EN RAPPORT FRÅN SVENSK ENERGI STYRMEDEL I ELSEKTORN

EN RAPPORT FRÅN SVENSK ENERGI STYRMEDEL I ELSEKTORN November 2015

Styrmedelsfloran i elsektorn är omfattande Styrmedelsfloran i elsektorn är omfattande. I nedanstående tabell finns en översikt över de viktigaste skatterna och ekonomiska styrmedlen som påverkar företagen i elbranschen och alla elanvändare på elmarknaden. Utöver de styrmedel och skatter som redovisas nedan, finns även administrativa styrmedel i form av tillstånd och tillståndsvillkor, generella skatter såsom bolagsskatt, energieffektiviseringskrav på produkter med mera. Dessutom har även kostnader för anslutning till och användandet av elnäten en styrande effekt, inte minst geografiskt, såväl nationellt som internationellt. I tabellen anges vissa kryss inom parentes. Detta innebär att styrmedlen tillämpas under vissa förutsättningar. Till exempel kan vattenkraft erhålla elcertifikat under vissa förutsättningar, solcellsanläggningar fastighetstaxeras i vissa fall och under vissa förutsättningar kan de även omfattas av skattereduktion, samt undantag från energiskatt på el. TABELL 1 SKATTER OCH EKONOMISKA STYRMEDEL Effektskatt Svavelskatt NOxavgift Elcertifikat Solcellstöd Skattereduktion Fastighetsskatt Utsläppshandel Undantag från elskatt Kärnkraft x x Vattenkraft x (x) Vindkraft x x (x) Sol x x x (x) (x) KVV fossilt x x x x torv x x x x (x) bio x x (x) avfall x x x 2

Producentens perspektiv Diagram 1 visar kostnaden/intäkten från olika styrmedel per kraftslag och producerad kwh. Diagrammet visar tydligt att nivåerna per kraftslag skiljer sig avsevärt åt. Från vattenkraft och kärnkraft där kostnaden för styrmedel och skatter ligger på 6,5 9 öre/kwh till mikroproduktion av solkraft som matar ut el på elnätet där ersättningen överstiger 100 öre/kwh. Det bör noteras att fastighetsskatt och effektskatt är fiskala skatter som i detta fall är omräknade till öre/kwh. I diagram 2 visas elproduktionskostnader inklusive kostnader för styrmedel och skatter för nya anläggningar. DIAGRAM 1 STYRMEDELSKOSTNADER PER KRAFTSLAG Källa: Svensk Energi, samt Elforsk El från nya anläggningar 2014. DIAGRAM 2 ELPRODUKTIONSKOSTNADER SAMT STYRMEDELSKOSTNADER PER KRAFTSLAG FÖR NYA ANLÄGGNINGAR, I FÖRHÅLLANDE TILL TERMINSPRIS PÅ EL Källa: Svensk Energi samt Elforsk El från nya anläggningar 2014 3

För de flesta kraftslag påverkar styrmedelskostnaderna den totala elproduktionskostnaden avsevärt. I diagrammet ställs elproduktionskostnaderna i relation till det terminspris för el som avspeglar marknadens bedömning av elpriset för år 2020 (omkring 27 öre/kwh, okt-15). Av diagrammet framgår tydligt att det enda kraftslaget som är lönsamt att investera i just nu är avfallsbaserad kraftvärme. En sådan investering förutsätter dock att det utöver elproduktionen också är möjligt att få avsättning för värmeproduktionen. I diagram 3 visas produktionskostnader för befintlig kraftproduktion, där styrmedelskostnader per kraftslag särredovisas. Kostnadsuppskattningarna ska betraktas som ett genomsnitt då det finns en stor spridning i produktionskostnader mellan olika anläggningar för samma kraftslag beroende på bland annat storlek och olika tekniska förutsättningar. Detta åskådliggörs till exempel med tre varianter för vattenkraft; låg, mellan och hög, där hög är vattenkraftsanläggningar med hög produktionskostnad vilket generellt sett återspeglar mindre vattenkraftverk. Det finns även produktionskostnad med och utan elcertifikat, eftersom vattenkraftverken i vissa fall erhåller elcertifikat. Även för kraftvärme redovisas ett antal olika produktionskostnadsnivåer. Kostnaden för att producera el i kraftvärmeanläggningar beror på alternativkostnaden för förlorad värmeproduktion i ett fjärrvärmesystm. Den är i hög grad beroende av avsättningen för DIAGRAM 3 ELPRODUKTIONSKOSTNADER SAMT STYRMEDELSKOSTNADER FÖR BEFINTLIGA ANLÄGGNINGAR* * Normala driftförhållanden Källa: Elforsk El från nya anläggningar 2014, Fastighetstaxeringen, Ringhals, OKG, Forsmark samt Svensk Energi 4

värme, eftersom fjärrvärmen är huvudaffären. När efterfrågan på värme är låg och det finns ledig kapacitet i anläggningen blir kostnaden för att producera el i dessa anläggningar låg, eftersom elproduktionen då inte tränger undan någon värmeproduktion. Under en kall vinter är dock situationen helt annorlunda. Här blir elproduktionskostnaden hög eftersom elproduktion kan tränga undan värmeproduktion. Intäkten i form av elpris och eventuella elcertifikat måste då överstiga kostnaden för att producera värmen på marginalen i fjärrvärmesystemet. Körordningen bland kraftvärmeproduktionsanläggningarna avgörs av dess värmeproduktionskostnad. Produktionskostnaderna ställs i relation till ett aktuellt spotpris på el (omkring 23,5 öre/kwh, okt-15). Av diagrammet framgår tydligt att det enbart är kraftvärme med avfallsförbränning och biomassa, i situationer med låg värmeefterfrågan, samt vattenkraftsanläggningar med relativt sett låga elproduktionskostnader som ser ut att vara lönsamma att driva. Det bör dock poängteras att variationen mellan anläggningar vad gäller elproduktionskostnader är stor och det går inte att utesluta att det finns enskilda anläggningar inom andra kraftslag som kan drivas med lönsamhet. Även för befintliga anläggningar påverkas elproduktionskostnaden avsevärt av kostnaderna för styrmedel. 5

Konsumentens perspektiv I diagram 4 visas hur konsumentens elpris för en eluppvärmd villa med årlig elanvändning om 20 000 kwh fördelats på olika kostnadsposter över tid. Nätkostnaden har minskat sin andel ända fram till omkring år 2010 för att därefter öka. Medan elhandelskostnadens andel har minskat över tiden så har kostnadsandelen för skatt och styrmedel ökat kontinuerligt. Tittar man istället på utvecklingen av dessa kostnadsposter i absoluta termer (se diagram 5) ser man att samtliga poster har ökat i storlek över tid, men att det skett en dramatisk förändring de senaste åren då elhandelskostnaden minskat kraftigt. Således har också kostnaden för moms minskat, medan de övriga kostnadsposterna legat kvar på ungefär samma nivå eller till och med ökat. Detta leder oss fram till den fördelning av olika kostnader som ligger till grund för konsumentens elpris i dagsläget (se diagram 6). Elhandelskostnaden utgör enbart 19 procent av det pris som konsumenten betalar, 66 procent utgörs av skatter och 15 procent utgörs av kostnader för utsläppsrätter och elcertifikat. Utöver detta tillkommer nätkostnader. Detta innebär att prissignalen från elmarknaden och de prissvängningar som sker över tid har svårt att nå fram till konsumenten/ elanvändaren. DIAGRAM 4 KONSUMENTPRISETS FÖRDELNING FÖR KONSUMENT MED ÅRLIG ELANVÄNDNING OM 20 000 kwh, RÖRLIGT PRIS, LÖPANDE PRISER (JULI) Källa: SCB samt Svensk Energi DIAGRAM 5 KONSUMENTPRISETS FÖRDELNING SEDAN 1970 FÖR EN VILLA MED ELVÄRME (20 000 kwh/år, RÖRLIGT PRIS, LÖPANDE PRISER, AUGUSTI MÅNAD) I EUROPA Trenden i hela EU är att kostnaden för skatter och avgifter ökar dramatiskt för slutanvändaren. Elnätskostnaden ökar också men inte lika dramatiskt. Samtidigt sjunker elhandelskostnaden. Sedan 2008 har marknadspriset på el minskat med 4 procent, nätkostnaderna ökat med 10 procent och kostnader för skatter och avgifter ökat med 31 procent (se diagram 7). Källa: SCB samt Svensk Energi 6

DIAGRAM 6 KONSUMENTPRISETS FÖRDELNING EXKL. ELHAND- LARENS PÅSLAG FÖR RISKHANTERING, VINST OCH ADMINISTRATION. Källa: SCB samt Svensk Energi DIAGRAM 7 UTVECKLINGEN AV KONSUMENTPRISETS DELKOMPO- NENTER SEDAN 2008 I EU. Källa: SCB samt Svensk Energi 7

DIAGRAM 8 KOSTNADER FÖR SKATTER OCH SUBVENTIONER PER KONSUMERAD kwh I OLIKA EU-LÄNDER Källa: Eurelectric Kostnaden för styrmedel och skatter per kwh använd el skiljer sig drastiskt åt mellan olika länder i EU (se diagram 8). Det är tydligt att kostnaderna i Sverige för elcertifikatsystemet är betydligt lägre än kostnaderna för subventioner i många andra länder. Samtidigt är kostnaden för skatt per använd kwh el mycket hög i Sverige i förhållande till andra länder inom EU. Genomsnittskostnaden för skatter är 39 euro per MWh och genomsnittskostnaden för subventioner är 25 euro per MW. SKATTERNAS UTVECKLING ÖVER TID Diagram 9A C visar att beskattningen av elanvändning och elproduktion har utvecklats kraftfullt över tid. När energiskatten på el infördes 1951 uppgick den till 1 öre/kwh för att år 2015 uppgå till 29,4 öre/kwh. Sedan år 1990 omfattas elanvändningen dessutom av moms. Sedan elmarknaden omreglerades år 1996 har energiskatten på el höjts med 203 procent medan inflationen har uppgått till cirka 21 procent. Under samma period har kärnkraftsskatten ökat 3150 procent och vattenkraftsskatten med 536 procent, räknat som kostnad per producerad kwh. 8

DIAGRAM 9A ELSKATTENS (ENERGISKATTEN PÅ EL) UTVECKLING SEDAN ÅR 1951* Källa: Svensk Energi DIAGRAM 9B VATTENKRAFTSSKATTENS (ENERGISKATTEN PÅ EL) UTVECKLING SEDAN ÅR 1995 DIAGRAM 9C KÄRNKRAFTSSKATTENS (ENERGISKATTEN PÅ EL) UTVECKLING SEDAN ÅR 1995 Källa: Svensk Energi Källa: Svensk Energi 9

Interaktionen mellan olika styrmedel och dess inverkan på elmarknaden Det råder inga tvivel om att olika styrmedel påverkar elmarknaden och elpriset. Som en tumregel brukar man säga att ett pris på utsläppsrätter om 10 euro/ton motsvarar en elprisökning på 5 7 öre/kwh. Samtidigt innebär subventionering av förnybar el i form av exempelvis elcertifikatsystemet en sänkning av elpriset. Kostnaden för subventionen läggs istället på konsumentpriset. Energimyndigheten har låtit beräkna effekten av en subvention avsedd för 15 TWh havsbaserad vindkraft. 1 Den skulle innebära en elprissänkning med 4 5 öre/kwh, samtidigt som konsumenten skulle behöva betala 7 öre per kwh i påslag för att finansiera subventionen. Professorerna Brännlund och Söderholm har i en rapport om elmarknaden beräknat att de 11 TWh förnybar el som år 2012 hade finansierats via elcertifikatsystemet hade inneburit en elprissänkning med 2 öre/ kwh, men samtidigt betalade konsumenten vid den tidpunkten 3 4 öre/kwh för att täcka kostnaderna för elcertifikatsystemet. 2 Det råder heller inget tvivel om att olika styrmedel påverkar varandra och också kan påverka varandras effektivitet och funktionsförmåga. Detta har EU-kommissionen visat i sina konsekvensanalyser av olika nivåer på EU-mål för energi- och klimatpolitiken med tillhörande styrmedel. En jämförelse mellan ett mål för energieffektivisering år 2030 på 25 respektive 30 procent ger 15 euro/ton i skillnad för priset på utsläppsrätter till år 2030, eller omkring 40 procent lägre pris på utsläppsrätter vid ett högre energieffektiviseringsmål. Man skiljer på explicita priser och implicita priser på koldioxid, där det explicita priset är priset på EU:s marknad för utsläppsrätter eller en koldioxidskatt. Ett implicit pris kan vara det pris på koldioxid som en subvention till förnybar el motsvarar om man översätter den till den CO 2 -minskning som den förnybara elen leder till. Enligt en studie som gjorts på EUI (European University Institute, Florens) så motsvarar subventionerna till förnybar el i Tyskland ett 600 procent högre CO 2 -pris än det som gäller på EU:s utsläppsrättsmarknad. I Spanien är motsvarande implicita pris på CO 2 1000 procent högre och i Italien 1 700 procent. Denna enorma skillnad mellan explicita och implicita priser på CO 2 innebär en prispress nedåt på EU:s utsläppsrätter och en ökad tro på att EU:s utsläppshandel inte fungerar, eftersom den förnybara elen kommer in i kraftsystemet på basis av subventionen och inte som en följd av prissignalerna för el och utsläppsrätter. Utsläppsrättssystemet får därmed inte en chans att verka på avsett sätt. Diagram 11 åskådliggör skillnaden mellan explicit och implicit pris på CO 2. 1 Energimyndigheten, Havsbaserad Vindkraft, ER 2015:12 2 Brännlund, Karimu och Söderlund (2012): Elmarknaden och elprisets utveckling före och efter avregleringen: ekonometriska analyser, Umeå Universitet 10

DIAGRAM 10 ELPRISEFFEKT OCH KONSUMENTPRISEFFEKT AV OLIKA NIVÅER PÅ STÖDSYSTEM Källa: Energimyndigheten respektive Brännlund, Karimu, Söderlund DIAGRAM 11 IMPLICIT RESPEKTIVE EXPLICIT CO 2 -PRIS EUADEC= terminspriser på utsläppsrätter för leverans respektive år. Källa: EUI Papers samt Nasdaq Commodities och Svensk Energi 11

Summering Som vi sett är styrmedelsfloran omfattande och styrmedlens respektive omfattning skiljer sig kraftigt åt mellan olika kraftslag. Vidare visas att styrmedlen är en avsevärd kostnadspost för elproduktionen och att det i dagläget är svårt att få lönsamhet i befintliga elproduktionsanläggningar. Situationen är än mer problematisk gällande nyinvesteringar vilket samtidigt är en tydlig signal från marknaden att investeringar i nya anläggningar inte behövs just nu. Vi kan också se att styrmedel påverkar elpriset på olika sätt. Utsläppshandeln höjer elpriset, medan elcertifikatsystemet och andra stöd sänker elpriset. Den totala kostnaden ökar dock eftersom elcertifikatkostnaden faktureras slutkonsumenten, vilket gör att denne inte tydligt känner av effekten på elpriset. Dessutom påverkar styrmedlen varandra. Stödsystem för förnybar energi och styrmedel för energieffektivisering sänker priset på utsläppsrätter. Vidare kan vi konstatera att det elpris som sätts på marknaden (Nord Pool Spot) utgör en mycket liten del av konsumentens totala kostnader för el. Summan av skatter och styrmedel som andel av kundens elkostnader ökar kraftigt. Denna trend gäller i hela Europa. Skattenivåerna har dessutom ökat kraftigt över tid, långt mer än inflationen. 12

Svensk Energis ståndpunkt EU strävar mot en gemensam elmarknad via regionala elmarknader i Europa och då är det viktigt att ramvillkoren för marknaden inklusive styrmedel är harmoniserade. Idag är marknaden nordisk, på väg mot nordeuropeisk. Det är viktigt att all elproduktion som bjuds in till marknaden utsätts för marknadens prissignaler så att inte marknaden fastnar i en dyr och ineffektiv stödkarusell där alla investeringar som görs är beroende av stöd. Subventioner försvagar marknadens prissignal och riskerar skapa en ohållbar situation i längden. I dagsläget ökar produktionskapaciteten på elmarknaden successivt med stöd av subventioner och samtidigt har elanvändningen minskat. Elpriserna på marknaden sjunker vilket medför att ny elproduktion inte kan finansieras via elpriset och knappt befintlig elproduktion heller. Detta framgår tydligt av ovanstående bilder. Ytterligare subventioner försvårar investeringar på marknadsmässiga grunder. Detta innebär också att andra investeringar försvåras exempelvis miljöinvesteringar i vattenkraftverk för att leva upp till EU:s ramdirektiv för vatten. På en gemensam marknad måste styrmedel harmoniseras för att inte snedvrida marknaden. Harmonisering bör ske på nordisk, europeisk eller global nivå beroende på marknad och beroende på vilket problem styrmedlet avser att lösa. Det finns en rad styrmedel som i dagsläget inte är harmoniserade så som stödsystem för förnybar energi, fastighetsbeskattning, effektskatt för kärnkraft, skattefrihet för viss form av vindkraft och solkraft med mera. Styrmedel bör dessutom vara marknadsbaserade på det sättet utsläppshandelssystemet är. Styrmedel måste vidare vara utformade för att lösa ett specifikt problem exempelvis minskade utsläpp och dessutom vara teknikneutrala. Styrmedel och skatter ska inte leda till oavsiktlig snedvridning avseende användning/ produktion av olika energikällor och olika former av ägande. Olika aktörer på en och samma marknad ska möta samma styrmedel. Fastighetsskatten är fiskal och är ett exempel på negativ särbehandling av vattenkraften och det samma gäller effektskatten för kärnkraften. Dessa två skatter får, trots sin fiskala karaktär, oavsiktligt styrande effekt i dagsläget. Fler än ett styrmedel för samma mål kan motverka varandra. Enligt modelleringar som gjorts i olika sammanhang räcker EU:s utsläppshandelssystem (EU ETS) väldigt långt för att öka andelen förnybar el. Andelen förnybar el kan komma att uppgå till 65-70 procent år 2030 respektive 70-90 procent år 2050, enligt beräkningar i NEPP-projektet 1. Om dessa beräkningar är riktiga så är det enbart om man vill gå längre än dessa nivåer som ytterligare styrmedel behövs. För en effektiv styrning är det viktigt att ha koll på hur styrmedel samverkar då de utformas. Det kan konstateras att de låga utsläppsrättspriser som nu råder till stor del beror på minskad aktivitet i de företag som omfattas av EU:s utsläppshandel, med andra ord långkonjunkturen. Samtidigt visar beräkningar att cirka 25 50 procent av nedgången i priset på utsläppsrätter beror på energieffektiviseringsåtgärder och stöd till förnybar el. 2 Likaså visar EU-kommissionens scenarier, med olika målnivåer för år 2030 och 2050, att priset på utsläppsrätter blir 30 40 procent lägre år 2030 med ett energieffektiviseringsmål/åtgärder jämfört med ett scenario utan mål och riktade åtgärder. 1 North European Power Perspectives 2 IHS CERA 13

Styrande skatter ska ligga i producentledet och fiskala skatter i konsumentledet. Styrande skatter och andra styrmedel, som samhället beslutar om av miljöskäl, ska ligga i producentledet för att få önskvärd effekt. Fiskala skatter, för att finansiera samhällets gemensamma kostnader, ska läggas i konsumentledet (elskatt) och betalas av elkonsumenterna. Fiskala skatter i produktionsledet, som vattenkraftens fastighetsskatt och kärnkraftens effektskatt leder till konkurrenssnedvridningar och tenderar att göra skatten styrande (=styrmedel), vilket är kostnadsdrivande för marknaden, samhället och kunden. Utsläppshandeln ska vara det primära styrmedlet för att minska utsläpp av koldioxid. Det finns en tydlig utsläppsbana ända fram till 2050 för den handlande sektorn och enligt den kommer utsläppen att vara noll i den handlande sektorn strax efter 2050. Andra styrmedel som påverkar utsläppen och riktas mot verksamheter i den handlande sektorn kommer att påverka prissignalen i EU ETS och bör därför undvikas. Det gäller exempelvis olika former av subventioner för elproduktion, koldioxidskatt, fastställande av gränsvärden för koldioxidutsläpp med mera. Elcertifikatsystemet bör fasas ut efter år 2020 och krutet läggas på forskning och utveckling. Vindkraft, som huvudsakligen stöds i systemet, kan betraktas som en mogen teknik efter 2020 och bör stå på egna ben. Elcertifikatsystemets främsta syfte är att tillföra marknaden en viss volym förnybar energi på ett kostnadseffektivt sätt. Problemet i dagsläget är dock inte tillgången på energi utan bedöms i ett kortare perspektiv bli tillgången på effekt. Därmed behöver vi nu utreda huruvida dagens marknadsdesign behöver utvecklas samt fortsätta den europeiska marknadsintegrationen bland annat genom utbyggnad av överföringsförbindelser. Med det energiöverskott som vi för närvarande har bör krutet läggas på forskning och utveckling av tekniker som kan bedömas leverera vid den tidpunkt då nya investeringar i elproduktion behövs, troligen bortom år 2035. Här tror vi att det finns potential för ett utvecklat samarbete mellan akademi och näringsliv. Vad gäller stöd till forskning, utveckling, innovation och demonstration så är det viktigt att tillräckligt med medel avsätts från statens sida så att energiforskningen kan stärkas. Styrmedel ska inte störa den underliggande prissignalen i elmarknaden. Det norsk-svenska elcertifikatsystemet, som i praktiken är ett driftstöd, är ett exempel på styrmedel med kraftigt marknadspåverkan som stör den underliggande prisbildningen på elmarknaden. Detta blir särskilt påtagligt när produktionen inom stödsystemet utgör en väsentlig del av marknaden och dessutom gäller för tekniker som torde vara konkurrenskraftiga utan subventioner. 14

Svensk Energi Swedenergy AB Grafisk form: formiograf Print: Planograf, nov 2015

Svensk Energi Swedenergy AB 101 53 Stockholm Besöksadress: Olof Palmes Gata 31 Tel: 08 677 25 00 Fax: 08 677 25 06 E-post: info@svenskenergi.se Hemsida: www.svenskenergi.se