulfilment, dynamic efficiency as well as an increased potential to deal with uncertainties and distributional consequences. It has not been possible to address all aspects of the charge system to such a degree that it is ready for implementation. Further analysis is needed in a number of areas. The Swedish Environmental Protection Agency (Naturvårdsverket) therefore proposes a continuation of this assignment to deepen the analysis (2009-10) and run a test in a pilot area (2010-12). 10

Förslag till avgiftssystem för kväve och fosfor Begrepp och definitioner Administrativa kostnader: Kostnader som uppstår på grund av att hantera styrmedlet för såväl företag, hushåll som myndighet. Avgift: Skiljer sig från skatt i det att den är statsfinansiellt neutral i det att intäkterna av avgiften går till att hantera miljöproblemet ifråga. Avrinningsområde: Ett landområde där ytvattnet strömmar via en serie av vattendrag till enda utlopp i en sjö eller till havet. Belastning: Mängden fosfor/kväve från en viss källa/region som når recipienten. BSAP: Baltic Sea Action Plan är Helcoms aktionsplan för Östersjön och Kattegatt. Delavrinningsområde: Ett avrinningsområden till ett biflöden inom ett huvudrinningsområde. En hierarkisk indelning kan görs i mindre och mindre biflöden. Diffusa källor: Utsläpp som inte kan härledas till en geografisk punkt, t ex markläckage från jordbruk och dagvatten från tätorter. Dynamisk effektivitet: Incitament skapas som leder till teknologisk utveckling av kostnadseffektiva åtgärder. Förorenaren betalar: Innebär att förorenaren skall bära kostnaden för utsläppsminskningen, återställning av miljön samt kompensationskostnaden till de av miljöeffekterna drabbade individerna. Fördelningseffekter: Indikerar vilka som bär de samhällsekonomiska kostnaderna som åtgärder genererar, beror på styrmedel. Helcom: Helsingforskonventionen eller konventionen om skydd av Östersjöområdets marina miljö, är ett samarbete mellan de olika staterna runt Östersjön samt EU-kommissionen. Hot spots: Geografisk koncentration av stora utsläppsmängder som leder till lokala miljöeffekter men också påverkar större områden. Huvudavrinningsområde: Avrinningsområden till de 118 största vattendragen som mynnar till havet i Sverige samt Öland. Konsekvensanalys: Identifierar, kvantifierar och om möjligt värderar kostnaderna och nyttan av att uppnå ett visst mål alternativt av ett visst mål eller åtgärd. Kostnadseffektivitet: Ett visst reduktionsmål nås till lägsta möjliga kostnad. Kustområde: Landområde vars ytvatten rinner rätt ut i havet via små vattendrag och som inte omfattas av avrinningsområdet till en större älv eller å. Kustzon: Geografisk avgränsat havsområde i anslutning till land, till exempel Stockholms skärgård. Läckage: Utlakning av substanser från marken till ytvatten eller grundvatten Marginalkostnad: I detta sammanhang, kostnaden för att minska belastningen på havet med ytterligare en enhet. Måluppfyllelse: Att man når uppsatt mål för styrmedlet. PLC5: En sammanställning av belastningsdata för vatten och hav avseende år 2006 som görs inom HELCOM. Det svenska underlaget till PLC5 vad gäller kväve och fosfor finns redovisat i Naturvårdsverkets rapport 5815, 2008. Punktkällor: Förorening kan härledas till en specifik punkt såsom ett avloppsrör, dräneringsrör. 11

Förslag till avgiftssystem för kväve och fosfor Recipient: I detta sammanhang, den vattenförekomst som är föremål för en viss kväve- och/eller fosforbelastning. Reglering: Föreskriva en viss reduktion, beteende, reningsteknologi, eller aktivitet. Retention: Samlingsbegrepp för alla processer som innebär att bara en viss andel av den totala mängden utsläppt fosfor eller kväve från en viss källa når slutrecipienten p.g.a. denitrifikation, upptag i biota, eller sedimentation. Styrmedel: Med styrmedel avses statens verktyg för att få åtgärder genomförda. Dessa kan grovt indelas i normativa styrmedel som t ex lagar och regler, ekonomiska styrmedel som t ex skatter och avgifter samt information som styrmedel. Styrmedelsanalys: Värdering av ett styrmedel utifrån vissa kriterier, såsom måluppfyllelse, kostnadseffektivitet, samt dynamisk effektivitet. Subvention: Finansiell ersättning, vilken finansieras via skattemedel, som betalas ut till företag eller privatperson för att skapa incitament för att en viss åtgärd genomförs alternativt gynna produktionen/konsumtionen av en viss vara/tjänst. Transaktionskostnader: I detta sammanhang, alla kostnader förknippade med införandet och upprätthållande av ett styrmedel som inte direkt hänförs till kostnaden för minskade utsläpp. Våtmark: Fuktiga och blöta områden, där hydrofil (vattenälskande) vegetation dominerar, samt grunda, företrädesvis mindre, sjöar och vattensamlingar. Åtgärder: En fysisk eller beteendemässig förändring i syfte att minska kväve- och fosforbelastningen till en recipient. Det kan t ex vara att odla fånggrödor, installera bättre reningsutrustning i ett reningsverk eller odla musslor. 12

Förslag till avgiftssystem för kväve och fosfor 1 Inledning 1.1 Bakgrund Belastningen av kväve och fosfor från svenska källor till havet har minskat, men återhämtningen i miljön har inte gått lika snabbt och ytterligare reduktioner krävs (Naturvårdsverket 2008a). Under ett ministermöte i november 2007 undertecknandes en överenskommelse, Baltic Sea Action Plan (BSAP), mellan Östersjöländerna om att ytterligare reducera närsaltsbelastningen (kväve och fosfor) från samtliga länder (HELCOM 2007). För Sveriges del innebär överenskommelsen en rekommendation om att minska belastningen av fosfor till havet med 34 procent (290 ton/år) och kvävebelastningen med 29 procent (20 780 ton/år) till år 2021. För att uppnå detta mål kommer långtgående åtgärder att krävas inom de flesta sektorer som orsakar närsaltsutsläpp. För att varje land ska klara betinget och göra det till lägsta möjliga kostnad inom respektive land, ska åtgärdsprogram tas fram till år 2010 och åtgärder ska ha vidtagits senast 2016. Idag finns en uppsjö styrmedel i syfte att få till stånd åtgärder som minskar närsaltsbelastningen, se Bilaga 2 för en närmare beskrivning av ett urval av dessa. Flera forskningsresultat har dock funnit att dagens nationella styrmedel har lett till onödigt kostsamma åtgärder (se exempelvis Elofsson och Gren 2004; Naturvårdsverket 2008c). Med andra ord kunde uppnådd belastningsminskning ha klarats av till en lägre kostnad, eller så hade en större belastningsreduktion kunnat åstadkommas till samma kostnad. Detta kan delvis förklaras av att flertalet befintliga styrmedel är sektors- eller till och med åtgärdsspecifika, vilket skapar dåliga förutsättningar för att styra mot de åtgärder som kännetecknas av låga kostnader. Flertalet befintliga styrmedel tar inte heller hänsyn till åtgärdens slutgiltiga effekt på recipienten, utan baseras på utsläppsreduktioner vid källan. De utmaningar som politiken står inför är således åtminstone två. För det första måste ambitionsnivån höjas väsentligt för att de nya målsättningarna för bl.a. Östersjön ska uppnås. För det andra måste styrmedlen utformas så att de billigaste åtgärderna genomförs först. Det finns förutsättningar att utforma nya styrmedel som uppnår befintliga eller framtida reduktionsmål till en lägre kostnad än vad som är möjligt med befintliga styrmedel. Generellt kan konstateras att system baserade på utsläppshandel 2 varit framgångsrika för att minska luftförorening till lägsta möjliga kostnad (se exempelvis Burtraw et al. 2005). Om enbart punktkällor Med styrmedel avses statens verktyg för att få åtgärder genomförda. Dessa kan grovt indelas i normativa styrmedel som lagar och regler, ekonomiska styrmedel som skatter och avgifter, samt information som styrmedel. Med åtgärd menas en fysisk eller beteendemässig förändring i syfte att minska kväveoch fosforbelastningen till en recipient. Det kan t.ex. vara att odla fånggrödor, installera bättre reningsutrustning eller minska tillförseln av gödsel. 2 Ett begränsat antal utsläppsrätter fastställer den totala tillåtna utsläppen (cap) och delas ut till en mängd källor, som tillåts överföra dessa mellan sig genom handel (trade). En utsläppskälla som ingår i systemet måste ha utsläppsrätter som täcker dess beräknade utsläpp. Varje källa väljer mellan att använda sina utsläppsrätter, och kan dessutom köpa fler om totala utsläpp överskrider innehavet av utsläppsrätter, eller att reducera utsläppen och sälja. Om priset på utsläppsrätter är högre än reningskostnaderna vid en viss källa är det lönsamt för den källan att ta på sig reningskostnaden och sälja utsläppsrätter. Om reningskostnaden är högre än priset är det istället lönsamt för att köpa utsläppsrätter och fortsätta som tidigare. Att varje källa själv väljer om den ska köpa eller sälja utsläppsrätter innebär alltså att de utsläppsreduktioner som uppnås görs där dessa har lägsta kostnad, d.v.s. systemet ger en kostnadseffektiv lösning. I en värld utan transaktionskostnader erbjuder alltså system för handel med utsläppsrätter ett kostnadseffekt sätt att minska utsläpp. Se även Bilaga 1 för en teoretisk beskrivning av utsläppshandel. 13

Förslag till avgiftssystem för kväve och fosfor inkluderas i ett handelssystem för vattenkvalitet så skulle det kunna utformas enligt samma modell som används för luft. Dock har försök att tillämpa samma modell för närsaltsbelastning till vatten inte fallit väl ut när diffusa källor, såsom jordbruk, inkluderats. Problemet förklaras i stor grad av de höga kostnader relaterade till själva handeln mellan punktkällor och diffusa utsläppskällor samt svårigheten att mäta utsläppen från diffusa källor. Men det är nödvändigt att inkludera de diffusa källorna eftersom dessa står för en stor del av de svenska närsaltsutsläppen till Östersjön och Västerhavet och för att potentialen för relativt billiga reningsåtgärder är hög. Mot denna bakgrund föreslås i denna rapport ett sektorsövergripande avgiftssystem som skapar incitament för att uppnå en önskad belastningsreduktion av kväve och fosfor till Östersjön och Västerhavet till lägsta kostnad. 1.2 Uppdrag och genomförande Föreliggande rapport redovisar resultaten från regeringsuppdrag 24 i Naturvårdsverkets regleringsbrev (2007): Kostnadseffektivitet innebär att målet nås till lägsta möjliga kostnad. Begreppet förklaras utförligare i avsnitt 2.1 samt i Bilaga 1. Naturvårdsverket skall ta fram förslag till modeller för avgiftssystem som kan bidra till att på ett kostnadseffektivt sätt minska övergödningen i Östersjön och Västerhavet. Möjligheten att låta ett avgiftssystem innefatta handel med utsläppsrätter för fosfor och kväve skall analyseras. Naturvårdsverket skall beräkna kostnader för förslagens genomförande och analysera de samhällsekonomiska och statsfinansiella effekterna av förslagen samt konsekvenser för verksamhetsutövare. Uppdraget skall genomföras efter samråd med de länsstyrelser som är vattenmyndigheter i Västerhavets, Södra Östersjöns och Norra Östersjöns vattendistrikt. Uppdraget skall redovisas senast den 31 december 2008 3. Efter överenskommelse med Miljödepartementet i september 2007 bestämdes att beräkning av kostnader för förslagets genomförande inte inkluderas i uppdraget utan hanteras i en eventuell pilotstudie. Detta eftersom kostnaderna beror på ännu ej tagna politiska beslut om reduktionsmål och vilka sektorer som ska inbegripas. Det bestämdes även att uppdraget skulle fokusera på en avgiftsmodell (snarare än flera modeller) som kan utformas på olika sätt. Det har dessutom varit svårt att finna något alternativt avgiftssystem som har hög potential för kostnadseffektivitet samtidigt som målen uppnås. Arbetet har genomförts av en arbetsgrupp på Naturvårdsverket med viktiga bidrag från konsulter och efter samråd med Vattenmyndigheterna för Norra och Södra Östersjön samt Västerhavet. En intern referensgrupp och två externa referensgrupper, en vetenskaplig och en för myndigheter och andra intressenter, har bistått arbetet med värdefulla synpunkter. I Naturvårdsverkets interna referensgrupp har Eva-Lotte Bernekorn-Sandin, Jonna Carlsson, Linda Eriksson, Anders Jonsson, Lars Klintvall, Kersti Linderholm, Mats Lindgren, Håkan Staaf, Katrin Zimmer och Elisabeth Öhman medverkat. Den vetenskapliga referensgruppen har utgjorts av Katarina Elofsson (SLU), Lena Gipperth (Göteborgs universitet), 3 I den ursprungliga uppdragsformuleringen så skulle uppdraget redovisas den 31:a oktober 2008, men projektet gavs en förlängning med 2 månader. 14

Förslag till avgiftssystem för kväve och fosfor Holger Jonsson (SLU) och Håkan Rosenqvist (konsult). Slutligen har Lennart Gladh (WWF), Emelie Hansson (Naturskyddsföreningen), Rune Hallgren och Markus Hoffman (LRF), Bo Norell (Jordbruksverket), Lars-Gunnar Reinius (Stockholm Vatten), Bo Rutberg (Sveriges kommuner och landsting) samt Jenny Stendahl (Skogsstyrelsen) medverkat i den externa referensgruppen. Vidare har synpunkter hämtats in vid flera internationella konferenser där förslaget till avgiftssystem har presenterats. I september 2008 anordnades en workshop för utbyte av erfarenheter med Douglas Hall (Manager, Program Development, Miami Conservancy District), Mark S. Keiser (Senior Scientist, Kieser & Associates, LLC and Acting Chair Environmental Trading Network) samt Markku Ollikainen (Professor of Environmental and Resource Economics, University of Helsinki). I samband med workshopen anordnades även ett seminarium under vilken Mark Keiser presenterade de amerikanska erfarenheterna av olika ekonomiska styrmedel riktade mot vattenkvalitets frågor, Douglas Hall presenterade ett styrmedelssystem som sjösatts i Ohio, och som i många delar påminner om avgiftssystemet som presenteras i denna rapport och Markku Ollikainen presenterade ett styrmedelsförslag för samtliga Östersjöländer som finansierats av Nordic Environment Finance Corporation (NEFCO). 1.3 Syfte och avgränsningar 1.3.1 Syfte Syftet med denna rapport är att beskriva hur ett kostnadseffektivt styrmedel i form av ett avgiftssystem, med möjlighet till handel, för närsalter ska utformas för att minska övergödningen till Östersjön och Västerhavet. Styrmedlet ska: Rikta sig mot såväl diffusa källor som punktkällor. I så hög grad som möjligt vara sektorsövergripande. Vara differentierat på lämplig geografisk skala. Projektet ska identifiera vilka problem som måste lösas för att styrmedlet ska få önskad effekt. Rapporten belyser i möjligaste mån de samhällsekonomiska effekter som det föreslagna styrmedlet generar i jämförelse med dagens styrmedel. 1.3.2 Avgränsningar Formuleringen av regeringsuppdraget ger tydliga ramar för projektet. Projektet är begränsat till att ta fram ett kostnadseffektivt styrmedel i form av ett avgiftssystem som inkluderar möjlighet till handel. Alltså har styrmedel uteslutits som inte ansetts uppfylla kravet på kostnadseffektivitet och styrmedel som inte kan definieras som avgiftssystem med möjlighet till handel. Således föreslås inte separata instrument såsom regleringar, lagkrav, skatter eller informationskampanjer. Däremot kommer flera av dessa styrmedel att behövas som komplement till det föreslagna avgiftssystemet och de beskrivs därför enbart ur den aspekten. 15

Förslag till avgiftssystem för kväve och fosfor Med transaktionskostnader avses alla kostnader med att införa och upprätthålla ett styrmedel som inte direkt hänförs till själva åtgärdskostnaden. Transaktionskostnader diskuteras i avsnitt 4.2 samt Bilaga 7. Rapporten fokuserar på styrmedlets utformning nationellt. Dock kan det föreslagna styrmedlet utvidgas till att omfatta andra länder, men det ligger inte inom uppdragets ram att diskutera optimal fördelning av åtgärder mellan olika Östersjöländer. Totalkostnaden för det föreslagna avgiftssystemet beror på reduktionsmålet och hur reduktionerna ska genomföras. Hur denna kostnad fördelas på olika aktörer beror på vilka sektorer som åläggs att bära kostnaden för att uppnå målet. Förslaget tar varken ställning till reduktionsmål eller vilka som ska bära kostnaderna av åtgärderna eftersom detta i grunden bygger på fördelningspolitiska avvägningar. Detta innebär att de konsekvenser styrmedlet i slutändan kan innebära för vissa sektorer inte kan skattas inom ramen för denna rapport. Fallstudierna i Bilaga 7 belyser dock vissa av dessa aspekter. Avsikten är att rapporten ska kunna användas som språngbräda för en pilotstudie där förslaget implementeras på försök i ett lämpligt område. I en sådan pilotstudie ingår en förberedande del i form av en djupare juridisk utredning av förslaget samt andra återstående frågeställningar som behöver adresseras. En pilotstudie är direkt nödvändig eftersom det ofta visat sig att det utfall som erhålls i verkligheten inte alltid motsvarar det utfall som en empirisk fallstudie genererar. En pilotstudie kan ge signaler om vilka ytterligare juridiska aspekter som måste hanteras samt tillföra bättre information om styrmedlets transaktionskostnader och faktiska åtgärdskostnader. 1.4 Rapportens struktur I rapportens första kapitel diskuteras de utgångspunkter som rapporten gått efter för att ta fram ett förslag i enlighet med regeringsuppdragets önskemål. I detta kapitel beskrivs dels vilka kriterier som använts för att bedöma ett styrmedel men även hur befintliga styrmedel förhåller sig till dessa kriterier. Därefter ges i Kapitel 3 en beskrivning av utformningen av det föreslagna avgiftssystemet. I Kapitel 4 diskuteras konsekvenserna av förslaget i form av ökade transaktionskostnader och de vinster som erhålls på grund av ökad kostnadseffektivitet. Dessutom analyseras hur avgiftssystemet förhåller sig till andra kriterier samt vilka långsiktiga effekter det kan tänkas innebära. Slutsatserna av uppdraget redovisas i Kapitel 5. En beskrivning av ytterligare utredningsbehov ges slutligen i Kapitel 6. Fördjupningar av respektive kapitel finns i bilagorna: 1. Bedömning av styrmedel, 2. Beskrivning av befintliga styrmedel, 3. Internationella erfarenheter, 4. Utformning av avgiftssystemet, 5. Skillnaden mellan utsläppshandel och avgiftssystem, 6. Transaktionskostnader samt 7. Fallstudier. 16

Förslag till avgiftssystem för kväve och fosfor 2 Utgångspunkter för uppdraget 2.1 Kriterier för utformning av styrmedel När effektiviteten av styrmedel bedöms används oftast följande tre huvudkriterier 4 : Måluppfyllelse Kostnadseffektivitet Dynamisk effektivitet Andra aspekter att ta hänsyn till inkluderar styrmedlets hantering av osäkerheter och acceptans. Med måluppfyllelse avses helt enkelt styrmedlets potential att uppnå det fastställda målet och denna kan skilja sig markant mellan olika styrmedel. Generellt anses normativa styrmedel, i form av olika typer av regleringar, och utsläppshandel ha högre potential avseende måluppfyllelse i jämförelse med övriga styrmedel (se Bilaga 1). I vissa fall förklaras dock styrmedlets måluppfyllelse av tillsynsgraden snarare än styrmedlet i sig. Exempelvis kan bristande tillsyn troligen förklara att föreskrifter för enskilda avlopp endast efterlevs till 60 procent (Naturvårdsverket 2004). Ett styrmedels kostnadseffektivitet definieras som att målet uppnås till lägsta möjliga samhällsekonomiska kostnad (alternativt att största möjliga reduktion åstadkoms för en given kostnad) och beror på styrmedlets förmåga att skapa incitament för genomförande av de billigaste åtgärderna. Figur 2.1 illustrerar om en åtgärd är kostnadseffektiv eller ej. Figur 2.1 Kostnadseffektiva åtgärder 4 Se Bilaga 1 för en mer utförlig diskussion kring dessa kriterier och hur olika styrmedel förhåller sig till dem. 17