Reform för lägre elkostnader för konsumenter. Framtagen av Villaägarnas Riksförbund

Transkript

1 Reform för lägre elkostnader för konsumenter Framtagen av Villaägarnas Riksförbund

2 Inledning Villaägarnas Riksförbund har utvecklat ett par förslag som sänker kostnaderna för konsumtion av el utan att statens inkomster reduceras och utan att utsläppen av CO2 ökar. Syftet med denna promemoria är att överskådligt beskriva vad som förklarar höga energikostnader, hur elmarknaden fungerar, varför politiska beslut som korrigerar en orimlig kapitalöverföring från konsumentledet till kraftproducenterna är nödvändiga samt hur dessa politiska beslut kan utformas utan att de bidrar till negativa effekter för miljö, statsbudget eller nyinvesteringar i elproduktion. Effekten av de statsfinansiellt neutrala förslag som presenteras beräknas till ca kronor per hushåll och år. Bakgrund till höga elkostnader Sedan avregleringen av elmarknaden har elpriset stigit flera hundra procent. Diagrammet beskriver elpriset i Sverige per månad sedan Medelpris månad Sverige SEK/MWh Från en nivå på öre/kwh i har spotpriset stigit till öre/kwh sedan millennieskiftet. Den stora variationen i pris kan förklaras med väderförhållanden, nivåer i vattenmagasin och utbudschocker såsom kärnkraftverk som stängs av för reparation. Den långa trenden förklaras däremot med stigande priser på kol. Hushållens ökade kostnader beror även på högre skatt på el. Diagrammet nedan beskriver utvecklingen av elskatten. 1

3 Elskattens utveckling Skatt exkl. moms Skatt inkl. moms mar-77 mar-78 mar-79 mar-80 mar-81 mar-82 mar-83 mar-84 mar-85 mar-86 mar-87 mar-88 mar-89 mar-90 mar-91 mar-92 mar-93 mar-94 Öre/kWh mar-95 mar-96 mar-97 mar-98 mar-99 mar-00 mar-01 mar-02 mar-03 mar-04 mar-05 mar-06 mar-07 mar-08 Skattesatsen har mer än tiodubblats sedan slutet av 70-talet. Jämförelsevis har konsumentprisindex rört sig från index 100 till 306 mellan 1980 och Utöver detta bidrar elcertifikat och utsläppsrätter till ännu högre kostnader för hushållen. Elcertifikaten bidrar med i storleksordningen 3-5 öre/kwh. För att förstå hur utsläppsrätterna höjer elpriset behövs en mer detaljerad beskrivning av hur elpriset sätts. I Sverige handlas elen över Nord Pool. I varje givet ögonblick finns ett pris på el som avgörs av marknaden. Priset sätts på marginalen, vilket innebär att den dyraste kilowattimmen som säljs varje timme sätter priset för all såld el. På samma sätt fungerar prissättning på andra råvarumarknader. Uttryckt i ett diagram så sätts priset till den nivå där marginalkostnadskurvan möter efterfrågan. 1 SCB, 2

4 Rörlig prod.kostnad öre/kwh Gasturbinkraft 30 /ton CO 2 20 /ton CO 2 10 /ton CO 2 Kondenskraft olja Elförbrukning P Kraftvärme fjärrvärme Kondenskraft kol Vindkraft Vattenkraft Kraftvärme industri Kärnkraft TWh I utgångsläget sätts priset där den prickade vertikala efterfrågekurvan skär den blåa utbudskurvan (- ytan). Den vita ytan under den svarta prislinjen illustrerar vinsterna före utsläppsrätternas införande. I och med utsläppsrättshandeln stiger priset på kolkondensel, och eftersom kolkondensel är marginalproduktionen stiger priset på all el. Vinsterna för kraftslag som inte släpper ut koldioxid blir då ännu större. Hur mycket utsläppsrätterna höjer elpriset varierar alltså med priset på utsläppsrätterna. Vid ett utsläppsrättspris på Euro per ton koldioxid beräknas elpriset stiga med 10 öre/kwh. Under 2005 och 2006 innebar systemet med utsläppsrätter 28 miljarder i extra intäkter för de tre kraftjättarna Vattenfall, EON och Fortum. 2 Systemet med utsläppsrätter bidrar alltså till en förmögenhetsöverföring från konsument till producent som kan förväntas växa i storlek varje år, allt eftersom antalet utsläppsrätter sjunker och priset därmed stiger. Sammanfattningsvis finns det alltså ett flertal förklaringar till att konsumenternas kostnader för el har stigit kraftigt. Stigande råvarupriser på kol och handeln med utsläppsrätter har inneburit kraftigt höjd marginalprissättning vilket styr marginalprissättningen för all el. Utöver denna prisutveckling har energiskatterna ökat och el-certifikat införts. Det är däremot ett missförstånd att elpriset är högt som följd av bristande produktionskapacitet, och således också ett missförstånd att utbyggd produktion i Sverige eller på den nordiska marknaden skulle bidra till lägre elpriser. Den nordiska elproduktionen blir genom utbyggd överföringskapacitet allt mer sammanvävd med den europeiska. Ökad kraftproduktion i Sverige skulle därför exporteras till den marknad där producenterna får mest betalt. Så länge kolkondenskraft är marginalprissättande på någon handelsplats i vår närhet, så länge kommer ökad elproduktion att säljas där och således inte bidra till lägre elpriser Sverige. 2 Niclas Damsgaard, Econ Pöyry. 3

5 Varför är höga energikostnader och kapitalöverföring ett problem? Effekten av marknadspriser, utsläppsrätter, skatter och el-certifikat är kraftigt höjda kostnader för att använda el för uppvärmning eller i hushållet. En familj som bor i en normal villa med en konsumtion på kwh per år betalar runt kronor årligen. Kostnaden för el där båda föräldrarna arbetar kan således förväntas uppgå till strax över tio procent av den disponibla inkomsten 3. Att energikostnaderna tar en stor del av hushållens disponibla inkomster i anspråk är problematiskt av flera skäl. För det första är det givetvis privatekonomiskt betungande. Det reducerar utrymmet för annan konsumtion eller för eget sparande, och begränsar på så sätt människors möjligheter att i vardagen göra egna val och prioriteringar. Lägre kostnader för el är således liktydigt med ökad välfärd. För det andra är höga energikostnader numera omotiverade av miljöpolitiska skäl. När exempelvis elskatten infördes och sedermera höjdes kraftigt så anfördes miljöargument som skäl. Nu är läget ett annat, eftersom utsläppsrättshandeln bestämmer mängden koldioxidutsläpp. Oavsett vilken skatt på el som gäller i Sverige, så är koldioxidutsläppen desamma på Europanivå. Effekten av höga energikostnader som exempelvis orsakas av en hög elskatt är att efterfrågan på el kan påverkas något på den svenska marknaden. Detta får dock endast som följd att den svenska efterfrågan på utsläppsrätter begränsas, och därmed begränsas priset på utsläppsrätter. Det innebär i sin tur att det blir billigare för resten av Europa att släppa ut koldioxid. Högre energikostnader i Sverige än i vår omvärld innebär alltså att utsläppen förskjuts från Sverige till något annat Europeiskt land. Mängden utsläpp förblir oförändrad. I förlängningen innebär detta också att de ekonomiska incitamenten att energieffektivisera sjunker i Europeiska länder utanför Sverige, trots att det kan vara billigare att spara energi där än i Sverige, som redan nått långt med energieffektivisering. På så sätt kan höga svenska elkostnader eller skatter på el vara direkt kontraproduktivt. För det tredje är den del av kapitalöverföringen som nu pågår från konsumenter till producenter och som är orsakad av handeln med utsläppsrätter helt omotiverad. När kraftproducenternas investeringar i vattenkraft och kärnkraft gjordes gällde vissa förutsättningar som då gjorde investeringskalkylen attraktiv. Att bolagen utifrån dessa förutsättningar har ett starkt rörelseresultat är i sin ordning. Eftersom systemet med utsläppsrätter konstruerats så att det höjer marginalpriset så blir även miljövänlig el dyrare för konsumenterna. Därmed uppstår extra miljardvinster från vattenkraft och kärnkraft, som inte är motiverade och som inte var avsikten med utsläppsrättshandeln. Systemets konstruktion och dess kapitalöverförande effekt kan ses som en dold men politiskt medveten subvention av framtida investeringar i exempelvis kärnkraft och alltså i strid med regeringens nya energiuppgörelse. De extravinster som kraftproducenterna får på två år motsvarar i runda tal investeringskostnaden för en kärnkraftsreaktor. Sammanfattningsvis kan sägas att det är två faktorer som mer än andra orsakar höga elkostnader på omotiverade grunder. Det ena är höga skatter trots att de inte längre är motiverade av miljöskäl. Det andra är att priset på utsläppsrätter som gör all el dyrare. Den sammantagna effekten är höga kostnader för el och mindre disponibelt utrymme för konsumenterna. De politiska beslutsfattare som eftersträvar att skapa ökad välfärd och frihet för medborgarna bör således ställa sig frågan vad som kan göras för att återföra de extra vinsterna från kraftproducenterna 3 Den genomsnittliga årsinkomsten före skatt uppgick år 2007 till kronor. SCB, OE 21 SM

6 till konsumenterna. Två förslag kan övervägas som har det gemensamt att de inte bidrar till negativa effekter för miljö, statsbudget eller nyinvesteringar i elproduktion. Förändrad handel med utsläppsrätter För att hejda förmögenhetsöverföringen till kraftindustrin kan systemet reformeras så att endast den faktiska merkostnad som följer av handeln med utsläppsrätter belastar konsumenterna. Detta till skillnad från dagens system där kostnaden för utsläppsrätterna höjer konsumentens kostnad för all elkonsumtion. Handeln med utsläppsrätter kan alltså utformas så att inte belastar marginalpriset på el. Rent organisatoriskt innebär en sådan reform att kostnaderna för utsläppsrätterna betalas av handelsplatsen i Sveriges fall av Nord Pool snarare än av ägaren av respektive anläggning. Nord Pool kan därefter sprida ut kostnaden för utsläppsrätterna på kolkondenskraft på all el som säljs över handelsplatsen. Förslaget, som ursprungligen framfördes av finska branschorganisationen Teknikföretagen, innebär i praktiken att el handlas som vanligt på Nord Pool, med tillägget att säljaren meddelar börsen hur många utsläppsrätter som en viss mängd producerad el ger upphov till. Priset sätts på samma sätt som idag enligt utbud och efterfrågan, men handelsplatsen lägger därefter på kostnaden för utsläppsrätterna jämt fördelat över all såld el. Sedan ersätter börsen respektive produktionsanläggning för anläggningens utgifter för utsläppsrätterna, alternativt överlåter den mängd utsläppsrätter producenten uppgett sig behöva för den sålda elen. Priset på el bildas då av priset på energin plus en proportionell andel av kostnaderna för utsläppsrätterna. Effekterna av modellen är Lägre marknadspris på el Mindre övervinster för kraftproducenterna Köparna betalar den verkliga kostnaden för utsläppsrätter Den ordning i vilken olika produktionsanläggningar tas i bruk ändras inte Utsläppsrätternas styrande effekt kvarstår CO2-fri elproduktion gynnas fortfarande. Konkurrenskraften stärks för den nordiska industrin Lägre skatt på el för konsumenterna En annan ansats är att reformera energiskatten på el. I och med att mängden koldioxidutsläpp styrs av handeln med utsläppsrätter, har skatten på el spelat ut sin roll som miljöskatt. Den är nu enbart en fiskal skatt. Genom att sänka den kan elkonsumenterna kompenseras för kraftbolagens övervinster. Det har inga effekter på mängden koldioxidutsläpp och påverkar inte elpriset, som även fortsättningsvis sätts på Nord Pool. En möjlig finansiering av reformen är att beskatta de produktionsanläggningar som genererar extra övervinster till följd av handeln med utsläppsrätter. En sådan skatt kan utformas på flera sätt. En anläggningsskatt har vissa fördelar, medan en produktionsskattemodell har andra. I Norge används en variant av produktionsskatt som kallas grundränteskatt. Den varierar med storleken på övervinsterna, och är därför mer flexibel än en ren fastighetsskatt. Nedan följer en kortfattad beskrivning av modellen. 5

7 Till varje anläggnings produktionskostnad läggs en så kallad friintäkt, med vilket menas en skälig avkastning. Den vinst som görs utöver detta beskattas, i utgångsläget med 27 %. Det innebär att skatten på övervinsten bara uppstår då det faktiskt finns en övervinst att beskatta. Om elpriset faller så att marginalerna minskar utgår ingen skatt. Ett förenklat räkneexempel. Antag att elpriset är 20 öre/kwh och produkttionskostnaden är 3 öre/kwh. Antag vidare att det bokförda värdet av anläggningen motsvarar 60 öre/kwh och att räntan för att beräkna friintäkten är 10 %, vilket ger en friintäkt på 6 öre/kwh. Vinsten som grundränteskatten ska beräknas på blir därmed 11 öre/kwh och med en skattesats på 27 % innebär det att grundränteskatten blir 3 öre/kwh. Räkneexempelet görs för två olika elprisnivåer. Grundränteskatt - enkelt räkneexempel Genomsnittligt spotpris 20 öre/kwh 30 öre/kwh Driftskostnader, inkl. skatter och avgifter -3 öre/kwh - 3 öre/kwh Friintäkt: 60 öre/kwh * 10 % -6 öre/kwh - 6 öre/kwh Vinst för beräkning av grundräntskatt 11 öre/kwh 21 öre/kwh Skattesats 27 % 27 % Grundränteskatt: 11 öre/kwh * 27 % 3 öre/kwh 5,7 öre/kwh Villaägarnas Riksförbund har låtit analysföretaget ECON Pöyry beräkna storleken på en skatteväxling enligt grundräntemodell. Med försiktiga antaganden kan modellen få följande effekter. Skattesänkning kan vara i storleksordningen 7,5 öre/kwh inklusive moms. För hushållskunder som betalar moms motsvarar det en sänkt skatt med ca 2,7 miljarder kronor. För ett villahushåll med elvärme ger detta en skattesänkning på ca kronor per år. Skatteväxlingen ändrar inte systemet för hur el prissätts, d.v.s. även i fortsättningen på Nord Pool baserat på marginalkostnaden Skatteväxlingen påverkar inte produktionsbeslut. Vinstmarginalen är idag tillräckligt stora för den kraftproduktion som berörs Skatteväxlingen är inkomstneutral för staten. Minskade intäkter från konsumenter kompenseras av ökade intäkter från producenter Skatteväxlingen påverkar inte koldioxidutsläppen. Mängden koldioxid som får släppas ut i den handlande sektorn är redan satt av systemet med utsläppsrätter. Skatteväxlingen ger även hushållen bättre ekonomiska förutsättningar att genomföra dyra energieffektiviserande åtgärder. Skatteväxlingen kan öka det opinionsmässiga stödet för nödvändiga klimatåtgärder inom energisektorn. Investeringsbeslut för nya anläggningar påverkas inte. 6