Växa och krympa flyttströmmarna, utjämningen och de kommunalekonomiska konsekvenserna
Svenska Kommunförbundet Finanssektionn 118 82 Stockholm 1:a upplagan, december 2000 isbn: 91-7099-960-0 Text: Björn Sundström Omslagsillustration: Jan Olsson Form & Illustration ab Tryckeri: Ljungbergs Tryckeri ab, Klippan Grafisk form & produktion: Elisabet Jonsson, sk Satt i Janson Text & Folio Medium Omslag: Rives Reflection vaniljgul 250 gr Inlaga: Multifine 115 gr 2 Växa och krympa
Förord sedan 1995 har befolkningen minskat i 208 av Sveriges 289 kommuner; 41 kommuner har ökat sin befolkning med mer än 2 procent. Utvecklingen har påverkat såväl kommunernas ekonomi som bostadsförsörjning. Den kraftiga befolkningsökningen i storstadslänen och minskningen i övriga riket leder till en omfördelning av resurser, samtidigt som det medför ett omvandlingstryck på den kommunala verksamheten. Det uppstår så att säga problem i båda ändar. Kommuner med en ökande befolkning behöver göra investeringar och bygga ut sina verksamheter, medan de med ett vikande underlag kan behöva minska sin kapacitet. Denna typ av förändringar kräver framförhållning och innebär i regel stora omställningskostnader. Syftet med denna rapport är att försöka belysa hur befolkningsförändringarna påverkat kommunernas ekonomi och service samt att ge underlag för en diskussion om lämpliga åtgärder för att komma till rätta med de negativa effekter som följer av att»växa«respektive»krympa«. Rapporten har utarbetats på Svenska Kommunförbundets finanssektion av Björn Sundström (projektledare), Malin Synneborn, Herman Crespin, Karin Skilje och Henrik Berggren. För innehållet i rapporten svarar författarna. Stockholm i december 2000 Clas Olsson Direktör Maj-Lis Åkerlund Sektionschef flyttströmmarna, utjämningen och... 3
Innehållsförteckning 5. Kampen om befolkningen 5. Perioden 1940 1970 6. Perioden 1970 1990 7. 1990-talet 9. Inget entydigt samband mellan ekonomiskt resultat och befolkningsförändringar 9. Hypotesen 10. Metoden 11. Utfallet 14. Tänkbara orsaker 16. Utjämningssystemet och dess förmåga att fånga upp effekterna av befolkningsförändringar 17. Varför utjämning? 18. Utjämning sedan 1917 19. Dagens system 23. Hur påverkas inkomsterna av befolkningsförändringar? 29. Vad utjämningssystemet förmår och inte förmår 33. Det fattas mer än 25 miljarder kronor för en återgång till den servicenivå som gällde i början av 1990-talet 33. Närmare en halv miljon nya»platser«för barn och ungdomar 35. Starkt tryck på äldreomsorgen 37. Kostnaderna för handikappomsorgen har ökat kraftigt 38. Socialbidrag och övriga kostnader hänförliga till arbetslöshet och asylinvandring har ökat med 6 7 miljarder kronor 39. Höjda statsbidrag har förbättrat situationen med de räcker inte långt 41. Möjligt att effekterna av de senaste årens befolkningsförändringar ännu inte syns fullt ut 44. Kommunernas förmåga att anpassa kostnaderna mot intäkterna 44. Utvecklingen av kostnader och intäkter 46. Servicenivån 49. Slutsatser och förslag 50. Onyanserad debatt 50. Ett utjämningssystem kräver rättvis och lika behandling 51. Förslag till åtgärder 53. Tabell Befolkningsutveckling i landets kommuner 1995 1999 4 Växa och krympa
Kampen om befolkningen utvecklingen av antalet invånare i en kommun bestäms av fyra olika faktorer: hur många som föds, hur många som dör, hur många som flyttar in och hur många som flyttar ut. I det följande redovisar vi hur befolkningen förändrats på regional och lokal nivå sedan kriget med fokus på den senaste femårsperioden. Perioden 1940 1970 De lokala variationerna i befolkningsutveckling kan till betydande del återföras till flyttandet. Under perioden 1940 1970 gick flyttströmmen från landsbygden till tätorter; tätortsbefolkningen växte med i genomsnitt 1,8 procent per år. 1 En viktig drivkraft bakom urbaniseringen var näringslivets strukturomvandling. Arbetskraftsbehovet inom jord- och skogsbruket minskade medan sysselsättningen inom industrin ökade. Under 1940-talet var det framförallt tätorter med mindre än 10 000 invånare som ökade sin befolkning. Som exempel kan nämnas Borlänge, som ökade från 2 900 till 21 700 invånare. Även större industriorter hade en snabb befolkningstillväxt under 1940- och 50-talen. Den totala befolkningen i de tio största industristäderna Göteborg, Malmö, Norrköping, Västerås, 1. Nilsson Jan-Evert (1999), När marknaden viker Allmännyttiga bostadsföretag i en ny situation. flyttströmmarna, utjämningen och... 5
Örebro, Jönköping, Borås, Helsingborg, Gävle och Karlstad ökade från 851 400 till 1 229 700 invånare, det vill säga med nästan 50 procent. Under 1960-talet fortsatte befolkningstillväxten i industristäderna. Ett nytt drag i utvecklingen under detta årtionde var förorternas tillväxt. Mest markant var utvecklingen i Stockholmsregionen där befolkningen ökade med totalt 186 000 personer. Tillväxten i Stockholmsregionen under 1960-talet motsvarade den samlade befolkningen i Helsingborg, Sundsvall, Trollhättan och Trelleborg år 1970. Perioden präglades också av en omfattande arbetskraftsinvandring. Efter krigsslutet expanderade den svenska industrin snabbt och det blev brist på arbetskraft. Perioden 1970 1990 Under 1970-talets första hälft stagnerade den svenska ekonomin. Stagnationen följdes av den så kallade oljekrisen som resulterade i kraftigt försämrade statsfinanser, inte bara i Sverige utan i hela den industriella världen. Inflyttningen till storstadslänen förbyttes till en nettoutflyttning,»gröna vågen«. Samtidigt minskade inflyttningstakten till tätorter över huvud taget. Under 1970-talet ökade tätortsbefolkningen med endast 0,4 procent per år. I sammanhanget bör påpekas att begreppet»gröna vågen«kan föra tankarna fel. Någon reell utflyttning från storstäderna till glesbygden var det aldrig fråga om. Under 1980-talet vände strömmarna återigen så att storstadslänen fick en positiv nettoinflyttning och alla andra län en nettoutflyttning. 6 Växa och krympa
1990-talet Under 1990-talets första hälft ökade befolkningen i samtliga län utom tre Jämtland, Västernorrland och Gävleborg främst beroende på en omfattande flyktinginvandring och den»hela Sverige«-strategi som då tillämpades vad gäller flyktingmottagandet. Efter en avmattning av nettoflyttströmmarna runt 1990 ökade nettoinflyttningen på nytt till storstadslänen. Under andra hälften av 1990-talet är det bara två län (Uppsala och Halland) som bortsett från storstadslänen ökat sin befolkning. 208 av Sveriges 289 kommuner har minskat sin befolkning. Karta 1 Befolkningsutveckling i landets kommuner 1995 1999 Ökar (81) Minskar (208) Stor-Göteborg Stor-Stockholm Stor-Malmö flyttströmmarna, utjämningen och... 7
En slutsats man kan dra utifrån vad som ovan redovisats är att den regionala befolkningsutvecklingen följer mycket stabila utvecklingsmönster sedan slutet av 1960-talet. De variationer som skett under olika perioder sedan dess förändrar inte denna bild. Under 1990- talet har emellertid flyttmönstret förstärkts. I likhet med den långsiktiga trenden växer storstäderna samt många högskoleorter och regionala centra, medan flertalet mindre arbetsmarknader minskar. Det som skiljer 1990- talet från tidigare perioder är att befolkningen nu också minskar i ett antal högskoleorter och regionala centra samt att en förhållandevis omfattande befolkningsminskning ägt rum i många mindre arbetsmarknadsregioner i hela landet och således inte bara i de traditionellt regionalpolitiskt prioriterade områdena. För mer detaljerad information om flyttströmmarna under senare år hänvisas till Från Glesbygd till Storstad En kunskapsöversikt om flyttströmmar, Svenska Kommunförbundet 1998. 8 Växa och krympa
Inget entydigt samband mellan ekonomiskt resultat och befolkningsförändringar Hypotesen det har sedan länge varit känt att kommuner med ett vikande befolkningsunderlag har ekonomiska bekymmer. För att få ekonomin att gå ihop är det nödvändigt att utflyttningskommunerna successivt anpassar verksamheten till de minskade intäkter som följer av ett minskat skatteunderlag. Vidare kan konstateras att drygt 60 procent av kommunerna har överskott på bostäder. I dessa kommuner är det många kommunala bostadsföretag som går med förlust. Kommunerna tvingas lämna kapitaltillskott till bolagen dels för att täcka hyresförlusterna, dels för nödvändiga omstruktureringsåtgärder vilket i sin tur bidrar till att resurserna för vård, skola och omsorg blir mindre. Infriade borgensförbindelser på svaga marknader bidrar till att ytterligare försämra resurserna för den kommunala verksamheten. Som en följd av nämnda problematik har drygt 100 kommuner ansökt om stöd hos Kommun- och/eller Bostadsdelegationen. Det är också känt att många kommuner som växer kraftigt har ekonomiska problem, bland annat som en följd av eftersläpningseffekter i utjämningssystemet och att systemet inte tar hänsyn till de merkostnader som följer av investeringar i ny infrastruktur. flyttströmmarna, utjämningen och... 9
En logisk hypotes, utifrån ovan nämnda fakta, är att det bör finnas ett starkt samband mellan såväl en växande som krympande befolkning och det ekonomiska resultatet i kommunerna. Ett av huvudsyftena med denna studie är att testa denna hypotes och se i vad mån befolkningsförändringarna påverkat kommunernas ekonomi. Metoden Den studerade tidsperioden är 1995 1999. De främsta skälen till att vi valt just denna period är att: befolkningsomflyttningarna tog fart på allvar först under senare hälften av 1990-talet. Under 1990-talets första hälft ökade befolkningen i samtliga län utom tre; Jämtlands, Västernorrlands och Gävleborgs län. ett nytt utjämningssystem infördes år 1996 det statistiska underlaget i form av kommunernas räkenskapssammandrag svårligen låter sig jämföras över en längre tidsperiod eftersom redovisningsprinciperna förändrats över tiden. Samtliga kommuner ingår studien. Fokus ligger dock på de 10 procent av kommunerna som ökat respektive minskat mest under perioden. Dessutom har vi specialstuderat fyra kommuner i den första respektive tionde decilen, det vill säga några av de kommuner som ökat respektive minskat mest. Anledningen till att vi tittat närmare på några av de kommuner som haft de största befolkningsförändringarna är att vi har velat se om typen av befolkningsförändring påverkat resultatutvecklingen. Är det mer bekymmersamt om kommunen minskar sin befolkning på grund av en omfattande utflyttning än om den negativa utvecklingen i allt väsentligt beror på att det är fler som dör än som föds i kommunen? Vilken typ av positiv befolknings- 10 Växa och krympa
utveckling har störst inverkan på ekonomin, ett födelseöverskott, en omfattande sekundärinvandring eller en stor inflyttning? Utfallet Som framgår av diagram 1 är sambandet mellan det ekonomiska resultatet (1997 1999) och befolkningsförändringen (1995 1999) mycket svagt. Den statistiska förklaringsgraden mellan ett negativt resultat och en ogynnsam befolkningsutvecklig är endast 8,5 procent. Diagram 1 Sambandet mellan ekonomiskt resultat och befolkningsförändring Resultat före eo-poster 1997 1999, kr/inv. 2 000 1 500 1 000 500 0 500 1 000 1 500 2 000 2 500 3 000 12 9 6 3 0 3 6 9 12 15 Källa: scb och egna beräkningar. Befolkningsförändring 1995 1999, % Om man begränsar den studerade populationen till de 208 kommuner som minskat sin befolkning mellan 1995 och 1999 blir sambandet mellan ekonomiskt resultat och befolkningsförändring ännu svagare. Den statistiska förklaringsgraden sjunker till cirka 8 procent, vilket beror på att de kommuner som ökat mest, som grupp betraktad, har ett något bättre resultat än övriga kommuner, se diagram 2 på sidan 12. flyttströmmarna, utjämningen och... 11
Diagram 2 Det ekonomiska resultatet i studerade kommuntyper åren 1995 1999 Kronor per invånare 400 Ökande Minskande Övriga 200 0 200 400 600 800 1 000 1 200 1 400 1995 1996 Källa: scb:s räkenskapssammandrag. 1997 1998 1999 Som tidigare nämnts har vi också prövat om några av de faktorer som ligger bakom befolkningsförändringarna födelsenettot, inrespektive utflyttningen generellt samt sekundäromflyttningen av invandrare specifikt påverkat det ekonomiska utfallet på något speciellt sätt. Resultatet av denna analys tyder på att»typen«av befolkningsförändring inte haft någon avgörande inverkan på kommunernas ekonomiska resultat under perioden om man bortser från utvecklingen i några få kommuner. Till undantagen hör bland annat några av de kommuner som haft en omfattande och kontinuerlig nettoinflyttning under perioden, till exempel Kungsbacka. Vid inflyttning, av till exempel ett skolbarn, uppstår kostnaderna direkt medan intäkterna har en ett- respektive tvåårig eftersläpning. Den ettåriga eftersläpningen gäller skatteintäkterna medan den tvååriga eftersläpningen gäller de intäkter som följer av kostnadsutjämningen i utjämningssystemet, se vidare avsnittet om utjämningssystemet och dess förmåga att fånga upp effekterna av befolkningsförändringar. Utjämningssystemet tar heller inte hänsyn till de merkostnader som följer av investeringar i nya skolor och annan infrastruktur. 12 Växa och krympa
När det gäller kommuner med befolkningsminskning verkar de som är belägna i näringspolitiskt svaga regioner ha störst bekymmer med att få ekonomin att gå ihop. I kommuner, där inte bara befolkningsunderlaget sviktar utan också möjligheterna till sysselsättning överhuvudtaget, är det fullt förståeligt om beslutsfattarna drar sig för att minska kapaciteten till vad som krävs för en ekonomi i balans. Den offentliga sektorn betyder ofta mer i dessa kommuner än vad som specifikt kan hänföras till den service kommunen ger. Vi har heller inte funnit något påtagligt statistiskt samband mellan antalet tomma lägenheter (vakansgraden) i kommunerna och det ekonomiska resultatet, se diagram 3. Utfallet är ytterst anmärkningsvärt med tanke på att 86 kommuner ansökt om ekonomiskt stöd hos Bostadsdelegationen (bd) för att komma till rätta med de kommunala bostadsföretagens dåliga ekonomi och på sikt slippa ägartillskotten till bolagen. bd har hittills träffat avtal med 24 kommuner. Kostnaderna för att rekonstruera bostadsföretagen i dessa kommuner har beräk- Diagram 3 Sambandet mellan ekonomiskt resultat och vakansgrad år 1999 Resultat före eo-poster 1997 1999, kr/inv. 2 000 1 500 1 000 500 0 500 1 000 1 500 2 000 2 500 3 000 0 5 10 15 20 25 30 35 40 Källa: scb, sabo och egna beräkningar. Vakansgrad, % flyttströmmarna, utjämningen och... 13
nats till cirka 1,8 miljarder kronor, varav knappt hälften redan utbetalats från bd till kommunerna. För att rekonstruera samtliga bostadsföretag med svag ekonomi behövs ett tillskott som uppgår till mångmiljardbelopp. Tänkbara orsaker Eftersom varken en omfattade befolkningsförändring eller en hög vakansgrad i kommunerna kan förklara ett dåligt ekonomiskt resultat (åtminstone inte i statistiskt hänseende) trots att de problem som följer av nämnda faktorer är reellt påtagliga i många kommuner måste det finnas andra faktorer som väger tyngre eller åtminstone lika tungt i sammanhanget. Tänkbara orsaker till att resultaten av de statistiska analyserna ser ut som det gör är att: 1.utjämningssystemet har en relativt god förmåga att fånga upp effekterna av befolkningsförändringarna (gäller de kommuner som minskat sin befolkning med mer än 2 procent under den senaste tioårsperioden) 2.det demografiska trycket på kommunerna, i kombination med rättighetslagstiftning och saneringen av statens finanser under 1990-talet, haft en större inverkan på kommunernas ekonomiska resultat under senare år än vad som hittills diskuterats, speciellt i kombination med vad som nämns under punkt 4 nedan. 3.effekterna av de senaste årens befolkningsförändringar ännu inte hunnit slå igenom fullt ut 4.kommunernas förmåga/oförmåga att»rätta mun efter matsäcken«betyder mer än vad som vanligtvis diskuteras i den kommunalekonomiska debatten. 14 Växa och krympa
I det följande redovisas en översiktlig analys av ovan nämnda faktorer och deras respektive inverkan på kommunernas ekonomi. För mer detaljerad information hänvisas till: Kommunernas ekonomiska läge, mars respektive oktober 2000, Svenska Kommunförbundet Utjämningen, befolkningen och de kommunala inkomsterna, Svenska Kommunförbundet 1998 Kommunens ekonomiska situation och resultat kan dock mycket sällan förklaras av någon enskild faktor. I flertalet kommuner är resultatet avhängigt en kombination av olika faktorer där också befolkningsförändringarna och situationen på bostadsmarknaden har stor betydelse, antingen direkt eller indirekt. flyttströmmarna, utjämningen och... 15
Utjämningssystemet och dess förmåga att fånga upp effekterna av befolkningsförändringar år 1999 gick 67 procent av landets kommuner med förlust. Som en av huvudorsakerna till den skrala ekonomin utpekas ofta utjämningssystemet. De som betalar till systemet tycker att man får avstå alldeles för mycket medan de som är bidragsmottagare hävdar att tillskotten är för små för att man skall kunna uppnå en ekonomi i balans. I tillväxtregionerna hävdar många, bland annat Länsstyrelsen i Stockholms län, att det nuvarande utjämningssystemet allvarligt skadar utvecklingen i Stockholmsregionen och att den ekonomiska utvecklingen i hela landet därigenom äventyras. Å andra sidan har företrädare för regeringen nyligen uttalat att utjämningssystemet inte tar tillräcklig hänsyn till de negativa ekonomiska effekter som följer av befolkningsminskning och att systemet mot den bakgrunden bör justeras. Syftet med detta kapitel är att ge en objektiv beskrivning av vad utjämningssystemet faktiskt klarar av när det gäller att fånga upp de ekonomiska effekter som följer av befolkningsförändringar. Detta gäller såväl krympande som växande kommuner. 16 Växa och krympa
Varför utjämning? Det nuvarande utjämningssystemet infördes i sina huvuddrag den 1 januari 1996. I debatten kring systemet framställs det ibland som unikt och av sent påkommet datum, vilket är anmärkningsvärt med tanke på att de flesta länder, inklusive Sverige, har och har haft någon form av utjämning sedan lång tid tillbaka. När grunderna för den nuvarande självstyrelsen i kommuner och landsting lades fast år 1862 hade kommunerna ansvar för folkskola och fattigvård. Sedan dess har den kommunala verksamheten expanderat. Kommuner och landsting har numera ett lagstadgat ansvar för stora delar av välfärdssystemet, bland annat vård, skola och omsorg. Förutsättningarna för att klara dessa åtaganden varierar dock kraftigt mellan olika kommuner och landsting. För det första finns stora skillnader i beskattningsbara inkomster, vilket påverkar skatteintäkterna. För det andra finns skillnader i ålderssammansättning, social och geografisk struktur vilket påverkar kostnaderna. Utan utjämning skulle klyftorna mellan olika kommuner och landsting vara mycket stora. För att erhålla likvärdiga skatteintäkter per invånare i Borgholm som i Danderyd skulle kommunalskatten behöva vara 2,5 gånger högre. Förklaringen är enkel. Skattekraften (inkomsten per invånare) är 2,5 gånger högre i Danderyd (200 000 kronor) jämfört med Borgholm (80 000 kronor). Den kostnad som i kommunerna skall finansieras med egna skatteintäkter uppgår i genomsnitt till 23 400 kronor per invånare. Med en utdebitering som svarar mot genomsnittet för riket (20,57 procent) skulle Borgholms egna skatteintäkter endast uppgå till 16 800 kronor per invånare. Således fattas 6 600 kronor per invånare för att kunna uppnå en ekonomi i balans utan utjämning. Danderyd skulle å andra sidan få ett betydande överskott utan utjämning, 17 500 kronor per invånare. flyttströmmarna, utjämningen och... 17
Behovet av att utjämna för skillnader i skattekraft är således uppenbart.»för att värna om finansiellt svagare kommuner krävs inrättande av finansiella utjämningssystem, eller liknande åtgärder, utformade så att de korrigerar effekterna av ojämn fördelning av eventuella finansiella inkomster och av den ekonomiska börda de skall bära«(european Charter for Local Self-Government: Article 9). Utjämning sedan 1917 Första gången riksdagen lämnade statsunderstöd till skattetyngda kommuner var år 1917. Ett utjämningssystem i egentlig mening infördes dock inte förrän år 1966. Systemet bestod av två delar: inkomstutjämning samt ett särskilt utjämningsbidrag till kommuner med hög utdebitering. Dessutom fanns ett flertal specialdestinerade statsbidrag, bland annat till skolan och barnomsorgen. År 1993 genomfördes omfattande förändringar i bidragssystemen till kommuner och landsting. Den största förändringen för kommunerna var att flertalet av de specialdestinerade statsbidragen togs bort. Bidragen ersattes med ett generellt bidrag, det vill säga med»alla pengar i en påse«. Avsikten med systemet var bland annat att åstadkomma en nettoström av bidrag från staten till kommunerna. Det statliga utjämningsbidraget för kommunerna bestod av tre delar: inkomstutjämning, kostnadsutjämning och ett tillägg för befolkningsminskning. Redan vid införandet av 1993 års system stod det klart att det fanns ett antal kvarstående problem. En ny utredning, Strukturkostnadsutredningen (sou 1993:53), fick därför i uppgift att vidareutveckla kostnadsutjämningen. Ett ytterligare problem var att inte alla kommuner omfattades av systemet. Kommuner med en skattekraft som var högre än den garanterade hamnade utanför bidragssystemet. Statsbidraget kunde därför inte användas vid generella ekonomiska regleringar mellan staten och kommunerna. 18 Växa och krympa
Vidare gav systemet välbärgade kommundelar incitament att skilja sig från moderkommunen eftersom»rika«kommuner fick behålla de skatteintäkter som genererades av den skattekraft som översteg den garanterade. Som en följd härav kunde de ekonomiskt mest välbärgade kommunerna nöja sig med en betydligt lägre utdebitering än övriga kommuner. Dagens system Dagens utjämningssystem består av fyra delar: inkomstutjämning, kostnadsutjämning, ett generellt statsbidrag samt införanderegler. Till skillnad från tidigare system omfattas alla kommuner av systemet. Det är också statsfinansiellt neutralt. Syftet med systemet är att alla kommuner respektive landsting skall kunna erbjuda sina invånare»samma standard till samma pris«. Skillnader i service och ambitionsnivå skall återspegla sig i kommunalskatten. Inkomstutjämningen Inkomstutjämningen är utformad som två separata delsystem, ett för kommunerna och ett för landstingen. Utjämningen sker genom att de kommuner och landsting som har en skattekraft som är lägre än genomsnittet för riket (medelskattekraften) får ett bidrag medan de kommuner och landsting som har en högre skattekraft än riksgenomsnittet får betala en avgift. Summan av bidragen är lika stor som summan av de avgifter som tas ut från kommuner och landsting som har en skattekraft som ligger över riksgenomsnittet. Bidraget respektive avgiften i inkomstutjämningen beräknas enligt följande: ÞBidrag/avgift = skillnaden mellan medelskattekraften och den egna skattekraften multiplicerad med antalet invånare per den 1 november året före budgetåret och 95 procent av flyttströmmarna, utjämningen och... 19
den genomsnittliga skattesatsen år 1995 (28,81 procent för kommuner och landsting tillsammans). De 95 procenten kallas för systemets kompensationsgrad. I och med att procenttalet endast beräknas på skillnaden mellan medelskattekraften och den egna skattekraften ger systemet i praktiken en utjämningseffekt på nära 100 procent. En kommun med en skattekraft som svarar mot 80 procent av medelskattekraften får i princip intäkter motsvarande 99 procent av genomsnittkommunens: 80%+0,95 (100 80)%=99%. I beräkningen av bidraget/avgiften tas också hänsyn till uppgiftsfördelningen mellan kommunerna och landstinget i respektive län eftersom den varierar mellan länen. Vad det i praktiken handlar om är att dela upp 28,81 procent på kommunerna och landstinget i respektive län. Uppdelningen resulterar i de så kallade länsvisa skattesatserna. Bidragen respektive avgifterna i inkomstutjämningen beräknas således utifrån genomsnittliga skattesatser. Att utgå från de egna skattesatserna hade inneburit att en kommun som är bidragsmottagare i systemet skulle kunnat höja sitt bidrag genom en skattehöjning. Kommuner som betalar en avgift till systemet skulle å andra sidan kunna sänka sin avgift genom en skattesänkning. Att använda genomsnittliga skattesatser i inkomstutjämningen leder till att man får negativa marginaleffekter i systemet. Kommuner och landsting med en länsvis skattesats som är högre än den egna skattesatsen får en minskning av den samlade inkomsten om den egna skattekraften ökar, en så kallad pomperipossaeffekt. Kompensationsgraden på 95 procent gör att marginaleffekterna dämpas. Om kompensationsgraden var lägre än 95 procent skulle antalet kommuner och landsting som drabbas av marginaleffekterna minska ytterligare. Å andra sidan skulle utjämningen bli mindre långtgående. En kompensationsgrad på 95 procent är ett 20 Växa och krympa
resultat av en avvägning mellan de negativa marginaleffekterna och kravet på en långtgående utjämning. Regeringen har i juni 2000 lämnat förslag till förändringar i systemet för att lindra de negativa marginaleffekterna. Ändringen föreslås gälla från år 2001 och omfatta endast de kommuner och landsting där den länsvisa skattesatsen överstiger 95 procent av den egna skattesatsen. Den föreslagna förändringen innebär att de berörda kommunerna garanteras en skatteunderlagstillväxt som svarar mot rikets men den löser inte problemet med den initiala pomperipossaeffekten. Det problemet kan bara lösas genom en sänkt kompensationsgrad, en asymmetrisk utjämning eller genom en skattehöjning i de drabbade kommunerna. Kostnadsutjämningen Kostnadsutjämningen är utformad enligt samma principer för kommuner och landsting. Metoden kallas för standardkostnadsmetoden. Den innebär att kostnadsutjämningen byggs upp av ett antal delmodeller, där de strukturella kostnadsskillnaderna beräknas med hjälp av olika variabler. De olika delmodellerna avser antingen verksamheter som till exempel barn- och äldreomsorg eller kostnader som finns i de flesta verksamheter, till exempel bygg- och uppvärmningskostnader. De viktigaste förklaringarna till strukturella kostnadsskillnader mellan kommunerna är åldersstrukturen (påverkar framförallt kostnaderna för barnomsorg, äldreomsorg och skolan) samt de särskilda kostnader som uppstår i glesbygd (till exempel reskostnader) och i de mest befolkningstäta områdena (till exempel kostnader för kollektivtrafik). De kommuner i vilka befolkningen minskat med mer än två procent under den senaste tioårsperioden erhåller ett särskilt tilllägg för befolkningsminskning. Det belopp som kommunerna (för närvarande 106 stycken) erhåller uppgår till 100 kronor per invånare för varje procentenhet som befolkningsminskningen överstiger två procent. flyttströmmarna, utjämningen och... 21
Vidare utgår ett extra tillägg till de kommuner i vilka antalet grundskoleelever minskat under den senaste treårsperioden under förutsättning att kommunens totala befolkning minskat med mer än 2 procent under samma period. Det belopp som kommunerna (för närvarande 29 stycken) erhåller uppgår till 100 kronor per invånare för varje procentenhet som skolbarnen i åldern 7 15 år minskat under perioden. Totalt är det 112 kommuner som erhåller tillägg för befolkningsminskning, varav 23 kommuner erhåller tillägg i båda systemen. Det generella statsbidraget Det generella statsbidraget består av två delar; ett invånarrelaterat bidrag respektive ett åldersbaserat bidrag. Bidraget är framförallt en inkomstkälla för kommuner och landsting men används också för ekonomiska regleringar mellan staten och kommunsektorn enligt finansieringsprincipen. Finansieringsprincipen innebär att staten och kommunsektorn ska göra en inbördes ekonomisk reglering när staten fattar beslut om ändrade regler som påverkar den kommunala ekonomin. Införanderegler Införandereglerna syftar till att mildra de omfördelningseffekter som uppstod när det nya utjämningssystemet infördes. Reglerna gäller till och med år 2004. 22 Växa och krympa
Hur påverkas inkomsterna av befolkningsförändringar? En tidsmässig eftersläpning Kommunens»egna«skatteintäkter beräknas genom att multiplicera den egna skattesatsen med det uppräknade skatteunderlaget. Det uppräknade skatteunderlaget beräknas utifrån det fastställda skatteunderlaget två år före budgetåret uppräknat med de av regeringen fastställda uppräkningsfaktorerna för det mellanliggande året respektive budgetåret. Bidraget respektive avgiften i inkomstutjämningen beräknas utifrån antalet invånare per den 1 november året före budgetåret. För kostnadsutjämningen, som beräknas i kronor per invånare, används antalet invånare i kommunen den 1 januari året före budgetåret. Omräkningen från kronor per invånare till kronor görs sedan med hjälp av invånarantalet den 1 november året före budgetåret. En person som flyttar från en kommun till en annan ger således upphov till en betydande effekt på den kommunala ekonomin. Utfallet påverkas av när in- eller utflyttningen sker. Det tar i regel två år innan flyttningar får fullt genomslag. I skriften Utjämningen, befolkningen och de kommunala inkomsterna (Svenska Kommunförbundet, 1998) ges en detaljerad beskrivning av hur utfallet i inkomst- och kostnadsutjämningen påverkas av befolkningsförändringar. I denna skrift nöjer vi oss med att redovisa några exempel. Några räkneexempel För att illustrera de ekonomiska effekterna vid in- och utflyttning har vi valt ut fyra kommuner; tre utflyttningskommuner (Oxelösund, Bengtsfors och Kungsör) och en inflyttningskommun (Kungsbacka). Kungsör, som haft en befolkningsminskning på 1,7 procent under den senaste tioårsperioden, tillhör den grupp om totalt 95 ut- flyttströmmarna, utjämningen och... 23
flyttningskommuner som inte erhåller något av de aktuella tilläggen för befolkningsminskning eftersom man inte uppfyller de uppställda kriterierna. Bengtsfors, som haft en befolkningsminskning som överstiger 2 procent under den senaste tioårsperioden, tillhör den grupp om totalt 106 kommuner som enbart erhåller det generella tillägget för befolkningsminskning, det vill säga 100 kronor per invånare för varje procentenhet som befolkningsminskningen överstiger två procent. Oxelösunds kommun är 1 av totalt 23 kommuner som erhåller såväl det särskilda tillägget för befolkningsminskning som det extra tillägget för ett vikande elevunderlag i grundskolan. Vad händer när ett barn i tioårsåldern flyttar ut från en utflyttningskommun? Kommunens kostnader för ett barn i tioårsåldern uppgår i genomsnitt till cirka 60 000 kronor varav knappt 50 000 kronor är direkt hänförliga till skolan. Beroende på eftersläpningseffekterna i inkomstutjämningen får samtliga utflyttningskommuner behålla de intäkter som ett barn i tioårsåldern normalt sett genererar under hela första året efter utflyttning, se diagram 4. Andra året kommer samtliga kommuner att gå miste om de skatteintäkter som tioåringen tidigare genererat, det vill säga utdebiteringen multiplicerad med medelskattekraften, medan intäkterna från kostnadsutjämningen (cirka 30 000 kronor) inte påverkas. Tredje året skiljer sig det ekonomiska utfallet väsentligt åt mellan de olika utflyttningskommunerna. Kungsörs kommun, som inte erhåller något tillägg alls för befolkningsminskning, förlorar hela den ersättning som skoleleven tidigare genererat. Således förutsätter systemet att kommunen successivt har kunnat anpassa»verksamhetskostymen«till ett minskat elevantal. Bengtsfors kommun, som erhåller det särskilda tillägget för befolkningsminskning, får behålla knappt 10 000 kronor som en 24 Växa och krympa
Diagram 4 Ekonomiska effekter när ett skolbarn flyttar ut från en kommun med befolkningsminskning 100 000 Oxelösund Kronor per flyttare 80 000 60 000 40 000 20 000 Kungsör Bengtsfors 0 jan 2001 jan 2002 jan 2003 jan 2004 Källa: Egna beräkningar. följd av utfallet i den reviderade kostnadsutjämningen. Denna ersättning är att betrakta som en kompensation för fasta kostnader som kommunen inte hunnit bli av med under den aktuella tidsperioden. För Oxelösunds kommun, som erhåller såväl det särskilda som extra tillägget för befolkningsminskning, blir utfallet anmärkningsvärt. Kommunen får en ersättning på 95 000 kronor för den utflyttade eleven trots att kostnaderna för den tomma platsen i grundskolan måste vara väsentligt lägre än den ursprungliga, eftersom alla rörliga kostnader försvinner. Som systemet för närvarande är utformat kommer kommunen att förlora cirka 35 000 kronor per elev som flyttar in till kommunen, om flyttströmmarna vänder. Vad händer när ett barn i tioårsåldern flyttar in i en tillväxtkommun? Om ett skolbarn flyttar in till Kungsbacka den 2 januari år 2001 får inte kommunen några nya inkomster från skatter och bidrag under året, trots att kostnaderna uppstår direkt. Det beror på att flyttströmmarna, utjämningen och... 25
skatte- och bidragsinkomsterna för år 2001 fastställs utifrån antalet invånare den 1 november år 2000. Ersättningen från kostnadsutjämningen låter vänta på sig till år 2003 eftersom eleven inte blir bidragsgrundande förrän den 1 januari år 2002, se diagram 5. Diagram 5 Ekonomiska effekter när ett skolbarn flyttar in till en kommun med befolkningsökning 100 000 Kronor per flyttare 80 000 60 000 40 000 20 000 Kungsbacka 0 jan 2001 jan 2002 jan 2003 jan 2004 Källa: Egna beräkningar. Via inkomstutjämningen erhåller Kungsbacka cirka 27 200 kronor år 2. Dessutom får kommunen ett generellt statsbidrag på 2 652 kronor. Den totala intäkten från skatter och bidrag blir således cirka 29 900 kronor per barn. Kommunernas kostnader för en tioåring är emellertid högre. Skillnaden, 29 650 kronor, ersätts via kostnadsutjämningen år 3. När en tioåring flyttar in ökar andelen barn i åldrarna 7 15 år i kommunen men inte i riket. Utfallet i kostnadsutjämningen för grundskolan kommer således att förbättras. Å andra sidan kommer inflyttningen att leda till att utfallet i kostnadsutjämningen för barnomsorg, gymnasieskolan och äldreomsorgen försämras. Den totala inkomsteffekten när en tioåring flyttar in till Kungsbacka uppgår till 59 447 kronor. 26 Växa och krympa
Vad händer när en person i åldern 19 64 år med arbete flyttar ut från en utflyttningskommun? De flesta som flyttar är i åldrarna 20 30 år. Kvinnorna flyttar i något lägre åldrar än vad männen gör. Betydelsen av mellangruppen 19 64 år för kommunernas ekonomi kan illustreras genom att anta att en 30-åring flyttar ut från Kungsör respektive Oxelösund. Individen ifråga antas ha en beskattningsbar inkomst på 250 000 kronor. Egna skatteintäkter, inkomstutjämningen och det invånarrelaterade statsbidraget ger de båda kommunerna cirka 30 000 kronor för en 30-åring som bor i kommunen. Men eftersom de direkta kostnaderna för en 30-åring med arbete understiger detta belopp får kommunerna betala en avgift till kostnadsutjämningen. Det som blir kvar sedan avgiften är betald uppgår till cirka 10 000 kronor, vilket kan anses svara mot en grundkostnad för samtliga invånare oberoende av vilken service man sedan kräver. När en person i åldersgruppen 19 64 år flyttar ut får kommunen behålla de 10 000 kronorna under utflyttningsåret. År 2 tappar kommunen intäkterna från skatter och bidrag medan avgiften till kostnadsutjämningen ligger kvar. I praktiken blir således kommunen av med 30 000 kronor trots att kostnaderna maximalt kan sänkas med 10 000 kronor. Det tredje året kommer emellertid utflyttningskommunens situation att förbättras, eftersom utflyttningen medför att andelen barn, ungdomar och äldre ökar. När kostnadsutjämningen justeras kommer utjämningen för de åldersrelaterade verksamheterna att förbättras. Det särskilda bidraget för befolkningsminskning medför dessutom en ytterligare förbättring i Oxelösund, se diagram 6 på sidan 28. flyttströmmarna, utjämningen och... 27
Diagram 6 Ekonomiska effekter när en 19 64-åring flyttar ut från en kommun med befolkningsminskning Kronor per flyttare 15 000 5000 0 5 000 15 000 Oxelösund Kungsör 25 000 jan 2001 jan 2002 jan 2003 jan 2004 Källa: Egna beräkningar. Intäktsutvecklingen i en inflyttningskommun, till exempel Kungsbacka, är omvänd mot den i Kungsör under den aktuella treårsperioden. Som framgår av vad som ovan redovisats ger en person som flyttar upphov till olika inkomsteffekter i olika kommuner. De olika utfallen kan bland annat förklaras av skillnader i skattekraft, utdebitering och länsvisa skattesatser. Det faktum att kommunerna har olika värden för de variabler som ligger till grund för kostnadsutjämningen bidrar också till effekterna. I tabell 1 sammanfattas intäktseffekten vid inflyttning för olika åldersgrupper. Intäktseffekten vid utflyttning är densamma som den vid inflyttning, fast med omvänt tecken. 28 Växa och krympa
Tabell 1 Intäktsförändring (efter två år) vid inflyttning av olika åldersgrupper, kronor per invånare i respektive åldersgrupp Oxelösund Kungsör Kungsbacka Barn 1 2 år 45 173 47 999 53 825 Ungdomar 10 15 år 35 796 59 421 59 516 Ungdomar 16 18 år 65 111 73 525 73 619 Ungdomar 10 15 år med utländsk härkomst 14 360 80 857 80 951 Person 19 64 år med arbete 2 896 11 384 8 554 Flykting 19 64 år utan arbete 64 398 72 811 72 906 65 74 årig man 9 473 18 026 14 448 85 w årig kvinna 152 421 161 141 152 852 Vad utjämningssystemet förmår och inte förmår Som tidigare redovisats är syftet med utjämningssystemet att alla kommuner skall ha likvärdiga ekonomiska förutsättningar. Kraftiga befolkningsförändringar medför ett omvandlingstryck på den kommunala verksamheten. Kommuner med en ökande befolkning behöver göra investeringar och bygga ut sina verksamheter, medan de med ett vikande befolkningsunderlag kan behöva minska sin kapacitet. Förändringarna innebär i regel stora omställningskostnader. Negativa ekonomiska effekter som följer av inrikes omflyttningar kan antingen ses som problem av regionalpolitisk karaktär eller som problem av strukturell karaktär som påverkar kommunernas ekonomi och förutsättningar att ge invånarna en tillfredsställande service utan att kommunerna själva kan påverka situationen. Strukturkostnadsutredningen (sou 1993:53), det vill säga den utredning som lade grunden för dagens utjämningssystem vad beträffar kostnadsutjämningen, valde det förstnämnda synsättet och ansåg mot den bakgrunden att kommunala insatser som har flyttströmmarna, utjämningen och... 29
med arbete och näringsliv samt sysselsättningsbefrämjande åtgärder att göra skulle exkluderas från kostnadsutjämningen. Utredningens principiella ståndpunkt var att arbetsmarknads- och regionalpolitiken är ett statligt ansvar. Även de kommunala uppgifter som har med mark-, exploatering och bostadsförsörjning att göra exkluderades eftersom det är statens uppgift att se till att det finns legala och finansiella förutsättningar för nödvändig bostadsproduktion. Den problematik som har med en gles bebyggelsestruktur och ett svagt befolkningsunderlag att göra beaktades inom ramen för de olika delmodeller som låg till grund för uppbyggnaden av strukturkostnadsersättningen. Glesbygdens specifika merkostnader beaktades särskilt i utjämningsmodellerna för grundskolan, gymnasieskolan, äldreomsorgen, kollektivtrafiken samt vatten och avlopp. Dessutom föreslogs en särskild kompensation för administration, lokala resor och räddningstjänst i glesbygd. I den kompletterande utredning som genomfördes innan systemet infördes, Utjämning av kostnader och intäkter i kommuner och landsting (sou 1994:144), liksom i senare utredningar som haft till uppgift att se över systemet, bland annat Kostnadsutjämning för kommuner och landsting (sou 1998:151), har man valt att se på problemet befolkningsminskning som om det är av strukturell karaktär, vilket i sin tur innebär att det skall beaktas i utjämningssystemet. De tillägg som Strukturkostnadsutredningen föreslog har mot den bakgrunden kompletterats med särskilda tillägg för befolkningsminskning respektive ett svagt befolkningsunderlag. Merkostnaderna för problematiken ifråga har dock inte, på samma sätt som vad beträffar övriga delmodeller i kostnadsutjämningen, kunnat fastställas med hjälp av empiriskt underlag. De belopp som fastställts bygger i huvudsak på politiska bedömningar. De ekonomiska problem som eventuellt uppstår vid kraftig befolkningsökning har inte berörts eller studerats av någon av de hittills genomförda utredningarna. 30 Växa och krympa
En central fråga i sammanhanget är således hur utjämningssystemet förmår att fånga upp de ekonomiska effekter som följer av befolkningsförändringar. När det gäller växande kommuner är svaret enkelt. Utjämningssystemet tar inte hänsyn till de merkostnader som följer av en kraftig befolkningsökning. Det åligger således varje enskild tillväxtkommun att ta hand om den problematik som är hänförlig utjämningssystemets eftersläpningseffekter, det vill säga den ettåriga eftersläpningen när det gäller intäkterna från skatter och bidrag (inkomstutjämningen) respektive den tvååriga eftersläpningen när det gäller ersättningen från kostnadsutjämningen. Utjämningssystemet tar heller inte hänsyn till att vissa faktorkostnader (bland annat löne- och lokalkostnader) kan vara betydligt högre i»heta«regioner jämfört med riket i övrigt och det samma gäller behovet av investeringar i ny infrastruktur. Av en nyligen utkommen rapport från Integrationsverket 2 framgår dessutom att många kommuner som har en omfattande sekundärinflytning av flyktingar och anhöriga har betydande merkostnader som inte täcks av staten eller via utjämningen. När det gäller kommuner med minskande befolkning är situationen mer komplex; 96 av 208 kommuner saknar varje form av tillägg för befolkningsminskning och får mot den bakgrunden vara med och betala en avgift till de 112 kommuner som uppfyller kriterierna för de särskilda tilläggen. Utjämningssystemet förutsätter således att de 96 kommunerna i fråga skall klara av att göra nödvändiga neddragningar under en tvåårsperiod, det vill säga den tid det tar innan effekterna av de reviderade utjämningsmodellerna får fullt genomslag. I sammanhanget bör dock påpekas att de berörda kommunerna kan erhålla vissa positiva ekonomiska effekter som en följd av att delmodellerna i kostnadsutjämningen justeras. 2. Integrationsverkets rapportserie 2000:13, Räcker ersättningen? Täcker den statliga ersättningen kommunernas kostnader för flyktingar mottagna år 1995 respektive år 1996? flyttströmmarna, utjämningen och... 31
De 106 kommuner som erhåller det särskilda tillägget för befolkningsminskning klarar sig sannolikt betydligt bättre. Av diagram 6 och tabell 1 kan utläsas att en kommun som uppfyller kriteriet för befolkningsminskning får behålla en intäkt som svarar mot cirka 70 80 procent av den ursprungliga kostnaden för en person i åldern 19 64 år som flyttat ut. Den ursprungliga kostnaden ligger i storleksordningen 10 000 11 000 kronor medan intäktsbortfallet efter två år stannar vid 2 900 kronor. För de kommuner som dessutom erhåller det extra tillägget för ett minskat antal grundskoleelever blir det ekonomiska utfallet än mer positivt. Av diagram 4 framgår att kommunen efter två år erhåller en ersättning som med mer än 50 procent överstiger den tidigare kostnaden för grundskoleeleven. Denna ersättning utgår oavsett om eleven flyttar ut från kommunen eller blir ett år äldre och börjar på gymnasiet. 32 Växa och krympa
Det fattas mer än 25 miljarder kronor för en återgång till den servicenivå som gällde i början av 1990-talet 1990-talet var ett besvärligt årtionde för kommunerna. Den ekonomiska krisen under decenniets första hälft ledde till att skatteintäkterna ökade mycket långsamt. De nödvändiga åtgärderna för att sanera statens finanser gjorde inte saken bättre. De generella statsbidragen saknar varje form av automatisk uppräkning medan huvuddelen av kommunernas kostnader växer i takt med löneökningarna i samhället, det vill säga 3 4 procent per år. Kommunernas bekymmer handlar dock inte bara om intäktssidan. Aldrig förr har det demografiska trycket på kommunerna varit så starkt som nu. Efterfrågan på barnomsorg, utbildning och äldreomsorg ökade under hela 1990-talet i takt med att antalet barn, ungdomar och gamla blev fler. Samtidigt har lagstiftningen lagt nya uppgifter på kommunerna. Närmare en halv miljon nya»platser«för barn och ungdomar Barnomsorgen har genomgått stora förändringar under 1990- talet. Efterfrågan på barnomsorg har påverkats av både en babyboom och ambitionshöjningar. År 1995 kom den lagstadgade barnomsorgsgarantin som gav alla barn till förvärvsarbetande eller studerande föräldrar rätt till barnomsorg. År 1998 tillkom dessutom möjligheten för alla sexåringar att gå i förskoleklass. flyttströmmarna, utjämningen och... 33
År 1996 började antalet barn mellan 1 6 år att minska och kurvan fortsätter alltjämt nedåt eftersom antalet barn som föds är få. Platserna inom barnomsorgen har emellertid fortsatt att öka. Diagram 7 Barn och barnomsorg åren 1990 1998 750 Antal barn 1 6 år 700 650 Tusental barn 600 550 500 450 400 Inskrivna barn 1 6 år inkl. förskoleklass 350 300 1990 1992 1994 1996 1998 Källa: scb, egna beräkningar. Sambandet mellan antalet barn och verksamhetens omfattning är särskilt tydlig när det gäller grundskolan eftersom alla barn har nio års skolplikt. Åren 1990 1992 föddes förhållandevis många barn som alla nu har börjat skolan. Så länge antalet barn som börjar skolan är fler än de som slutar fortsätter antalet barn i grundskolan att öka. Först år 2003 börjar antalet barn i grundskolan att minska. Även på gymnasienivå har antalet elever ökat något trots att antalet ungdomar i åldrarna 16 18 har minskat. Gymnasiereformen som infördes successivt innebar att de tidigare tvååriga utbildningarna blev treåriga, vilket i sin tur medförde att det blev fler elever i gymnasieskolan. Vi har gjort en grov jämförelse av hur antalet»platser«inom förskoleverksamheten, skolbarnsomsorgen, grundskolan och gymnasiet förändrats mellan 1990/91 och 1998/99, se tabell 2. Som framgår av tabellen har antalet»platser«inom barnomsorgen och 34 Växa och krympa
skolan ökat med 467 000 eller 27 procent. I 1998 års priser motsvarar ökningen 22 miljarder kronor. Tabell 2 Antal»platser«inom förskoleverksamhet, skolbarnsomsorg, grundskola och gymnasium Verksamhet 90/91 98/99 99/00 Förändring Genom- Summa 90/91 99/00 98/99 snittlig förändi % kostnad ring, 99/00 1998 mdkr i % (Skolverket) Förskoleverksamhet, skolbarnsoms. 532 000 721 000 720 000 +188 000 +35 0,1 53 900 10,1 Förskoleklass 114 000 112 000 3 +112 000 0,1 1,7 26 600 3,0 Grundskola 882 000 1 010 000 1 035 000 +153 000 +17 +2,4 52 900 8,1 Gymnasieskola 292 000 309 000 306 000 +14 000 + 4 0,9 68 400 1,0 Summa 1706000 2154000 2173000 +467 000 +27 +0,8 22,2 Barnomsorgen har således ökat mest. Både barnomsorgsgarantin (1995) och inrättandet av förskoleklasser (1998/99) har bidragit till detta. Starkt tryck på äldreomsorgen Det är betydligt svårare att på liknande sätt som inom skolan och barnomsorgen beskriva hur behoven och efterfrågan har ökat inom äldreomsorgen. Under 1990-talet har det skett en förskjutning av ansvaret för äldreomsorgen; från stat till kommun, från landsting till kommun och sist men inte minst från samhället till anhöriga. Omsorgen om de äldre har präglats av alla dessa förändringar. Men också av att antalet 80-åringar och äldre har blivit fler och av att resurserna har varit knappa. Kommunerna har tvingats prioritera hjälp till de allra äldsta och mest hjälpbehövande. Insatser av sjukvårdskaraktär har blivit alltmer dominerande. Det egna hem- 3. Varav 73 000 har plats inom skolbarnsomsorgen. flyttströmmarna, utjämningen och... 35
met har blivit platsen för en omfattande och kvalificerad vård och omsorg. Som en följd av detta har servicenivån i övrigt minskat. I dag finns det 1,5 miljoner ålderspensionärer i Sverige. Av dessa är 436 000 över 80 år. Antalet personer över 80 år har ökat med 57 000 personer mellan 1992 och 2000. De allra äldsta, som också har det största vårdbehovet, ökar mest. Som en följd av en åldrande befolkning har det demografiska trycket på äldreomsorgen ökat med drygt 8 miljarder kronor mätt i fasta priser och i 1998 års servicenivå mellan åren 1992 2000, det vill säga under den tid som ansvaret för äldrevården åvilat kommunerna i enlighet med Ädelreformen. Tabell 3 Antalet äldre i olika åldersklasser den 1.1.1992 respektive 2000, antal personer samt beräknad kostnadsförändring i tusentals kronor Ålder 1992 2000 Differens Kostnadsdiff. 65 74 år 833 509 747 186 86 323 623 75 79 år 318 618 348 887 30 269 958 80 84 år 224 336 234 503 10 167 604 85 89 år 111 777 139 021 27 244 3 377 90 w år 43 507 62 958 19 451 3 831 Totalt 1 531 747 1 532 555 808 8 148 Källa: scb samt egna beräkningar. Kostnaderna för vård och omsorg om äldre uppgick år 1998 till drygt 60 miljarder kronor. Mest kostade vården för dem i särskilt boende; runt 42 miljarder kronor. Vård och omsorg i hemmet kostade nära 16 miljarder. Till detta kommer kostnader för förebyggande verksamhet och primärvård. År 1998 var 126 000 personer över 65 år (8 procent) beviljade hemtjänst i hemmet. Två tredjedelar av de som får hjälp är över 80 år. Om vi idag skulle ha samma täckningsgrad och samma antal timmar per hjälpt person som år 1990 skulle kostnaden för enbart hemtjänsten vara 1,6 1,8 miljarder kronor högre. Eftersom verksamheten har genomgått stora förändringar är detta en un- 36 Växa och krympa
gefärligt beräknad uppgift. Vi tror ändå att den anger storleksordningen på förändringen under 1990-talet. Kostnaderna för handikappomsorgen har ökat kraftigt Handikappreformen trädde i kraft den 1 januari 1995. Målet med reformen är att personer med funktionshinder skall uppnå full delaktighet och jämlikhet i samhället. Den enskildes behov ska vara avgörande för utformningen av den service som ges. En viktig del av reformen är rättighetslagstiftningen Lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (lss). Den ger personer med stora funktionshinder och omfattande behov rätt till särskilda insatser när stöd enligt andra lagar inte är tillräckligt. Kommunerna har genom reformen fått ett huvudansvar för nio av tio insatser enligt lss. Lagen om assistansersättning (lass) infördes samtidigt med lss. Den avser personer som har behov av personlig assistans över 20 timmar per vecka. Denna insats skulle betalas av staten. Av besparingsskäl fick dock kommunerna finansieringsansvaret för de första 20 timmarna från och med den 1 november 1997. I tabell 4 redovisas hur kostnaderna för handikappomsorgen utvecklats under åren 1997 1999. Kostnaderna redovisas både brutto och netto eftersom kommunerna erhåller viss ersättning från försäkringskassan. Tabell 4 Handikappomsorgens kostnader 1997 1999, miljarder kronor, löpande priser År Bruttokostnader Nettokostnader 1997» 17,6» 15,0 1998» 22,0» 16,3 1999» 25,6» 19,0 Källa: Kommunernas räkenskapssammandrag 1999, scb samt egna beräkningar. flyttströmmarna, utjämningen och... 37