www.pwc.se Revisionsrapport Sandra Marcusson och Lisa Åberg Granskning av system och rutiner för intern kontroll Sölvesborg kommun
Innehållsförteckning 1.1. Bakgrund... 1 1.2. Revisionsfråga och revisionskriterier... 1 1.3. Metod... 1 2.1. Vad är intern kontroll?...3 2.1.1. COSO-modellen...3 3.1. Kommunövergripande riktlinjer och rutiner...5 3.2. Nämndernas interna kontrollarbete...6 3.2.1. Kommunstyrelsen...6 3.2.2. Barn- och utbildningsnämnden...7 3.2.3. Omsorgsnämnden...7 3.2.4. Byggnadsnämnden... 8 3.2.5. Fritids- och kulturnämnden... 8 Sölvesborg kommun
1. Inledning 1.1. Bakgrund Av kommunallagen framgår att kommunens nämnder skall ha kontroll över sin verksamhet. Detta innebär att nämnderna själva ansvarar för att ha en ändamålsenlig styrning så att verksamheten bedrivs på ett effektivt sätt och att det finns säkra rutiner som förhindrar förlust för kommunen och säkerställer att redovisningen är rättvisande. Kommunstyrelsen har ett övergripande ansvar för att den interna kontrollen fungerar. Styrelsen har utarbetat styrande och stödjande dokument i form riktlinjer för intern kontroll och mallar samt beslutat om kommungemensamma internkontrollåtgärder. 1.2. Revisionsfråga och revisionskriterier Granskningen ska besvara följande övergripande revisionsfråga: Har nämnder och styrelser ändamålsenliga rutiner för den interna kontrollen inom sina verksamheter? Den övergripande revisionsfrågan har besvarats utifrån följande revisionskriterier: Har nämnden planerat och beslutat om internkontrollplan för år 2014? Har beslutet föregåtts av en dokumenterad bedömning utifrån väsentlighet och risk? Är aktiviteterna enligt internkontrollplanerna från år 2013 genomförda och rapporterade till nämnden? Har nämnden system för ledning och kvalitet, i vilket bland annat rutiner för viktigare arbetsuppgifter beskrivs? Har nämnden rapporterat till kommunstyrelsen på ett ändamålsenligt sätt? 1.3. Metod Granskningen har genomförts genom intervjuer och dokumentstudier. Intervjuer har genomförts med kommunstyrelsens presidium, kommunchef, ekonomichef, omsorgsnämndens presidium, förvaltningschef för omsorgsförvaltningen, barn- och utbildningsnämndens presidium, förvaltningschef för barn- och utbildningsförvaltningen, byggnadsnämndens presidium, stadsarkitekten, förvaltningschef för samhällsbyggnadsförvaltningen, fritids- och kulturnämndens presidium samt förvaltningschef för fritids- och kulturförvaltningen. Vidare har relevant dokumentation för granskningen gåtts igenom och analyserats, såsom kommunens reglemente för intern kontroll, nämndernas interna Sölvesborg kommun 1 av 10
kontrollplaner för år 2013 och år 2014, redovisningar från genomförda internkontroller, protokollsutdrag etc. Samtliga förvaltningschefer har beretts möjlighet att sakavstämma rapporten. Sölvesborg kommun 2 av 10
2. Regelverk 2.1. Vad är intern kontroll? Enligt kommunallagens 6 kap 7 ska nämnderna var och en inom sitt område se till att verksamheten bedrivs i enlighet med de mål och riktlinjer som fullmäktige har bestämt och de föreskrifter som gäller för verksamheten. Nämnderna ska också se till att verksamheten bedrivs på ett i övrigt tillfredsställande sätt. Lagen kan tolkas så att interna kontrollsystem måste utformas utifrån en helhetssyn på verksamheten och med beaktande av risk- och väsentlighetsaspekter. Syftet med den interna kontrollen är att bidra till att ändamålsenligheten i verksamheten stärks och att verksamheten bedrivs effektivt och säkert. Intern kontroll är ett verktyg för såväl den politiska ledningen som för förvaltningsledningen och omfattar alla system och rutiner/processer som syftar till att styra ekonomin och verksamheten. En god intern kontroll kännetecknas av ändamålsenliga och väl dokumenterade system och rutiner för styrning, en rättvisande och tillförlitlig redovisning och övrig information om verksamheten, säkerställande av att lagar, policyer, reglementen m.m. tillämpas skydd mot förluster eller förstörelse av kommunens tillgångar, eliminering eller upptäckt av allvarliga fel 2.1.1. COSO-modellen Några stora organisationer i USA har utvecklat ett synsätt eller modell för intern kontroll, den s.k. COSO-modellen1. Modellen försöker definiera begreppet, föreslår en struktur samt ger en beskrivning av de komponenter (kontrollmiljö, riskmiljö, kommunikation, kontrollaktiviteter och uppföljning) som ingår i den interna kontrollen. Modellen är numera även vedertagen inom offentlig sektor. Intern kontroll enligt COSO-modellen kan övergripande definieras som en process, där såväl den politiska som den professionella ledningen samt övrig personal samverkar, vilken utformas för att med rimlig grad av säkerhet kunna uppnå en ändamålsenlig och kostnadseffektiv verksamhet, tillförlitlig finansiell rapportering och information om verksamheten och efterlevnad av tillämpliga lagar, föreskrifter, riktlinjer mm. Kontroller ska finnas och följas upp i organisationen, i verksamhetens rutiner och administration, redovisningen och systemen. 1 COSO = The Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission Sölvesborg kommun 3 av 10
Grundläggande i arbetet med den interna kontrollen är att utveckla kompetens i organisationen och bygga beredskap för att hantera situationer av fel och brister. Kontrollmiljön är viktig att observera och utveckla. Kontrollmiljön ska präglas av goda och sunda värderingar. Ytterligare ett viktigt inslag är att nämnderna återkommande analyserar och bedömer riskerna i den egna verksamheten för att kunna förebygga och skapa beredskap. Information och kommunikationen i den egna organisationen är fundamentet för god intern kontroll. Slutligen ligger i arbetet med den interna kontrollen att utöva tillsyn, d.v.s. att aktivt ta reda på att den interna kontrollen fungerar och åtgärda brister. Sölvesborg kommun 4 av 10
3. Iakttagelser 3.1. Kommunövergripande riktlinjer och rutiner Kommunfullmäktige har 2012-05-07 beslutat om reglemente för intern kontroll i Sölvesborgs kommun. Reglementet syftar till att säkerställa att kommunstyrelsen och nämnderna upprätthåller en tillfredsställande intern kontroll. Enligt reglementet har kommunstyrelsen det övergripande ansvaret för att tillse att det finns en god intern kontroll. Vidare ska varje enskild nämnd se till att en organisation upprättas, inom befintlig organisation, samt fastställa nämndspecifika regler och anvisningar. Det framgår också av reglementets att varje nämnd har en skyldighet att styra och löpande följa upp det interna kontrollsystemet inom nämndens verksamhetsområde. Nämnden ska som grund för sin styrning genomföra riskbedömningar för sin verksamhet. Vidare reglereras att nämnden varje år ska anta en plan för uppföljning av den interna kontrollen inom sin verksamhet. Resultatet av uppföljningen ska rapporteras till nämnden. Det framgår också att nämnden årligen ska rapportera resultatet av uppföljningen av den interna kontrollen inom nämnden till kommunstyrelsen. Till reglementet hör tillämpningsanvisningar som detaljerat utvecklar hur det praktiska arbetet ska bedrivas. Av tillämpningsanvisningarna framgår exempelvis att kontrollplanerna ska innehålla uppgifter om vilka rutiner samt vilka kontrollmoment som ska följas upp, omfattningen av uppföljningen, vem som ansvarar för att utföra uppföljningen, till vem uppföljningen ska rapporteras, när rapportering ska ske och genomförd riskbedömning. Reglementet arbetades fram av ekonomikontoret på kommunledningsförvaltningen. I samband med att reglementet fastställdes hölls en information för tjänstemännen i kommunens ledningsgrupp. Av intervjuerna och av kommunstyrelsens interna kontrollplan framgår att det i kommunstyrelsens plan formuleras, förutom styrelsens egna kontrollmoment, även kontrollmoment som är obligatoriska för samtliga nämnder. Varje nämnd fastställer utöver de obligatoriska kontrollmomenten, nämndens egna kontroller. För år 2013 har de kommunövergripande kontrollerna varit följande: Säkerställa att löner endast utgår till anställda och belastar rätt verksamhet Säkerställa att kontroll och attestering av leverantörsfakturor sker enligt reglemente För år 2014 finns en kommunövergripande kontroll. Även detta år utgörs den av att säkerställa att löner endast utgår till anställda och belastar rätt verksamhet. Det framgår inte att reglementet för intern kontroll eller av tillämpningsanvisningarna att kommunstyrelsen har i uppdrag att ange kommunövergripande kontrollområden. Sölvesborg kommun 5 av 10
3.2. Nämndernas interna kontrollarbete I detta avsnitt redovisar vi respektive nämnds rutiner för arbetet med den interna kontrollen. Vi redogör för om nämnderna planerat och beslutat om internkontrollplan för år 2014 och om beslutet föregåtts av en dokumenterad bedömning utifrån väsentlighet och risk. Vidare följer vi upp om aktiviteterna enligt internkontrollplanerna från år 2013 är genomförda och rapporterade till nämnden och om respektive nämnd har rapporterat sitt interna kontrollarbete till kommunstyrelsen på ett ändamålsenligt sätt. Därutöver redovisar om nämnden har system för ledning och kvalitet. 3.2.1. Kommunstyrelsen Kommunstyrelsen har fastställt en internkontrollplan för år 2014. Planen fokuserar främst på kontroller avseende ekonomiadministrativa rutiner. De intervjuade uppger att när ärendehanteringssystemet Evolution fullt ut har implementerats ska planen även omfatta verksamhetsmässiga kontroller. Framtagandet av planen föregicks av en bedömning av väsentlighet och risk som genomfördes av ekonomikontoret. Av den framgår att rutiner/ kontrollmoment har riskbedömts utifrån låg, mellan eller hög risk. Det framgår dock inte varför den bedömda risknivån satts. Den slutgiltiga internkontrollplanen saknar information om att en riskbedömning har genomförts. Internkontrollplanen har följande kontroller avseende kommunstyrelsens eget verksamhetsområde: Kontroll av attestfunktioner i lönesystemet Avstämning mellan vissa verksamhetssystem och ekonomisystem att faktureringsunderlag förs över till faktureringssystemet Säkerställa rutin och hantering av bidragsanställningar Kontroll av att statsbidrag av momsersättning (5,6 och 18 procent) söks varje månad Planen saknar uppgift om kontrollmetod, kontrollansvarig, frekvens och riskbedömning. Av intervjuerna framkommer att två av fyra kontroller från år 2013 inte är färdiga samt att det för övriga kontroller inte finns någon dokumentation av granskningsresultatet. De genomförda kontrollerna har dock muntligen redovisats till kommunstyrelsen i samband med bokslutsberedningen. Vidare framkommer att arbetet med upprätta 2015 års plan kommer att initieras på en ekonomträff under hösten. Beträffande system för ledning och kvalitet har kommunstyrelsen inte något samlat kvalitetsledningssystem. Däremot har kommunledningsförvaltningen ett flertal rutinbeskrivningar avseende de ekonomiska processerna. Dessa finns dokumenterade i ekonomihandboken. Vidare framkommer att kommunkansliet har rutinbeskrivningar för de nämndadministrativa processerna. Det pågår också ett arbete att med att dokumentera rutiner på personalenheten. Sölvesborg kommun 6 av 10
3.2.2. Barn- och utbildningsnämnden Barn- och utbildningsnämnden har fattat beslut om en intern kontrollplan för år 2014. Framtagandet av planen föregicks inte av någon bedömning utifrån väsentlighet och risk i vilken nämnden deltog. Däremot uppger de intervjuade att förvaltningen tog hänsyn till risk och väsentlighet när förslaget upprättades. Planen innehåller också uppgift om risknivå för respektive kontrollmoment. Enligt de intervjuade finns en ambition att genomföra en bedömning av väsentlighet och risk inför upprättandet av planen för år 2015. Planen för år 2014 innehåller fyra kontroller, varav två kommunövergripande. Dessa utgörs av kontroll av att inköp av material sker enligt LOU och kontroll av att lön som betalas ut belastar rätt verksamhet. De verksamhetsspecifika kontrollerna avser uppföljning av åtgärdsprogram och kontroll av beslutsfattandet enligt delegationsordningen. Planens utformning följer reglementets tillämpningsanvisningar. Barn- och utbildningsnämnden saknar intern kontrollplan för år 2013 och har därmed inte genomfört några formaliserade aktiviteter. Av intervjuerna framkommer barn- och utbildningsnämnden hittills i år inte har fått någon uppföljning aktiviteter från 2014 års plan. Med anledning av avsaknad av plan för 2013 har inte någon rapportering skett till kommunstyrelsen. Vad gäller system för ledning och kvalitet har nämnden förnyat sitt systematiska kvalitetsarbete och infört ett årshjul med ett antal stationer för uppföljning. Inom ramen för nämndens systematiska kvalitetsarbete ingår också att arbeta med mallar och dokumenterade rutiner och göra årliga uppdateringar av styrdokument. Enligt de intervjuade utgör internkontrollplanen också en del av det sammanlagda kvalitetsarbetet. 3.2.3. Omsorgsnämnden Omsorgsnämnden har beslutat om en internkontrollplan för år 2014. Planen är dock densamma som för år 2013. Planen för år 2013 innehöll dels de två kontrollområden som kommunledningsförvaltningens ekonomikontor tagit fram, dels ett specifikt kontrollområde för omsorgnämnden i form av kontroll av kontanthanteringsrutinerna gällande privata medel samt handkassor inom förvaltningen. Kontrollen hann aldrig genomföras under 2013 och därför valde nämnden att förlänga den till 2014. Planen för år 2013 arbetades fram från förvaltningen. Framtagande föregicks inte av någon formaliserad bedömning utifrån väsentlighet och risk. Enligt de intervjuade upplevdes kontanthanteringen som viktigaste området att kontrollera. Planen saknar uppgift om kontrollmetod, kontrollansvarig, frekvens och riskbedömning. Eftersom några kontroller ännu inte har redovisats till omsorgsnämnden har det inte varit aktuellt med någon rapportering till kommunstyrelsen. De av ekonomikontoret föreslagna kontrollområden hann inte heller genomföras under år 2013 utan arbete pågår med att slutföra kontrollerna. Sölvesborg kommun 7 av 10
Vad gäller system för ledning och kvalitet har omsorgsnämnden antagit ett kvalitetsledningssystem. Enligt de intervjuade är det dock inte fullt ut implementerat som ett integrerat ledningssystem. Nämnden arbetar med de olika delarna men arbetet är inte samlat. Exempel på delar är uppföljningar av hemtjänsttimmar och brukartid, sysselsättningsgrad, avvikelser Lex Sarah och Lex Maria, patientsäkerhetsberättelse, dokumenterade rutiner och riktlinjer för handläggning etc. Från och med den 1 oktober 2014 har förvaltningen en person som delvis kommer att arbeta som kvalitetsutvecklare och hålla i integreringen av ledningssystemet. 3.2.4. Byggnadsnämnden Byggnadsnämnen har inte beslutat om någon internkontrollplan för år 2014. Nämnden har inte heller haft någon plan för år 2013. Samhällsbyggnadsförvaltningens stadsarkitektavdelning bereder nämndens ärenden. Enligt de intervjuade bedrivs dock ett kvalitetsarbete avseende byggnadsnämndens verksamhetsområde. Bland annat har förvaltningen fastställt dokumenterade rutiner för bygglovshandläggningen och för arbetet med detaljplaner. Av intervjuerna framkommer också att nämnden kontinuerligt följer upp statusen på detaljplaner via särskild lista på sammanträdena. 3.2.5. Fritids- och kulturnämnden Fritids- och kulturnämnden har inte beslutat om någon internkontrollplan för år 2014. Nämnden har dock beslutat om en plan för år 2013 och enligt de intervjuade anses den även gälla för år 2014. Framtagandet av 2013 års plan föregicks inte av någon bedömning utifrån väsentlighet och risk utan förvaltningen utgick från ekonomikontorets internkontrollplan och valde samma kontroller. Planen saknar uppgift om kontrollmetod, kontrollansvarig, frekvens och riskbedömning. Enligt de intervjuade har samtliga kontroller från 2013 års plan har genomförts. Merparten av kontrollerna avsåg uppföljning av ekonomiadministrativa rutiner. Dessa genomfördes av den verksamhetsekonom som är knuten till fritids- och kulturförvaltningen. Av intervjuerna framkommer att redovisningen av kontrollerna främst har skett till nämndens presidium. Det har inte skett någon specifik redovisning av nämndens internkontrollarbete till kommunstyrelsen. Vad gäller system för ledning och kvalitet hänvisar de intervjuade till att det finns uttalade mål för verksamheten och att det finns handlingsplaner kopplade till målen. Sölvesborg kommun 8 av 10
4. Revisionell bedömning Vi bedömer att nämndernas och styrelsens rutiner för den interna kontrollen inom den egna verksamheten inte är tillräckligt ändamålsenliga. Vi grundar vår bedömning på att nämnderna inte fullt ut lever upp till gällande reglemente beträffande upprättandet av internkontrollplaner, att aktiviteter enligt kontrollplanerna för år 2013 inte fullt ut har genomförts och att beslut om planer inte alltid har föregåtts av en dokumenterad bedömning utifrån väsentlighet och risk. Vi noterar dock att flertalet av de granskade nämnderna har dokumenterade rutinbeskrivningar för viktigare processer. Nedan utvecklar vi bedömningen utifrån granskningens revisionskriterier. Har nämnden planerat och beslutat om internkontrollplan för år 2014? Vi noterar att samtliga nämnder utom byggnadsnämnden och fritids- och kulturnämnden formellt har beslutat om internkontrollplan för år 2014. Fritids- och kulturförvaltningen uppger dock att 2013 års plan även gäller för år 2014, även om formellt beslut saknas. Vi noterar också att granskade planer främst avser kontroller av ekonomiadministrativa rutiner. Enligt vår bedömning är det viktigt att planerna även omfattar verksamhetsmässiga kontroller för att nämnden ska kunna följa upp att hela verksamhetsområdet har en tillräcklig intern kontroll. Därför bedömer vi att det är viktigt att även icke-ekonomer involveras i respektive nämnds internkontrollarbete. Vidare konstaterar vi att endast barn- och utbildningsnämnden har utformat en plan enligt reglementets tillämpningsanvisningar. Har beslutet föregåtts av en dokumenterad bedömning utifrån väsentlighet och risk? Vi konstaterar att det endast framgår av barn- och utbildningsnämndens internkontrollplan att en bedömning av risk och väsentlighet har genomförts. Vi bedömer att upprättandet av samtliga nämnders internkontrollplaner bör föranledas av en dokumenterad bedömning av risk och väsentlighet som den politiska nivån involveras i. Enligt vår bedömning är det viktigt då de förtroendevalda enligt kommunallagen har det yttersta ansvaret för att det finns en god intern kontroll inom nämndens verksamhetsområde. Är aktiviteterna enligt internkontrollplanerna från år 2013 genomförda och rapporterade till nämnden? Vi noterar att aktiviteter enligt kontrollplanerna för år 2013 inte fullt ut har genomförts. I den mån de har utförts har de dock rapporterats till den berörda nämnden. Sölvesborg kommun 9 av 10
Har nämnden system för ledning och kvalitet, i vilket bland annat rutiner för viktigare arbetsuppgifter beskrivs? Vi noterar med tillfredsställelse att merparten av nämnderna i olika omfattning har dokumenterade rutiner för viktigare processer inom verksamheterna. Vi bedömer att samtliga nämnder bör kartlägga och dokumentera de viktigaste processerna då detta bidrar till en stärkt intern kontroll. Har nämnden rapporterat till kommunstyrelsen på ett ändamålsenligt sätt? Vi bedömer att granskade nämnder inte har rapporterat till kommunstyrelsen på ett ändamålsenligt sätt och att det främst beror på att nämnderna inte känt till att så ska ske trots att det framgår av reglementets tillämpningsanvisningar. 2015-01-15 Lisa Åberg Projektledare Fredrik Ottosson Uppdragsledare Sölvesborg kommun 10 av 10