Alingsås kommun Utredning avseende leasing HIP' EY
Innehåll 1. Inledning 2 1.1. Bakgrund och syfte 2 1.2. Frågeställningar 2 1.3. Metod 2 1.4. Avgränsning 2 2. Utredningens resultat 3 2.1. Vad leasas av barn- och ungdomsförvaltningen och utbildningsförvaltningen i nuläget? 3 2.2. Har de ekonomiska konsekvenserna av att leasa istället för att investera utretts? 4 2.3. Vilken instans har fattat beslut om nämndens leasing och är detta i enlighet med gällande riktlinjer? 5 3. Sammanfattande noteringar 7 1
Build a better 1. Inledning 1.1. Bakgrund och syfte EY har av ekonomichefen på kommunledningskontoret i Alingsås kommun fått i uppdrag att genomföra en utredning av kommunens hantering av leasing med fokus på leasingen i barnoch ungdomsförvaltningen och utbildningsförvaltningen. Syftet med utredningen är att kartlägga vad som leasas samt hur beslut har fattats kring leasing i barn- och ungdomsnämnden samt utbildningsnämnden. 1.2. Frågeställningar Utredningens övergripande frågeställningar är följande: Vad leasas av barn- och ungdomsförvaltningen och utbildningsförvaltningen i nuläget? Har de ekonomiska konsekvenserna av att leasa istället för att investera utretts? Vilken instans har fattat beslut om nämndens leasing och är detta i enlighet med gällande riktlinjer? 1.3. Metod Utredningen utförs genom dokumentstudier och intervjuer. Dokument som granskas är främst styrdokument och protokoll från respektive nämnd som berör leasing för barn- och ungdomsnämnden och utbildningsnämnden. Intervjuer har genomförts med följande funktioner: Förvaltningschefer från barn- och ungdomsförvaltningen samt utbildningsförvaltningen Förvaltningsekonomer/Controllers från barn- och ungdomsförvaltningen samt utbildningsförvaltningen IT-chef 1.4. Avgränsning Utredningen är avgränsad till hantering av leasing på barn- och ungdomsförvaltningen samt utbildningsförvaltningen. 2
2. Utredningens resultat I detta avsnitt presenterar vi våra noteringar och besvarar respektive fråga. 2.1. Vad leasas av barn- och ungdomsförvaltningen och utbildningsförvaltningen i nuläget? 2.1.1. Barn- och ungdomsnämnden Enligt de intervjuade leasar barn- och ungdomsnämnden enbart digitala lärverktyg i form av datorer och ipads. Verktygen leasas både för elever och för lärare. Bakgrunden till leasingen av lärverktyg och vilka beslut som fattas kring att varje elev och lärare i årskurs 7-9 ska ha ett eget lärverktyg framgår av stycke 2.3.1 nedan. Barn- och ungdomsnämnden leasar samtliga lärverktyg på tre år. Införandet av satsningen på digitala lärverktyg kom att omfatta både årskurs 7 och 8 direkt vilket ledde till att de elever som gick i årskurs 8 använde sina datorer under knappt två år och datorerna hade en kvarvarande leasingperiod om cirka 1,5 år när eleverna gick vidare till gymnasiet. Datorerna som dessa elever hade i årskurs 8-9 fördelades då ut på nämndens övriga verksamheter (främst förskola och grundskola) för att användas under leasingens sista period. Enligt uppgift från förvaltningen var detta planen från början när datorerna leasades på tre år. Leasingperioden för dessa lärverktyg löper ut under 2015. I samband med att kommunen uppgraderade till nytt operativsystem under 2014 fick ett antal av barn- och ungdomsnämndens investerade datorer kasseras på grund av att de inte klarade av de tekniska kraven för det nya operativsystemet. Eftersom nämnden enligt uppgift inte hade en investeringsram som kunde täcka det ökade investeringsbehovet för nya datorer använde förvaltningen lärverktygen med en kvarvarande leasingperiod om ca 1,5 år för att minska effekterna av utebliven investering för verksamheterna. Barn- och ungdomsnämnden har enligt uppgift en ambition att utöka antalet lärverktyg i verksamheterna, denna ambition har dock inte fastställts i formellt beslut. Uppgraderingen till nytt operativsystem som innebar att flertalet äldre modeller inte kunde användas längre ledde till en lägre lärverktygstäthet. I dagsläget leasar barn- och ungdomsnämnden totalt cirka 2 000 lärverktyg. Av dessa avser cirka 1 250 datorer som nu används av elever och lärare i årskurs 7-9 vilka alltså omfattas av den beslutade satsningen som kommenteras i stycke 2.3.1 nedan. Övriga lärverktyg avser de cirka 340 verktyg som fördelats ut i nämndens övriga verksamheter efter att de använts i knappt två år inom ramen för satsningen på digitala lärverktyg och där leasingperioden löper ut under 2015. Resterande lärverktyg (cirka 410 stycken) avser enligt uppgift från förvaltningen lärverktyg som övriga verksamheter efterfrågat och som handlats in på samma avtal som övriga leasade verktyg. Det saknas ett formellt beslut i nämnden om denna kompletterande leasing. Barn- och ungdomsnämnden investerar även i datorer, detta rör verktyg som används i administrativt syfte. Administrativa verktyg ska även fortsättningsvis köpas in, men enligt ny 3
hantering från 2015 ska investeringar i datorer ske centralt på IT-avdelningen och förvaltningen betalar enbart en avgift för användandet. 2.1.2. Utbildningsnämnden Utbildningsnämnden leasar enbart lärverktyg i form av datorer och ipads. Vilken typ av lärverktyg som används är anpassat till de olika gymnasieprogrammens behov. Antalet lärverktyg som idag leasas är cirka 1 100 stycken. Detta motsvarar ett lärverktyg per elev och lärare inom gymnasieskolan. Utbildningsförvaltningens olika verksamheter har varierande mängd leasade lärverktyg. Vuxenutbildningen har exempelvis datorsalar. Datorerna i datorsalar har köpts in och leasas ej. 2.2. Har de ekonomiska konsekvenserna av att leasa istället för att investera utretts? 2.2.1. Barn- och ungdomsnämnden Vid valet av leasing istället för investering var det inte främst ekonomiska faktorer som styrde. Istället var det de driftmässiga fördelarna som var det primära. Vidare hade diskussioner förts med IT-avdelningen som meddelade att de inte skulle ha möjlighet att supportera den mängd och typ av lärverktyg som satsningen innebar, vilket föranledde att leasing sågs som det enda alternativet. I samband med beslutet hade dock de ekonomiska konsekvenserna för leasing av lärverktyg utretts genom att en ungefärlig leasingkostnad per lärverktyg hade räknats fram. Enligt beslut i nämnden skulle kostnaden för leasing av lärverktygen på sikt täckas av elevpengen och under en uppstartperiod nyttjades delar av nämndens egna kapital. Nyttjandet av eget kapital godkändes av kommunstyrelsen. Nämnden beslutar i december 2011 (protokoll 2011-12-15, 98) om ett snabbare införande av satsningen vilket skulle innebära att även datorer för årskurs 8 skulle leasas från och med våren 2012. I beslutet ingår att begära ytterligare utrymme att nyttja det egna kapitalet för finansiering, något som senare avslås av kommunstyrelsen (protokoll 2012-03-12, 41). Nämnden har dock redan beställt lärverktygen när detta beslut meddelas vilket innebär att lärverktygen ändå införs i årskurs 8. Från och med 2015 nyttjas inte längre eget kapital för finansiering av satsningen. 2.2.2. Utbildningsnämnden För utbildningsnämnden var de ekonomiska konsekvenserna inte det primära vid valet av leasing som finansieringsform, det primära var att skapa en konkurrenskraftig skola och utrusta eleverna med välfungerande lärverktyg för deras kunskapsutveckling och lärande. Nämnden valde därför att introducera digitala lärverktyg i större utsträckning och denna typ av satsningar har över tiden utvecklats till att bli en norm inom gymnasieskolan. Inför beslut om införandet hade leasingkostnad per år räknats ut och presenterades för nämnden. Inköp av lärverktyg sågs inte som ett alternativ då IT-avdelningen inte skulle ha möjlighet att hantera den mängd av verktyg som satsningen innebar. Införandets tidplan kom att justeras något mot det ursprungliga beslutet vilket påverkade de preliminära årskostnaderna något, 4
men i dagsläget är satsningen fullt genomförd och varje elev och lärare på gymnasiet har nu ett eget lärverktyg. 2.3. Vilken instans har fattat beslut om nämndens leasing och är detta i enlighet med gällande riktlinjer? 2.3.1. Barn- och ungdomsnämnden Barn- och ungdomsnämnden beslutade 2011 (protokoll 2011-06-14, 54) om leasing av lärverktyg till elever och lärare i årskurs 7-9. I beslutet nämns att satsningen berör elevernas tillgång till lärverktyg, dock är enligt uppgift de kalkyler som presenteras i beslutet baserade på att satsningen berör både lärare och elever. Satsning innebär att varje elev och lärare får ett eget lärverktyg, i de flesta fall en dator, och införandet påbörjades hösten 2011. Diskussioner fördes under 2010-2011 mellan förvaltningen och kommunledningskontoret om hur förvaltningen skulle hantera finansieringen av satsningen. Det saknades tydliga riktlinjer för hanteringen av operationell leasing och förvaltningen hade inte budget att hantera den planerade mängden investeringar. Den riktlinje som existerade avsåg enbart finansiell leasing och var daterad 1994. Slutsatsen i dessa diskussioner blev enligt uppgift att eftersom lärverktygen sågs som läromedel behövde de inte utgöra en investering och kunde därmed leasas. Enligt uppgift förutsatte förvaltningen att riktlinjerna kring leasing skulle förändras för att anpassas till detta synsätt. I dagsläget finns fortfarande ingen ny riktlinje som reglerar användandet av leasing. Nämnden beslutade att leasa lärverktygen på grund av driftmässiga fördelar, men även på grund av att kommunens egen IT-organisation inte hade tillräckliga resurser för att ansvara för drift och support för samtliga elevdatorer. Representant från IT-avdelningen bekräftar att de varit med i diskussioner kring detta och att även de ansåg att leasing var det bästa alternativet för elevdatorer. Däremot anser IT att det finns ett behov av att utreda om leasing av lärarnas datorer är det bästa alternativet. Det har enligt uppgift förts diskussioner med nämnden om att det finns behov av att utöka antalet lärverktyg även i övriga verksamheter. Det finns inget inriktningsbeslut kring detta utan det beslut avseende leasing som vi funnit rör endast lärverktyg för årskurserna 7-9. Det fattades aldrig något beslut i nämnden om att använda de överblivna lärverktygen som leasades för årskurs 8-9 som kommenterats ovan i stycke 2.1.1. Enligt uppgift valde förvaltningen att använda dessa i övriga verksamheter för att minska effekterna av de datorer som behövde kasseras i samband med uppgradering av operativsystem. Lärverktygstätheten bör påverkas när leasingperioden för dessa verktyg löper ut under 2015. I nämndens delegationsordning behandlas inte hyresavtal eller leasing. Beslut om leasing avseende lärverktyg för årskurs 7-9 har fattats av nämnden. 2.3.2. Utbildningsnämnden Utbildningsnämnden beslutade 2010 (protokoll 2010-06-22, 42) om en satsning kring ökat användande av digitala lärverktyg, motsvarande en dator per elev och lärare. Som grund för 5
beslutet finns utredningar för vad satsningen skulle innebära praktiskt och ekonomiskt. Satsningen påbörjades våren 2011 och förvaltningen valde att göra ett successivt införande genom att först ge datorer till årskurs 1. Dessa datorer följde sedan eleverna genom utbildningen och varje år får de nya 1:orna nya datorer. 2014 var satsningen utförd och samtliga elever hade då en dator. Leasing valdes som finansieringsform främst av tekniska skäl, ej ekonomiska skäl. Det saknas i dagsläget riktlinjer för användandet av operationell leasing. I nämndens delegationsordning står att hyresavtal mellan 2-10 år ska godkännas av kommunstyrelsen. Det framgår inte tydligt vad som omfattas av begreppet "hyresavtal" men vår bedömning är att det inte är orimligt att likställa detta med leasing. Beslut om leasingen har enbart fattats av utbildningsnämnden. 6
3. Sammanfattande noteringar Utifrån vad som framkommit i utredningen är våra sammanfattande noteringar följande: Det saknas uppdaterade riktlinjer i kommunen kring leasing. Detta innebär att det är oklart vem som har rätt att besluta kring leasing samt i vilka fall leasing är tillåtet. De riktlinjer som vi funnit i samband med granskningen berör enbart finansiell leasing och är från 1994. I utbildningsnämndens delegationsordning står att hyresavtal mellan 2-10 år ska godkännas av kommunstyrelsen. Det framgår inte tydligt vad som omfattas av begreppet "hyresavtal" men vår bedömning är att det inte är orimligt att likställa detta med leasing. Barn- och ungdomsnämndens delegationsordning berör inte hyresavtal eller leasing. Beslut om leasingen har fattats av respektive nämnd. Respektive nämnd leasar enbart lärverktyg. Lärverktygen omfattar både datorer och ipads som används av elever och lärare. Utbildningsnämnden leasar enbart personliga lärverktyg medan barn- och ungdomsnämnden även leasar fleranvändardatorer. De ekonomiska konsekvenserna av leasing av personliga lärverktyg har utretts inför beslut om införande i respektive nämnd, dock har inga jämförelser presenterats för vad alternativet att investera i lärverktygen skulle kosta. Leasing som finansieringsform valdes inte främst av ekonomiska skäl utan av driftmässiga och tekniska skäl. Det saknas tydliga riktlinjer kring vem som får besluta om operationell leasing. Nämnderna har fattat beslut om införandet av digitala lärverktyg i årskurs 7-9 i grundskolan respektive årskurs 1-3 i gymnasiet. Av beslutet i utbildningsnämnden framgår explicit att även lärarna omfattas av lärverktygssatsningen. I protokoll från barnoch ungdomsnämnden står inte detta uttryckligen men enligt uppgift omfattar den kostnadsram som presenteras även lärverktyg för lärare. Vi noterar att det saknas inriktningsbeslut om vilka digitala verktyg som ska finnas inom övriga verksamhetsområden inom barn- och ungdomsförvaltningen. Enligt uppgift finns en ambition om ökning av antalet digitala lärverktyg även inom övriga verksamheter men detta är inte formellt beslutat. Enligt uppgift har vissa verksamheter redan leasade lärverktyg. Besluten i respektive nämnd ger en kostnadsram för satsningen men anger inga krav på vilken standard lärverktygen ska hålla. För lärverktyg för elever är det naturligt med en leasingperiod på tre år eftersom det motsvarar den period som lärverktyget används av eleven. För lärarnas lärverktyg är denna koppling mer otydligt och enligt IT bör utredas om investering är ett mer ekonomiskt alternativ för dessa verktyg. Göteborg 12 maj 2015 Christina Selin Projektledare Ernst & Young AB Ulrika Berling Kvalitetssäkrare Ernst & Young AB 7