Revisionsrapport Landskrona stad. Kommunstyrelsens styrning och ledning avseende servicekontorets IKT-avdelning

Transkript

1 Revisionsrapport 2010 Landskrona stad Kommunstyrelsens styrning och ledning avseende servicekontorets IKT-avdelning Jakob Smith Februari 2011

2 Innehållsförteckning SAMMANFATTNING UPPDRAGET Bakgrund och syfte Metod och avgränsning REGELVERK OCH LAGSTIFTNING Kommunallagen Kommunens interna reglemente Iakttagelser och kommentarer ORGANISATION OCH GENOMFÖRANDE Stadsledningskontoret Iakttagelser och kommentarer Serviceförvaltningen Iakttagelser och kommentarer IKT-avdelningen Iakttagelser och kommentarer... 9 BILAGA Landskrona stad Granskning av kommunstyrelsens styrning och ledning, februari

3 Sammanfattning Ernst & Young har på uppdrag av de förtroendevalda revisorerna i Landskrona stad genomfört en granskning av kommunstyrelsens styrning och ledning avseende servicekontorets IKT(informations- och kommunikationsteknik)-avdelning. Syftet är att granska hur kommunstyrelsen följer och leder verksamheten, framförallt med utgångspunkt i effektivitet, styrning och uppföljning. Efter genomförd granskning har vi följande synpunkter Styrningen via mål för verksamheten kan behöva ses över. En del av målen, främst att all IT hårdvara ska ägas av IKT, borde inte vara ett mål för IKT-avdelningen eftersom de inte kan påverka utfallet. Istället bör frågan beredas med berörda nämnder, dvs. sådana som äger IT hårdvara, i syfte att finna en effektiv hantering av kommunens IT-system. Vidare är ett outtalat mål, som en effekt av att organisera verksamheten utifrån en beställar/utförarmodell, det finansiella målet full kostnadstäckning. Eftersom detta är en övergripande förutsättning för organisationen är vår bedömning att verksamhetsplanen bör innehålla nedbrutna delmål av finansiell karaktär. Kommunikation är viktigt i alla organisationer och de problem avseende kommunikation från IKT-avdelning uppåt i organisationen som uppmärksammats i granskningen måste åtgärdas. I annat fall riskerar styrningen av verksamheten bli lidande då beslut fattas utan full eller korrekt information. Genomförandet av den organisationsförändring som innebar att IKT-avdelningen skulle vara helt intäktsfinansierad har enligt vår bedömning haft vissa brister. Riskerna med att utvecklingskostnaderna inte kan vidareförmedlas till verksamheten torde ha varit klara i ett tidigt skede, men i underlagen inför organisationsförändringen framgår inte vilka konsekvenser som intäktsfinansieringen kan medföra. Vår bedömning är att mycket tid och kraft går åt till att diskutera finansiering, ofta med resultatet att utvecklingsarbetet blir lidande eller skjuts på framtiden. Därför är vår rekommendation att kommunstyrelsen lyfter frågor rörande IT-utveckling och strategi från intäktsfinansiering till anslagsfinansiering. Därmed kan kommunens IT-utveckling ställas mot andra utvecklingsområden som finansieras direkt via kommunstyrelsen. Ur ett lednings- och styrningsperspektiv är det angeläget att ansvar och befogenheter följs åt. Detta synes vara särskilt viktigt ur ett säkerhetsperspektiv. Därför bör ansvaret för IT-säkerheten anges explicit samtidigt som förvaltning och ägande av kommunens IT hårdvara/mjukvara överförs till IKT-avdelningen. Med en sådan organisation hålls ansvar och befogenheter ihop vilket bl.a. förenklar ansvarsutkrävande, övervakning likväl som kvalitet i uppföljning. Kommunen bör ta fram övergripande styrdokument avseende IT-frågor som klargör organisation, ansvar och kommunens långsiktiga ambition. Vidare är vår bedömning att avsaknad av IT-ansvarig i ledningsforum försvårar kommunikationen uppåt och nedåt i organisationen. Landskrona stad Granskning av kommunstyrelsens styrning och ledning, februari

4 1 Uppdraget 1.1 Bakgrund och syfte Ernst & Young har på uppdrag av de förtroendevalda revisorerna i Landskrona stad genomfört en granskning av kommunstyrelsens styrning och ledning avseende Servicekontorets IKT(informations- och kommunikationsteknik)-avdelning. Syftet är att granska hur kommunstyrelsen följer och leder verksamheten, framförallt med utgångspunkt i effektivitet, styrning och uppföljning. Revisionsfrågor Hur har KS organiserat ledning och styrning av servicekontoret? Vilka mål/nyckeltal finns för servicekontorets som särskilt avser IKT-avdelningen? Följs dessa mål upp och kommuniceras resultatet till KS? Hur implementerar IKT-avdelningen KF och KS mål/nyckeltal för verksamheten? Är IKT-verksamheten kostnadseffektiv (i vilken utsträckning används konsulter/egenutveckling)? Hur ser ohälsotal (sjukfrånvaro) och personalomsättning ut vid IKT-avdelningen? Hur följer KS upp IT-verksamheten och säkerställer en effektiv styrning? 1.2 Metod och avgränsning Dokumentstudie avseende riktlinjer, normer, avtal och utredningar. Intervjuer har genomförts med tf. kommundirektör, förvaltningschef för servicekontoret samt ansvarig chef för IKTavdelningen. I bilaga 1 återfinns en lista över intervjuade personer. Granskningen har avgränsats till att omfatta styrning och ledning av IKT-avdelningen vid servicekontoret. Landskrona stad Granskning av kommunstyrelsens styrning och ledning, februari

5 2 Regelverk och lagstiftning 2.1 Kommunallagen Kommunstyrelsen skall enligt 6 kap. 1 kommunallagen (KL) leda och samordna förvaltningen av kommunens angelägenheter och ha uppsikt över övriga nämnders verksamhet. Av 6 kap. 2 KL framgår att styrelsen uppmärksamt ska följa de frågor som kan inverka på kommunens utveckling och ekonomiska ställning. Styrelsen ska också hos fullmäktige, övriga nämnder och andra myndigheter göra de framställningar som behövs. I 4 samma kapitel finns bestämmelser som anger styrelsens åtaganden att bereda eller yttra sig i ärenden som ska handläggas av fullmäktige. Vidare ska styrelsen verkställa fullmäktiges beslut och i övrigt fullgöra de uppdrag som fullmäktige har lämnat över till styrelsen. Av 6 kap. 7 framgår att nämnderna var och en inom sitt område ska se till att verksamheten bedrivs i enlighet med de mål och riktlinjer som beslutats av kommunfullmäktige samt de föreskrifter som gäller för verksamheten. Härav stadgas att nämnderna har till uppgift att genomföra alla de beslut som fattas i kommunfullmäktige. 2.2 Kommunens interna reglemente Enligt 1 i kommunstyrelsens reglemente, som är antaget av kommunfullmäktige den 14 december , ska kommunstyrelsen leda och samordna förvaltningen av kommunens angelägenheter och ha uppsikt över den verksamhet som bedrivs. I 2 anges att kommunstyrelsens ledningsfunktion bl.a. består av: planeringen och uppföljningen av kommunens ekonomi, arbetet med utvärdering och utveckling av hela den kommunala verksamheten och personalpolitiken även utveckling av kommunens informations, kommunikations och IT-system ingår i denna paragraf. Av kommunstyrelsens styrfunktion (3 ) framgår att kommunstyrelsen har ansvar att leda arbetet med att samordna utformningen av övergripande mål, riktlinjer och ramar för styrningen av hela den kommunala verksamheten. Vidare ansvarar kommunstyrelsen för att göra framställningar i målfrågor som det inte enligt lag, förordning eller annan författning ankommer på annan nämnd att göra. Annan serviceverksamhet: arkriv, tryckeri, växel, vaktmästeri och kost regleras i Iakttagelser och kommentarer Kommunstyrelsen ansvara enligt lag och reglemente för styrning och ledning av granskad verksamhet, dessutom finns ett allmänt krav om uppsikt över verksamheten. Enligt vår bedömning finns ett positivt samband mellan en tydlig och genomtänkt styrning och en medveten uppsikt. Kommunstyrelsen bör därför ta sin utgångspunkt i såväl möjligheter till en effektiv uppsikt/uppföljning som att optimera styrningen vid utformandet av mål och nyckeltal. Nedan anges några förutsättningar för en effektiv styrning och uppsikt. Varje nämnd/styrelse har ett tydligt övergripande uppdrag från fullmäktige. Vad nämnderna/styrelserna ska ansvara för framgår av reglementen. Vad som ska uppnås bör framgå av mål och målprogram. Nämnden/styrelsen måste utveckla och bygga upp verksamhetsspecifika system och verktyg för styrning, ledning, uppföljning och kontroll. Detta underlättas om det i kommunen finns en gemensam modell för styrning och kontroll (intern kontroll). Landskrona stad Granskning av kommunstyrelsens styrning och ledning, februari

6 Nämnden/styrelsen måste kunna redovisa hur uppdraget har genomförts samt resultat i förhållande till mål och uppdrag samt hur nämnden/styrelsen upprätthåller en tillfredsställande kontroll. 3 Organisation och genomförande Den 25 april 2005 beslutade kommunfullmäktige att från och med den 1 juli samma år inrätta ett servicekontor. I bilaga till beslutet beskrivs anledningen till organisationsförändringen Förslaget innebär således ett anslagsfinansierat stadskontor under ledning av en kanslichef samt ett intäktsfinansierat servicekontor under ledning av en servicechef. Förslaget innebär en renodling av uppgifter och uppdrag och bör leda till ökad kvalitet och bättre kostnadsmedvetenhet. Under våren 2011 har Landskrona stad för avsikt att se över verksamheten vid servicekontoret. Den 7 oktober 2010, 287, beslutade kommunstyrelsen att uppdra åt stadsledningskontoret att upphandla en extern konsult för ändamålet. 3.1 Stadsledningskontoret Övergripande kommunfullmäktigemål ställs i dokumentet Mål och budget. Dessa mål återredovisas till kommunfullmäktige via kommunens årsredovisning. I detta dokument anges målen för verksamheten på en övergripande nivå framförallt uppdelat i de prioriterade områdena Skola för kunskap och arbetsro, Landskrona den arbetande staden och Landskorna den trygga staden. Därutöver finns bland annat även mål för god ekonomisk hushållning. För servicekontorets del avser målen i dokumentet framför allt drift och underhåll av kommunens fastigheter. I 2011 års budget finns ett mål under god ekonomisk hushållning som har särkskild betydelse för IKT-avdelningen: effektivare utnyttjande av IThårdvara. I kommunstyrelsens verksamhetsplan återfinns mål på en lägre nivå för verksamheten. I detta dokument anges verksamhetsmålen för IKT-verksamheten vara: - All IT hårdvara ägs av IKT (100%) - SLA-avtal tecknade med alla kunder på basutbudet (100%) - Svarstider i växeln ska vara högst 10 sekunder - Svarstider i helpdesken ska vara högst 20 sekunder - Receptionen ska upplevas som välkomnande Respektive verksamhetsmål åtföljs också av aktiviteter och indikatorer för uppföljning. I verksamhetsplanen för 2011 är inga resultat avseende 2010 års mål återrapporterade. I Stratsys följs målen upp. För 2010 anges resultaten vara marginell andel IT-hårdvara ägd av IKT och få SLA-avtal tecknade Iakttagelser och kommentarer En del av målen, främst att all IT hårdvara ska ägas av IKT, borde inte vara ett mål för IKTavdelningen eftersom de inte kan påverka utfallet. Samma sak gäller delvis för målet om att teckna SLA-avtal. Därför är det svårt för IKT-avdelningen att nå de uppställda målen. Istället bör dessa frågor beredas med berörda nämnder, dvs. sådana som äger IT hårdvara och förväntas teckan SLA-avtal, i syfte att finna en effektiv hantering av kommunens IT-system. Kommunstyrelsen har här en viktig roll i att förankra organisationsmodellen. Landskrona stad Granskning av kommunstyrelsens styrning och ledning, februari

7 Ett outtalat mål, som är en effekt av att organisera verksamheten utifrån en beställar/utförarmodell, är det finansiella målet full kostnadstäckning. Eftersom detta är en övergripande förutsättning för organisationen är vår bedömning att verksamhetsplanen bör innehålla nedbrutna delmål av finansiell karaktär. 3.2 Serviceförvaltningen Inom servicekontoret tas inte fram andra mål för verksamheten än de som redovisas i verksamhetsplanen. Uppföljningen av målen sker via respektive avdelning och redovisas uppåt i organisationen. Enligt intervjun styrs verksamheten på servicekontoret främst genom avdelningscheferna som har den verksamhetsspecifika kompetensen. Förvaltningschefen leder kontorets ledningsgrupp som träffas en per månad. Vidare träffar förvaltningschefen respektive avdelningschef ungefär en gång per månad för avstämningar o. dyl. Frågor som ska föras vidare till kommunstyrelsens serviceutskott bereds via förvaltningschefen även om respektive avdelningschef ofta föredrar ärendena. IKT-avdelningen har upplevt att kommunikationen med ansvariga politiker försvåras då de inte har en direkt access till relevanta ledningsforum, vilket kan göra att viktig information inte kommuniceras till beslutsfattarna. Nu gällande delegationsförteckning avseende ansvar, befogenheter och beslut som är delegerade till IKT-chefen är daterade den 16 augusti Kommunstyrelsens reglemente hanterar under 33, förvaltning, servicechefens verksamhetsansvar för bl.a. IKT och städ. Ansvaret för kommunens IT-säkerhet är inte särskilt uttalat i delegationsordningen eller i andra styrdokument som vi tagit del av i granskningen Iakttagelser och kommentarer Kommunikation är viktigt i alla organisationer och de problem avseende kommunikation från IKT-avdelning uppåt i organisationen som uppmärksammats i granskningen måste åtgärdas. I annat fall riskerar styrningen av verksamheten bli lidande då beslut fattas utan full eller korrekt information. Merparten av verksamheterna som ingår i servicekontoret, och som företräds i dess ledningsgrupp har en tydlig servicekaraktär gentemot resten av stadens verksamheter. Verksamheterna torde också ha goda möjligheter att drivas med självfinansiering när beställar/utförar-modellen har fått full acceptans i organisationen. Frågor rörande ITstrategi/utveckling har dock inte samma tydliga finansieringsmöjligheter eftersom stadens förvaltningar inte vill betala fullt ut för tjänsterna, se iakttagelser under avsnitt Ansvaret för kommunens IT-säkerhet bör anges explicit i såväl reglemente och andra ansvars/befogenhetsbeskrivningar, detta särskilt då IKT-avdelningen inte äger eller förvaltar all IT hårdvara i kommunen. Vem som idag har ansvaret för stadens IT-säkerhet är enligt vår bedömning oklart med nuvarande styrdokument och organisation. 3.3 IKT-avdelningen Under åren har ett antal översyner/utredningar eller motsvarande genomförts angående ITverksamheten inom Landskrona stad. Inom ramen för denna granskning har vi tagit del av konsultutvärdering genomförd av Per Sevrell, projektredovisning av IT11-projektet, en promemoria skriven av IKT-avdelningens inhyrda verksamhetscontroller och ett förslag till en ny finansieringsmodell. Landskrona stad Granskning av kommunstyrelsens styrning och ledning, februari

8 Övergripande styrning I projektredovisning inom ramen för IT11 projektet konstateras att centrala styrdokument för IT saknas inom Landskrona stad. Bland annat anges att en IT-strategi, IT-policy och policy för informationssäkerhet behöver tas fram för kommunen. Från och med den 1 juli 2005 organiseras IKT-avdelningen under det nybildade servicekontoret, se KF-beslut , och ska därmed bli intäktsfinansierat. Vi har inom ramen för granskningen inte fått del av eventuella överväganden inför beslutet från denna tidpunkt som särskilt rör IKT-avdelningen och dess verksamhet. Av beslutet framgår dock att allmänna förväntningar på organisationen är ökad kvalitet och bättre kostnadsmedvetenhet. Finansiering Vid intervjun med chefen för IKT-avdelningen samt med servicekontorets förvaltningschef framkom bland annat svårigheter med att erhålla full kostnadstäckning för IKT-avdelningens tjänster. Detta styrks också av uppgifter i Landskorna stads årsredovisning där underskott för verksamheten i förhållande till budget redovisas om kronor för Svårigheterna att fakturera för kostnaderna relaterade till IT-strategi/utveckling gör att angelägna, och också kostnadsreducerande, IT-lösningar inte alltid kan genomföras eftersom investeringsbudgeten inte räcker och IKT-avdelningen inte kan fakturera ut kostnaden på organisationen. Ett av IKT-avdelningens mål är att teckna SLA-avtal (service level agreement) med samtliga beställare. Även detta har visat sig vara svårt eftersom verksamheterna i kommunen redan anser sig betala för IT-stödet och inte vill teckna avtal som ger dem högre IT-relaterade kostnader. Enligt intervjuerna innebär detta att IKT-avdelningen främst tillhandahåller ren ITdrift och inte i tillräcklig grad utveckling av IT-stöd. Organisation IKT-avdelningens verksamheter består av service av växel/receptionstjänst, drift av ITsystem inklusive helpdeskfunktion samt IT-utveckling och strategiska satsningar. Enligt intervjun är det främst IT-utveckling och strategiska satsningar som försvagats genom finansieringsmodellen. Ett annat av IKT-avdelningens mål är att ägandet och förvaltningen av IT-hårdvara inom kommunen ska uppgå till 100 procent. Detta skulle också inkludera samordnade inköp och centralisering av varor och tjänster (hårdvara, mjukvara). Enligt intervjun ombesörjer vissa områden sina beställningar av datorer, servrar o. dyl. själv, vilket ökar antalet variationer och därmed försvårar en effektiv IT-hantering. Kostnadseffektiva inköp försvåras också. Det finns enligt intervjun även säkerhetsmässiga aspekter på att centralisera ägande och förvaltning, t.ex. har det förekommit att fristående servrar kopplats till kommunens nät. Det finns ingen företrädare för IT-frågor i kommunens ledningsorgan. IKT-avdelningens chef rapporterar till servicekontorets förvaltningschef som föredrar inför kommunstyrelsens serviceutskott. Vid frågor av teknisk karaktär föredras frågorna av IKT-avdelningens chef. Uppföljning Uppföljningen av verksamhetsmålen som anges i verksamhetsplanen sker via mätningar och enkäter. I olika utredningar presenteras förslag på nyckeltal för IT-verksamheten. Bland annat rekommenderas i promemorian Utveckling IKT Landskrona stad att framtida uppföljning av IT-verksamheten kan ske utifrån följande nyckeltal: - Antal datorer fördelat på administration och skola Landskrona stad Granskning av kommunstyrelsens styrning och ledning, februari

9 - Antal användare fördelat på administration och skola - Antal servrar - Lagringsutrymme - Antal IKT anställda - Antal e-postadresser - Kostnader för säkerhet / användare - Kostnader för lagring / användare En svårighet med kostnadsuppföljning uppges vara att IKT-avdelningen står för en del av kostnaden, men då delar av kostnaderna uppstår ute på områdena och belastar andra anslagsposter försvåras uppföljningen. Som exempel anges att IT-kostnaderna för IKTavdelningen i Landskrona stad i jämförelser med andra kommuner är låg, dock kan detta delvis förklaras med dolda kostnader i annan verksamhet. Ohälsotal Avdelningen följer kontinuerligt utvecklingen av avdelningens sjukfrånvaro och sätter in resurser om behov för detta föreligger Iakttagelser och kommentarer Genomförandet av den organisationsförändring som innebar att IKT-avdelningen skulle vara helt intäktsfinansierad har enligt vår bedömning haft vissa brister. Riskerna med att utvecklingskostnaderna inte kan vidareförmedlas till verksamheten torde ha varit klara i ett tidigt skede, men i underlagen inför organisationsförändringen framgår inte vilka konsekvenser som intäktsfinansieringen kan medföra. Vår bedömning är att mycket tid och kraft går åt till att diskutera finansiering, ofta med resultatet att utvecklingsarbetet blir lidande eller skjuts på framtiden. Därför är vår rekommendation att kommunstyrelsen lyfter dessa frågor från intäktsfinansiering till anslagsfinansiering. Därmed kan kommunens IT-utveckling ställas mot andra utvecklingsområden som finansieras direkt via kommunstyrelsen. Den organisationsöversyn som ska genomföras under våren 2011 bör ta fram förslag om hur organisationen kan se ut framöver. Det är ett välkänt problem att organisationer, eller människor för den delen, helst inte vill betala för allmänna nyttigheter. I teoretiska sammanhang beskrivs detta som free riders, eller gratisåkare. Svårigheterna med att intäktsfinansiera IT-utvecklingen bör ses ur detta perspektiv, det finns en risk att allt som beställs av organisationen är IT-drift vilken kan skada kommunens långsiktiga ambitioner inom området informations och kommunikationsteknik. Vår rekommendation är att dilemmat ingår i den översyn av servicekontorets verksamhet som inom kort ska genomföras. Ur ett lednings- och styrningsperspektiv bedömer vi att det är angeläget att ansvar och befogenheter följs åt. Detta synes särskilt viktigt ur ett säkerhetsperspektiv. Därför bör ansvaret för IT-säkerheten anges explicit samtidigt som förvaltning och ägande av kommunens IT hårdvara/mjukvara överförs till IKT-avdelningen. Med en sådan organisation är ansvaret tydligt vilket bl.a. förenklar ansvarsutkrävande, övervakning likväl som kvalitet i uppföljning. Kommunen bör ta fram övergripande styrdokument avseende IT-frågor som klargör organisation, ansvar och kommunens långsiktiga ambition. Vidare är vår bedömning att avsaknad av IT-ansvarig i ledningsforum försvårar kommunikationen uppåt och nedåt i organisationen. Landskrona stad Granskning av kommunstyrelsens styrning och ledning, februari

10 Landskrona, den 4 februari 2011 Jakob Smith Bilaga 1 Intervjuade personer i granskningen Stefan Johansson, kommundirektör Per-Olov Karlsson, förvaltningschef Servicekontoret Henriette Jareklew, avdelningschef IKT-avdelningen Landskrona stad Granskning av kommunstyrelsens styrning och ledning, februari