Projektfinansieringens betydelse vid Private Public Partnerships

Magisteruppsats Finansiering Fek 591 VT 2005 Företagsekonomiska institutionen Projektfinansieringens betydelse vid Private Public Partnerships Författare: Hans Didring Emil Hedberg Jesper Sahlman Handledare: Niclas Andrén

Sammanfattning Titel: Projektfinansieringens betydelse vid Public Private Partnerships Författare: Hans Didring Emil Hedberg Jesper Sahlman Handledare: Niclas Andrén Nyckelord: Projectfinansiering, Public Private Partnership (PPP), infrastruktur, Public Sector Comparator (PSC), Private Finance Initiative (PFI). Syfte: Att undersöka vilken betydelse projektfinansieringsformen har för Public Private Partnerships. Metod: Kvalitativ undersökning. Intervjuer med professionella aktörer på projektfinansierings- och PPP-området. Respondenterna omfattas av banktjänstemän, entreprenörer samt akademiker. Teori: Analysen baseras främst på projektfinansieringsteori. Den innefattar kapitalstruktur, skuldsättningsgrad och styrning. Dessutom tillämpas agentteorin i analysen. Slutsatser: Det finns fördelar med att använda projektfinansiering vid PPP. Undersökningen visar att projektfinansiering är ett enastående verktyg för riskallokering. Dessutom resulterar projektfinansiering i minskade kostnader för agentkonflikter. Emellertid är privat finansiering normalt sett dyrare än offentlig finansiering. 1

Abstract Title: The importance of Project Finance in Public Private Partnerships Authors: Hans Didring Emil Hedberg Jesper Sahlman Tutor: Niclas Andrén Key words: Project Finance, Public Private Partnership (PPP), Infrastructure, Public Sector Comparator (PSC), Private Finance Initiative (PFI). Purpose: To determine the importance of Project Finance for Public Private Partnerships. Methodology: Qualitative Study. Interviews conducted with professionals in the Project Finance and the PPP field. The study comprises interviews with bankers, contractors and scientists. Theory: The analysis is mainly based on theory on Project Finance, including capital structure, leverage and governance. Also, agency theory is being applied in the analysis. Conclusions: There are benefits of using Project Finance in PPP. The thesis concludes that Project Finance is an exceptional tool for risk allocation. Also, Project Finance reduces costs for agency conflicts. On the other hand, financing in the private sector is usually more expensive than financing in the public sector. 2

Definitioner Anslagsfinansiering: är det traditionella sättet att finansiera statlig verksamhet. Anslagsfinansiering innebär att en investering betalas på en gång med statens löpande inkomster. 1 Koncession: tillstånd som lämnas av myndighet att bedriva viss verksamhet eller näring. Tillståndet ges först efter närmare prövning om den planerade verksamheten är behövlig och ändamålsenlig, framför allt från samhällelig synpunkt. Vid infrastrukturskoncession erhåller koncessionstagaren en ersättning från koncessionsgivaren för den anläggning som koncessionstagaren innehar. Public Private Partnership (PPP): ett avtal som överför investeringar som traditionellt har genomförts i offentlig sektor till den privata sektorn. För att kvalificera sig som ett PPP skall projektet omfatta en offentlig funktion, involvera staten som den huvudsakliga köparen, var finansierat genom ickeoffentliga källor och engagera ett företag utanför staten som den huvudsakliga operatören som tillhandahåller betydande delar av design och idéer för projektet och som bär en relevant del av risken. Public Sector Comparator (PSC): är ett verktyg framtaget i syfte att jämföra kostnaden för ett PPP anbud mot vad det kostar att genomföra investeringen i offentlig regi. PSC innebär att upphandlaren genomför en nuvärdesberäkning på vad man enligt en mall uppskattat att en offentlig investering skulle ha kostat att genomföra. Verktyget är framtaget i Storbritannien och används idag i ett stort antal engelskspråkiga länder, exempelvis Canada, Australien och Sydafrika. Projektfinansiering: en finansieringsform där ett fristående bolag bildas (SPV) vars enda uppgift är att äga och förvalta en investering. Investeringen finansieras dels med eget kapital och dels med lån eller obligationer. Banker och andra borgenärer har ingen regressrätt hos sponsorerna utan de har att bedöma styrkan i det kassaflöde som bolaget förväntas generera. Special Purpose Vehicle (SPV): kallas det fristående bolag som bildas vid projektfinansiering. Benämns även projektbolag. Sponsorer: kallas de bolag som äger det egna kapitalet i SPV:t. 1 http://www.riksdagen.se/debatt/0001/forslag/rr11/rr110010.asp, 2005-05-30 3

Innehållsförteckning 1 Inledning... 6 1.1 Bakgrund... 6 1.2 Problematisering...8 1.3 Syfte... 11 1.4 Avgränsningar... 11 1.5 Disposition... 12 2 Metod... 13 2.1 Val av metod... 13 2.2 Val av respondenter... 13 2.3 Tillvägagångssätt... 15 2.4 Litteratursökning... 15 2.5 Metod för datainsamling... 16 2.5.1 Primärdata... 16 2.6 Kvalitetsaspekter... 17 2.7 Metoddiskussion... 17 3 Teoretisk bakgrund... 19 3.1 Public-Private-Partership (PPP)... 19 3.1.1 PPP ur två perspektiv... 20 3.1.2 PPP i litteraturen... 24 4 Teori... 30 4.1 Projektfinansiering... 30 4.1.1 Skuldsättningsgrad... 33 4.1.2 Off-Balance Financing... 35 4.1.3 Lånekapacitet... 35 4.1.4 Löptid... 35 4.1.5 Struktur... 36 4.1.6 Riskkontamination... 37 4.1.7 Riskallokering... 37 4.1.8 Ägarstyrning... 37 4.2 Agentteorin... 38 4.2.1 Kontraktstyper... 38 4.2.2 Konflikter... 39 5 Empiri... 41 5.1 Primärdata... 41 5.1.1 Konkurrens... 41 5.1.2 Projektets löptid... 42 5.1.3 Begränsad handlingsfrihet... 43 5.1.4 Bankens roll är kontroll... 43 5.1.5 Riskfördelning... 44 5.1.6 Vinstintresse i den privata sektorn... 44 5.1.7 Stordriftsfördelar... 45 5.1.8 Off-balance financing... 46 6 Analys... 47 6.1 Första steget... 47 6.1.1 Konkurrens... 47 6.1.2 Löptiden... 48 6.1.3 Begränsad handlingsfrihet... 49 4

6.1.4 Bankens roll... 49 6.1.5 Riskfördelning... 50 6.1.6 Vinstintresse i den privata sektorn... 51 6.1.7 Stordriftsfördelar... 51 6.1.8 Off-Balance Financing... 52 6.2 Andra steget... 52 6.2.1 Konkurrens... 52 6.2.2 Handlingsutrymme... 53 6.2.3 Riskallokering... 53 6.2.4 Vinstintresse... 54 6.2.5 Beständighet... 55 6.2.6 Kapitaltillgång... 55 6.2.7 Off-Balance Financing... 56 7 Slutsats... 57 7.1 Förslag till vidare forskning... 59 Källförteckning... 61 Bilaga 1... 64 Bilaga 2... 65 Bilaga 3... 66 5

1 Inledning 1.1 Bakgrund Infrastruktur har stor betydelse för tillväxten. Såväl drift och underhåll av infrastruktur som nyinvesteringar är av stor vikt för Sveriges utveckling. Trenden går mot att den offentliga sektorn inte kan finansiera byggnation, drift och underhåll med den modell som använts historiskt sett. EU:s konvergenskrav 2 hämmar ökad upplåning och det höga skattetrycket gör det svårt att finansiera infrastruktur över stadsbudgeten genom höjda skatter. 3 Att kunna tidigarelägga investeringar i viktig infrastruktur skulle innebära stora samhällsekonomiska vinster. Både med avseende på tidsbesparingar, trafiksäkerhet och miljöaspekter. 4 Vägverket har historiskt sett varit dåliga på att hålla tid och budget. 5 Det beror, enligt Nils Bruzelius, främst på strukturella problem och incitamentsproblem hos Vägverket. 6 Man saknar gemensamma strategier, riktlinjer och mål. Det är faktorer som anses vara mycket viktiga för en privat organisations framgång. Sedan 1992, då Vägverket konkurrensutsatte underhållet har kostnaderna minskat med 20-30% trots bibehållen kvalitet. 7 Vid tradionell generalentreprenad genomför en entreprenör ett visst uppdrag och lämnar därefter över till Vägverket som tar ansvar för drift och underhåll. Ersättningen baseras på objektets beskaffenhet vid överlämnandet. Detta innebär att det inte finns några incitament för entreprenören att sträva efter yttersta kvalitet och varaktighet. Emellertid har entreprenören begränsat inflytande över produktionen vid generalentreprenad. Vägverket detaljstyr byggnationens specifikation och förlopp. Detta lämnar lite utrymme för entreprenören att göra innovativa lösningar avseende konstruktion och materialanvändning. 8 2 Ett lands stadsskuld får inte överstiga 60% av landets BNP enligt EUs stabilitetspakt. 3 Ernst & Young, (2000), PPP En framtidsmodell för offentlig service. Industriförbundet, s. 3 4 Mattmar, U. (2003), Vägunderhåll skjuts upp. DN, 2003-08-05 5 COWI, (2003), Granskning av planeringsunderlaget i Vägverkets... Näringsdepartementet, s. 4 6 Bruzelius, N. (2005), Intervju. Lund. 2005-05-19 7 Brusk, P. et al (2002), Dagens upphandling stryper innovationen. DI, 2002-05-23 8 Brusk, P. et al (2002), Dagens upphandling stryper innovationen. DI, 2002-05-23 6

Ovanstående problem som har uppmärksammats först under 2000-talet i Sverige påtalades redan under 1980-talets början i Storbritannien. Detta ledde till utvecklingen av ett koncept kallat Private Finance Initiative, PFI, där privata aktörer medverkar i upphandling och finansiering av projekt i den offentliga sektorns regi. 9 Fram till dags dato har 600 projekt genomförts. Undersökningar visar att projekten håller högre kvalitet till en förhållandevis lägre kostnad än vid traditionellt upphandlade projekt. Det brittiska finansdepartementet, HM Treasury, har satt upp ett antal regler för när PFI får användas. Den mest centrala är att lösningen skall ge mer valuta för pengarna än en lösning inom den offentliga sektorn. 10 För att säkerställa detta används Public Sector Comparator, PSC, som är ett verktyg för att beräkna kostnaden för genomförande av projektet i den offentliga sektorns regi. Den uppskattade kostnaden enligt PSC jämförs med de anbud som de privata aktörerna lämnar. 11 De positiva erfarenheterna av PFI i Storbritannien har lett till utvecklingen av ett koncept kallat Public Private Partnerships, PPP. Konceptet bygger på, som betydelsen antyder, ett samarbete mellan offentlig och privat sektor. Användningen av PPP har fått enormt genomslag globalt och används idag i alla Europeiska länder utom Sverige och Albanien. 12 Det närmaste PPP man har kommit i Sverige är Arlandabanan och, den nyligen upphandlade, Norrortsleden men de kan, enligt Anders Claeson, inte betraktas som riktig PPP. 13 PPP bygger på att de privata aktörerna levererar en helhetslösning med drift och underhåll genom ett projektbolag kallat Special Purpose Vehicle, SPV. Detta sker under en bestämd tid varefter besittningen övergår till staten. Löptiden för ett godtyckligt projekt är 25-30 år. Under löptiden erhåller SPV:et en ersättning från staten som baseras på användningen av objektet samt på objektets beskaffenhet. Ytterligare en förutsättning för PPP är att SPV:et är privat finansierat. 14 Trots positiva erfarenheter i ett flertal länder och en uppsjö internationella utredningar som framhäver fördelarna med PPP har man ännu inte tagit steget fullt ut i Sverige. Många 9 Ernst & Young, (2000), PPP En framtidsmodell för offentlig service. Industriförbundet, s. 2 10 HM Treasury, (2003), PFI: Meeting the investment challenge. The Stationary Office, s. 2 11 HM Treasury, (2003), PFI: Meeting the investment challenge. The Stationary Office, s. 7 12 Örn, G. (2004), Trögt att låna ut till offentlig sektor. DI, 2004-10-28 13 Claeson, A. (2005), Intervju. 2005-05-02 14 HM Treasury, (2003), PFI: meeting the investment challenge, The Stationary Office, s. 10 7

politiker samt direktörer inom den offentliga sektorn hyser tvivel kring huruvida PPP verkligen är bättre ur ett samhällsekonomiskt perspektiv. De menar att inte utländska förhållanden kan appliceras på Sverige. Dessutom finns det ett fundamentalt motstånd mot privat finansiering av offentliga verksamheter i Sverige. En statlig utredning, genomförd 2000, konstaterar att PPP kan innebära positiva fördelar som inte kan uppnås med traditionell upphandling. Utredningen föreslår att man skall genomföra ett antal referensprojekt för att utvärdera PPP under svenska förhållanden. 15 Westerberg menar att Socialdemokraternas stödpartier, Vänster- och Miljöpartiet, hindrade propositionen att genomföra pilotprojekt. Han menar fortsättningsvis att ett regeringsskifte kan innebära att frågan tas upp igen. 16 1.2 Problematisering Hur den offentliga sektorn använder sina anslag är en samhällsekonomisk frågeställning. Vid investeringar i infrastruktur har den samhällsekonomiska aspekten två dimensioner. En dimension är den faktiska kostnaden för genomförande av projektet. Den andra dimensionen är huruvida man får valuta för pengarna. Att investeringen kan genomföras till en skälig kostnad och dessutom ge valuta för pengarna ligger i skattebetalarnas intresse. En undersökning som refereras flitigt är genomförd av LSE och Arthur Andersen 2000. Undersökningen visar att projekt genomförda med PPP ger avsevärt mer valuta för pengarna är projekt genomförda i offentlig regi. 17 Slutsatsen som LSE visar stämmer väl överrens med slutsatsen i en undersökning som genomförts av norska KPMG. 18 Brittiska Association of Chartered Certfied Accountants, ACCA, ställer sig mer tveksamma till huruvida PPP resulterar i mer valuta för pengarna än traditionellt genomförda projekt. 19 Frågan är vilka faktorer som kan innebära att PPP levererar mer valuta för pengarna än det traditionella förfarandet. Visserligen har det gjorts flera undersökningar, men flertalet är ickevetenskapliga och synnerligen partiska. Många undersökningar är genomförda i andra länder 15 Ds 2000:65, Alternativ finansiering genom partnerskap. s. 57 16 Westerberg, S. (2005), Telefonintervju. 2005-04-20 17 Arthur Andersen and LSE, (2000), Value for Money Drivers in the Private Finance Initiative, s. 3 18 KPMG, (2003), Kartleggning og utredning av former for offentlig privat samarbeid (OPS), s. 4 f 19 ACCA, (2004), Evaluating the operation of PFI in roads and hospitals, s. 68 f 8

och huruvida de går att applicera på svenska förhållanden är oklart. Det kan finnas stora strukturella skillnader mellan länder som innebär att en jämförelse inte låter sig göras. Vid utvärdering av investeringen skall man vara medveten om att PPP inte främst syftar till att ge den lägsta möjliga kostnaden utan fokuserar på valuta för pengarna. Bruzelius och Lundberg menar att man måste skapa en standard i Norden för att säkerställa effektiv PPP. 20 I en skrivelse från Näringsdepartementet visas grundelementen i en svensk modell för PPP. 21 Man menar fortsättningsvis att det är viktigt att man kalkylerar en jämförelsekostnad för att säkerställa att staten får valuta för pengarna. 22 De faktorer som resulterar i valuta för pengarna återkommer i undersökningar av PPP. Det är främst faktorer som är specifika för PPP men även befästa skillnader mellan den privata- och den offentliga sektorn. Frågan är om den offentliga sektorn kan dra lärdom av de faktorer som är specifika för PPP eller om upphandlingen måste ske i partnerskap med den privata sektorn för att ge mer valuta för pengarna. Vad avser privata intressen är en viktig fråga hur de privata aktörerna skall engageras. Två alternativ är genom ägande samt långsiktigt ansvar. I de undersökningar som genomförts framhävs olika ståndpunkter. Teoretiskt sett är den billigaste lösningen att staten finansierar projektet genom upplåning. Staten lånar till den riskfria räntan vilken ingen privat aktör kan konkurrera med. Frågan är om det finns fördelar med privat finansiering som kompenserar den högre räntekostnaden. En undersökning genomförd av det britiska finansdepartmentet visar att privat finansiering är kritisk för att uppnå fördelarna vid PFI och därmed PPP. 23 Jenkinson är av den motsatta uppfattningen. Han är för privat inblandning men inte med avseende på finansiering. 24 Sveriges Byggindustrier tror att privat finansiering kan vara positiv men är osäkra på om den är nödvändig för framgångsrik PPP. 25 20 Bruzelius, N. (2005), Intervju. 2005-05-19, Lundberg, N. (2005), Intervju. 2005-05-02 21 Ds 2000:65, Alternativ finansiering genom partnerskap. s. 51 ff 22 Ds 2000:65, Alternativ finansiering genom partnerskap. s. 57 f 23 HM Treasury, (2003), PFI: meeting the investment challenge, s. 10 24 Jenkinson, T. (2003), Private finance. Oxford Review of Economic Policy. Vol. 19, Iss. 2; s. 323 25 Sveriges byggindustrier, (2004), Finansiering av infrastruktur. s. 37 9

En finansieringsform där upplåningen sker i den privata sektorn är projektfinansiering. Finansieringsformen är den enda som gör det möjligt att finansiera stora, kapitalintensiva investeringar, såsom infrastruktur, i den privata sektorn. Det beror på att projektfinansiering möjliggör hög skuldsättningsgrad vilket innebär att sponsorerna inte behöver binda så mycket kapital. Dessutom belastar inte skuldsättningen sponsorns balansräkning. Projektfinansiering används generellt sett vid finansiering av stora projekt, minst en miljard kronor, med lång löptid, 25 till 50 år. Finansieringsformen bygger på att projektet drivs av en fristående juridisk enhet varvid riskkontamination förebyggs. Långivarna har ingen regressrätt gentemot projektbolagets ägare. Därför består långivarnas säkerhet endast av projektbolagets intjäningsmöjligheter och tillgångar. Den begränsade säkerheten innebär att långivare ställer höga krav på förutsägbarhet och stabilitet. Med detta som bakgrund kan projektfinansiering lämpa sig väl för investeringar i infrastruktur. Speciellt då staten erlägger betalningen, som i Sverige. Projektfinansiering innebär förhållandevis höga räntekostnader samt transaktionskostnader i jämförelse med anslagsfinansiering. Frågan är om det finns fördelar med projektfinansiering som kompenserar de högre kostnaderna. Enligt Esty har det genomförts relativt lite forskning om projektfinansiering. Han menar intresset varit litet eftersom finansieringsformens populäritet växte först under mitten av 1990-talet. Ytterligare en anledning är att data från projektbolagen är svårtillgänglig varför kvantitativa studier inte låter sig göras. 26 Vid PPP används per definition projektfinansiering. Frågan är hur väl finansieringsformen lämpar sig för PPP. I de tidigare undersökningar som genomförts har inte betydelsen av projektfinansiering för PPP analyserats. Detta ämnar vi göra genom att bryta ned PPP i två delar, en finansieringsdel och en upphandlingsdel. Frågan är om man kan uppnå viktiga fördelar genom projektfinansieringsformen vid PPP som inte kan åstadkommas med annan finansiering. 26 Cullen, A. (2004), The Big Money for Big Projects, HBSWK 2004-06-14 10

1.3 Syfte Syftet med uppsatsen är att undersöka vilken betydelse projektfinansieringsformen har för PPP. Detta uppnås genom tre delmål: - Undersöka vad som karakteriserar PPP. - Undersöka vad som karakteriserar projektfinansiering. - Analysera betydelsen av projektfinansiering för PPP. 1.4 Avgränsningar Uppsatsen avgränsar sig till att undersöka finansieringsaspekten av PPP ur ett upphandlingsperspektiv. Undersökningen utgår från att projektfinansiering är den aktuella formen av privat finansiering enligt resonemanget i problematiseringen (se kap 1.2). Därför fokuserar uppsatsen på just projektfinansiering. Undersökningen är genomförd ur ett svenskt perspektiv. De aktörer som intervjuas är svenska men har internationell erfarenhet. Det innebär att internationella erfarenheter av projektfinansiering och PPP diskuteras. Dock är utgångspunkten att undersöka projektfinansiering och PPP på den svenska marknaden. Fortsättningsvis avser undersökningen investeringar i infrastruktur. Emellertid gäller att aktörerna har erfarenhet av projektfinansiering samt PPP ur ett mycket brett perspektiv. De erfarenheter från andra verksamheter som presenteras är inte specifika för verksamheten utan går att applicera på infrastruktur. Vad avser betalningen av infrastruktur fokuserar undersökningen på staten som betalare genom koncession, alltså inte vägavgifter. Detta är den enda aktuella form som diskuteras idag. Främst eftersom marknaden bedöms vara liten i nordiska länder varför inte privata aktörer är beredda att bära marknadsrisken. 11

1.5 Disposition Andra kapitlet beskriver den metod som används för att genomföra undersökningen. Dessutom beskrivs hur studien genomfördes och på vilka grunder intervjuobjekten valdes. Kapitlet avslutas med en redogörelse för vilken litteratur som använts i uppsatsen. Tredje kapitlet ger en teoretisk bakgrund för att läsaren skall få förståelse för PPP och projektfinansiering. Bakgrunden beskriver övergripande vad som karakteriserar PPP och projektfinansiering. Detta är nödvändigt för att läsaren skall kunna ta till sig teorin. Fjärde kapitlet presenterar de teorier som används i analysen. Kapitlet syftar till att ge läsaren den information som krävs för att kunna sätta sig in i analysen. Inledningsvis behandlas projektfinansiering och aspekterna av den. Sedan behandlas agentteorin utifrån ett projektfinansieringsperspektiv. Femte kapitlet redogör för den empiri som studien resulterade i. Redogörelsen sammanfattar respondenternas svar. Sjätte kapitlet åskådliggör den analys av empirin som syftar till att besvara projektfinansieringens betydelse för PPP. Analysen testar de data som framkommit av empirin mot teori om projektfinansiering och om projektfinansieringen verkligen löser de frågor som empirin menar att den gör. Analysen genomförs i två steg. Sjunde kapitlet redovisar de slutsatser som analysen resulterat i. Inledningsvis beskrivs kortfattat slutsatserna. Därefter positioneras dessa gentemot tidigare forskning. Kapitlet avslutas med förslag till framtida forskning. 12

2 Metod Kapitlet beskriver den metod som används för att genomföra undersökningen. Dessutom beskrivs hur studien genomfördes och på vilka grunder intervjuobjekten valdes. Kapitlet avslutas med en redogörelse för vilken litteratur som använts i uppsatsen. 2.1 Val av metod Studien genomförs med kvalitativ metod. En kvantitativ studie är inte möjlig eftersom det inte finns ett tillräckligt stort underlag. Ytterst få presenterar kvantitativa data från de projekt som de genomfört. Emellertid bedöms det kvalitativa underlaget vara mycket bra då det finns tillräckligt många intervjuobjekt med gedigen erfarenhet av PPP. De stora svenska bankerna och byggbolagen har erfarenhet från PPP som genomförts utomlands. 2.2 Val av respondenter Den empiriska studien syftar till att utreda vikten av projektfinansiering för PPP. Därför är det önskvärt att intervjuobjekten har kunskap om både PPP och projektfinansiering. Med detta som bakgrund valdes följande intervjuobjekt: Byggentreprenadmarknaden domineras av tre stora företag (Skanska, NCC, PEAB), som är både nationellt och internationellt verksamma. Vi valde att genomföra två intervjuer med de två största väg- och anläggningsaktörerna på marknaden, Skanska och NCC. Representanter från PEAB hade inte möjlighet att delta i undersökningen. Skanska och NCC har ca 25 procent av marknaden vardera. Dessa är även de två största asfaltleverantörerna. Skanska är ett av Europas ledande bygg- och fastighetsbolag. I Sverige är Skanska det största byggföretaget och en av landets största privata fastighetsägare. Skanska har ett helägt dotterbolag, Skanska BOT 27, som specialiserar sig just på utveckling och investeringar i privat infrastruktur. 28 Skanska har varit delaktiga i en mängd PPP:s, framförallt i Storbritannien. Vår 27 BOT Build, Operate, Transfer avser upplägget vid en investering i infrastruktur. 28 Skanska BOT http://www.bot.skanska.com/ 2005-04-15 13

intervju genomfördes med Nils Lundberg, Vice President på Structured Finance, Skanska Financial Services AB. 29 NCC är ett av Sveriges ledande bygg- och fastighetsbolag. I Sverige är NCC indelat i verksamhetsområdena Roads, Construction och Property. NCC Roads producerar sex miljoner ton asfalt och cirka 25 miljoner ton sten- och krossmaterial per år. Detta gör dem till Nordens största aktör inom denna gren. NCC har, precis som Skanska, erfarenhet av PPP på den internationella marknaden. Vår intervju genomfördes med Anders Claeson, Vice President, Head Stuctured Finance, NCC AB. 30 I Sverige finns det främst tre banker som är verksamma med projektfinansiering. Dessa är Nordea, SEB och Handelsbanken. Vi valde att utföra en intervju med respektive bank. Dessutom hade vi telefonkontakt med flera anställda på bankerna under arbetets gång. Handelsbanken bedriver huvuddelen av sin verksamhet från Sverige. Handelsbanken är en av Nordens mest framgångsrika banker och ingen annan nordisk bank har högre rating. Handelsbanken har deltagit i projektfinansieringar över hela världen. Vår intervju genomfördes med Elisabeth Croon, Export and Project Finance, Handelsbanken AB. 31 SEB är en nordeuropeisk finansiell koncern med Norden, Tyskland, Baltikum, Polen och Ukraina som hemmamarknader. SEB har agerat huvudbank vid ett antal projektfinansieringar inom PPP:s i Storbritannien. Vår intervju genomfördes med Lars-Åke Svensk, Export & Project Finance, SEB Merchant Banking. 32 Nordea är den ledande finanskoncernen i Norden och Östersjöregionen. Nordea har specialistkompetens inom projektfinansiering på flera olika områden. Dessutom har Nordea varit huvudbank vid projektfinansiering av PPP:s i Finland och i Norge. Vår intervju genomfördes med Niclas Lemne, Export and Project Finance, Nordea Bank AB. 33 29 http://www.skanska.se, 2005-04-23 30 http://www.ncc.se, 2005-04-23 31 http://www.handelsbanken.se, 2005-04-23 32 http://www.seb.se, 2005-04-23 33 http://www.nordea.com/sitemod/default/index.aspx?pid=50072, 2005-04-23 14

2.3 Tillvägagångssätt Inledningsvis studerades projektfinansiering och dess bakomliggande teori. Utifrån det som framkom bedömdes investeringar i infrastruktur vara lämpliga att studera. Eftersom den offentliga sektorn normalt sett bär ansvaret för infrastruktur innebar detta en studie med utgångspunkt i PPP. Följaktligen genomfördes en litteraturstudie av PPP. Vid studien framkom successivt problematiken och ett antal frågor uppstod. För att svara på frågorna genomfördes ett antal intervjuer. Efter intervjuerna kompletterandes datainsamlingen med ytterligare teoriinhämtning. Det arbetssätt som startat i teorin för att sedan övergå till empiri och avslutas i teorin kan ses som en kombination av deduktiv och induktiv ansats. Denna kombination får stöd av Bryman, som menar att deduktion nästan alltid visar drag av induktion och vise versa. 34 2.4 Litteratursökning Som ovan beskrivits inleddes arbetet med att finna teoretiska aspekter av vårt intresseområde. Detta arbete mynnade ut i den teori som används i vår analys. Teorin består främst av litteratur om projektfinansiering och PPP. Detta eftersom de flesta aspekterna av PPP och projektfinansiering redan har analyserats. Den litteratur som uppsatsen bygger på har inhämtats från bibliotek, databassökning samt Internet. Främst användes databaserna Lovisa, Libris och ELIN. För att få ett så brett litteraturunderlag som möjligt har bibliotekslån gjorts genom lån på kursbibliotek men även genom fjärrlån. Detta har resulterat i att bredden på litteratur blivit mycket stor. Via databaser och Internet har publicerade artiklar, samt ett stort antal working papers inhämtats. Detta för att få del av den senaste forskningen inom det teoriområde som uppsatsen behandlar. Vi har eftersträvt att i så hög utsträckning som möjligt använda akademiska studier för att få en så neutral bild av ämnet som möjligt. Då ämnet är mycket aktuellt fanns en strävan att i hög grad använda nyutgiven litteratur. 34 Bryman, A. (2002), Samhällsvetenskapliga metoder, s. 22 15

2.5 Metod för datainsamling 2.5.1 Primärdata Ett antal intervjuer genomfördes för att få de professionellas syn på finansieringen av PPP. Personer från de tre svenska banker samt de två byggbolag som har erfarenhet av PPP valdes enligt ovan (se kap 2.2). Urvalet kan ses som ett strategiskt urval enligt Trost då dessa personer valts ut på grundval av att vår bedömning varit att de kan tillföra viktig information. 35 Intervjuguiden utarbetades från den teori om projektfinansiering som inhämtats i ett tidigare skede i uppsatsen. Frågorna var öppna diskussionsfrågor då vi ansåg att det skulle ge mest information. Frågorna skickades till respondenterna i ett par dagar i förväg. På detta sätt fick de en möjlighet att förbereda svaren. Emellertid medför det en risk att respondenterna förbereder svar för att försköna sin ståndpunkt. Fem intervjuer genomfördes. Samtliga intervjuer genomfördes i Stockholm på respektive respondents arbetsplats. Intervjun var semi-strukturerad till sin karaktär vilket gav svar på de frågor vi önskade men även gav respondenten möjlighet att belysa områden vi inte behandlat och som de ansåg vara av vikt. 36 Intervjuernas längd varierade mellan 1-2 timmar. Vi följde intervjuguiden men då vi var två personer gavs det möjlighet att ställa sonderingsfrågor utan att tappa den röda tråden i intervjun. Båda intervjuarna tog anteckningar under intervjuns gång, Anteckningarna sammanställdes direkt efter intervjuernas genomförande. Efter sammanställningen analyserades materialet och strukturerades efter de punkter som identifierats som kritiska för finansieringsdelen i PPP vid litteraturstudien. 35 Trost, J. (1997), Kvalitativa Intervjuer, s. 23 36 Bryman A (2002), Samhällsvetenskapliga metoder, s. 127 16

2.6 Kvalitetsaspekter När det gäller kvalitetskriterier för verbalt material är validitet och reliabilitet inte optimala att använda sig av utan Bryman förespråkar istället begreppen trovärdighet och äkthet. 37 Vi kommer nedan att diskutera de aspekter av dessa begrepp som vi anser vara av betydelse för uppsatsens kvalitet. För att göra uppsatsens empiriska material trovärdigt lät vi respondenterna förbereda sig genom att de fick intervjufrågorna i förtid samt att vi vid behov skickade kompletterande frågor via mail. För att läsaren skall kunna bilda sig en uppfattning av vårt empiriska materials pålitlighet har vi valt att beskriva vårt arbetssätt relativt utförligt. Vi bedömer att gruppen respondenter som intervjuades var tillräckligt stor eftersom svaren hade mycket hög grad av överensstämmelse. Uppsatsen distribueras i efterhand till de personer som blivit intervjuade vilket ger dem en möjlighet att kontrollera studien och förhoppningsvis erhålla nya synvinklar på ämnet. Detta kan ses som ett led i Brymans äkthetsaspekt. 38 2.7 Metoddiskussion Då den största delen av det material och personer vi kommit i kontakt med har en positiv bild av PPP fanns det en risk för att vi färgats av detta. Vi har därför försökt hålla ett kritiskt förhållningssätt till det vi läst för att väga upp detta. Vi har sökt efter litteratur från ett brett urval av källor för att hitta även kritiska undersökningar av PPP. Detta anser vi har motverkat att vi fått en skev bild av de positiva delarna. Bredden avseende källor innebär att undersökningar från såväl offentlig som privat sektor har studerats. Däribland undersökningar som har positiv respektive negativ syn på PPP. Undersökningen visar övervägande andel positiva aspekter av PPP. Därför finns det en risk att uppsatsen upplevs vara ensidig och nyanserad. Därför är det viktigt att påpeka att även de undersökningar som är kritiska till PPP framhäver många fördelar. 37 Bryman A (2002), Samhällsvetenskapliga metoder, s. 258 38 Bryman A (2002), Samhällsvetenskapliga metoder, s. 258 17

Utan att dra någon slutsats om vikten av för- respektive nackdelar kan vi konstatera att antalet fördelar är relativt stort. Uppsatsen syfte är att analysera betydelsen av projektfinansiering för PPP. Även om antalet fördelar är övervägande kan nackdelarna vara så grava att slutsatsen ställer sig negativ till PPP. Vi har också varit medvetna om den risk som finns då man som forskare använder sig av analys av sekundär data. Denna analys blir alltid färgad i flera led av forskarna. Vi tror dock att då vi varit medvetna om problemet har vi också kunnat motverka att detta skall ha påverkat vår studie negativt. Vi inte haft möjlighet att genomföra en kvantitativ studie för att på ett statistisk och matematisk väg kunna påvisa om finansieringen har en betydelse för det totala ekonomiska utfallet av PPP. Detta hade dock kunnat vara givande för en mer övergripande bild av fenomenet. Dock anser vi att den använda metoden har bidragit till att ge en bättre stöd för de argument för- och emot privat finansiering som finns idag. 18

3 Teoretisk bakgrund Kapitlet ger en teoretisk bakgrund för att läsaren skall få förståelse för PPP och projektfinansiering. Bakgrunden beskriver övergripande vad som karakteriserar PPP och projektfinansiering. Detta är nödvändigt för att läsaren skall kunna ta till sig teorin. 3.1 Public-Private-Partership (PPP) Public Private Partnership (PPP) har kommit att bli en allt vanligare företeelse. Konceptet bygger på att den offentliga sektorn tar hjälp av den privata sektorn för investeringar och byggnation. Användningen av PPP tog fart under mitten på 1990-talet i Storbritannien. Sedan dess har användningen av PPP vuxit utanför Storbritannien. Modellen för upphandling och finansiering används idag över stora delar av Europa och övriga världen. För att kvalificera sig som ett PPP skall: 39 projektet avse en offentlig funktion offentlig sektor vara huvudsaklig köpare projektet vara finansierat med icke-offentliga medel projektet engagera ett privat företag som huvudsaklig operatör som skall tillhandahålla: 1. betydande delar av design och idéer 2. bära en relevant del av risken Nedan beskrivs de olika delarna av PPP med utgångspunkt i ovanstående definition: Storbritannien har under den tid man använt sig av PPP/PFI upphandlat en rad offentliga funktioner. Fram till 2003 handlar det om mer än 600 offentliga anläggningar såsom sjukhus, fängelser, skolor och vägar. 40 Utanför Storbritannien har en övervägande del av PPPprojekten skett inom infrastruktur. 41 39 European Commission (2003), Public finances in EMU, s. 273 40 HM TREASURY (2003) PFI: MEETING THE INVESTMENT CHALLENGE, S. 20 41 Dealogic Projectware refererat i Reiss, A (2003), PPP model applicable across sectors?, EIB 19

Enligt definitionen skall offentlig sektor vara huvudsaklig köpare av tjänsten. Detta gör att investeringar i anläggningar som till viss del brukas av staten inte är att betrakta som PPP. Staten är initiativtagare och väljer upphandlingsformen när det anses motiverat. För att utvärdera om projektet lämpar sig för denna investeringsmodell används PSC i många länder. Investeringen skall vara finansierad via icke-offentliga källor. Vanliga källor för kapital är banker, fonder samt privata finansiärer. Den vanligaste finansieringsformen kallas projektfinansiering där projektet läggs i ett fristående projektbolag finansierat av equityhållare, sk sponsorer, tillsammans med en låne- eller obligationsfinansiering. En mer utförlig beskrivning av finansieringsformen följer i nästa kapitel (se kap 4.1). Ett privat företag skall vara huvudsaklig operatör vilket ofta löses genom finansieringsformen projektfinansiering. Projektbolaget ägs ofta av ett antal olika intressenter såsom byggbolag och driftsbolag tillsammans med exempelvis en eller flera externa finansiärer. Enligt definitionen skall privat sektor vara delaktig i design och riskhantering. Att den privata sektorn har en central roll när det gäller utformning och drift av projektet är en viktig del i PPP. Den privata sektorns inblandning syftar till att genom ekonomiska incitament skapa vinster avseende effektivitet och innovation. 3.1.1 PPP ur två perspektiv Ur ett offentligt perspektiv kan PPP betraktas som såväl en finansieringsform som en upphandlingsform. Uppsatsen behandlar PPP ur ett upphandlingsperspektiv med fokus på vad privat finansiering har för betydelse för PPP. För att läsaren skall få en inblick i PPP kommer dock en övergripande beskrivning av de olika synsätten redogöras för nedan. 3.1.1.1 Finansieringsperspektivet Ur ett statsfinansiellt perspektiv kan PPP ses som ett sätt att föra över infrastruktursinvesteringar på den privata sektorn. I en utredning som genomfördes 2000 på uppdrag av regeringen utreddes det finansiella perspektivet av PPP. 42 42 Ds 2000:65, Alternativ finansiering genom partnerskap. s. 44 20

Vid traditionell anslagsfinansiering av infrastruktur får staten först en byggkostnad och därefter en underhållskostnad under den tid infrastrukturen används (diagram 3.1). Enlig det traditionella sättet att finansiera vägar måste staten i budget eller genom upplåning, skapa ett ekonomiskt utrymme för att bygga infrastruktur. Statliga utgifter vid traditionell- resp. PPP-finansiering Bygg-/ underhållskostnad Koncessionsutgift Löptid Diagram 3.1 Vid PPP får en privat aktör i uppdrag att bygga infrastruktur och underhålla denna under exempelvis en 30-års period. Staten erlägger en årlig koncession, som ligger på ungefär samma nivå över hela projekttiden (diagram 3.1). Upplägget får till följd att staten inte längre har något behov av att skapa utrymme för stora investeringar i budget eller genom upplåning. Detta medför att budget- eller låneutrymmet frigörs till förmån för andra investeringar då finansieringen sker hos den privata sektorn istället. Ur ett finansieringsperspektiv är det centrala att infrastruktursfinansieringen sker med privata medel istället för med offentliga medel. 21

3.1.1.2 Upphandlingsperspektivet Vid PPP upphandlas en funktion istället för, som vid traditionell upphandling, ett utförande. Vid en funktionsupphandling har entreprenören ansvar för att leverera en färdig lösning, över en bestämd tid, till ett fast pris. 43 Vid en utförandeupphandling skall entreprenören bygga ett antal kvadratmeter väg enligt de handlingar som erhållits från uppdragsgivaren. För entreprenören får upphandlingsformen ett antal konsekvenser. Han får en hög initial kostnad följt av årliga kostnader för underhåll. Detta skall matchas mot ett ingående betalningsflöde bestående i årliga koncessioner. Byggbolagets betalningsflöden illustreras i diagram 3.2 nedan. Kapitalflöden för entreprenadbolag vid PPP Bygg-/ underhållskostnad Koncessionsintäkt Tid Diagram 3.2 Upplägget får till följd att byggbolaget måste ordna med en finansiering för att hantera de höga initiala kostnaderna. 44 Finansieringen löses genom projektfinansiering vilken möjliggör en hög skuldsättning vilket blir nödvändigt för att hantera de stora beloppen. 43 Upplägget kan jämföras med en vanlig hyresfastighet. Istället för att hyresgästen investerar i att bygga egna lokaler hyr kunden sina lokaler av en fastighetsägare. Fastighetsägaren ansvarar för att bygga fastigheten och för att förvalta och underhålla den. Fastighetsägaren har sannolikt större kunskap i hur ett hus byggs och förvaltas. Genom att fastighetsägaren har ansvar för underhållet har han ett incitament till att bygga ett hus som är så billigt som möjligt att underhålla på lång sikt. Hade hyresgästen istället valt att gå till en byggare för att bygga huset efter en ritning utförd av husköparen så genomför byggbolaget en beräkning på vad materialet kostar och hur lång tid det tar att bygga huset. Han har inget incitament till att komma med egna förslag då han inte har betalt för detta och då det kan komma att innebära att husköparen ber en annan byggare att lämna ett pris på byggnationen varpå byggaren istället hjälper en annan byggare att göra en billig lösning utan att själv erhålla någon ersättning för det. 44 Bruzelius, N (1999), Nya metoder för finansiering av vägar, s. 32 22

Som ovan illustrerats ovan blir finansieringen i detta perspektiv endast en konsekvens av upphandlingsformen. Fokus ligger istället på de incitament det kan medföra för en privat aktör att leverera en helhetslösning som innebär ett långsiktigt åtagande. 3.1.1.2.1 Funktionsentreprenad -ett svenskt alternativ Ett alternativ till att genomföra en funktionsupphandling med privat finansiering är att ersättningen till entreprenören matchas mot dennes utgifter (diagram 3.3). Med denna lösning har entreprenören inte längre något behov av att arrangera en egen finansiering. Funktionsentreprenaden tar helt sikte på att leverera en funktion och det finns inga statsfinansiella vinster med entreprenadformen annat än att den förväntas leverera en infrastruktur till en bättre kvalitet och/eller till en lägre kostnad. Kapitalflöden för entreprenören vid PPP utan privat finansiering Bygg-/ underhållskostnad Bygg-/ underhållsintäkt Tid Diagram 3,3 Denna form av entreprenad kallas funktionsentreprenad och har i Sverige genomförts i ett antal vägprojekt. Det senaste projektet som upphandlats, Norrortsleden i Stockholm, är också det största som upphandlats hittills. I dokument utgivna av vägverket framgår att man betraktar detta som en svensk variant till PPP. Vägverket menar att detta är ett sätt att komma undan de nackdelar man menar att finansieringen för med sig men de fördelar som det långsiktiga ansvarstagandet för med sig. 45 Uppsatsen kommer att utreda om den privata finansieringen som finns vid PPP kan skapa mervärden som inte är möjliga att uppnå endast med en funktionsentreprenad. 45 Vägverket, internt material, se bilaga 1 23

3.1.2 PPP i litteraturen Det finns ett antal undersökningar som undersöker huruvida PPP ger ett mervärde vid infrastruktursinvesteringar. 46 Rapporterna är genomförda av intresseorganisationer, konsultbyråer samt statliga myndigheter. En av de rapporter som är flitigast refererad är Arthur Andersens rapport från 2000. 47 I rapporten undersöks ett antal projekt som är genomförda i Storbritannien under åren 1995 2000. Rapporten tar utgångspunkt från PSC och konstaterar att projekt genomförda med PPP i genomsnitt genomförs 17 % billigare än vid traditionell finansiering. ACCA har en något mer kritisk syn i sin undersökning från 2004 och menar att även om det finns saker som pekar på att PPP medför ett mervärde finns problem som inte belyses på ett tillfredställande sätt i tidigare studier. 48 Nedan följer en sammanställning av de utredningar och rapporter som nämnts ovan. Rapporterna behandlar de områden som är viktiga för att PPP skall erbjuda ett mervärde jämfört med traditionell upphandling. 3.1.2.1 Livscykelperspektiv Vid PPP upphandlas en funktion istället för ett utförande. Detta innebär att en rad risker och problemlösning flyttas från offentlig sektor till privat sektor. Genom en funktionsupphandling får privat sektor ett ökat ansvar. Med ansvaret följer incitament att konstruera och bygga på det sätt som är det långsiktigt mest kostnadseffektiva. 49 Den privata sektorn får med funktionsupphandlingen ett livscykelperspektiv på projektet. Detta innebär att koncessionstagaren har ett helhetsansvar som inte finns vid traditionell upphandlig. 50 46 HM Treasury, (2003), PFI: meeting the investment challenge, The Stationary Office, Ds 2000:65, Alternativ finansiering genom partnerskap, HM Treasury, (2003), The Green Book, Bruzelius, N (1999), Nya metoder för finansiering av vägar, KPMG, (2003), Kartleggning og utredning av former for offentlig privat samarbeid (OPS), Sveriges byggindustrier, (2004), Finansiering av infrastruktur, Ernst & Young, (2000), PPP En framtidsmodell för offentlig service. Industriförbundet, ACCA, (2004), Evaluating the operation of PFI in roads and hospitals, Arthur Andersen and LSE, (2000), Value for Money Drivers in the Private Finance Initiative, Svenska Naturskyddsföreningen (2001), Remissyttrande angående Alternativ finansiering genom partnerskap, 47 Arthur Andersen and LSE, (2000), Value for Money Drivers in the Private Finance Initiative 48 ACCA, (2004), Evaluating the operation of PFI in roads and hospitals, s. 68 49 Arthur Andersen and LSE, (2000), Value for Money Drivers in the Private Finance Initiative, s. 18f, Ds 2000:65, Alternativ finansiering genom partnerskap. s. 44f, 50 KPMG, (2003), Kartleggning og utredning av former for offentlig privat samarbeid (OPS), s. 18 24

Koncessionstagaren tar ansvar för projektet över en hel livscykel vilket gör att han från början måste se långsiktigt och skapa långsiktigt goda lösningar. 51 Det finns tydliga incitament till att genomföra den långsiktigt bästa konstruktionen och att utveckla produkten man levererar för att minimera underhållskostnader. 52 Då budgivaren inte har någon möjlighet att omförhandla priset i efterhand har han klara incitament att redan i anbudsstadiet genomföra en noggrann undersökning i syfte att hitta innovativa lösningar. Det beror på att han levererar en funktion och inte ett utförande. Om han inte gör detta finns det risk att budet inte blir konkurrenskraftigt nog. 53 Incitamentet till att färdigställa projektet inom givna tidsramar blir också större då ersättningen som regel börjar utgå när vägen tas i bruk. 54 3.1.2.2 Ökade innovationsmöjligheter Projektbolagets frihet att konstruera och driva anläggningen på ett sätt som denne finner lämpligt ökar möjligheten att genom innovativa lösningar påverka projektets ekonomi. Projektbolaget har därmed ett tydligt incitament att genom innovationer minska kostnader för att öka projektets avkastning. Denna typ av innovationsincitament finns inte vid traditionell upphandling då entreprenören har att följa de anvisningar som uppdragsgivaren anvisar. 55 3.1.2.3 Ersättningar kopplad till funktion I PPP kopplas ersättningen till den funktion som projektbolaget förväntas tillhandahålla. Ersättningen kan exempelvis vara knuten till framkomlighet, olycksstatistik och tillgänglighet. 56 Genom starka incitamentsstrukturer menar Ernst & Young att man maximerar utförd service per kostnadsenhet. 57 Man menar även att projektbolaget blir mer benäget att leverera enligt avtal. Det beror på att koncessionen är knuten till avtalet. Därför riskerar projektbolaget att förlora koncessionen om det inte uppfyller avtalets villkor. 58 51 Yescombe, E.R, (2002), Principles of Project Finance, s. 17 52 Ds 2000:65, Alternativ finansiering genom partnerskap. s. 44 f 53 Dewatripont M och Legros P, (2005) Public-Private-Partnerships: Contact Design and Risk Transfer s. 28 54 Ernst & Young, (2000), PPP En framtidsmodell för offentlig service. Industriförbundet, s. 15 55 Arthur Andersen and LSE, (2000), Value for Money Drivers in the Private Finance Initiative, s. 18 f 56 HM Treasury, (200X), The Green Book, s. 44 57 Ernst & Young, (2000), PPP En framtidsmodell för offentlig service. Industriförbundet, s. 10 58 Ernst & Young, (2000), PPP En framtidsmodell för offentlig service. Industriförbundet, s. 13 25

3.1.2.4 Projektledning Den privata sektorn har större möjlighet att genom olika incitament locka kunnig projektledning. Detta är ett av de områden som Artur Andersen identifierat som en viktig orsak till att privat sektor kan leverera en kostnadseffektiv lösning. 59 Yescombe menar dessutom att den offentliga sektorn har en tendens till att överarbeta projekt vilket medför en högre kostnad. 60 Norska KPMG:s studie pekar på den privata sektorns klarare ansvarsfördelning med målstyrning som en viktig del till framgångsrik PPP. 61 3.1.2.5 Riskallokering Vid PPP genomförs en noggrann utredning av vilka risker som finns varefter parterna förhandlar om vem som skall hantera respektive risk. Det innebär att riskfördelningen vid PPP skiljer sig från riskfördelningen vid offentlig upphandling. Den som är bäst på att bedöma risken får också hantera den. 62 Det innebär att ett byggbolag skall ta konsekvenserna av ett dåligt bygge då bolaget har kontrollen över denna faktor. Driftskostnadsrisken kan på samma sätt minskas genom att entreprenören åtar sig att sköta driften till en på förhand överenskommen driftskostnad. Enligt en undersökning utförd av Arthur Andersen svarar risköverföring för cirka 60 procent av den totala kostnadsbesparing på 17 procent som man menar att PPP medför. 63 Jenkinson menar att det bästa argumenten för att använda sig av privat finansiering är att privat sektor kan vara bättre på att utvärdera risker än offentlig sektor och att privat finansiering därför resulterar i en bättre investeringsbedömning. 64 3.1.2.6 Resursallokering Genom privat finansiering blir kravet på offentliga medel i direkt anslutning till byggnationen lägre då staten endast betalar en koncession 65 Investeringen kan dessutom genomföras i sin helhet på en gång vilket medför att stordriftsfördelar kan nyttjas. Genom att finansieringen 59 Arthur Andersen and LSE, (2000), Value for Money Drivers in the Private Finance Initiative, s. 6 60 Yescombe, E.R, (2002), Principles of Project Finance, s. 17 61 KPMG, (2003), Kartleggning og utredning av former for offentlig privat samarbeid (OPS), s. 18 62 Ds 2000:65, Alternativ finansiering genom partnerskap. s. 44 63 Arthur Andersen and LSE, (2000), Value for Money Drivers in the Private Finance Initiative, s. X 64 Jenkinson, T (2003), Private finance. Oxford Review of Economic Policy. Vol. 19, Iss. 2; s. 333 65 Ernst & Young, (2000), PPP En framtidsmodell för offentlig service. Industriförbundet, s. 15 26

överförs på privat sektor frigörs dessutom kapital som staten kan använda till att investera i annan verksamhet. 66 Eftersom staten binder upp sig med utgifter under en längre tid kan detta givetvis vara att betrakta som en finansiering utanför den egna balansräkningen men i praktiken en bindning av kapitalflöden i en lång tid framgent. 67 I en remiss från SNF vänder man sig mot att använda PPP som ett sätt att skapa budgetutrymme då man menar att det medför en del negativa konsekvenser. Exempelvis att man i förväg binder upp framtida budgetutrymme för framtida generationer 68 3.1.2.7 Förutsägbarhet Ett antal argument har framförts där en ökad förutsägbarhet av kostnader läggs fram som ett motiv för införandet av PPP. 69 Ernst & Young menar att en viktig faktor är att den privata sektorn tar den ekonomiska risken vid PPP. Det beror på att projektbolagets ersättning baseras på den funktion som bolaget tillhandahåller oberoende av vilken kostnad bolaget har för byggnationen. 70 Att projektbudgeten inte håller är ett relativt vanligt problem som också belysts i ett antal rapporter från Vägverket. 71 Vid PPP-upphandling har de inblandade höga initiala kostnader för konsulter, jurister mm. Detta framhålls ofta som en negativ aspekt men det finns även positiva aspekter. Ernst & Young menar att den offentliga sektorn får ett bra beslutsunderlag på grund av den goda genomlysningen i upphandlingsskedet. 72 3.1.2.8 Offentlig upplåning En annan nackdel som vanligen framhålls är att finansieringen av projektet omöjligen kan bli billigare än den finansiering som staten själv kan arrangera. 73 Staten lånar pengar till den 66 Yescombe, E.R, (2002), Principles of Project Finance, s. 18 samt Ds 2000:65, Alternativ finansiering genom partnerskap. s. 44 67 Yescombe, E.R, (2002), Principles of Project Finance, s. 18 68 Svenska Naturskyddsföreningen (2001), Remissyttrande angående alternativ finansiering genom partnerskap, s. 2 69 Ds 2000:65, Alternativ finansiering genom partnerskap. s. 44 70 Yescombe, E.R, (2002), Principles of Project Finance, s. 17 71 COWI, (2003), Granskning av planeringsunderlaget i Vägverkets... Näringsdepartementet, s. 4 samt Agåker T och Djupfeldt R, (2004), Slutrapport för projekt Kostnadsfördyringar av vägprojekt i VN år 2002, Vägverket s.3 f 72 Ernst & Young, (2000), PPP En framtidsmodell för offentlig service. Industriförbundet, s. 15 samt Yescombe, E.R, (2002), Principles of Project Finance, s. 18 73 Ds 2000:65, Alternativ finansiering genom partnerskap. s. 44 27