Revisionsrapport 2010 Landskrona stad Kommunstyrelsens styrning och ledning avseende servicekontorets städavdelning Veronica Blank Februari 2011
Innehållsförteckning SAMMANFATTNING... 3 1 UPPDRAGET... 4 1.1 Bakgrund och syfte... 4 1.2 Metod och avgränsning... 4 2 REGELVERK OCH LAGSTIFTNING... 5 2.1 Kommunallagen... 5 2.2 Kommunens interna reglemente... 5 2.2.1 Iakttagelser och kommentarer... 5 3 ORGANISATION OCH GENOMFÖRANDE... 6 3.1 Stadsledningskontoret... 6 3.2 Serviceförvaltningen... 6 3.3 Städavdelningen... 6 3.3.1 Iakttagelser och kommentarer... 8 BILAGA 1... 10 Landskrona stad Granskning av kommunstyrelsens styrning och ledning, februari 2011 2
Sammanfattning Ernst & Young har på uppdrag av de förtroendevalda revisorerna i Landskrona stad genomfört en granskning av kommunstyrelsens styrning och ledning avseende Servicekontorets städavdelning. Syftet är att granska hur kommunstyrelsen följer och leder verksamheten, framförallt med utgångspunkt i effektivitet, styrning och uppföljning. Efter genomförd granskning har vi följande synpunkter Vår bedömning är att det finns brister i kommunstyrelsens styrning vid införande av den samlade städverksamheten. Beräkningar av städkostnad för de olika verksamheterna har genomförts av servicekontoret men mycket tid och resurser har från avdelningens sida ägnats till att diskutera pris och huruvida avtal ska tecknas överhuvudtaget. Fortfarande finns inte alla avtal på plats. Det finns ett beslut från 2008 om att en gemensam städavdelning ska införas från men vår bedömning utifrån dokument och intervjuer är detta beslutet borde tydliggjorts av kommunstyrelsen gentemot förvaltningarna. I enlighet med granskningsresultatet är vår bedömning att förankringsprocessen vid införandet av den nya organisationen har brustit. Detta har lett till en onödig och ineffektiv tidsanvändning där stort fokus lagts på diskussioner kring avtalens innehåll och betydelse. Resultatet innebär att servicekontoret fortfarande inte kan redovisa vilka kostnadsbesparingar som uppnåtts trots att det gått 18 månader sedan organisationsförändringen. Mål har utformats för städverksamheten. För 2010 har endast ett av fyra mål följts upp vilket avser personalens kompetens. Målen i sig bedöms som relevanta och förutsättningar finns därigenom för en målstyrning och uppföljning. För närvarande finns en viss övertalighet i personal och ansvarig för städavdelningen upplever en osäkerhet kring hur frågan om de ännu ej tecknade avtalen ska hanteras. Att frågan kring återstående avtal blir löst är viktigt för att man ska kunna arbeta framåt och för att verksamheten ska kunna bedrivas effektivt. Det råder också en förvirring kring huruvida det ska vara möjligt att konkurrensutsätta städavdelningen. I beslutet från 2008 hänvisas till att arbete pågår i frågan och att beslut om ev. policy eller liknande inväntas. Något sådant klargörande finns fortfarande inte. Sjukfrånvaron vid städenheten ligger lägre än totalt sett för kommunen. Någon personalomsättning har inte skett under år 2010. Landskrona stad Granskning av kommunstyrelsens styrning och ledning, februari 2011 3
1 Uppdraget 1.1 Bakgrund och syfte Ernst & Young har på uppdrag av de förtroendevalda revisorerna i Landskrona stad genomfört en granskning av kommunstyrelsens styrning och ledning avseende Servicekontorets städavdelning. Syftet är att granska hur kommunstyrelsen följer och leder verksamheten, framförallt med utgångspunkt i effektivitet, styrning och uppföljning. Revisionsfrågor Hur har KS organiserat ledning och styrning av Servicekontoret? Vilka mål/nyckeltal finns för servicekontorets som särskilt avser städavdelningen? Följs dessa mål upp och kommuniceras resultatet till KS? Hur implementerar städavdelningen KF och KS mål/nyckeltal för verksamheten? Är städverksamheten kostnadseffektiv (i vilken utsträckning används konsulter/egenutveckling)? Hur ser ohälsotal (sjukfrånvaro) och personalomsättning ut vid städavdelningen? Hur följer KS upp Städverksamheten och säkerställer en effektiv styrning? 1.2 Metod och avgränsning Dokumentstudie avseende riktlinjer, normer, avtal och utredningar. Intervjuer har genomförts med tf. kommundirektör, förvaltningschef för servicekontoret samt ansvarig chef för städavdelningen. I bilaga 1 återfinns en lista över intervjuade personer. Granskningen har avgränsats till att omfatta styrning och ledning av städavdelningen vid servicekontoret. Landskrona stad Granskning av kommunstyrelsens styrning och ledning, februari 2011 4
2 Regelverk och lagstiftning 2.1 Kommunallagen Kommunstyrelsen skall enligt 6 kap. 1 kommunallagen (KL) leda och samordna förvaltningen av kommunens angelägenheter och ha uppsikt över övriga nämnders verksamhet. Av 6 kap. 2 KL framgår att styrelsen uppmärksamt ska följa de frågor som kan inverka på kommunens utveckling och ekonomiska ställning. Styrelsen ska också hos fullmäktige, övriga nämnder och andra myndigheter göra de framställningar som behövs. I 4 samma kapitel finns bestämmelser som anger styrelsens åtaganden att bereda eller yttra sig i ärenden som ska handläggas av fullmäktige. Vidare ska styrelsen verkställa fullmäktiges beslut och i övrigt fullgöra de uppdrag som fullmäktige har lämnat över till styrelsen. Av 6 kap. 7 framgår att nämnderna var och en inom sitt område ska se till att verksamheten bedrivs i enlighet med de mål och riktlinjer som beslutats av kommunfullmäktige samt de föreskrifter som gäller för verksamheten. Härav stadgas att nämnderna har till uppgift att genomföra alla de beslut som fattas i kommunfullmäktige. 2.2 Kommunens interna reglemente Enligt 1 i kommunstyrelsens reglemente, som är antaget av kommunfullmäktige den 14 december 2009 153, ska kommunstyrelsen leda och samordna förvaltningen av kommunens angelägenheter och ha uppsikt över den verksamhet som bedrivs. I 2 anges att kommunstyrelsens ledningsfunktion bl.a. består av: planeringen och uppföljningen av kommunens ekonomi, arbetet med utvärdering och utveckling av hela den kommunala verksamheten och personalpolitiken Av kommunstyrelsens styrfunktion (3 ) framgår att kommunstyrelsen har ansvar att leda arbetet med att samordna utformningen av övergripande mål, riktlinjer och ramar för styrningen av hela den kommunala verksamheten. Vidare ansvara kommunstyrelsen för att göra framställningar i målfrågor som det inte enligt lag, förordning eller annan författning ankommer på annan nämnd att göra. Annan serviceverksamhet: arkriv, tryckeri, växel, vaktmästeri och kost regleras i 8. 2.2.1 Iakttagelser och kommentarer Kommunstyrelsen ansvara enligt lag och reglemente för styrning och ledning av granskad verksamhet, dessutom finns ett allmänt krav om uppsikt över verksamheten. Enligt vår bedömning finns ett positivt samband mellan en tydlig och genomtänkt styrning och en medveten uppsikt. Kommunstyrelsen bör därför ta sin utgångspunkt i såväl möjligheter till en effektiv uppsikt/uppföljning som att optimera styrningen vid utformandet av mål och nyckeltal. Nedan anges några förutsättningar för en effektiv styrning och uppsikt. Varje nämnd/styrelse har ett tydligt övergripande uppdrag från fullmäktige. Vad nämnderna/styrelserna ska ansvara för framgår av reglementen. Vad som ska uppnås bör framgå av mål och målprogram. Nämnden/styrelsen måste utveckla och bygga upp verksamhetsspecifika system och verktyg för styrning, ledning, uppföljning och kontroll. Detta underlättas om det i kommunen finns en gemensam modell för styrning och kontroll (intern kontroll). Nämnden/styrelsen måste kunna redovisa hur uppdraget har genomförts samt resultat i förhållande till mål och uppdrag samt hur nämnden/styrelsen upprätthåller en tillfredsställande kontroll. Landskrona stad Granskning av kommunstyrelsens styrning och ledning, februari 2011 5
3 Organisation och genomförande Den 25 april 2005 beslutade kommunfullmäktige att från och med den 1 juli samma år inrätta ett servicekontor. I bilaga till beslutet beskrivs anledningen till organisationsförändringen Förslaget innebär således ett anslagsfinansierat stadskontor under ledning av en kanslichef samt ett intäktsfinansierat servicekontor under ledning av en servicechef. Förslaget innebär en renodling av uppgifter och uppdrag och bör leda till ökad kvalitet och bättre kostnadsmedvetenhet. Under våren 2011 har Landskrona stad för avsikt att se över verksamheten vid servicekontoret. Den 7 oktober 2010, 287, beslutade kommunstyrelsen att uppdra åt stadsledningskontoret att upphandla en extern konsult för ändamålet. 3.1 Stadsledningskontoret Övergripande kommunfullmäktigemål ställs i dokumentet Mål och budget. Dessa mål återredovisas till kommunfullmäktige via kommunens årsredovisning. I detta dokument anges målen för verksamheten på en övergripande nivå framförallt uppdelat i de prioriterade områdena Skola för kunskap och arbetsro, Landskrona den arbetande staden och Landskorna den trygga staden. Därutöver finns bland annat även mål för god ekonomisk hushållning. För servicekontorets del avser målen i dokumentet framför allt drift och underhåll av kommunens fastigheter. Det finns inga specifika mål för städavdelningen i budgeten. I kommunstyrelsens verksamhetsplan för 2010 återfinns mål på en lägre nivå för verksamheten. I detta dokument anges verksamhetsmålen för städverksamheten vara: - Kundnöjdhet på 3,5 eller högre på en skala 1-5 med långsiktig ambition att nå 4. - Kostnad per kvm ska sjunka - Materialåtgången ska vara på högst samma nivå som branschstandard. - Personal ska ha erforderlig kompetens för uppdraget. Respektive verksamhetsmål åtföljs också av aktiviteter och indikatorer för uppföljning. För 2011 gäller samma mål som ovan. För 2009 var målen för städavdelningen att teckna avtal med samtliga förvaltningar samt att utföra städberäkningar. 3.2 Serviceförvaltningen Inom servicekontoret tas inte andra mål fram för verksamheten än de som redovisas i verksamhetsplanen. Uppföljningen av målen sker via respektive avdelning och redovisas uppåt i organisationen. Enligt intervjun styrs verksamheten på servicekontoret främst genom avdelningscheferna som har den verksamhetsspecifika kompetensen. Förvaltningschefen leder kontorets ledningsgrupp som träffas en gång per månad. Vidare träffar förvaltningschefen respektive avdelningschef ungefär en gång per månad för avstämningar och dylikt. Frågor som ska föras vidare till kommunstyrelsens serviceutskott bereds via förvaltningschefen även om respektive avdelningschef ofta föredrar ärendena. 3.3 Städavdelningen Beslut om att införa en samlad städavdelning togs av kommunstyrelsen i augusti 2008 och i maj 2009 startades verksamheten. Införandet föregicks av en utredning där inventering och uppskattning av tidsåtgång på de olika verksamheterna genomfördes av servicekontoret. Landskrona stad Granskning av kommunstyrelsens styrning och ledning, februari 2011 6
Tidigare hade verksamheterna haft egen anställd personal som bland annat ansvarade för städningen. Personal och befintliga timmar (budget) övertogs utan att några andra förändringar gjordes. Övergripande styrning Städavdelningen ska i huvudsak styras utifrån målen i verksamhetsplanen vilka har utgångspunkt i de övergripande mål som finns i budget. Avdelningsansvarig rapporterar till förvaltningschef. I övrigt har ansvarig för städavdelningen möten med förvaltningschef där målen diskuteras. Målen förankras nedåt i organisationen genom diskussion på arbetsplatsträffar. Servicekontoret gavs i uppdrag att utreda förutsättningarna för en samlad städverksamhet samt om delar av verksamheten kan tänkas konkurrensutsättas. I beslutet om organisationsförändringen anges att servicekontoret får uppdraget att inrätta en samlad städverksamhet till minst samma kvalitet och samma kostnad som idag, att befintliga avtal inom städentreprenad ska överföras och att om konkurrensutsättningspolicy beslutas pröva upphandling av hela eller delar av verksamheten i enlighet med en sådan policy. I samband med att personalen övergick till den samlade städverksamheten övertogs det avtal som BUN (UTB) hade med privata entreprenörer som utför städning på åtta skolor. Då det fortfarande är oklart huruvida verksamheten ska konkurrensutsättas så pågår för närvarande en upphandling på samma objekt. Finansiering Städavdelningen ska vara intäktsfinansierad. Under 2009 uppvisades ett underskott om 1 365 tkr, vilket har sin grund i att verksamheten startades under det året. Detta innebar en del engångskostnader samt kostnader för konsulter som anlitats för att göra städberäkningar till grund för avtal. Kostnadstäckning för arbetsledning fanns inte heller under 2009. Verksamheterna inom de andra förvaltningarna ska teckna ett avtal med städavdelningen. Avtalet löper normalt sett över 2 år. För varje verksamhet finns en städtidsberäkning som ligger till grund för priset. Förvaltningarna kan välja mellan en grundtjänst och en utökad tjänst. I de utökade tjänsterna kan exempelvis konferensservice, golvvård eller tvätthantering ingå. För att göra städtidsberäkningar anlitades konsulter under 2009. Innan den samlade städavdelningen infördes fanns det stor variation på vad lokalvårdarna utförde ute i verksamheterna. Dessa tjänster kan utföras också idag men tjänsterna är renodlade och i avtalet beslutas om vilka tilläggstjänster som verksamheten vill ha. Organisation Städverksamheten har idag 85 anställda varav ca 70 personer är heltidsanställda. Tre arbetsledare har utsetts vilka rapporterar till avdelningschefen. Avdelningschefen för städ rapporterar till chefen för servicekontoret. Idag finns avtal med större delen av förvaltningarna, dessa har tecknats under 2010. Avtal har inte tecknats med Kultur och Fritid samt Räddningstjänsten. Personalen har övertagits även för dessa verksamheter och städning utförs. Då inget avtal skrivits kan dock inte någon reglering av timmar göras. Då ingen förändring gjorts i personalstyrkan innebär detta att det i nuläget förekommer en övertalighet och en avveckling enligt turordning kan inte göras så Landskrona stad Granskning av kommunstyrelsens styrning och ledning, februari 2011 7
länge timmarna inte är klara. Ansvarig för städavdelningen upplever en osäkerhet i hur frågan ska hanteras. Uppföljning Måluppfyllelse ska rapporteras in via systemet Stratsys och diskuteras mellan avdelningschef och förvaltningschef. Alla mål har inte följts upp för år 2010. Enligt intervju kan inte målet kostnad per kvm ska sjunka redovisas då beräkning inte varit möjligt att göra för alla enheter. Målet att personalen ska ha erforderlig kompetens har delvis uppnåtts då 50 % av personalen genomgått städutbildning (SRY) under 2010. Resterande personal ska genomgå utbildning under år 2011. Mål för 2009 var att teckna avtal och att göra städberäkningar. Beräkningar har gjorts men som tidigare nämnt har fortfarande inte alla förvaltningar gått med på att teckna avtal. Huruvida det är möjligt att konkurrerande verksamhet kan användas är oklart. De första avtalen tecknades i februari 2010. Enligt intervju har det upplevts som svårt att kunna göra någon uppföljning då avtal med förvaltningarna har tagit så lång tid att få på plats. Ohälsotal och sjukfrånvaro I snitt förekommer 1,67 sjukanmälningar per år och person och 4,19 sjukdagar per person och år. Detta inkluderar även långtidssjukskrivna. Antal långtidssjukskrivna är 22 st. vilket motsvarar 61 % av den totala sjukfrånvaron, att jämföra med 66,5 % totalt sett i kommunen. Målet för kommunen totalt sett gällande korttidssjukskrivning år 2009 var 4,0 dagar per person och år, utfallet var 4,6 dagar. Av städavdelningens sjukfrånvaro avser ca 15 % korttidsjukfrånvaro och i snitt motsvarar detta 0,84 dagar per anställd. Personalomsättningen är i nuläget obefintlig. Under år 2010 förekom ingen personalomsättning. Då avdelningen inte funnits i två hela år kan inte någon jämförelse göras mellan åren. 3.3.1 Iakttagelser och kommentarer Vår bedömning är att det finns brister i kommunstyrelsens styrning vid införande av den samlade städverksamheten. Beräkningar av städkostnad för de olika verksamheterna har genomförts av servicekontoret men mycket tid och resurser har från avdelningens sida ägnats till att diskutera pris och huruvida avtal ska tecknas överhuvudtaget. Fortfarande finns inte alla avtal på plats. Det finns ett beslut från 2008 om att en gemensam städavdelning ska införas. Beslutet om att all städverksamhet ska ingå i den beställar/utförar-modell som handhas av servicekontoret, har enligt vår bedömning inte i tilläcklig utsträckning förankrats av kommunstyrelsen gentemot övriga förvaltningarna. För att ett sådant beslut ska kunna förankras så behövs en tydlig kommunikation från kommunstyrelsen både om att förändringen ska genomföras och varför beslutet har tagits. I samband med beslutet finns inte några överväganden av vilka konsekvenser och effekter som organisationsförändringen kan medföra. I enlighet med granskningsresultatet är vår bedömning att förankringsprocessen vid införandet av den nya organisationen har brustit, vilket lett till onödig och ineffektiv tidsanvändning för att diskutera avtalens innehåll och betydelse. Resultatet innebär att 18 Landskrona stad Granskning av kommunstyrelsens styrning och ledning, februari 2011 8
månader efter själva förändringen genomfördes kan servicekontoret fortfarande inte redovisa vilka kostnadsbesparingar som uppnåtts. Mål har utformats för städverksamheten men endast ett av dessa mål har följts upp för år 2010. Målen i sig bedöms som relevanta, och förutsättningar finns därigenom för en målstyrning och uppföljning. Målet avseende att kostnaden per kvm ska sjunka kan dock med fördel konkretiseras. En osäkerhet har skapats hos personalen då det för närvarande finns en viss övertalighet i personal. Att den frågan blir löst är viktigt för att man ska kunna arbeta framåt och för att verksamheten ska kunna bedrivas effektivt. Det råder en förvirring kring huruvida det ska vara möjligt att konkurrensutsätta städavdelningen. I beslutet från 2008 hänvisas till att arbete pågår i frågan och att beslut om ev. policy eller liknande inväntas. Vid vår granskning finns fortfarande inte någon policy kring detta framtagen. Ett beslut kring detta bör fattas så att förutsättningarna är kända och så att det kan klargöras huruvida avtal ska tecknas eller konkurrerande verksamhet kan användas. Landskrona, den 4 februari 2011 Veronica Blank Landskrona stad Granskning av kommunstyrelsens styrning och ledning, februari 2011 9
Bilaga 1 Intervjuade personer i granskningen Stefan Johansson, kommundirektör Per-Olov Karlsson, förvaltningschef Servicekontoret Ankie Ekdahl, avdelningschef städavdelningen Källförteckning Beslut om införande av samlad städverksamhet för Landskrona kommun (Ks 421/012.940-2007) Budget 2010 Budget 2011 Samlad städverksamhet,utredning av förutsättningarna för en samlad städverksamhet utförd av servicekontoret 2008-01-25 Städtidsberäkning, exempel. Verksamhetsplan för kommunstyrelsen och dess servicekontor 2010 Verksamhetsplan för kommunstyrelsen 2011 Årsrapporter gällande sjukfrånvaro för lokalvårare, 2010 Årsredovisning 2009 Landskrona Stad Överenskommelse om ramar gällande städtjänster, exempel. Landskrona stad Granskning av kommunstyrelsens styrning och ledning, februari 2011 10