Konsekvensutredning 1 (11) Datum Dnr/Beteckning 2014-12-10 TSF 2014-260 Handläggare Alexander Lindgren Sjö- och luftfartsavdelningen Enheten för marknad, miljö och analys Sektionen för marknad Konsekvensutredning Transportstyrelsens föreskrifter om gemensamt avgiftsutjämningssystem för säkerhetskontroll av passagerare och deras bagage (GAS) Transportstyrelsen avser att ändra avgiften för säkerhetskontroll av passagerare och deras bagage (GAS) från 40 kr till 37 kr för att undvika att ett stort överskott upparbetas inom de närmaste åren. 1 Vad är problemet/anledningen till regleringen 1.1.1 Föreslagen förändring Den nu gällande avgiftsnivån är 40,00 kr per avresande passagerare. Från och med den 1 maj 2015 föreslås att avgiften sänks med 3 kr till 37,00 kr. Nedan ges först en redogörelse för orsaker till tidigare avgiftsförändringar för att ge en bild av komplexiteten i de avvägningar som tidigare har gjorts. Sedan följer en förklaring av orsaker till den nu föreslagna avgiftsförändringen utifrån de kostnadsprognoser som har rapporterats och sammanställts under hösten och som har presenterats och diskuterats på referensgruppsmöte och marknadskonsultation under hösten 2014. G:\Sjö-Luft\Juridik\0.1 Gemensam\Gemensam Anki Karin\GAS\Konsekvensutredning.docx 1.1.2 Orsak till tidigare avgiftsändringar Tidigare avgiftshöjningar har föranletts av stora kostnadsökningar inom systemet, främst till följd av beslut om förbud att medta vätska på luftfartyg (2006). Under framförallt 2008 inföll också en kraftig lågkonjunktur som, i kombination med vätskeförbudet, innebar att avgiftssystemet upparbetade stora negativa ackumulerade resultat. Detta fick till följd att myndigheten i flera steg höjde den aktuella avgiften. Under år 2010 uppmärksammades att kostnaderna hade etablerats på en högre nivå men inte fortsatt stiga i samma utsträckning. Då passagerarvolymen bedömdes öka kommande år beslutades en sänkning av avgiften från och med 1 mars 2011 till 38 kr. Trafikutfallet för år 2012 visade dock en vikande trend vilket förde med sig minskade intäkter i GAS-systemet. Samtidigt ökade flygplatsernas kostnader kraftigt samma period. Minskade intäkter och ökade utgifter innebar att resultatet för år 2012 uppgick till -29 Mkr istället för +15 Mkr som var bedömningen vid beslutet om att sänka avgiften från och med 1 maj 2013,
Datum Dnr/Beteckning 2 (11) en skillnad på 44 Mkr. Ett balanserat underskott i avgiftsutjämningssystemet beräknades till ca 27 Mkr vid utgången av år 2012. Inför år 2013 prognostiserades ökade passagerarvolymer och högre avgiftsuttag i kombination med en budgeterad minskning av flygplatshavarnas kostnader. En sänkning till 35 kr from 1 maj 2013 beslutades då det över ett års sikt förväntades ge en mer stabil utveckling mot ett nollresultat. Efterföljande prognos 1 för 2013 visade ett stort underskott på ca 25 Mkr jämfört med den bedömning som gjordes i oktober 2012 där man räknade med ett överskott på 25 Mkr, en skillnad på 50 Mkr. Ett ackumulerat underskott i avgiftsutjämningssystemet beräknades till ca 42 Mkr vid utgången av år 2013. Transportstyrelsen tog även fram en preliminär budget för 2014 som visade att stora kostnadsökningar förväntas även under år 2014. Utifrån denna information beslutades att avgiften skulle höjas till 38 kr, fr.o.m. 1 januari 2014. Från och med 31 januari 2014 skedde det första steget i den beslutade avregleringen av nuvarande vätskedirektiv vilket medförde ökade kostnader som hänfördes i första hand till avreglering av vätskedirektivet. Resterande del av kostnadsökningen avsåg i huvudsak personalkostnader för bemanning i säkerhetskontrollen. Flygplatsernas kostnader bedömdes vid budget för år 2014 uppgå till 711 Mkr (+59 Mkr jämfört med 2013 prognos 2). Kostnadsökningen med anledning av den förestående avregleringen av nuvarande vätskedirektiv beräknades uppgå till ca 38 Mkr. Ytterligare 9 Mkr beräknades för ökad bemanning samt 30 Mkr för ökade investeringskostnader. Utgående underskott i systemet beräknades vid en oförändrad avgift om 38 kr uppgå till cirka -62 Mkr vid utgången av 2014. Transportstyrelsen föreslog därefter en ytterligare avgiftsförändring till 40 kr från och med 1 maj 2014 vilket skulle innebära att ett nollresultat för år 2014. Vid en höjd avgift från 38 kr till 40 kr beräknades istället det balanserade underskottet uppgå till -38 Mkr vid utgången av år 2014. Vid vårrapporteringen 2014 jämfördes prognos 2 för 2013 och slutlig kostnad för 2013 som visade på en resultatskillnad på enbart 3 Mkr. Samtidigt ställdes prognos 1 för 2014 mot den budget för 2014 som Transportstyrelsen hade tagit fram. Den nya prognosen för 2014 visade på kraftigt minskade kostnader, då flygplatshavarna inte i samma utsträckning beräknat ökade kostnader på grund av avreglering av nuvarande vätskedirektiv. Detta innebar en skillnad på -15 Mkr på kostnadssidan och ökade intäkter med ca 13 Mkr jämfört med föregående prognos, en resultatskillnad på 28 Mkr och
Datum Dnr/Beteckning 3 (11) ett förväntad utgående balans om -12 Mkr istället för -37 Mkr. Sammantaget innebar detta ett helt annat läge än den som gjordes då avgiften bestämdes till 40 kr. Transportstyrelsen gjorde bedömningen att bibehålla avgiften på 40 kr och göra en ny bedömning till hösten då det fanns stor osäkerhet i bedömningen av kommande kostnadsökningar till följd av avreglering av vätska. 1.1.3 Orsak till föreslagen förändrad avgift Under hösten 2014 har flygplatshavarna lämnat nya kostnadsprognoser för år 2014 och 2015 samt en långtidsprognos för år 2016-2018. Prognos 2 för 2014 visar en i det närmaste oförändrad kostnadsbild (+ 2 Mkr) samtidigt som passagerarprognosen och därmed intäkten är betydligt mer positiv (+ 7 Mkr). Detta innebär att resultatet för år 2014 beräknas till 36 Mkr. Den ingående balansen från år 2013 är ca -45 Mkr. Med hänsyn till årets resultat och den ingående balansen från år 2013, beräknas det ackumulerade underskottet vid utgången av år 2014 till ca -9 Mkr. Flygplatsernas totala kostnader för år 2015 beräknas öka med totalt ca 23 Mkr i förhållande till år 2014. Av kostnadsökningen är ca 21 Mkr hänförliga till de statliga flygplatserna. Kostnadsökningen vid de ickestatliga flygplatserna beräknas till ca 2 Mkr. De ökade kostnaderna är i första hand hänförliga till personalkostnader (pga. förväntad trafikökning, indexuppräkning av entreprenörsavtal samt införande av ETD (Explosive Trace Detectors) from den 1 september 2015. Intäkten för år 2015 beräknas med en oförändrad avgift om 40 kr till 776 Mkr. Resultatet för år 2015 beräknas till 52 Mkr. Med hänsyn till den ingående balansen från år 2014 (-9 Mkr) och årets resultat uppgår den utgående balansen vid utgången av år 2015 till 43 Mkr. Transportstyrelsen har begärt in en flerårsprognos från flygplatshavarna för år 2016-2018. Med ett ökat antal passagerare och en återhållsam kostnadsutveckling ser vi en sjunkande kostnad per passagerare över perioden. I den prognos som lämnats har dock hänsyn inte tagits till eventuella kostnadsökningar p.g.a. avreglering av vätska, då det finns en stor osäkerhet om tidsplan för nästa steg i avregleringen samt vilka investeringar som kan vara aktuella. Transportstyrelsen bedömer att det trots stor osäkerhet finns anledning att ta hänsyn till möjliga kostnadsökningar framgent och därför tillämpa en försiktighet vid fastställande av ny avgift. Med hänsyn till den stora osäkerhet som råder och de synpunkter som har framkommit under diskussioner tillsammans med referensgruppen och vid
Datum Dnr/Beteckning 4 (11) marknadskonsultationen föreslår Transportstyrelsen att avgiften sänks med 3 kr från nuvarande nivå 40 kr till 37 kr från och med 1 maj 2015. I samband med den rapportering som kommer att lämnas under våren 2015 finns det tillfälle att göra en ny bedömning av avgiftsnivå. Vid denna tidpunkt förväntas mer information vara tillgänglig avseende avregleringen av nuvarande vätskedirektiv. 1.1.4 Avgiftsutjämningssystemets kostnadsutveckling Tabellen nedan redogör för det totala avgiftsuttaget inom avgiftssystemet, samt dess årliga relaterade kostnader för säkerhetskontroll och förvaltning av systemet. Siffrorna avseende 2009-2013 är det faktiska utfallet medan siffrorna för 2014 och 2015 avser aktuell prognos respektive budget vid en sänkt avgift till 37 kr från och med 1 maj 2015. År 2009 Avgift Antal avresande passagerare Totalt avgiftsuttag Kostnad Resultat 37,00 kr / 1 14 590 564 st 574 983 tkr - 564 414 tkr 10 569 tkr 43,00 kr 2010 43,00 kr 15 269 267 st 653 455 tkr - 595 844 tkr 57 611 tkr 2011 43,00 kr / 38,00 kr2 17 009 963 st 659 894 tkr - 655 267 tkr 4 627 tkr 2012 38 kr 17 152 200 st 650 309 tkr - 679 009 tkr -28 701 tkr 2013 2014 2015 38,00 kr / 3 17 816 646 st 644 241tkr - 663 139 tkr -18 899 tkr 35,00 kr 38,00 kr 4 / 5 18 721 426 st 737 289 tkr - 700 795 tkr 36 495 tkr 40,00 kr 40,00 kr / 6 19 409 577 st 736 145 tkr - 723 811 tkr 12 334 tkr 37,00 kr 1) Förändring av avgift trädde ikraft 2009-08-01. 2) Förändring av avgift trädde ikraft 2011-03-01. 3) Förändring av avgift trädde ikraft 2013-05-01. 4) Förändring av avgift trädde ikraft 2014-01-01. 5) Förändring av avgift träder ikraft 2014-05-01. 6) Förändring av avgift träder ikraft 2015-05-01.
Datum Dnr/Beteckning 5 (11) 1.1.5 Gällande avgift och historiska nivåer För avgiftens historiska utveckling redogörs i nedanstående tabell. Datum Avgiftsnivå % förändring 2005-01-01 31,40 kr - 2006-01-01 30,00 kr 4 % 2007-11-01 32,50 kr 8 % 2008-01-01 37,00 kr 14 % 2009-08-01 43,00 kr 16 % 2011-03-01 38,00 kr 12 % 2013-05-01 35,00 kr 8 % 2014-01-01 38,00 kr 9 % 2014-05-01 40,00 kr 5 % 2015-05-01 37,00kr * -8 % * Föreslagen avgiftsförändring Tabellen nedan redogör för avgiftssystemets ingående balans vid årets början årets resultat samt den utgående balansen av systemets samlade negativa och positiva resultat år 2005-2015. IB Resultat UB 2005 0 0,5 0,5 2006 0,5 22,9 22,4 2007 22,4 53,8 76,2 2008 76,2 4,7 71,5 2009 71,5 10,6 60,9 2010-60,9 57,6-3,3 2011-3,3 4,6 1,3 2012 1,3-28,7-27,4 2013-27,4-18,9-46,3 2014-46,3 36,5-9,8 2015-9,8 12,3 2,5 (msek)
Datum Dnr/Beteckning 6 (11) 1.1.6 4.3 Beräknat utfall vid förändrad avgift 2015 Nedan följer en sammanställning av beräknat utfall för år 2015, dels vid oförändrad avgiftsnivå om 40 kr och dels vid föreslagen avgiftssänkning till 37 kr från och med 1 maj 2015. Budget 2015 (mkr) Budget 2015 (mkr) Total kostnad flygplats - 717-717 TS kostnader - 6-6 Kundförluster - 1-1 Total kostnad - 723-723 Intäkt 776 => 37 kr 736 Resultat 52 1/5, 2015 + 12 Ingående balans - 10-10 Utgående balans 43 2 Fakturerbara pax (Mpax) 19 410 19 410 Avgift per passagerare 40 kr 37 kr 2 Vad blir effekterna om någon lösning på problemet/någon reglering inte kommer till stånd Om avgiften behålls oförändrad förväntas avgiftsutjämningssystemet för säkerhetskontroll av passagerare och deras bagage generera ett balanserat överskott uppgående till ca 43 mkr vid utgången av år 2015. Med hänsyn till tillgänglig långsiktsprognos för år 2016 2018 förväntas ett överskott om ca 291 Mkr i utgående balans för år 2018. 3 Vad ska uppnås Föreslaget är att nuvarande avgift om 40 kr per passagerare sänks med 3 kr till 37 kr från och med den 1 maj 2015. Om avgiften sänks till 37 kr förväntas en ackumulerad utgående balans i avgiftsutjämningssystemet uppgående till 2 Mkr vid utgången av år 2015. Systemet strävar efter att på sikt jämna ut eventuella över- och underskott. 4 Vilka möjliga lösningar finns 4.1 Alternativ som inte innebär reglering Om ingen ändring av föreskriften görs kommer avgiften att behållas på nuvarande nivå 40 kr. Effekterna av detta beskrivs i punkt 2 ovan.
Datum Dnr/Beteckning 7 (11) 4.2 Regleringsalternativ 4.2.1 Alternativ 1 Alternativet är att sänka avgiften till 37 kr from 1 maj 2015. Vid en avgift om 37 kr förväntas istället en total utgående balans om 2 Mkr vid utgången av år 2015. 4.2.2 Alternativ 2 Alternativet är att sänka avgiften till 36 kr from 1 maj 2015. Vid en avgift om 36 kr förväntas istället en total utgående balans om -11 Mkr vid utgången av år 2015. 5 Samhällsekonomisk analys 5.1 Företag 5.1.1 Hur många företag berörs, i vilka branscher är företagen verksamma samt hur stora är företagen Samtliga flygbolag som bedriver trafik som kräver säkerhetskontroll på dessa flygplatser. Storleken på företagen varierar. Andelen utländska flygbolag uppgår till ca 50 %. Varje vecka faktureras cirka 80 flygbolag. Enligt Transportstyrelsens faktureringslista för 2014 uppgår antalet bolag som fakturerats under året till 154 stycken. Antal flygplatser som ingår i systemet är idag 37 stycken. Dessa flygplatser rapporterar data till Transportstyrelsens rörelseregister vilket ligger till grund för faktureringen av avgiften som Transportstyrelsen administrerar. 5.1.2 Vilken blir tidsåtgången för de berörda företagen och vad innebär detta för företagens administrativa kostnader Flygplatsernas administrativa kostnader som beror på systemet är hänförliga främst till rapportering av budget- och prognosunderlag, rapportering av passagerarrörelser samt att bistå Transportstyrelsen med underlag vid den ekonomiska tillsynen. Flygplatsernas administrativa kostnader påverkas dock inte av avgiftsförändringen. Flygbolagens administrativa kostnader hänförliga till GAS är i princip obefintliga. Vid ändring av en avgift kan flygbolagen välja att justera biljettpriser för framtida försäljning vilket torde medföra en i sammanhanget liten administrativ kostnad.
Datum Dnr/Beteckning 8 (11) 5.1.3 Vilka är de ekonomiska konsekvenserna för de berörda företagen och vilka följdändringar av verksamheten kan företagen behöva vidta De ekonomiska konsekvenserna för de berörda flygbolagen blir vid en sänkning av avgiften positiva. Precis som vid en höjning är det rimlig att anta att det infinner sig en viss ledtid innan en avgiftsförändring får effekt på flygbolagens intäkter då de flesta biljetter inom närtid antas redan vara sålda vid tidpunkten för avgiftsförändring. Många flygbolag säljer sina biljetter ett halvår innan avresa. Då Transportstyrelsen beslutar om en sänkt avgift får således flygbolagen sänkta kostnader från och med då avgiftsförändringen träder i kraft, dvs. 1 maj. Intäkten minskar dock efterföljande månader när de säljer nya biljetter igen. Flygbolagen uppbringar således ett intäktsöverskott under en kort period. 5.1.4 I vilken utsträckning påverkas konkurrensförhållandena för de berörda företagen Förändringarna förväntas inte påverka konkurrensförhållanden då avgiften är lika för samtliga flygföretag. 5.1.5 Behöver särskild hänsyn tas till små företag Det finns ingen allmän definition av små företag i regelverket eller i övrigt i systemet. Vid en avgiftssänkning påverkas alla flygbolagen som faktureras i positiv riktning. Någon särskild hänsyn till små flygföretag bedöms inte aktuell i detta fall. 5.1.6 I vilka andra avseenden påverkas de berörda företagen Förändringen i regleringen medför ingen påverkan på företagen utöver vad som angivits ovan. 5.2 Konsumenter Flygbolagen debiteras avgiften per avresande passagerare. Antalet prognostiserade passagerare för 2015 uppgår enligt Transportstyrelsens senaste prognos till 19 409 577. Det är en ökning med 3,7 % från den gällande prognosen för 2014. Det är flygbolagen som är den direkta intressenten som påverkas av avgiftssänkningen. Flygbolagen förväntas ta betalt för den kostnad som avgiften innebär genom biljettpriset på flygresan. Därmed är den slutliga konsumenten resenären. Om och i vilken utsträckning resenärerna kommer kunna tillgodogöra sig hela den föreslagna avgiftssänkningen om 3 kr är svårt att säga. I vissa länder kan det finnas krav på att återföra avgiftssänkningar som har inkluderats i biljettpriset då avgiften sänks i efterhand. Sådana bestämmelser
Datum Dnr/Beteckning 9 (11) finns inte i Sverige men kan påverka bolag som har sitt säte i ett land där sådana bestämmelser gäller. 5.3 Statens finanser Statens finanser påverkas inte då detta är ett slutet självfinansierat system. 5.4 Samhället i övrigt Systemet i sig har en stor påverkan på lufttransportsystemet och tillgängligheten då avgiftsutjämningen gör att det inte blir orimligt dyrt att flyga till vissa glesbygdsflygplatser trots en hög kostnad per passagerare. Samhället i övrigt påverkas dock inte nämnvärt av avgiftsförändringen. 5.5 Myndigheter och övrig offentlig förvaltning Transportstyrelsen och andra myndigheter påverkas inte av denna avgiftsförändring. 5.6 Sammanställning av de samhällsekonomiska konsekvenserna De aktörer i samhället som påverkas av systemet är flygplatserna, flygbolagen och resenärerna. Flygplatsernas kostnader för säkerhetskontroll ersätts av systemet genom den avgift som fastställs. En ändring av avgiftsnivån påverkar inte flygplatserna då de erhåller ersättning även om systemet uppbringar underskott. De balanser som uppstår inkluderas i beräkning av nästkommande avgiftsändring. Således är det flygbolagen direkt och passagerarna indirekt som påverkas av avgiftsändringarna. En avgiftssänkning från 40 kr till 37 kr enligt förslaget innebär att flygbolagens samlade utgifter till systemet minskar med ca 50 Mkr under år 2015 jämfört med en oförändrad avgift. Det är svårt att uttala sig om hur stor del av denna utgift som överförs till resenärer genom en biljettprissänkning. 6 Fördelningsanalys En ändring av avgiften i avgiftsutjämningssystemet för säkerhetskontroll av passagerare och deras bagage förväntas inte ha olika effekter på olika grupper av medborgare, oavsett demografisk eller geografisk tillhörighet. Avgiftsutjämningsutjämningssystemet är i sig till för att demografiska och geografiska kostnadsskillnader ska utjämnas.
Datum Dnr/Beteckning 10 (11) 7 Analys av transportpolitisk måluppfyllelse 7.1 Funktionsmålet En ändring av avgiften i avgiftsutjämningssystemet för säkerhetskontroll av passagerare och deras bagage förväntas inte påverka det funktionsmål vad gäller tillgänglighet som finns för Transportstyrelsen. Systemet i sig har stor betydelse för tillgängligheten i landet. Utan avgiftsutjämningssystemet skulle det vara väldigt dyrt att resa från vissa glesbygdsflygplatser. 7.2 Hänsynsmålet En ändring av avgiften i avgiftsutjämningssystemet för säkerhetskontroll av passagerare och deras bagage förväntas inte påverka de hänsynsmål (Säkerhet, miljö och hälsa) som finns för Transportstyrelsen. 8 Överensstämmer regleringen med eller går den utöver de skyldigheter som följer av EU-rättslig reglering eller andra internationella regler I dagsläget finns ingen EU-reglering på området utöver att medlemsländerna tillåts att ta ut avgifter för att täcka kostnaderna för luftfartsskydd. 9 Behöver särskild hänsyn tas när det gäller tidpunkten för ikraftträdande och finns det behov av speciella informationsinsatser Processen styrs dels av förordningen (2004:1101) om luftfartsskydd som anger en minsta tid från kungörelse till ikraftträdande av avgiftsförändring till två månader, dels av Transportstyrelsens föreskriftsprocess. Med beaktande av dessa bestämmelser och myndighetens process kan en avgiftsförändring tidigast träda ikraft den 1 maj 2015. Utöver publicering av föreskrift kommer särskild information om föreskriftsförändringen publiceras på anvisad plats på Transportstyrelsens webbsida. 10 Vilka bemyndiganden grundar sig myndighetens beslutanderätt på Transportstyrelsen har av regeringen fått i uppdrag att förvalta det avgiftsutjämningssystem som följer av lagen (2004:1100) om luftfartskydd. Vidare regleras systemet i förordningen (2004:1101) om luftfartsskydd och Transportstyrelsens föreskrifter och allmänna råd (TSFS 2012:113) om
Datum Dnr/Beteckning 11 (11) gemensamt avgiftsutjämningssystem för säkerhetskontroll och passagerare och deras bagage som Transportstyrelsen tagit fram med stöd av lagen om luftfartskydd. Om ni har några frågor med anledning av konsekvensutredningen eller synpunkter ni vill framföra får ni gärna kontakta oss: Johan Bång (projektledare), Enheten för marknad, miljö och analys Alexander Lindgren (sakkunnig), Enheten för marknad, miljö och analys 010-495 37 59 Johnny Andersson, (Juridikenheten) 010-495 36 94