Centralisering av Borgå stads bostadsegendom och en ny, effektivare förvaltningsmodell. Slutrapport

Transkript

1 Centralisering av Borgå stads bostadsegendom och en ny, effektivare förvaltningsmodell Slutrapport

2 Sida 2 1. Sammanfattning Bakgrund och utredningens mål Borgå stads ledning har på basis av anbuden efter anbudsförfrågan daterad 15.4 beslutat låta Nordic Adviser Group göra en utredning om förvaltningen av Borgå stads bostadsegendom. I anbudsförfrågan anges som riktgivande mål för ägande och förvaltning av stadens bostadsegendom att funktionerna samordnas till en administrativt och verksamhetsmässigt rationell helhet. har på uppdrag av Borgå stads ledning utrett möjligheterna att samordna ägandet av stadens hyresbostäder och de tillhörande funktionerna till en administrativt och verksamhetsmässigt rationell helhet. Utredningen har gjorts åt biträdande stadsdirektör Fredrick von Schoultz. Som en del av utredningen har man också hört representanter för Borgå stad, Borgå A-bostäders koncernledning, centrala lokala politiska beslutsfattare samt utomstående experter. Målet för projektet har varit att utreda olika alternativ för att göra beslutsfattandet och förvaltningen enklare, så att servicen kan produceras så kostnadseffektivt som möjligt genom egen produktion, genom samarbete eller enligt beställar-producentmodellen. I denna rapport beskrivs ett förslag till ny modell med motiveringar. På basis av analyserna och utvärderingsarbetet ger vi följande förslag: 1. De hyresbostäder som Borgå stad äger koncentreras till en koncern i aktiebolagsform med separata dotterbolag (egendomsbolag) för de aravafinansierade och de frifinansierade objekten och ett separat servicebolag samt ett holdingbolag som äger dessa. 2. Bolagens ägarförvaltning förenklas, verksamhetens genomskinlighet ökas och de bostadspolitiska och ekonomiska målen tryggas genom att det nya bolagets ledning ges tillräckligt tydliga mål och anvisningar. 3. Det nya bolagets ledning garanteras arbetsfred och tillräckliga resurser för att effektivera verksamheten och att långsiktigt utveckla utbudet på hyresbostäder i Borgå samt att öka kompetensen inom den egna organisationen och att förbättra servicekvaliteten. Vi tror att man på detta sätt kan skapa en aktör som är helt i stadens ägo och som har större resurser och därmed bättre verksamhetsförutsättningar än de nuvarande separata enheterna.

3 Sida 3 2. Nuläget och ändringsbehoven Borgå stads hyresbostäder Borgå stad äger nästan 2400 hyresbostäder, och för huvuddelen av dem är ägandet och funktionerna koncentrerade till A-koncernen. Bild 1: Borgå stads hyresbostäder, antalet bostäder A-koncernen äger 1415 bostäder, närmast A-bostäder Ab:s objekt med aravabegränsningar. Förutom A-koncernen äger staden också andra betydande bolag: bostadsaktiebolagen As Oy Peiponahon samt de fusionerade bolagen As Oy Suolapuro och Länsitienhaka. De övriga objekt som staden äger är mindre enheter och enskilda bostadsaktier. Bild 2: Stadens andel av de centrala enheterna i utbudet på hyresbostäder i området, och den kritiska massan

4 Sida 4 Borgå stad äger cirka 40 % av det lokala utbudet på hyresbostäder. I Borgå är procenttalet högre än i de stora städerna i Finland, och med tanke på detta skulle staden också kunna överväga att avstå från en del av hyresbostäderna. Då man siktar på en effektiv förvaltning och verksamhet, borde man sträva efter en lösning där man fortsätter att sälja enskilda objekt och koncentrerar ägandet till större helheter som står under stadens kontroll. Beroende på de framtida bostadspolitiska linjedragningarna, kan det bli aktuellt att behöva frigöra kapital för nybyggen och/eller att partiellt frigöra kapital som är bundet till hyresbostäder. För närvarande utgör det bundna kapitalet i hyresbostäder en betydande satsning ur stadens synpunkt, med ett bokföringsvärde på cirka 20 % av stadskoncernens balans och cirka 30 % av det främmande kapitalet. Bild 3: Hyresbostädernas andel av Borgå stads koncernbalans och av det främmande kapitalet vid slutet av år Med det egna kapitalets värde som måttstock har staden använt balansvärden som är låga jämfört med marknadspriset. Enligt vår bedömning ingår det i bostadsegendomen ett betydande latent värde utöver det rapporterade - cirka 14 miljoner euro över balansvärdet. Också enligt en mycket försiktig bedömning är fastigheternas kalkylerade "värde" i det egna kapitalet över 100 milj. euro. Vid tolkningen av dessa siffror ska man i synnerhet ta i beaktande begränsningarna för överlåtelse av aravaobjekt. Det finns skillnader mellan bolagen vad gäller det bundna kapitalet, och enligt vår uppfattning skulle en centraliserad struktur och centraliserad allokering av kapitalet kunna ge fördelar genom en förbättrad investeringsförmåga. Ur stadens synpunkt har staden mycket kapital i hyresbostadsverksamheten då man räknar enligt "gängse värden". En stark kapitalstruktur gör det möjligt att vid behov frigöra kapital eller att investera utan att behöva skaffa nytt kapital.

5 Sida 5 Arrangemangen för den operativa verksamheten med hyresbostadsbeståndet varierar. Borgå A- bostäder-koncernen producerar huvuddelen av tjänsterna själv och den övriga delen är köptjänster. Särskilt bör man beakta de objekt där Borgå för det mesta bara har rollen som ägare och sedan beslutar per objekt, tillsammans med objektets övriga ägare, om sättet att ordna tjänsterna. Också för dessa objekt har Borgå stad i egenskap av en viktig ägare möjlighet att aktivt påverka det sätt på vilket tjänsterna ordnas. Bild 4: Jämförbara underhållskostnader för hyresbostadsbolag som ägs av staden Skillnaderna mellan de olika sätten att producera tjänster (egna eller köptjänster) är under 1 % av de jämförbara kostnaderna. I analysen har man jämfört A-koncernen med de andra fastigheter som staden äger. I jämförelsen har man eliminerat tomthyror, reparationer som varierar från år till år och fastighetsskatten, som bestäms kommunvis. På basis av en preliminär analys kan man inte entydigt påvisa någondera modellens ekonomiska effektivitet. Då man jämför Borgås jämförbara kostnadsnivå för tjänsteproduktionen med motsvarande enheter i städer som är större är Borgå, kan man betrakta den nuvarande kostnadsnivån som konkurrenskraftig. Jämförelsen försvåras av de större enheternas skalfördelar, de stora städernas högre prisnivå jämfört med Borgå samt skillnaderna mellan fastighetsbestånden. I fråga om ägarskap är Borgås hyresbostadsbestånd i dag splittrat. Å ena sidan är A-Bostäderkoncernen en tämligen självständig enhet inom stadskoncernen, och förvaltningen av de övriga fastigheterna sköts av lokalitetsledningen och bolagsstyrelserna, av vilka de viktigaste har representanter från Borgå stad. Ur stadens synvinkel stöder den nuvarande modellen inte en enhetlig rapportering och möjliggör inte heller uppföljning på portföljnivå. Samtliga intervjuade parter identifierar behovet av mera tydlighet och koordination jämfört med den nuvarande förvaltningsmodellen.

6 Sida 6 Verksamhetsmiljön för hyresboende Betydande ändringar har skett i verksamhetsmiljön för hyresboende samt i den administrativa och operativa verksamheten med bostäder inom såväl den privata som den offentliga sektorn, vilket skapar ett tryck att åstadkomma förändringar i förvaltningen av Borgås hyresbostäder. Tidigare privatiseringar av fastighetstjänster har i Finland skapat en fungerande marknad och ett tillräckligt serviceutbud. Sektorns centralisering på riksnivå och uppkomsten av stora aktörer har skapat förutsättningar för en professionell tjänsteproduktion och utvecklade serviceprocesser, men å andra sidan har också tjänsteproducenternas förhandlingsläge förstärkts betydligt. En motsvarande utveckling har skett också i Borgå, där det enligt lokala experters bedömning finns en fungerande, om också ganska centraliserad marknad. Sättet att ordna tjänsteproduktionen varierar mycket inom den offentliga sektorn. Alternativen är köptjänster, en kombination av egen tjänsteproduktion och köptjänster samt egen centraliserad tjänsteproduktion. Inte bara tjänsteproduktionen utan också ägandet av fastigheter har centraliserats. Centrala drivande faktorer för centralisering är skalfördelarna vid upphandling av tjänster samt den kritiska massan och kunnandet för tjänsteutveckling och finansiering. Tyngdpunkten för utvecklandet av de i dagens läge professionellt utformade beställar- och producentmodellerna ligger för närvarande i rapportering samt i utnyttjandet av fastighetsdatasystem för rapportering och uppföljning, för fastighetsautomation och för bättre energieffektivitet. Bild 5: Centrala motiveringar till centralisering Man kan observera en centralisering som beror såväl de av staden oberoende aktörerna som de hyresbostäder som ägs av staden. Strategin hos aktörer med hela riket som verksamhetsområde är att i allt högre grad fungera som investerare. De stora aktörerna fattar sina beslut på rent ekonomiska grunder, och ägandet är centraliserat till de största städerna, vilket kan betraktas som en faktor som minskar det potentiella alternativa utbudet. Bild 6: Centrala förändringar i ägarstrukturen hos städernas hyresbostäder Städernas strategiska linje har hittills nästan utan undantag varit att koncentrera sig på verksamhet inom det egna området. Med en generalisering kan man också konstatera att alla städer ser ett behov att ge staden en aktiv roll vid ordnandet av en kostnadseffektiv bostadsproduktion.

7 Sida 7 3. Förslag och ramar för genomförandet Förslag om förvaltningen av stadens hyresbostäder I ljuset av förda diskussioner och exempel från andra orter föreslår vi att Borgå stads hyresbostäder, vad gäller både ägandet och de nödvändiga tjänsterna, centraliseras till ett nytt bolag som blir en stark administrativ och operativ helhet. Bolaget skulle också innefatta den tills vidare separata bostadsbyråns funktioner och kunnande. Bild 7: Förslag till ny ägarstruktur för Borgå stads hyresbostäder De centrala undersökta centraliseringsalternativen för tjänsterna är att centralisera dem som en del av affärsverket Borgå lokalservice och lokalitetsledningen eller att organisera dem som en del av hyresbostadsbolaget. Vi tror att organisering av tjänsterna som en del av det nya bolaget ger de bästa förutsättningarna att organisera verksamheten så att den helhetsekonomiska effektiviteten maximeras. Vi föreslår att man i koncernstrukturen placerar tjänsterna i ett separat bolag eller i en separat resultatenhet (servicebolag), isär från ägandet. Därtill borde de aravafinansierade och frifinansierade objekten placeras i separata dotterbolag (kapitalbolag). Enligt vår syn bör den nya koncernen fungera som en integrerad helhet vad gäller ägarförvaltning, finansiering (aravafinansiering i relevanta delar borträknad) och bolagsledning. Utgångspunkten är att förändringarna i det första skedet inte påverkar hyresgästernas eller de anställdas situation.

8 Sida 8 Personalen vid koncernen Borgå A-bostäder övergår i den nya koncernens tjänst som gamla arbetstagare, och de övriga enheterna har ingen egen personal för sin verksamhet. I övergångsskedet kommer också avtalen om köptjänster att vara oförändrade. Förslaget avviker från de nuvarande strukturerna hos Borgå A-bostäder, i synnerhet vad gäller tjänsterna och koncernstrukturen. Centrala motiveringar till en holdingbolagsstruktur och separering av tjänsteproduktionen är att man därmed kan åstadkomma genomskinlighet i kostnaderna och ställa klara mål för koncernen och dotterbolagen. De bolag som äger fastigheter kan också i fortsättningen skaffa de nödvändiga tjänsterna hos det egna servicebolaget inom koncernen, om bolaget bedriver huvuddelen av sin verksamhet tillsammans med ägaren. För att man ska kunna ställa klara mål för det nya bolaget och säkerställa ett entydigt resultatansvar, borde ansvaret för byggherreverksamhet, disponentverksamhet och hyrning samt resurserna för dessa vara inbyggda i den nya helheten. Eftersom A-koncernens och de överförda enheternas tjänsteproduktion delvis har ordnats genom egen verksamhet och delvis med köptjänster, borde det nya bolagets ledning bedöma per objekt, hur den operativa verksamheten med fastigheterna kan organiseras för att maximera den ekonomiska effektiviteten. På basis av responsen från intervjuer finns det inget hinder för att göra bostadsbyrån till en del av det nya bolaget. Enligt vår syn kan man därigenom avsevärt förstärka det nya bolagets kompetens inom ARA-finansiering och därmed förbättra investeringsbeslutens kvalitet och ekonomiska effektivitet. I det nya bostadspolitiska program som är under beredning borde staden ge det nya bolagets ledning tydliga ramar för verksamheten på följande delområden. - Nybyggnadsbehoven och behovet av finansiering för projekten - Objekt som eventuellt ska säljas och stadens roll som ägare av frifinansierade objekt - Kapitalstrukturen och hanteringen av det bundna egna kapitalet i verksamheten - Verksamhetens operativa och ekonomiska mål (bl.a. avkastningsmål) Vad gäller arrangemangen för ägarförvaltning föreslår vi att de politiska förtroendevalda deltar i ledningen av bolagets verksamhet. Enligt vår syn kan detta bäst förverkligas genom stadsfullmäktiges beslut om centrala ägarpolitiska riktlinjer, på basis av vilka stadsstyrelsen ger anvisningar till bolagets ledning. Enligt vår bedömning kan den nya strukturen förverkligas genom ett skatteneutralt fusionsförfarande, så att inga skattepåföljder är att vänta som skulle utgöra ett hinder för åtgärden. För att få säkerhet om åtgärdens skatteneutralitet och -effektivitet borde staden begära revisorernas utlåtande om den slutgiltiga fusionsplanen och eventuellt hos centralskattenämnden lämna in en ansökan om förhandsavgörande.

9 Sida 9 Plan för genomförande Tillräckligt med tid bör reserveras för flyttningen av verksamheter och för förberedelserna innan det nya bolaget inleder sin verksamhet, för att säkerställa att tjänsteproduktionen fortsätter utan störningar. I förberedelserna bör man i synnerhet ägna uppmärksamhet åt systemfärdigheter, skatteeffektivitet i transaktioner av egendom samt organiseringen av ägarförvaltningen innan det nya bolaget inleder sin verksamhet. Vi föreslår att projektet genomförs i tre faser på följande sätt. För att omstruktureringen ska lyckas, krävs en stark projektstyrning och koordinering av verksamheten hos de olika parterna. Vi föreslår att arbetet inleds med att man för projektet utnämner en särskild projektansvarig och ett projektteam samt en uppföljningsgrupp med tillräcklig politisk tyngd. Projektgruppen har som uppdrag att utarbeta en noggrann genomförandeplan till grund för beslut i ärendet. Efter ett beslut om att bolaget grundas borde projektgruppen ta hand om organiseringen av bolagets ledning och ägarförvaltning samt om utnämningarna, så att nyckelpersonerna har möjlighet att påverka slutresultatet. Bild 8: Genomförandeplanens tre faser Vi föreslår att de förberedande åtgärderna för att ta i bruk den nya modellen inleds omedelbart. Enligt vår bedömning kan projektet vid behov genomföras också enligt en snabb tidsplan, så att det nya bolaget vid behov kan inleda sin operativa verksamhet redan i början av år 2012, även om transaktionerna av egendom fortfarande pågår. Vi betraktar det som ett realistiskt mål att det nya bolaget inleder sin verksamhet och de nödvändiga ändringarna genomförs inom år 2012.