Förbättrar restaurering av betesmarker situationen för de mest hotade naturtyperna?

Förbättrar restaurering av betesmarker situationen för de mest hotade naturtyperna? Restaureringsersättningen bidrar tydligt till miljömålsuppfyllelsen för fäbodar, ljunghedar och betesmarker i Norrland. Betesmarker och slåtterängar med höga biologiska värden sköts i mycket hög utsträckning efter avslutad restaurering. Fortsatt stöd till restaurering behövs i miljömålsarbetet. Rapport 2014:02 1

Ökar restaurering av betesmarker arealen av de mest hotade naturtyperna? I den här rapporten undersöker vi vilka naturtyper som restaureras med ersättning för restaurering inom landsbygdsprogrammet och i vilken utsträckning markerna fort sätter att ingå i åtaganden efter restaureringsperiodens slut. I analysen ingår också vilka naturvärden som finns i de restaurerade markerna, vilka krav som ställs på restaureringarna och hur länsstyrelserna prioriterar mellan ansökningar. De restaurerade markerna jämförs med de restaurerbara markerna i ängs- och betes marksdatabasen Tuva. Syftet är att se hur väl restaureringsersättningen för ängs- och betesmarker bidrar till att öka arealen av de mest hotade ängs- och betesmarkstyperna. Analysenheten Författare Anna Nordberg Foto framsida: Urban Wigert.

Sammanfattning Syftet med uppföljningen av ersättningen för restaurering av ängs- och betesmarker inom landsbygdsprogrammet är att se hur väl stödet bidrar till att öka förekomsten av de mest hotade naturtyperna i ängs- och betesmarker. För att kunna avgöra om det är de mest hotade naturtyperna som restaureras och vilka naturvärden som finns i de restaurerade markerna begärde Jordbruksverket in slumpmässigt utvalda restaureringsplaner från länsstyrelserna. Dessa analyserades sedan med avseende på mål, naturtyp enligt art- och habitatdirektivet, naturvärden innan restaureringen samt krav på åtgärder och tydlighet. Trädklädda betesmarker dominerar som målnaturtyp bland de marker som restaureras. Fäbodbeten förekommer i avsevärt högre grad bland de restaurerade markerna än i ängs- och betesmarksinventeringens databas TUVA, vilket tyder på att prioriteringen av dessa marker för restaurering har fungerat väl. Det är också möjligt att de är åsidosatta i ängs- och betesmarksinventeringen. Även betesmarker i Norrland och ljunghedar var vanligare i restaureringarna än i förekomsten i databasen TUVA vilket innebär att stödet bidrar till måluppfyllelsen för dessa naturtyper. För skogsbeten, slåttermarker och alvarmarker verkar länsstyrelsernas prioriteringar inte ha lyckats. Majoriteten av länsstyrelserna prioriterar slåttermarker före betesmarker. Att slåtterängar inte restaureras i högre utsträckning tyder därför på att det inte söks restaureringsersättning för slåttermarker i tillräckligt hög grad. Vi gick igenom krav och förslag på åtgärder i restaureringsplanerna. Gallring, bete och röjning av igenväxningsvegetation var de vanligaste åtgärderna i restaureringsplanerna, de fanns med i nästan alla planer. Även grothantering var mycket vanligt medan skapande av dödved och bekämpning av ohävdsarter krävdes i mindre än en tredjedel av planerna. Knappt tio procent av de marker som restaurerades med pengar från landsbygdsprogrammet hade klassats som restaurerbara i ängs- och betesmarksinventeringen samtidigt som en dryg tredjedel av markerna i stickprovet överlappades av någon typ av mark i TUVA. Detta tyder på att en stor del av de restaurerade markerna till någon del omfattar ytor som bedömts vara värdefulla i ängs- och betesmarks inventeringen. Fem procent av de restaurerbara markerna i TUVA restaureras med pengar från det nuvarande landsbygdsprogrammet. Fem län prioriterar marker som klassats som restaurerbara i ängs- och betesinventeringen. 86 procent av de marker som restaurerades under miljö- och landsbygdsprogrammet 2000-2006 ingår i ett åtagande för betesmarker och slåtterängar idag. Av de marker som restaurerats är det slåtterängar med allmänna värden som ingår i ett åtagande i lägst omfattning. Det beror troligtvis på den lägre ersättningen för att sköta marker med allmänna värden och den förhållandevis höga arbetsinsatsen. Det tidigare arealmålet för restaurering av ängs- och betesmarker i miljömålet Ett rikt odlingslandskap har endast uppnåtts till 50 %. Arbetet med att restaurera ängs- och betesmarker behöver därför fortsätta om vi ska kunna nå miljömålet.

Innehåll 1 Ersättning för restaurering av ängs- och betesmarker... 1 1.1 Bakgrund... 1 1.2 Syfte... 2 2 Metoder... 3 2.1 Naturtyper i de restaurerade markerna... 3 2.1.1 Urval av restaureringsplaner... 3 2.1.2 Naturtypsbedömning... 3 2.2 Restaurering av marker i databasen TUVA... 3 2.3 Länsstyrelsernas krav och prioriteringar... 4 2.4 Fortsatt brukande... 5 3 Resultat... 6 3.1 Vilka naturtyper restaureras?... 6 3.2 Restaurerade marker som finns i databasen Tuva... 7 3.3 Kraven i restaureringsplanerna... 7 3.4 Bedömning av tydligheten i planerna... 9 3.5 Prioriteringar i genomförandestrategierna för landsbygdsprogrammet...10 3.6 Fortsätter markerna att brukas efter restaurering?...11 4 Diskussion...13 4.1 Restaureringsplanerna...13 4.1.1 Tolkningarnas tillförlitlighet...13 4.1.2 Fördelningen av naturtyper...13 4.1.3 Naturvärden...15 4.1.4 Tydlighet...15 4.2 Genomförandestrategierna...16 4.3 Restaurerade marker i Tuva...16 4.4 Fortsatt brukande...18 4.5 Slutsatser...19 Referenser...20

1 Ersättning för restaurering av ängs- och betesmarker 1.1 Bakgrund Inom landsbygdsprogrammet finns möjlighet för lantbrukare att söka pengar för att bevara och förstärka biologisk mångfald och kulturmiljövärden. Syftet med att ge ersättning för att restaurera betesmarker och slåtterängar är att bidra till att uppnå det tidigare delmålet för gräsmarker i miljömålet Ett rikt odlingslandskap. Delmålet löd Senast år 2010 ska samtliga ängs- och betesmarker bevaras och skötas på ett sätt som bevarar deras värden. Arealen hävdad ängsmark ska utökas med minst 5 000 hektar och arealen hävdad betesmark av de mest hotade typerna ska utökas med minst 13 000 hektar till år 2010 (Miljödepartementet 2001). De mest hotade naturtyperna har pekats ut som alvarmarker, skogsbeten, fäbodbeten, ljunghedar och betesmarker i Norrland. Det övergripande syftet med denna studie är att se hur väl restaureringsersättningen har fungerat för att underlätta upp fyllelsen av detta mål. Enligt ängs- och betesmarksinventeringen 1 finns det 34 500 hektar värdefull ängs- och betesmark som har klassats som restaurerbar. Marken är idag i dåligt skick men det finns tillräckligt mycket värden kvar för att det ska vara möjligt att restaurera den med en rimlig arbetsinsats. Ersättning för restaurering av betesmarker och slåtterängar infördes under det förra landsbygdsprogrammet (2000-2006) i form av ett projektstöd som hade till syfte att återskapa den hävdbetingade biologiska mångfalden och de kultur historiska värdena. Ersättningen för restaurering av ängs- och betesmarker om fattade ca 3 550 hektar ängs- och betesmarker under denna period, fördelade på ca 700 objekt. Drygt 3 000 hektar av dessa var betesmark, knappt 300 hektar var slåttermark och knappt 200 hektar var skogsbete. Ca 78 miljoner kronor betalades ut i restaureringsersättning (Andersson 2008). Fram till och med 2012 restaureras 9 026 hektar ängs- och betesmark inom programperioden 2007-2013. Av dessa restaureras 7 206 hektar med miljöersättningen för restaurering medan 1 820 hektar restaureras med miljöinvestering. Restaureringen är avslutad i 1 623 hektar av markerna och restaurering pågår i 7 403 hektar. De flesta av markerna som ingår i restaurering kommer att bli färdigställda under programperioden 2007-2013. Detta innebär att arealmålet för restaurering av ängs- och betesmarker i miljömålet Ett rikt odlingslandskap endast är uppfyllt till 50 % (Jordbruksverket 2013). I landsbygdsprogrammet 2007-2013 var ersättning för restaurering av ängs- och betesmarker en del i utvald miljö 2. Ersättningen betalades ut i två former, faktiska kostnader för stora och mycket arbetskrävande restaureringar så kallad 1 Ängs- och betesmarksinventeringen är en nationell inventering av värdefulla ängs- och betesmarker, i inventeringen klassas markerna som värdefulla, restaurerbara eller ej aktuella. Resultatet från inventeringen finns samlat i databasen TUVA. 2 Utvald miljö är ett samlingsnamn för flera mindre åtgärder inom landsbygdsprogrammet. Den gemensamma nämnaren för dessa åtgärder är att länsstyrelsen prioriterar mellan ansökningarna utifrån bedömd miljönytta. 1

miljöinvestering och en fast ersättning under fem år för mindre restaureringar som mark ägaren själv kan utföra så kallad miljöersättning. Länsstyrelserna prioriterade mellan ansökningarna efter lokala förhållanden för att gynna regionalt hotade naturtyper eller särskilt värdefulla områden. Målet med stödet är att öka förekomsten av de mest hotade naturtyperna både regionalt och nationellt. Länsstyrelserna prioriterar mellan ansökningar utifrån den genomförandestrategi som de har tagit fram tillsammans med andra regionala aktörer. När en markägare ansöker om restaureringsersättning fastställer länsstyrelsen en plan för restaureringen och vad slutresultatet ska bli. Detta sker ofta i samråd med lantbrukaren men det är länsstyrelsen som ansvarar för restaureringsplanen. 1.2 Syfte Frågeställningar som denna studie ska belysa är: Om ersättningen fungerar för restaurering av sällsynta och utpekade naturtyper. I vilken utsträckning restaureras olika naturtyper, hur fördelar sig insatserna över landet och prioriteras hotade naturtyper eller är det andra faktorer som avgör? Om länsstyrelserna använder resultat från ängs- och betesmarksinventeringen. I vilken utsträckning sammanfaller de restaurerade markerna med marker som klassats som restaurerbara i ängs- och betesmarksdatabasen Tuva? Hur den regionala prioriteringen och länsstyrelsernas arbete fungerar. Hur ser restaureringsplanerna i de olika länen ut, vilka krav ställs på restaureringarna och vilka naturtyper prioriteras av länsstyrelserna? Om restaureringarna är långsiktiga. Vad händer efter att åtagandet för restaurering gått ut, ingår markerna i nya åtaganden och har de miljöersättning? 2

2 Metoder 2.1 Naturtyper i de restaurerade markerna 2.1.1 Urval av restaureringsplaner För att kunna göra ett slumpmässigt urval av projektplaner för både miljöersättningar och miljöinvesteringar för hela landet sammanställde vi en lista på pågående restaureringar. Därefter skickade vi en förfrågan om 52 utslumpade restaureringar till kontaktpersoner på respektive länsstyrelse. 2.1.2 Naturtypsbedömning Restaureringsplanerna innehåller en bedömning av markens kvaliteter innan restaurering och en plan för utveckling av dessa värden. Vi använde restaurerings planerna som underlag för att bedöma naturtyp, naturvärden, öppenhet och fuktighet i de restaurerade markerna. Naturtyp klassificerade vi enligt metodiken i ängs- och betesmarksinventeringen (Jordbruksverket 2005), som bygger på definitioner i art- och habitat direktivet. Naturvärden noterades som förekomst av objekt med höga naturvärden som registrerats i planen i följande kategorier, hamlade träd/hamlingsspår och i denna kategori ingick både gamla hamlingsträd och nyhamlade träd, grova/ vidkroniga träd, hålträd, dödved, bärande träd och buskar 3, hävdgynnad flora samt rödlistade arter. Öppenhet noterades som öppet, glest trädklätt eller glest träd- och buskklätt, delvis trädklätt eller delvis träd- och buskklätt och trädklätt eller träd- och buskklätt. Fuktighet noterades i fuktighetsklasserna enligt metodiken i ängs- och betesmarksinventeringen. 2.2 Restaurering av marker i databasen TUVA I databasen TUVA finns marker som klassats som restaurerbara. Det innebär att marken inte har tillräckligt höga värden för att klassas som värdefull ängs- och betesmark men har så pass höga värden att den kan restaureras med en rimlig insats. För att få fram hur stor del av dessa marker som restaureras överlappade vi dem med alla jordbruksblock med ersättning för restaurering av ängs- och betesmarker i ArcGIS. Metoden finns beskriven i bilaga 1. 3 Bärande träd och buskar är träd och buskar som bär frukt, till exempel rönnbär och hassel. 3

2.3 Länsstyrelsernas krav och prioriteringar För att se hur länsstyrelserna prioriterar mellan olika restaureringsprojekt och vilka krav de ställer på restaureringarna gick vi igenom länsstyrelsernas genomförandestrategier för landsbygdsprogrammet och de 52 utslumpade restaureringsplanerna. Vi delade in informationen från restaureringsplanerna i ett antal kategorier som vi sedan använde som underlag för analyserna. Åtgärder noterades som antingen krav eller förslag på åtgärder i följande kategorier. Röjning som i det här fallet avser röjning av buskar och sly. Gallring som avser avverkning av träd. Flisning av det röjda materialet. Bränning, med detta avses bränning av marken som restaurerande åtgärd och inte bränning av eventuella rishögar efter röjning. Slåtter. Bete. Ringbarkning. Hamling, avser här både återhamling och nyhamling. Skapande av dödved, vilket innefattar ringbarkning om syftet är att låta träden stå kvar permanent, skapande av högstubbar och lämning av rishögar i den restaurerade marken som insektsrefuger. Bekämpning av ohävdsarter vilket avser specifika krav eller förslag på bekämpning av vanligt förekommande ohävdsarter som inte lätt bekämpas med enbart bete, så som örnbräken, nässlor och björnbär. Grothantering 4 vilket innefattar krav eller förslag på hur ris och stubbar ska hanteras efter gallring och röjning. Tydliga instruktioner bedömdes genom att notera förekomsten av följande instruktionskategorier i planerna. Karta över restaureringsområdet. Stämpling av träd, detta noterades om länsstyrelsen i planen angett att stämpling skett för att underlätta restaureringsarbetet. Tidsplan. Specifik eller generell instruktion angavs som specifik om instruktionen skrivits specifikt för den aktuella marken, generell om endast en allmän instruktion för marktypen lämnats och både om både specifik och generell instruktion förekom. Mål noterades om det fanns ett uttalat mål för restaureringen i planen. Foton registrerades om foton använts som ett hjälpmedel för brukaren i planen, bilder som enbart använts som framsida togs inte med. 4 Grot är ett samlingsbegrepp för grenar, rötter och toppar av träd i avverkningssammanhang. 4

Syftet med planen definierades som naturvärden, kulturvärden eller både och. Areal i hektar. Historisk markanvändning delades in i slåtter, bete, åker, park, skog, fäbodbete, utmark och diverse exploateringsformer. Ingår i ängs- och betesmarksinventeringen dvs. om marken ingår i eller överlappas delvis av ett äng- och betesobjekt noterades områdets fält-id i TUVA. Omgivande mark beskrevs kortfattat om väsentlig information fanns i planen. Vi gick igenom genomförandestrategierna för landsbygdsprogrammet på liknande sätt som restaureringsplanerna. Prioriteringarna av ersättningen för restaurering delades in i kategorier baserade på natur- och kulturvärden, ekonomi, geografi och mål för restaureringen. 2.4 Fortsatt brukande Vi hämtade information från Jordbruksverkets databas DAWA om de marker som ingick i restaureringsersättningen under miljö- och landsbygdsprogrammet 2000-2006 och om de ingick i ett åtagande 2010. Andelen av de färdig restaurerade markerna som ingick i ett åtagande beräknades sedan dels för hela materialet och dels för varje åtagandetyp. 5

3 Resultat 3.1 Vilka naturtyper restaureras? Restaureringsplanerna delades in i naturtyper enligt art- och habitatdirektivet (tabell1). Det största antalet restaurerade marker var trädklädda betesmarker och de utgjorde 71 % av stickprovet. Allra vanligast var glest trädklädda betesmarker, så kallade silikatgräsmarker och därefter tätare trädklädda betesmarker med främst ek eller björk (figur 1). Dessa naturtyper är även de vanligaste i äng- och betesmarksdatabasen TUVA. Andelen trädklädda betesmarker var avsevärt högre bland de restaurerade markerna än i TUVA. Fuktängar förekom i betydligt lägre andel i stickprovet än i TUVA och andelen i urvalet motsvarar endast 8 % av andelen i TUVA (figur 2). Den största avvikelsen var dock fäbodbetena som utgjorde 3,6 % av stickprovet men endast 0,2 % av markerna i TUVA. Detta resultat kan dock bero på slumpen eftersom urvalet bestod av endast 52 marker. Betesmark i Norrland var också markant vanligare i urvalet än i TUVA databasen. 25 20 15 10 5 0 Antal planer per naturtyp antal planer Figur 1. Antalet restaureringsplaner i stickprovet fördelat på naturtyp. Det totala antalet planer i figuren överstiger stickprovet på 52 planer då flera av kategorierna överlappar. Betesmarker i Norrland omfattar alla betestyper i norrlandslänen. Dessa marker har även räknats in i respektive naturtyp eller i fäbodbeten. Ängar står med både som kategorin äng som omfattar alla marker med krav eller förslag på slåtter i planen och som naturtypen slåtteräng som omfattar de marker där målnaturtypen fallit inom dessa klasser. 6

% 45 40 35 30 25 20 15 10 5 0 Naturtypsfördelning % antal TUVA % antal planer Figur 2. Andelen av de olika naturtyperna i restaureringsplanerna och i Tuva databasen. Trädklädda betesmarker är överrepresenterade i restaureringsplanerna medan fuktängar är kraftigt underrepresenterade i förhållande till markerna i TUVA databasen. 3.2 Restaurerade marker som finns i databasen Tuva I databasen Tuva klassas marker som restaurerbara om de inte har tillräckligt höga värden för att kunna klassas som värdefull ängs- och betesmark men kan restaureras till värdefull mark med en rimlig insats. Av dessa marker har 5 % restaurerats med ersättningen för restaurering av ängs- och betesmarker och 10 % av de restaurerade markerna var klassade som restaurerbara i databasen TUVA. 37 % av de restaurerade markerna överlappades av marker med höga biologiska och kulturella värden i databasen TUVA. 3.3 Kraven i restaureringsplanerna Länsstyrelserna ställer krav på hur restaureringarna ska genomföras i planerna men de ger även förslag på lämpliga åtgärder. I 51 av de 52 planerna i urvalet fanns krav på gallring av trädskiktet och 49 hade krav på röjning av buskar och sly. I markerna med krav på slåtter hade alla slåtteräng som målnaturtyp (tabell 2). 7

Tabell 2. Antalet planer med krav eller förslag på de olika åtgärdena Åtgärd Krav Förslag Gallring 51 0 Röjning 49 1 Bete 50 1 Bekämpning av ohävdsarter 17 0 Grothantering 44 0 Flisning 1 1 Skapande av död ved 15 6 Bränning 1 8 Slåtter 3 1 Ringbarkning 1 4 Hamling 2 1 Sammanfattningsvis var de åtgärder som krävdes i högst utsträckning gallring, röjning, bete och grothantering medan skapande av dödved och bekämpning av ohävdsarter 5 krävdes i mindre än en tredjedel av planerna. Övriga åtgärder krävdes endast i enstaka fall. Naturvärden i restaureringsmarkerna innan restaurering nämndes i alla planer utom tre. Vanligast förekommande var bärande träd och buskar, hävdgynnad flora och grova eller vidkroniga träd (figur 3). Rödlistade arter, dödved och hålträd hade endast noterats i ett fåtal fall. Det är dock ingen säker indikator på den verkliga förekomsten i markerna då fokus i planerna ofta inte låg direkt på dessa värden. Den låga förekomsten av hamlade träd kan anses vara mer representativ då dessa träd är en tydlig indikator på tidigare hävdformer och därför kan antas vara väsentliga i planeringsarbetet. 37 % av markerna överlappades till någon del av marker i ängs- och betesmarksinventeringen. 45 40 35 30 25 20 15 10 5 0 Naturvärden Figur 3. Antalet planer med förekomst av naturvärdesobjekt. 5 Ohävdsarter är arter som missgynnas av hävd och som tränger undan hävdgynnade arter. 8

3.4 Bedömning av tydligheten i planerna Bedömningen av om länsstyrelsernas planer för restaurering är tydliga grundas på om det finns olika typer av förklarande avsnitt i planerna och om länsstyrelsen har varit ute och stämplat träd i markerna inför restaureringen. Antalet planer med de olika vägledningstyperna: En tidsplan fanns med i 48 av de 52 planerna. Det varierade mycket hur detaljerad tidsplanen var mellan de 18 länsstyrelser som deltog i den här delen av studien men generellt så fanns tidpunkt för avverkning, slyröjning och betespåsläpp med. I 44 av planerna fanns ett tydligt definierat mål, oftast i form av en beskrivning av målnaturtypen. 38 av planerna innehöll en karta med restaureringsobjektet inritad som hjälpmedel för restaureringsarbetet. I 10 av markerna har länsstyrelsen angett att stämpling av träd som ska tas bort eller sparas har skett eller kommer ske innan restaureringens början. I 12 av planerna användes foton för att förtydliga instruktionerna. Endast en plan saknade helt instruktioner specifika för den aktuella marken och innehöll enbart generella instruktioner för restaurering. Ytterligare nio planer innehöll dock både generella och specifika instruktioner. För övriga marker fanns enbart specifika instruktioner med i planerna. De flesta av planerna innehöll tre eller fler av de ovan beskrivna instruktions klasserna (se avsnitt 2.3) och endast fyra av planerna innehöll färre än tre klasser (figur 4). I tre av planerna var alla klasserna med, alla dessa planer var skrivna i Östergötlands län. 20 15 10 5 Restaureringsplanerna fördelat på antalet instruktionsklasser i planerna 0 1 2 3 4 5 6 Antal instruktionsklasser i planen Antal planer Figur 4. Antalet restaureringsplaner fördelat efter hur många av de olika instruktionsklasserna som förekommer i planerna. 9

3.5 Prioriteringar i genomförandestrategierna för landsbygdsprogrammet Varje länsstyrelse skriver en genomförandestrategi för landsbygdsprogrammet. Genomförandestrategierna innehåller bland annat prioriteringsordningar för ansökningar om ersättning inom utvald miljö där ersättningen för restaurering av ängs och betesmarker ingår. De flesta länsstyrelserna har prioriterat att ge ersättning till marker som ska skötas med slåtter, endast Norrbotten har prioriterat bete före slåtter. Västerbotten, Norrbotten, Skåne och Värmland har även prioriterat mellan olika slåtterängstyper. Det är vanligt förekommande att prioriteringen av naturtyper grundar sig på regionala och nationella miljömål, till exempel är fäbodar prioriterade i Jämtland och Dalarna medan ljunghedar är prioriterade i Halland och Västra Götaland. Åtta av länsstyrelserna har också valt att prioritera geografiska områden exempelvis skogsbygd före slättbygd eller kärnområden för höga naturvärden. Natura 2000-områden, naturreservat och marker i ängs- och betesmarksinventeringen prioriteras också av flera länsstyrelser. 14 av länsstyrelserna prioriterade marker med höga kulturella värden. Flera av länsstyrelserna valde att fokusera på höga naturvärden eller stor miljönytta i prioriteringarna istället för att gynna vissa naturtyper. Jämtland, Västernorrland, Västra Götaland och Kronobergs län tog med brukarens ekonomiska möjligheter till fortsatt skötsel i prioriteringen mellan olika restaureringar. Långsiktigt säkerställd hävd krävdes också av Stockholm, Västerbotten, Norrbotten, Skåne, Gävleborg och Blekinge Tillgänglighet för allmänheten, möjlighet till rekreation och allmänintresse prioriterades av länsstyrelserna i Jönköping, Kronoberg, Örebro, Jämtland, Stockholm, Västerbotten, Västra Götaland och Gävleborg. Stora sammanhängande landskap och närhet till annan värdefull fodermark prioriterades av åtta av länsstyrelserna. Jönköpings län prioriterade marker som skapar spridningsvägar för hotade arter och områden med hotade eller hävdgynnade arter prioriterades även av sju andra länsstyrelser. Alla länsstyrelser utom Östergötland och Kronoberg tillämpar både miljöinvenstering och miljöersättning. Östergötland och Kronoberg har valt bort miljöinvesteringen på grund av den höga administrativa börda som denna stödform innebär, både för länsstyrelsen och för lantbrukaren eller den som ansvarar för restaureringen. Kalmar och Örebro län prioriterar miljöersättningen över miljöinvesteringen av liknande skäl medan Halland ser miljöersättningen som ett komplement till miljöinvesteringen dock ska betesmarker främst restaureras med miljöersättning i Halland. Stockholm, Västerbotten, Kronoberg, Gotland, Blekinge, Västra Götaland och Västernorrland ställde krav på att den restaurerade marken skulle kunna uppfylla kraven för miljöersättning med särskilda värden efter restaureringens slut. Alla länsstyrelser utom Jönköping, Kalmar, Gotland, Gävleborg och Västernorrland hade arealmål för hur mycket mark som skulle restaureras under program perioden inskrivet i genomförandestrategin. 10

3.6 Fortsätter markerna att brukas efter restaurering? Cirka 86 % av markerna som restaurerades under miljö- och landsbygdsprogrammet 2000-2006 hade ett åtagande för betesmarker och slåtterängar 2010, vilket innebär att markerna ska hävdas med bete eller slåtter. Åtagandena är för delade på olika markklasser med olika typer av ersättning. Betesmark med särskilda värden och betesmarker med allmänna värden är vanligast med 44 % respektive 36 % av det totala antalet restaurerade marker (figur 5). Av de flesta markklasserna har mellan 80 % och 100 % av markerna ett åtagande idag. Av slåtterängarna med allmänna värden ingår 68 % i ett åtagande idag, motsvarande andel för slåtterängarna med särskilda värden är 94 % (figur 6). 60 Fördelning av markklasser 50 40 % 30 20 10 0 Figur 5. Andelen av markerna som restaurerades under landsbygdsprogrammet 2000-2006 som var anslutna till miljöersättning för slåtter eller bete 2010, fördelat på typ av åtagande. 11

100 90 80 70 60 % 50 40 30 20 10 0 Andelen markklass med åtagande Figur 6. Andelen av de restaurerade markerna i varje markklass som ingick i ett åtagande 2010. 12

4 Diskussion 4.1 Restaureringsplanerna 4.1.1 Tolkningarnas tillförlitlighet De data som vi har sammanställt från restaureringsplanerna måste tolkas med försiktighet då planerna inte är en homogen källa. Varje länsstyrelse har sitt sätt att skriva planer och sina bedömningsgrunder för restaureringarna. Det går därför inte att säga att avsaknaden av ett naturvärdesobjekt i en plan innebär att detta naturvärde saknades i objektet utan endast att det inte har noterats i planen. De naturvärden som tas upp i planerna får i stället ses som väsentliga för just den restaureringen. Detta gäller dock inte nödvändigtvis bärande träd och buskar som ofta beskrivs som en del av igenväxningsvegetationen och därmed många gånger röjs bort under restaureringens gång. Ett standardiserat sätt att skriva planerna på skulle underlätta uppföljning men eventuellt upplevas som begränsande av länsstyrelserna. Tolkningen av naturtyperna i planerna måste också ses som osäker, särskilt gränsdragningen mellan silikatgräsmark och trädklädda betesmarker är osäker men även mellan vissa andra naturtyper med likartade strukturer. För att minska problemet med att skilja likartade naturtyper från varandra har vi valt slå samman naturtyper (Jordbruksverkets 2010). 4.1.2 Fördelningen av naturtyper Vi kan dra slutsatsen av naturtypsbedömningen att trädbärande betesmarker gynnas i restaureringarna eftersom de utgör en betydligt större andel av de restaurerade markerna än av markerna i ängs- och betesmarksinventeringen. Det kan förklaras med att det finns en brist på träd av hävdkaraktär i jordbrukslandskapet och att länsstyrelserna därför väljer att gynna denna typ av marker. Det kan också förklaras med att det är troligt att det är lättare och mer ekonomiskt att skapa en relativt tätt trädklädd betesmark av ett igenväxt område eftersom detta kräver mindre arbete med avverkning och slyröjning. Kvarstående träd hjälper till att minska slyuppslaget och röjgödslingseffekten 6 blir mindre (Johansson & Hedin 1991). 71 % av de restaurerade markerna i stickprovet utgjordes av någon form av trädklädd betesmark 7. Detta är även den vanligaste typen av mark i Tuva och det kan därför ses som naturligt att en stor andel av markerna som restaureras är just trädklädda betesmarker. Det är dock tveksamt om detta är gynnsamt för miljömålsuppfyllelsen. I och för sig behöver även denna typ av mark restaureras för att kompensera för marker som tas ur bruk, men det bidrar inte till att öka arealerna av de mest hotade naturtyperna. Ur ett biologiskt perspektiv är det inte desto mindre viktigt att öka och bevara antalet hävdträd i landskapet då många röd listade arter är knutna till dessa träd. 6 Röjgödslingseffekter uppstår när den näring som varit knuten i trädens rotsystem frigörs i marken efter avverkning. Detta har en negativ effekt på hävdgynnad flora. 7 Naturtyperna 6270 silikatgräsmarker och 9070 trädklädda betesmarker. 13

Andra naturtyper som gynnas i restaureringsarbetet är fäbodbeten, hedar och betesmarker i Norrland. Dessa marktyper var tidigare definierade som hotade i miljökvalitetsmålet Ett rikt odlingslandskap och det är därmed troligt att ersättning för restaurering används för att uppfylla miljömålet för dessa naturtyper. Särskilt fäbodarna avvek kraftigt från fördelningen i ängs- och betesdatabasen TUVA och detta visar på att länsstyrelserna har lyckats genomdriva sina prioriteringar av fäbodbeten. Även slåtterängar, skogsbeten och alvarmarker ses som särskilt hotade i miljömålet. Inga alvarmarker kom dock med i stickprovet. Detta kan bero på att alvarmarker på Öland restaurerades i hög omfattning under tidigare programperioder. Alvar är en naturtyp som har klassats med gynnsam bevarandestatus av Artdatabanken (Sohlman 2008) och restaureringsbehovet under denna programperiod var därför lågt. Slåttermarker utgör en något lägre andel av stickprovet än av marker i Tuva. Det är dock svårt att säga om avvikelsen är verklig eller slumpmässig. Något man kan se är att slåttermarker inte gynnas särskilt utan i bästa fall endast kommer med i restaureringarna i den utsträckning det skulle ske om urvalet gjordes slumpmässigt. Detta kan förklaras med att slåtter är arbetsamt, särskilt i ojämn terräng. Många gamla slåtterängar har dessutom betats under lång tid och kan därför ha förlorat sin slåttergynnade flora och vara svåra att restaurera tillbaka till en slåttermark med höga naturvärden. Det är dock problematiskt att slåttermarker inte restaureras i högre utsträckning då de prioriteras både i miljömålet och av de flesta läns styrelser. Att länsstyrelsernas prioriteringar av slåttermarker inte ger mer restaureringar av slåtterängar tyder på att lantbrukare är mindre benägna att söka restaureringsersättning för slåttermarker än för betesmarker. Fuktängar förekommer i en mycket lägre andel i restaureringsmaterialet än i Tuva, dessa marker är lätta att sköta med slåttermaskiner och är därför överrepresenterade i miljöersättningarna i förhållande till övriga slåttermarker (Jordbruksverket 2011). Det är därför troligt att fuktängar nedprioriterats i restaureringssammanhang till förmån för ovanligare naturtyper. I Norrbottens län har man till exempel valt bort restaurering av myrslåttermarker då denna typ av mark restaurerats i mycket hög utsträckning tidigare i länet. Skogsbeten verkar inte heller gynnas särskilt i restaureringssammanhang. Skogsbeten är en ovanlig naturtyp i dag jämfört med tidigare. Gamla skogsbeten har ofta växt igen under en längre tid och har därmed förlorat sina hävdgynnade värden, avverkats som skog eller har en förändrad trädsammansättning och är i och med det inte aktuella för restaurering. I vissa län begränsas möjligheten att prioritera mellan restaureringsprojekt av att det inte kommer in tillräckligt många ansökningar. Det är därför viktigt att tydligt definiera vad som krävs för att ersättning ska beviljas i genomförandestrategin till landsbygdsprogrammet så att det går att välja bort projekt utan miljönytta till förmån för andra åtgärder inom Utvald miljö. 14

4.1.3 Naturvärden De vanligast förekommande naturvärdena i planerna var bärande träd och buskar, grova vidkroniga träd och hävdgynnade arter. Då nästan alla marker som restaureras är igenväxta och har mycket träd är det naturligt att naturvärdena innan restaureringen i stor utsträckning kommer vara knutna till trädskiktet, att en hävdgynnad flora noterades i en stor andel av markerna kan ses som en konsekvens av hur stödet utformats. För att en mark ska vara berättigad till restaureringsersättning ska det finnas spår av tidigare hävd och marken ska helst kunna vara berättigad för miljöersättning för ängs- och betesmarker med särskilda värden efter fem år när restaureringstiden är slut. Detta innebär att det behöver finnas hävdgynnade arter kvar i marken när restaureringen inleds då det är mycket svårt att återskapa en hävdgynnad flora som försvunnit helt på fyra till fem år (Johansson & Hedin 1991). Att rödlistade arter förekommer i liten utsträckning kan delvis förklaras med att dessa arter är ovanliga vilket innebär att sannolikheten att se dem utan en riktad inventeringsinsats är liten. Många av våra rödlistade arter som är knutna till hävdade marker är känsliga för igenväxning och är därmed bland de första arterna som försvinner när hävden upphör (Ekstam, Forshed 1992 och Rabinowicz 2010). Hamlade träd förekommer anhopat i landskapet i dag och det är därför inte förvånande att de är ovanliga i restaureringsplanerna. Den låga andelen planer med hålträd och dödved i planerna kan förklaras främst med att de som har skrivit planerna snarare fokuserat på de hävdgynnade värdena eftersom det är dessa värden som ligger till grund för restaureringen. Det är därför troligt att hålträd och dödved inte noterats i någon större utsträckning även om de har funnits på den aktuella marken. 4.1.4 Tydlighet Hur detaljerade planer som gjorts inför restaureringen varierade mycket mellan både länsstyrelser och handläggare. De flesta av planerna innehöll dock en tidsplan och ett tydligt mål. En detaljerad plan behöver inte vara tydligare än en kortfattad plan. Det är möjligt att det ur lantbrukarens synvinkel är bättre med en kortfattad och enkel plan och att länsstyrelsen istället lägger tid på att komma ut och stämpla träd inför gallringen. Hur tydliga instruktionerna i planerna är visade sig vara mycket svårbedömt då upplevelsen av planens tydlighet i mångt och mycket är subjektiv. Instruktionen behöver inte heller vara otydlig för att exempelvis tidsplan och stämpling saknas om instruktionen är enkel, till exempel ta bort all gran. Nästan alla planerna innehöll tre till fem av förklaringsklasser vilket tyder på att mängden information i planerna är ganska likartad. Det ger dock ingen klar bild av tydligheten i planerna. Ett bättre sätt att mäta detta skulle kunna vara att genomföra en enkätundersökning riktad till de som genomför restaureringarna. Det borde visa hur lantbrukarna uppfattar informationen i planerna. 15

4.2 Genomförandestrategierna Möjligheten för norrlandslänen att prioritera är troligtvis mindre än för länsstyrelserna i södra Sverige då antalet jordbruksföretag är avsevärt mycket lägre än i de stora jordbrukslänen. Färre lantbrukare innebär troligtvis färre ansökningar att prioritera mellan men också mindre pengar att fördela. Betesmarker i Norrland är en av de naturtyper som pekats ut som mest hotad i de tidigare delmålen till miljömålet Ett rikt odlingslandskap och det är därför kanske inte lika viktigt att prioritera mellan olika betestyper i dessa områden. Det är förstås trots detta intressant att titta på naturvärdena i dessa marker och också på vilka krav på natur- och kulturvärden som ställs i genomförandestrategier och projektplaner. Alla länsstyrelser utom Norrbottens län prioriterar slåtterängar före betesmarker i genomförandestrategierna för landsbygdsprogrammet. Trots detta var inte slåttermarker vanligare bland restaurerade marker än i Tuva. Troligen beror det på att få brukare ansöker om att få ersättning för att restaurera just slåtterängar. Det behövs därför någon form av riktad åtgärd för att öka andelen gammal slåttermark som restaureras till just slåttermark. Till exempel gör vissa länsstyrelser riktade insatser i form av rådgivning, nyhetsbrev och kurser i lieslåtter. Länsstyrelsen i Dalarana ger till exempel ut ett nyhetsbrev om slåtter som heter Liebladet. Flera länsstyrelser valde att prioritera höga värden eller hotade arter istället för att prioritera mellan naturtyper. Detta borde kunna ge högre flexibilitet i prioriteringsarbetet då ovanliga naturtyper av hög kvalité borde hysa höga värden eller hotade arter medan en prioritering mellan naturtyper skulle kunna innebära att en mark med låga värden prioriteras före en mark med höga värden därför att den råkar vara av rätt naturtyp. En mark som inte har höga värden vid restaureringens början kan ha stor utvecklingspotential och det är därför svårt att veta vilken typ av prioriteringar som ger bäst resultat. 4.3 Restaurerade marker i Tuva Bedömningen av hur stor areal av de restaurerbara markerna i TUVA som restaurerats är problematisk då hela arean från ängs- och betesobjekten som överlappats av ett restaureringsblock tagits med i beräkningen. Det behöver dock endast vara en liten del av objektet som överlappar och därmed ingår i restaureringen (figur 7). Ett ytterligare problem är att restaureringsytorna inte överensstämmer med blockytorna i ungefär 42 % av fallen. Skillnaden är oftast liten men detta innebär att ett överlapp mellan ett TUVA-objekt och ett restaureringsblock inte nödvändigtvis innebär att någon del av TUVA-objektet restaureras. Restaureringen sker dock oftast över en större yta än själva blocket (i de fall där blockytan och restaureringsytan inte är den samma) och detta borde snarare minska felet än öka det då sannolikheten att en större del av TUVAobjektet restaureras ökar. Det faktum att en liten del av de restaurerade markerna inte gick att matcha mot ett block och att arean för dessa marker approximerades som medelarean för övriga marker bidrar ytterligare till areaberäkningarnas osäkerhet. 16

Ängs- och betesobjekt Restaureringsmark Figur 7. Överlapp mellan TUVA markerna och restaureringsmarkerna. Det rödstreckade området utgör TUVA arealen och det grönstreckade restaureringsarealen. Det faktiska överlappet mellan områdena utgörs endast av området med både röda och gröna streck. I beräkningarna av överlappsarealerna har däremot hela TUVA arealen respektive restaureringsarealen inkluderats. Att endast cirka 10 % av markerna som restaureras har klassats som restaurerbara i ängs- och betesmarksinventeringen kan bero på att urvalet för inventeringen inte är inriktad på att hitta restaurerbara marker. Urvalet för marker som skulle inventeras baserades istället på marker som inventerats i ängs- och hagmarksinventeringen 8, marker med tilläggsersättning (höga värden) i miljöersättningen och andra, av länsstyrelsen, kända värdefulla objekt. Det kan också bero på att endast fem av länen aktivt prioriterar dessa marker i genomförandestrategierna för landsbygdsprogrammet. Av markerna i stickprovet överlappades 37 % av fullständigt inventerade Ängs- och betesobjekt. Detta innebär att en stor del av markerna som restaureras till någon del omfattar marker som bedömts som värdefulla i ängs- och betesmarksinventeringen. Det har dock gått tio år sedan majoriteten av markerna i ängs- och betesmarksinventeringen besöktes och det är därför möjligt att marker som klassades som värdefulla vid inventeringstillfället kan vara i behov av restaurering idag. Hela ängs- och betesobjekten behöver inte heller vara klassade som värdefulla. Det är vanligt att de inventerade markerna även innehåller områden som klassats som annan naturtyp, dvs. den delen av området utgörs inte av en hävdgynnad naturtyp. Det är därför troligt att restaureringen ofta skett på sådana delytor. Det är positivt att en stor andel av restaureringsobjekten ligger i direkt anslutning till värdefulla ängsoch betesobjekt då detta borde underlätta återetablering av hävdgynnade arter i restaureringsytan då spridningsavståndet är litet. 8 Ängs- och hagmarksinventeringen är föregångaren till ängs- och betesmarksinventeringen som genomfördes i början av 90-talet. 17

4.4 Fortsatt brukande 86 % av markerna som restaurerades under landsbygdsprogrammet 2000-2006 har någon form av miljöersättning idag. Siffran är svårtolkad då det var krav på att sköta de restaurerade markerna i fem år efter att restaureringen avslutats. En stor del av markerna som hade miljöersättning 2010 kan alltså fortfarande ha ingått i det ursprungliga skötselåtagandet. Restaurerade slåtterängar med allmänna värden ingick i åtagande i lägre grad än övriga klasser. Detta kan tyda på att arbetsbördan med fagning, slåtter och skörd upplevs som för hög i förhållande till ersättningen för att sköta dessa marker och att de därför sköts med miljöersättning i lägre utsträckning än andra marker. Denna tolkning stöds av att slåtterängar med särskilda värden, som ger en högre ersättning, ingår i åtagande i större utsträckning. Det kan också vara så att markerna med särskilda värden sköts i högre utsträckning på grund av att de har högre värden och därmed ger ett större engagemang från brukare, de flesta som sköter slåtterängar är troligtvis naturvårdsintresserade och högre värden borde då innebära ett större intresse. Restaureringsmarker är även en markklass som det går att söka miljöersättning för. För att marken ska vara berättigad till restaureringsersättning ska den inte haft miljöersättning de senaste fem åren. Att marker som restaurerades under den förra programperioden har restaureringsersättning idag kan förklaras med att restaureringarna ofta inte följer blockgränserna och att det därför är möjligt för ett block att restaureras två gånger förutsatt att det är olika delar av blocket som restaureras vid de olika tillfällena. Samma område kan även restaureras två gånger om det skett ett brukarbyte emellan. Det kan även vara en indikation på att den ursprungliga restaureringen inte fungerade och att marken åter blivit igenväxt. 18

4.5 Slutsatser Fäbodbeten, betesmarker i Norrland och ljunghedar restaureras i särskilt hög utsträckning i förhållande till deras förekomst i landskapet. Det bidrar tydligt till måluppfyllelsen för miljömålet Ett rikt odlingslandskap. Det tidigare arealmålet för restaurering av ängs- och betesmarker i miljömålet Ett rikt odlingslandskap har endast uppnåtts till 50 %. Trädklädda betesmarker är de vanligaste målnaturtyperna vid restaureringar vilket troligtvis beror på det är en vanlig naturtyp och att det är lätt att spara träd vid röjning av en igenväxt mark. Skogsbeten och slåtterängar förekommer inte i högre andel i de restaurerade markerna än i TUVA och gynnas därmed inte särskilt i restaureringssammanhang, trots att framförallt slåtterängar prioriteras av länsstyrelserna. Det behövs därför mer riktade åtgärder för att dessa marktyper ska öka. Slåtterängar som bedömts hysa endast allmänna biologiska värden ingår i fortsatt åtagande efter restaureringsåtagandets slut i lägre utsträckning än andra marker. Knappt 10 % av de marker som restaurerats under landsbygdsprogrammet 2007-2013 var klassade som restaurerbara i ängs- och betesmarksinventeringen, det vill säga markerna hade inte tillräckligt höga biologiska värden vid inventeringstillfället för att klassas som värdefulla men var möjliga att restaurera med en rimlig insats. 37 % av stickprovet överlappades dock av marker som klassats som värdefulla i ängs- och betesmarksinventeringen. För att kunna utvärdera de biologiska effekterna av restaureringarna skulle markerna behöva återbesökas en tid efter avslutat restaurering. Om vi ska kunna nå miljömålet Ett rikt odlingslandskap behöver arbetet med att restaurera ängs- och betesmarker fortsätta, med ökat fokus på hotade naturtyper. 19

Referenser Andersson. 2008. Slututvärdering av Miljö- och landsbygdsprogrammet 2000-2006 Vad fick vi för pengarna? Sveriges lantbruksuniversitet Jordbruksverket. 2013. Årsrapport 2012 Landsbygdsprogram för Sverige år 2007-2013. Rapport 2013:26 Löfroth. 1997. Svenska naturtyper i det europeiska nätverket Natura 2000 Naturvårdsverket ISBN 91-620-178-2 Jordbruksverket. 2005. Ängs- och betesmarksinventeringen inventeringsmetodik, rapport 2005:2 Jordbruksverket. 2010. Sköts värdefulla ängar och betesmarker med miljöersättning? Rapport 2010:32 Ekstam & Forshed.1992. Om hävden upphör kärlväxter som indikatorer i ängs- och hagmarker Naturvårdsverket ISBN 91-620-1117-0 Rabinowicz. 2010. Redovisning av uppdrag om halvtidsutvärdering av landsbygdsprogrammet för Sverige 2007-2013 Sveriges lantbruksuniversitet Johansson & Hedin.1991. Restaurering av ängs- och hagmarker Naturvårdsverket ISBN 91-620-1102-2 Sohlman 2008. Arter och naturtyper i habitatdirektivet tillståndet i Sverige 2007 Sveriges lantbruksuniversitet ISBN 978-91-88506 33-7. 20

Rapporten kan beställas från Jordbruksverket 551 82 Jönköping Tfn 036-15 50 00 (vx) Fax 036-34 04 14 E-post: jordbruksverket@jordbruksverket.se www.jordbruksverket.se ISSN 1102-3007 ISRN SJV-R-12/XX-SE RA14:02