Revisionsrapport KPMG AB Antal sidor: 10
Innehåll 1. Sammanfattning 1 2. Bakgrund och syfte 3 3. Avgränsning 4 4. Projektorganisation och metod 4 5. Kommunens organisation kring lokalförsörjning 4 5.1 Organisation 4 5.2 Projektmodell 6 5.3 Investeringsbehov 8 6. Strängnäs Fastighets AB 9
1. Sammanfattning Vi har av s revisorer fått i uppdrag att granska kommunens system för att tillgodose och identifiera behovet av verksamhetslokaler. Uppdraget ingår i revisionsplanen för år 2013. För att uppnå ett effektivt lokalutnyttjande krävs att det finns riktlinjer för samarbetet mellan de som förvaltar fastigheterna samt de verksamheter som är i behov av lokaler. Ett fungerande lokalsamordningsarbete kräver att verksamheterna har god planering och framförhållning samt tydlighet i sina behov. Tydliga mål och kunskap om beståndet av lokaler, kvaliteter, funktioner och investeringsbehov samt kostnader för lokalerna är viktiga delar för att uppnå framgångsrik lokalplanering. Under 2012 tecknades ett nytt ramavtal mellan och Strängnäs Fastighets AB (SFAB). Ramavtalet utgör tillsammans med ägardirektiven ett viktigt styrdokument för verksamheten och reglerar förhållandet mellan SFAB och kommunen som hyresgäst. De synpunkter som framkommer under granskningen är bl.a. följande: Kommunens projektmodell utgår från ett behov som analyseras och lyfts vidare till kommunens strategiska behovsgrupp. En skillnad jämfört med tidigare är att man numera i större utsträckning tittar på alternativen till att bygga nytt. Minnesanteckningar från möten med kontoren/verksamheterna är ingen formaliserad process och det förekommer att kommunikationen kring behovsanalysen inte blir dokumenterad fullt ut. Kommunens beställarkompetens ligger hos kommunens lokalcontroller och all kontakt mellan kommunen och bolaget sker via lokalcontrollern. Detta innebär att många frågor hamnar här, vilket kan bli ohanterligt på lite längre sikt. För att öka flexibiliteten i processen har strategiska planeringsgruppen en investeringsbudget/buffert på 3 mkr för att t.ex. hantera mindre avvikelser mot budget. I dagsläget finns inget politiskt direktiv om hur denna buffert ska användas. Av intervjun framgår att det finns ett behov av att stärka upp den politiska beslutsordningen med ett sådant direktiv. Strängnäs Fastighets AB har genom utbildningsinsatser ökat kunskapen om ramavtalet inom kommunen, dess verksamheter och internt inom bolaget. Intresset för utbildningen kring ramavtalet har dock varierat inom kommunen och på chefsnivå var intresset lågt. Enligt bolaget är kunskapen om ramavtalets innehåll fortfarande lågt inom kommunen och relativt få känner till innehållet i ramavtalet. Syftet med ramavtalet är enligt bolaget att det ska ge incitament till verksamheterna att bl.a. spara pengar. Bolaget upplever dock att förståelsen för denna möjlighet är liten och menar att synsättet all inclusive dominerar istället för besparingsmöjligheter. Bolaget upplever en liten acceptans för bolagets s.k. utredningsskede i samband med verksamhetsanpassningar. Kommunikationen i samband med utredningsskedet har ibland 1
utgått från prisuppskattningar som begärts eller lämnats av kommunen respektive bolaget, före eller under en pågående utredningsprocess. Enligt bolaget har denna prisuppskattning, av kommunen ibland uppfattats som en välgrundad kostnadskalkyl. En kalkyl som senare dvs. efter avslutad utredning, visar på ett högre belopp kan ofta resultera i ett ifrågasättande av bolagets kostnadsberäkningar med följden att det uppstår en diskussion kring kostnadsöverskridanden, från förvaltning och politiken. När det gäller ändrings- och tilläggsarbeten framkommer vid granskningen att besluten behöver bli mer formella/skriftliga och också granskade av den berörda verksamheten. I dagsläget kan ett önskemål om ändrings- och tilläggsarbeten komma från kommunen till bolaget via ett mejl som inte alltid är verifierat av behörig person inom kommunen. Av kommunens årsplan 2014 framgår att kommunen har ett stort investeringsbehov som till största delen kommer av en ökande befolkning. Framförallt finns ett lokalbehov inom förskolan men även behovet av boenden för personer med funktionsnedsättning. Investeringsnivån kommer framöver att halveras från ett genomsnitt på 93 mkr per år till 50 mkr årligen under den kommande femårsperioden fram till och med 2018. Det finns vid granskningstillfället ingen särskild konsekvensanalys gjord med anledning av halveringen. Vi lämnar följande rekommendationer: Rutiner bör upprättas som säkerställer att kommunikationen kring behovsanalysen dokumenteras fullt ut. Den politiska beslutsordningen bör tydliggöras med ett direktiv om hur investeringsbufferten på 3 mkr ska användas. Kommunen bör satsa på ytterligare utbildningsinsatser för att öka kunskapen om ramavtalets innehåll inom kommunens verksamheter. Kommunikationen kring framtagandet av fastighetsbolagets kostnadsberäkningar bör tydliggöras ytterligare mellan kommunen och fastighetsbolaget. Besluten gällande ändrings- och tilläggsarbeten behöver säkerställas i högre grad än vad som sker idag. Vi har också gett kommunstyrelsens ordförande, 1:e och 2:e vice ordförande samt ordförande, 1:e och 2:e vice ordförande i Strängnäs Fastighets AB möjlighet att kommentera Lokalplaneringens flexibilitet och hur kommunstyrelsens uppföljning av arbetet kring lokalförsörjning och kostnadseffektivitet fungerar? Av de kommentarer vi fått framgår bl.a. att det är bättre framförhållning än tidigare men att innehållet i ramavtalet inte är tillräckligt känt. Vad gäller hyresbostäder boenden för personer med specifika behov upplevs att kommunen ställer krav och gör beställningar till bolaget. Detsamma gäller bostäder för äldre i form av bl.a. trygghetsboenden. Kommunikationen mellan kommunstyrelsen, olika förvaltningar och bolaget behöver utvecklas. 2
2. Bakgrund och syfte Vi har av s revisorer fått i uppdrag att granska kommunens system för att tillgodose och identifiera behovet av verksamhetslokaler. Uppdraget ingår i revisionsplanen för år 2013. en syftar till att tillgodose berörda verksamheter med kostnadseffektiva och ändamålsenliga lokaler för att uppnå verksamhetens mål på såväl kort som lång sikt. Lokalplanering är en process som bl.a. syftar till att: Identifiera lokalbehov Ta fram strategier, mål och mått för lokalutnyttjande och fastighetsunderhåll Ge underlag till upprättande av lokal- och investeringsplaner för anskaffning/anpassning/ avveckling av lokaler Följa upp efterlevnad av strategier, mål och planer Utvärdera effektivitet i lokalutnyttjandet och lokalkostnader samt bibehållande av fastighetsbeståndets kapitalvärde Ett av problemen generellt kan vara brister i identifieringen av lokalbehov och hur lokalerna används och underhålls. Ett annat problem kan vara hur kommuniceringen sker mellan kommunen och kommunens fastighetsbolag som har till uppgift att hantera samtliga fastigheter i kommunen, avvägt mot verksamhetens mål. De risker som sådana problem kan medföra är att lokaloptimeringstanken inte uppfylls som i sin tur kan orsaka onödigt höga lokalkostnader, felriktade underhållsinsatser och reinvesteringar med risk för kapitalförstöring. Syftet med granskningen är att bedöma om kommunen har ett system för styrning och ledning som säkerställer att lokalutnyttjandet optimeras och planeras ändamålsenligt och kostnadseffektivt samt att kommunen säkerställer den långsiktiga planeringen av verksamhetsfastigheter med utgångspunkt från den av fullmäktige fastställda översiktsplanen. Revisorerna vill bl.a. få följande frågeställningar belysta: Finns det en väl utvecklad lokalförsörjningsstrategi både i det korta och medellånga perspektivet? Hur säkerställs den långsiktiga planeringen av verksamhetsfastigheter med utgångspunkt från kommunens översiktsplanering? Hur sker styrning och ledning för att säkerställa lokalförsörjningsbehoven? Var ligger ansvar och mandat för planering och genomförande/verkställande? Var ligger det ekonomiska ansvaret och hur säkerställs kostnadseffektivitet, ändamålsenlighet och god ekonomisk hushållning? Är dagens lokalplanering enligt kommunens företrädare och ansvariga politiker flexibel så att svårigheter för verksamheterna i möjligaste mån kan elimineras? 3
Är rollfördelningen inom förvaltningen och mellan förvaltning och politiken tydliggjord i form av reglementen, ägardirektiv och andra styrdokument. Är upprättade avtal tydliga och tillfyllest att reglera ansvarsgränserna mellan kommunens förvaltningar och fastighetsbolaget? Finns det tillräcklig beställarkompetens gällande verksamhetslokalernas utformning och ändamålsenlighet i de berörda förvaltningarna? Motsvarar lokalerna verksamhetens behov? Vilka utvärderingar görs och hur återförs vunna erfarenheter till resp. förvaltning och fastighetsbolaget? På vilket sätt styr kommunstyrelsen och följer upp arbetet kring lokalförsörjning? Kostnadseffektivitet och projektutvärdering? Finns symbios med kommunens investeringsplan? 3. Avgränsning Granskningen har genomförts på en övergripande nivå och omfattar kommunstyrelsens och Strängnäs Fastighets AB:s organisation för lokalförsörjning. 4. Projektorganisation och metod Granskningen har genomförts av Monica Rådestad, certifierad kommunal revisor. Camilla Karlsson, certifierad kommunal revisor har deltagit i granskningen i sin roll som kundansvarig för revisorerna i. Granskningen har genomförts genom dokumentstudier av överenskommelser, statistik och andra dokument som haft betydelse för granskningens genomförande. Granskningen startade i januari och vi har genomfört intervjuer med kommunens lokalcontroller samt bolagets VD, förvaltningschef, chefsprojektledare och lokalcontroller inom Strängnäs Fastighets AB. Kommunchefen är informerad om granskningens frågeställningar. Vi har också gett kommunstyrelsens ordförande, 1:e och 2:e vice ordförande samt ordförande, 1:e och 2:e vice ordförande i Strängnäs Fastighets AB möjlighet att kommentera Lokalplaneringens flexibilitet och hur kommunstyrelsens uppföljning av arbetet kring lokalförsörjning och kostnadseffektivitet fungerar? 5. Kommunens organisation kring lokalförsörjning 5.1 Organisation Av kommunens årsplan framgår att investeringar i verksamhetsfastigheter utförs av kommunens helägda bolag Strängnäs Fastighets AB (SFAB) och belastar kommunen i form av ökade hyreskostnader. 4
Hur en kommun valt att organisera sitt ägande och delegera ansvar har betydelse för hur ägarstyrningen utövas. Kommunfullmäktige har fastställt ägardirektiv för den verksamhet som bedrivs i SFAB med dess dotterbolag Strängnäs Bostads AB (SBAB). Ägardirektiven fastställdes av kommunfullmäktige 2011-05-30 och på respektive årsstämma 2011-06-08. Ägardirektiven är utformade till moderbolaget som i sin tur ansvarar för att direktiven förs vidare till dotterbolaget SBAB. Av ägardirektiven framgår att SFAB ska skapa möjligheter för kommunens kärnverksamheter att arbeta i effektiva lokaler. Bolaget ska i sin verksamhet också verka för att uppnå de mål för kommunen som kommunfullmäktige antagit. Syftet med att bedriva verksamheten i bolagsform är att åstadkomma effektivitetsvinster till gagn för ägaren och de som utnyttjar bolagets tjänster. Under 2012 tecknades ett nytt ramavtal mellan och SFAB. Ramavtalet utgör tillsammans med ägardirektiven ett viktigt styrdokument för verksamheten och reglerar förhållandet mellan SFAB och kommunen som hyresgäst. I årsplanen framhålls behovet av en effektiv lokalplanering och lokalutnyttjande av det befintliga beståndet, god framförhållning och säkerställandet av kostnadseffektiva byggnationer som klarar omställning mellan verksamheter. Effektivt lokalutnyttjande innebär enligt kommunen att utnyttja lokalerna maximalt och att kommunen i första hand använder sig av kommunens egna lokaler. Nuvarande nivå på externt hyrda lokaler ligger runt 25 lokaler. Följande tabell visar uthyrningen till kommunen i jämförelse åren 2011-2013. Kontraktsytan varierar förhållandevis lite under jämförelseperioden. Förändringarna i hyra beror i allt väsentligt på indexändringar (2012) och justerade självkostnadshyror (2013). Hyra mkr/år 2011 2012 2013 Kommunstyrelsen 8,4 9,2 9,3 Egna lokaler 7,9 8,4 8,6 Inhyrda lokaler 0,5 0,8 0,7 Utbildningskontoret/Kulturkontoret 114,1 117,3 116,7 Egna lokaler 74,3 76,8 79,3 Inhyrda lokaler 39,8 40,5 37,4 Socialkontoret 33,3 37,2 42,0 Egna lokaler 28,3 32,2 36,5 Inhyrda lokaler 5,0 5,0 5,5 Måltid 6,5 6,8 6,6 Egna lokaler 2,9 3,1 3,2 Inhyrda lokaler 3,6 3,7 3,4 Teknik- och servicekontoret 3,6 4,6 4,2 Egna lokaler 3,6 4,6 4,2 Inhyrda lokaler - - - Källa: Strängnäs Fastighets AB (SFAB) 5
5.2 Projektmodell Följande bild beskriver schematiskt kommunens projektmodell för prioritering, ledning och styrning av investerings- och exploateringsprojekt. Figur 1: Kommunens projektmodell för investerings- och exploateringsprojekt. Källa:. Arbetssättet bygger på en projektmodell utifrån ett Lean-perspektiv. Modellen utgår från ett behov som tas upp i lokalgruppen 1. Behovet analyseras och om behovet kvarstår lyfts frågan vidare till den strategiska behovsgruppen. Strategiska gruppen kan sedan besluta om att påbörja en förstudie. En skillnad jämför med tidigare är att man numera i större utsträckning tittar på alternativen till att bygga nytt. En konsekvensbeskrivning tas fram av kommunen. I detta skede kan bolaget också få ett uppdrag att genomföra en förstudie och ta fram en översiktlig kostnadsbedömning. Bolaget blir i så fall kontaktade av kommunen. Kommunens lokalcontroller för minnesanteckningar från möten med kontoren/verksamheterna. Detta är ingen formaliserad process och det förekommer att kommunikationen kring behovsanalysen inte blir dokumenterad fullt ut. Ett beslut om projektering över 10 mkr, ska fattas av politiken. 1 Tidigare satt Strängnäs Fastighets AB med i lokalgruppen, vilket inte är fallet idag. 6
Nedanstående bild beskriver schematiskt kommunens beslutsordning och förankring med politiken. Figur 2: Kommunens beslutsordning och förankring med politiken. Källa:. Projektmodellen är tänkt att bli fastställd av kommunfullmäktige, vilket bl.a. diskuterats med kommunstyrelsens ordförande. Strängnäs Fastighets AB:s investeringar i verksamhetsfastigheter är beroende av kommunens beställningar. Kommunens beställarkompetens ligger hos kommunens lokalcontroller. All kontakt mellan kommunen och bolaget sker via lokalcontrollern. Detta innebär att många frågor hamnar här, vilket kan bli ohanterligt på lite längre sikt. En viktig del i förbättringsarbetet är att försöka ta reda på om verksamheterna verkligen fick det man ville ha ut av en genomförd investering. I detta avseende har kommunen planerat för en uppföljning av tre förskolor; Kanonkulan, Nattugglan och Benninge, som nyligen varit föremål för investeringar. Utvärderingen ska vara klar under 2014 och kommer att omfatta stort som smått, vad som blev bra och mindre bra etc. Kunskapen ska användas vid kommande planerade byggprojekt och också ingå i kommande beställningar till bolaget. En representant från bolaget ingår i utvärderingen. Friställande, avveckling och avyttring av lokaler är reglerat i ramavtalet avsnitt 7. Uppsägningen sker i två steg, med varsel 6 månader innan uppsägning och en uppsägningstid på 12 månader. Detta ger bolaget totalt 18 månader att hitta en alternativ användning för lokalen. Bolaget har ett 7
antal varsel om uppsägning som löper sedan slutet av 2013 och två uppsägningar från och med februari 2014. Tre lokaler står tomma sedan över ett år som motsvarar en kontraktsyta på totalt ca 4 000 kvm. 5.3 Investeringsbehov Följande bild visar kommunens investeringsbudget 2014 2023. 60 50 40 11 7 6 13 20 7 15 30 20 10 0 20 20 20 40 40 45 33 9 27 3 14 14 10 4 3 3 3 3 3 3 3 3 3 3 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 Figur 3: Kommunens investeringsbudget 2014 2023 nivå 50 mkr (förslag). Källa:. Av kommunens årsplan 2014 framgår att kommunen har ett stort investeringsbehov som till största delen kommer av en ökande befolkning. Framförallt finns ett lokalbehov inom förskolan men även behovet av boenden för personer med funktionsnedsättning. Investeringsnivån kommer framöver att halveras från ett genomsnitt på 93 mkr per år 2 till 50 mkr årligen under den kommande femårsperioden fram till och med 2018. Utbildningskontoret står för ca 70 % (grön) och socialkontoret för ca 30 % (blå) av investeringsbehovet fram till år 2023. Av intervjuerna framgår att kommunens långsiktiga planering utvecklas kontinuerligt, då man anser att investeringar behöver rulla över minst två mandatperioder. Normalt ska en avvikelse mot budget hanteras av kommunfullmäktige. För att öka flexibiliteten i processen har strategiska planeringsgruppen en investeringsbudget/buffert på 3 mkr för att t.ex. hantera mindre avvikelser mot budget. I dagsläget finns inget politiskt direktiv om hur denna 2 Enligt kommunens årsplan 2013. 8
buffert på 3 mkr ska användas. Av intervjun framgår att det finns ett behov av att stärka upp den politiska beslutsordningen med ett sådant direktiv. Den ekonomiska och tidsmässiga uppföljningen (eftersläpande investeringar) sker årligen i kommunfullmäktige. Även underhållskostnaderna kommer att vara i fokus. SFAB: s underhållsplan kommuniceras med kommunens lokalcontroller och fastställs av bolagets styrelse. 6. Strängnäs Fastighets AB Strängnäs Fastighets AB (SFAB) äger kommunala verksamhetsfastigheter fördelat på cirka 100 hyresobjekt. Dessutom förvaltas inhyrda lokaler i ett 25-tal hyresobjekt som också används för kommunal verksamhet. Av intervjun framgår att SFAB har anpassat sin organisation efter det ramavtal med kommunen som tecknades 2012. Ramavtalet reglerar grunderna för hyres- och ansvarsförhållanden mellan kommunen och SFAB. För att öka kunskapen om ramavtalet inom kommunen, dess verksamheter och internt inom SFAB, har bolaget tagit fram en kortversion av ramavtalet. Omfattande utbildningsinsatser har också genomförts under 2012 ute i kommunens verksamheter. Intresset för utbildningen kring ramavtalet har varierat inom kommunen och på chefsnivå var intresset lågt. Enligt bolaget är kunskapen om ramavtalets innehåll fortfarande lågt inom kommunen och relativt få känner till innehållet i ramavtalet. Ramavtalet bygger till stor del på självkostnadshyra per fastighet, vilket innebär att om kommunen som hyresgäst minimerar sin resursförbrukning och sina åtgärder minskar hyran. Ökar å andra sidan kommunen sin resursförbrukning (om kommunen beställer olika åtgärder) så ökar kostnaden och därmed hyran. Därutöver kommer hyran även att påverkas av den mängd underhåll som hyresgästen och SFAB gemensamt kommer överens om (underhåll fördelas gemensamt). Syftet med ramavtalet är enligt bolaget att det ska ge incitament till verksamheterna att bl.a. spara pengar. Bolaget upplever dock att förståelsen för denna möjlighet är liten, och menar att synsättet all inclusive dominerar istället för besparingsmöjligheter. Styrdokument för kommunen reglerar förhållningssätt mellan parterna. Problematiken ligger delvis i kommunikationen mellan kommunen och bolaget. Bolaget upplever bl.a. att det är svårt att få nödvändig detaljinformation kring t.ex. felanmälningar etc. Enligt bolaget härrör även detta från vad man upplever som bristande förståelse för ramavtalets innehåll. Ramavtalets kap 5 Verksamhetsanpassningar (ny-, om- och tillbyggnader) fanns med även i tidigare ramavtal men har i och med det nya ramavtalet förtydligats. Kommunen/hyresgästen är ansvarig för förberedelseskedet där verksamhetens behov klargörs genom en behovsanalys. I detta skede kan bolaget också få ett uppdrag att genomföra en förstudie och ta fram en översiktlig kostnadsbedömning. Bolaget blir i så fall kontaktade av kommunen. Bolaget upplever även liten acceptans för bolagets s.k. utredningsskede i samband med verksamhetsanpassningar. I utredningsskedet arbetar bolaget fram underlagen för genomförandebeslut och beställningen av den aktuella verksamhetsanpassningen. Kommunikationen i samband med utredningsskedet har ibland utgått från prisuppskattningar som begärts eller lämnats av kommunen respektive bolaget, före eller under en pågående utredningsprocess. Enligt bolaget har denna pris- 9
uppskattning, av kommunen ibland uppfattats som en välgrundad kostnadskalkyl. En kalkyl som senare dvs. efter avslutad utredning, visar på ett högre belopp kan ofta resultera i ett ifrågasättande av bolagets kostnadsberäkningar med följden att det uppstår en diskussion kring kostnadsöverskridanden, från förvaltning och politiken. Kommunen/hyresgästen ska efter utredningsskedet utvärdera beslutsunderlaget och ta ställning till om förslaget överensstämmer med respektive verksamhets förutsättningar. Om så är fallet gör kommunen en ny beställning som avser projektering och anskaffning (upphandling). Bolaget genomför då en projektering mer i detalj avseende tekniska beskrivningar och ritningar som ligger till grund för en upphandling (resursanskaffning) samt genomför en upphandling. Innan bolaget går vidare till ett genomförande av byggprojekt, inhämtas kommunens medgivande om att gå vidare. Om hyresgästen skriftligen kompletterar eller förändrar beställningen ska bolaget ta fram en kompletterande eller nytt beslutsunderlag utifrån de nya förutsättningarna. När det gäller ändrings- och tilläggsarbeten framkommer vid intervjun att besluten behöver bli mer formella/skriftliga och också granskade av den berörda verksamheten. I dagsläget kan ett önskemål om ändrings- och tilläggsarbeten komma via ett mejl som inte alltid är verifierat av behörig person inom kommunen. KPMG, dag som ovan Monica Rådestad Certifierad kommunal revisor Camilla Karlsson Certifierad kommunal revisor/kundansvarig 10