Näsåker 2018-09-30 Länsstyrelsen Västernorrland Vattenmyndighetens kansli 871 86 Härnösand Yttrande över Vattenmyndigheternas rapport om miljökvalitetsnormer för kraftigt modifierade vatten vattenkraft, er referens 537-3521-2016. Sammanfattning Älvräddarnas Samorganisation (ÄlvS) vill börja med att uttrycka besvikelse över den extremt låga ambitionsnivå som Sverige antagit i och med Energiöverenskommelsen, väl medvetna om att inte Vattenmyndigheterna (VM) har roll i det. Vi förväntar oss dock att VM via lämpliga kanaler kommer att informera politiker och tjänstemän i både riksdag och regering om inkomna remissyttranden och den kritik som återfinns i dessa från inte bara miljöorganisationerna. Sverige har som en av ytterligt få nationer inom EU stora möjligheter att uppnå både klimatmål och mål om biologisk mångfald eftersom vi redan har så stor andel förnyar elproduktion via vatten- och vindkraft. De utmaningar som kommer av en ökande andel förnybar och ej planerbar elproduktion kan hanteras på ett bättre sätt, speciellt med tanke på teknikutveckling och den långa genomförandetid som planeras för miljöanpassningen av vattenkraften. Istället har politiken valt den enkla vägen genom att göra som vanligt, dvs. maxutnyttja den redan utbyggda vattenkraften, istället för att inse att de två utmaningarna klimat och biologisk mångfald inte bara är lika allvarliga utan också kräver nytänk och teknikutveckling. Med den inriktning som frågan om vattenkraftens miljöpåverkan nu tagit kan vi inte påstå att vi kommer att ha ett hållbart energisystem, och därmed inte heller en hållbar utveckling enligt gängse vedertagna normer. Med det sagt vill vi sammanfatta våra svar på följande sätt. ÄlvS anser att det nationella planeringsmålet inte kan användas för utpekandet av KMV och beslut om mindre stränga krav. ÄlvS anser att den metod som använts för att beräkna påverkan på vattenkraftens reglerförmåga och de eventuella konsekvenser detta får på energisystemet och samhället i övrigt kan ifrågasättas. Därtill bör både miljöpåverkan och konsekvenser från olika typer av reglering belystas för att göra en korrekt bedömning av påverkan på elsystemet. ÄlvS vill trycka på att det redan nu finns andra tillgängliga flexibla resurser som har möjlighet att komplettera vattenkraften och bidra till att uppnå syftet med reglerverksamheten på ett för miljön bättre sätt, samtidigt som teknikutveckling måste beaktas i denna del med tanke på den långa genomförandetiden.
ÄlvS instämmer i att överskattningen av påverkan är stor, och samtidigt problematisk då det föreslagna åtgärder givetvis inte kommer få den påverkan som ges intryck av. Vi anser att det bör genomföras noggrannare beräkningar eller att VM också ger ett scenario motsvarande best case för att ge en bättre bild av åtgärdernas konsekvenser. ÄlvS anser att även klimateffekter som ökad nederbörd och vattentillgång bör beaktas i avvägningen. Ökad vattentillgång ger ökad produktion vilket leder till större utrymme för åtgärder. ÄlvS menar att VM borde utrett åtgärder som högflöden eller miljöanpassad reglering i de KMV som påverkar Natura 2000-områden. Detta då, som VM själva skriver, gynnsam bevarandestatus skulle uppnåtts redan 2015. ÄlvS anser att VM utelämnat samhällsekonomiska vinster från t.ex. naturturism, vilket ger en skev uppskattning av det totala samhällsekonomiska resultatet om GEP skulle vara målet i samtliga KMV-förklarade vatten. Hela den samhällsekonomiska delen blir därmed irrelevant. ÄlvS anser att den schablonmässiga användningen av MLQ som minimitappning ger onödigt höga samhällskostnader i många fall. Ett decennielångt program av förstudier i Ångermanälven 1 visar att mycket stora biologiska vinster kan fås genom minimitappning av endast runt 5 procent av MQ. Vattenmyndighetens förslag till miljökvalitetsnormer för KMV innebär att de obefintliga miljövillkoren i nuvarande vattendomar fastställda med stöd av 1918 års vattenlag permanentas för alla vattenförekomster utom ett fåtal, vilket inte är förenligt med en hållbar utveckling. Utveckling Natura2000, 3.4 Sverige är skyldiga att bevara arter som omfattas av EU:s habitatdirektiv, exempelvis lax, ål och flodpärlmussla. Detta är arter vars bevarandestatus är direkt kopplad till åtgärder i vattenkraftverk. ArtDatabanken påpekar i sin rapport Arter & naturtyper i habitatdirektivet (Eide 2014) att vattenkraften i Sverige måste anpassas så att konnektiviteten ökar och det skapas mer naturliga vattenregimer. 1 Åtgärdsplanering i reglerade vattendrag arbetsgång och åtgärdsförslag i övre Ångermanälven. Rapport 1 2009 http://shop.skogsstyrelsen.se/sv/publikationer/rapporter/atgardsplanering-i-reglerade-vattendragarbetsgang-och-atgardsfo.html Nedre Ångermanälven och Faxälven förslag till miljöförbättrande åtgärder. Rapport 5 2011 http://shop.skogsstyrelsen.se/sv/publikationer/rapporter/nedre-angermanalven-och-faxalven-forslag-tillmiljoforbattrande.html Ångermanälvsprojektet förslag till miljöförbättrande åtgärder i mellersta Ångermanälven och nedre Fjällsjöälven. Rapport 9 2015 http://shop.skogsstyrelsen.se/sv/publikationer/rapporter/rapport-2015-9- angermanalvsprojektet-forslag-till-miljoforbattra.html
VM anger att förluster i produktion och reglerförmåga till följd av potentiella högflödesåtgärder i Natura 2000-områden skulle ligga runt 1 500 GWh/år. ÄlvS anser, av EU-rättsliga skäl, att detta inte utgör skäl från att avstå att utreda samtliga åtgärder som krävs för att klara kvalitetskravet gynnsamt tillstånd samt gynnsam bevarandestatus i berörda Natura 2000-områden. Att dessa miljömål dessutom skulle nåtts redan 2015 gör att ställningstagandet från VM ter sig än mer märkligt. VM konstaterar att naturliga flöden för att nå gynnsam bevarandestatus skulle kräva en avreglering och transformera kraftverken i systemet till strömkraftverk helt utan reglerförmåga. Resonemanget att reglerförmågan helt försvinner är kontradiktoriskt jämfört rapporten Vattenkraftens reglerbidrag och värde för elsystemet, där det enkelt kan visas att många av de kraftverk som har en förhållandevis god siffra för vattenkraftens reglerbidrag de facto är rena strömkraftverk, helt utan aktivt styrd reglering. Dvs. avrinningen i de system där de ligger är naturligt sådana att kraftverken får en hög relativ reglerförmåga; flödena korrelerar relativt bra med marknadens behov av el. Av detta kan två saker konstateras: Dels kan VM inte generalisera och påstå att reglerförmågan upphör eller försämras inom ett visst intervall utan detaljstudier kring avrinningen i det specifika avrinningsområdet, dels är rapporten Vattenkraftens reglerbidrag och värde för elsystemet som underlag betraktat för att göra bedömningar kring påverkan på vattenkraftens reglerförmåga mer eller mindre obsolet. Älvräddarna menar också att hänvisningen till förväntad produktionsförlust som är baserad på ett worst-case-scenario, använder rekvisitet orimliga kostnader för att motivera mindre stränga krav i VF där påverkan på Natura 2000-områden sker. Detta är enligt EU-kommissionens CIS-vägledning inte tillåtet. The costs of measures required under existing Community legislation already agreed at the time of the adoption of the Directive cannot be considered when deciding on disproportionate costs. 2 ÄlvS anser att samtliga VF som har Natura 2000-områden måste ha högsta prioritet i åtgärdsarbetet, samt att KMV-klassning och möjligheten att upprätthålla eller uppnå kvalitetskravet gynnsamt tillstånd samt skydda, bibehålla och återställa gynnsam bevarandestatus är mycket svårförenligt. Vattenkraften (2.1), konsekvenser för energisystemet och samhällsekonomiska kostnader (4) EU-kommissionen ser det som bekymmersamt med det stora antalet undantag. De anser därför att Sverige framöver bör vidta alla åtgärder som krävs för att minska antalet undantag, se EUkommissionen (2012). Trots det framgår av rapporten att VM föreslår att mindre stränga krav ska tillämpas i 70 % av de aktuella vatten-förekomsterna. Huvudregeln, GEP, ter sig vara undantaget inom svensk vattenförvaltning, vilket ÄlvS i linje med EU-kommissionen anser vara oacceptabelt. Av rapporten framgår att samtliga mindre stränga krav motiveras av skälet ekonomisk orimlighet samt att VM har hämtat vägledning om hur detta begrepp ska tillämpas i ett EU-gemensamt vägledningsdokument, se EU-kommissionen (2009), och Havs- och vattenmyndighetens vägledning 2 EU-kommissionen (2003): Common Implementation Strategy for the Water Framework Directive (2000/60/EG). Guidance Document No. 4. Identification and Designation of Heavily Modified and Artificial Water Bodies
om undantag, se Havs- och vattenmyndigheten (2014). Av den sistnämnda vägledningen framgår att ett mindre strängt krav ska åtföljas av en tydlig motiveringstext för det undantaget. Av den EUgemensamma vägledningen framgår att allmänheten ska få veta skälen för att tillämpa ett undantag för en enskild vattenförekomst. Trots detta saknas dessa bedömningar i det material som nu har remitterats. Inte heller av VISS framgår det varför VM anser att en KMV bör omfattas av ett mindre strängt krav. Vidare framgår att när ekonomisk orimlighet tillämpas ska skälen, den underliggande datan och bedömningarna vara offentliga. Några uppgifter om anläggningarnas reglerförmåga finns inte redovisade i åtgärdsplanen, inte heller vilken minskning i reglerförmåga som en minimitappning motsvarande MLQ skulle resultera i. ÄlvS anser därför att det material som nu är ute på samråd inte kan anses leva upp till de ställda kraven. VM bör också förtydliga om det är vattenkraftsproduktionen, reglerkapaciteten eller både och som motiverar undantag från GEP i en KMV. Beräkningar på den svenska elproduktionen redovisas i rapporten medan Sveriges elbehov inte redovisas alls. Eftersom exporten av el är omfattande är landets elproduktion och landets elbehov inte samma sak. Miljöförbättrande åtgärder får enligt planeringsmålet inte överstiga mer än 2,5 % av den årliga elproduktionen från vattenkraften. Inga motsvarande gränser för hur stor miljöskada vattenkraften får förorsaka har redovisats. Vattenmyndigheterna redovisar också att underlaget för bedömningarna till stor del har lämnats av kraftbolagen. Sverige har under de senaste sju åren haft en betydande nettoexport av el. Toppåret 2015 var Sveriges nettoexport 22,6 TWh enligt Energimyndigheten. År 2017 var nettoexporten 19 TWh. Till detta ska läggas att det med största sannolikhet kommer att bli en ökad vattenkraftsproduktion i Sverige fram till år 2050 på grund av klimatförändringarna. Det norska institutet Sintef 3 fick i uppdrag av de Nordiska regeringarna att undersöka klimatförändringarnas påverkan på det Nordiska elsystemet. En rapport gavs ut 2011, där institutet använde sig av de två vanligaste klimatscenariorna för att undersöka påverkan. Ökad nederbörd i övre delen av Sverige tillsammans med minskad temperatur under vintern samt också längre period av regn istället för snö, ger sammanlagt en ökad produktion i Sverige, allt annat lika vad gäller domar, dämnings- och sänkningsgränser mm., kommer att ge en ökning av vattenkraftsproduktionen på mellan 5-7 TWh/år. I denna siffra är ett antaget ökad spill av vatten, definierat som vatten som inte kan användas i produktionen, på 30 procent redan avräknad. Detta innebär i realiteten en volym på miljöåtgärder som ligger på mellan 6,5-8,5 TWh, om man räknar med de 1,5 TWh som Energimyndigheten, SvK och Hav tillsammans sagt vara en siffra som inte medför betydande påverkan på elsystemet. Som dåvarande ordförande i Älvräddarna deltog undertecknad i en serie så kallade högnivåmöten under 2014-2017, på initiativ av dåvarande GD på Energimyndigheten Erik Brandsmaa. Under dessa möten togs denna rapport från Sintef upp, men myndigheterna likväl som branschen ansåg inte att den skulle tas hänsyn till. 3 Sintef, TR A7060, Climate change 2020-2050
Därmed kan fastslås att produktionsökningen som nämns i rapporten från Sintef inte i dagsläget ingår i siffran 1,5 TWh. ÄlvS menar att den självklart ska tas hänsyn till, precis som klimatförändringarna tas hänsyn till i andra delar av myndighetssfären. Planeringsmålet, som utgår från rapporten Strategi för åtgärder i vattenkraften, också kallad Nationella strategin är framtagen helt utanför vattenförvaltningen och har därtill aldrig remitterats. Planeringsmålet har sedan införlivats i vattenförvaltningen genom Havs- och vattenmyndighetens vägledningar. I ett PM från Havs- och vattenmyndighetens beskrivs metoden för hur det nationella planeringsmålet har beräknats, och det framgår att konsekvenserna för Sveriges elsystem inte har bedömts vid framtagandet av det nationella planeringsmålet. I vägledning från Havs- och vattenmyndighetens anges att det bör vara en märkbar skillnad jämfört med naturlig variation för att påverkan på elproduktion eller balans-/reglerkraft ska anses vara betydande. Istället ska det, enligt vägledningen, kunna påvisas att åtgärderna ger en betydande negativ effekt [ ] som ligger utanför den naturliga variationen, och detsamma står att läsa i den EUgemensamma vägledningen. I Naturskyddsföreningens remissyttrande (13 september 2018, deras dnr 2018/0093) visas att det nationella planeringsmålet är mer än tre gånger mindre än standardavvikelsen för naturlig variation under tidsperioden 2001-2015. Detta är ett starkt argument för att det nationella planeringsmålet inte kan anses vara ett mått på när en betydande negativ inverkan sker på elproduktionen. Mot denna bakgrund bör VM inte bara bortse från det nationella planeringsmålet vid såväl utpekande av KMV som vid fastställande av miljökvalitetsnormer i KMV, utan ÄlvS menar dessutom att underlaget saknar demokratisk validitet och är i strid med hur vattendirektivet ska implementeras och genomföras. Den fortskridande utbyggnaden av förnybar elproduktion som inte är planerbar skapar behov av flexibla resurser för att komplettera den variabla elproduktionen. Exempel är utbyggnad av elnät och ökad överföring mellan regioner, flexibel elproduktion, ökad användarflexibilitet, sammankoppling med andra energisystem och energilager samt smart styrning av elbilars laddning. Vattenkraften utgör alltså en av flera parametrar och resurser som kan användas för att balansera skillnaden mellan elanvändningen och den variabla elproduktionen. Exempel på alternativa sätt att reglera som inte orsakar mer skada än vattenkraft finns redan. Syntetisk svängmassa, som kan träda in på mikrosekund- och sekundskala finns kommersiellt tillgängligt i USA, och vindkraften kan enkelt bidra till primärregleringen av elnätet genom att ändra programmeringen av de elektriska omriktarna som förbinder verkens generatorer med kraftnätet så att den uttagna effekten ökar då nätfrekvensen sjunker, och vice versa. I en utredning från KTH redovisas ytterligare 12 olika metoder att skapa så kallad svängmassa i ett elnät som i huvudsak matas av vindkraftverk. 4 Även kraftvärmeverk kan användas till reglering 5 utan att miljön skadas. Därtill forskas det på alternativa reglermetoder, och sammantaget kan inte vattenkraftens nuvarande reglerroll användas som det allenarådande argumentet för undantag i KMV-förklarade 4 Lennart Söder: På väg mot en elförsörjning baserad på enbart förnybar el i Sverige. KTH, 2014 06 22 5 Muntligt Jesper Nyberg, utredare/analytiker SvK.
vattenförekomster, då dagens användning av vattenkraften som reglerresurs medför allvarliga miljöskador. De två utmaningarna med ökat behov av reglerresurser och vattenkraftens negativa miljöpåverkan bör alltså lösas parallellt och samtidigt, och ett generellt utpekande av undantag från GEP i KMVförklarade vattenförekomster motverkar och hindrar den utveckling som måste ske för att vi ska ha ett hållbart energisystem och en hållbar samhällsutveckling. Miljöanpassningen av svensk vattenkraft kommer att pågå under minst 20 år, förmodligen betydligt längre tid beroende på det gigantiska betinget. Att då inte räkna med den självklara teknikutveckling som ständigt sker inom både elproduktion och lagring samt reglering är en felaktig utgångspunkt. Ett mått som använts av myndigheterna i rapporten Vattenkraftens reglerbidrag och värde för elsystemet är relativt reglerbidrag, vilket visar hur väl ett kraftverk följer elanvändningen historiskt. I rapporten påpekas att det inte går att kvantifiera hur stor påverkan olika miljöåtgärder skulle få på det relativa reglerbidraget, utan konstateras bara att reglerbehovet inom de närmaste decennierna kommer att öka, vilket vi beskrivit ovan och där även visat vilka alternativa metoder som finns och som skulle kunna implementeras omgående. I rapporten tas inte någon hänsyn till storleken på kraftverket, dvs. den installerade effekten. Det är självklart att ett kraftverk med installerad effekt på några få MW är närmast betydelselöst jämfört ett med mer än 100 MW. Trots detta klassas olika storlekar av kraftverk ofta på samma sätt. Detta sätt att hantera data gör enligt ÄlvS att rapporten inte kan ligga till grund för en seriös bedömning. Därtill har SvK vid så kallat Dialogmöte i Gävle 6 visat att det ökade reglerbehovet från 2007 till 2014 till allra största delen handlar om nedregleringar i vattenkraften. Kraftbranschen beskriver det scenariot som ett hot då de anser att det är en risk att de vid vissa tillfällen måste spilla vatten, dvs. tappa ut vatten som inte kan tillgodogöras i kraftverken. En självklar slutsats av detta oundvikliga spill, som enligt alla scenarier kommer att öka med ökande nederbörd och ökande andel icke planerbar elproduktion, är att det måste räknas av i den samhällsekonomiska konsekvensanalysen för kostnader av miljöåtgärder. Ett ökande spill över år kan istället sägas vara ett argument för att motivera minimitappningar i KMV-förklarade vattenförekomster eftersom en planerad minimitappning självklart kommer att minska volymerna av vatten som måste spillas ofrivilligt av orsaker beskrivna ovan. VM:s utsaga att förluster i elproduktion och reglerförmåga skulle riskera stora negativa konsekvenser i form av miljömässiga kostnader som gasturbiner och i extrema fall även behov av att koppla bort elanvändare från systemet ställer vi oss tveksamma till som argument. Dels för att vi som ovan visat att det finns och även utvecklas nya reglerresurser, dels för att det historiskt enligt SvK aldrig hänt att större grupper av användare kopplats bort, trots t.ex. extrema torrår som vida överstiger den förlust som en generell MLQ-tappning skulle medföra. Samhällsekonomiska kostnader Att inte ta med de positiva effekter som en miljöanpassning av svensk vattenkraft skulle innebära samhällsekonomiskt innebär en diskvalificering av rapporten i denna del. Vad ska de onödigt stora kostnaderna (se under sammanfattning om resonemanget om MLQ och lägre minimitappningar för att uppnå miljönytta) jämföras med? Rapporten Rikedomar i rinnande vatten visar på en totalt 6 Muntligt Jesper Nyberg, utredare/analytiker SvK.
potential på 11 miljarder per år inom naturturism, en summa som ska kapitaliseras med ränta i x antal år framåt. Därtill ska tilläggas att det som räknas som en förlust för samhället i förlorad reglerförmåga givetvis blir ett plus i andra ändan om vattenkraft till delar ersätts med andra reglerkällor. Resonemangen kring betalningsvilja är kanske intressant, men endast om kunskapen kring vatten, ekologi, naturturism, samhällsekonomi hos de intervjupersoner som ingår i de studier som tas upp i rapporten också redogörs för. Hur ska en person som inte har alla fakta kunna ge ett bra svar på vad hen är beredd att betala för en resurs som hen inte har en aning om vad resursen kan ge? Resonemanget om marginalnyttor mm. härrör från vanlig nationalekonomi, där en grundläggande faktor är att aktörerna har tillgång till fullständig och transparent information, vilket i fallen med relaterade rapporter från bl.a. Kriström visar sig vara närmast noll. MLQ och kostnader Om vattenmyndigheten använder schabloner för minimitappningar så optimeras tyvärr varken kraftproduktion eller miljöförbättrande åtgärder. En riktig optimering kräver att provtappningar genomförs med olika flöden, där såväl naturlig MLQ som 5 % av naturlig MQ ingår men även andra flöden däremellan, för att fastställa en optimal minimitappning. Vattenmyndigheten behöver därför gemensamt med länsstyrelserna ställa krav på kraftbolagen att i samråd med myndigheterna genomföra provtappningar vid varje kraftverks- och regleringsdamm innan beslut om miljökvalitetsnormer för kraftigt modifierade vatten tas. Utgångspunkter och principer för arbetet med kraftigt modifierade vatten I rapporten sägs att nyttan av att lagra och reglera vatten för kraftproduktion ska inte, av tekniska skäl eller med rimliga kostnader, kunna uppnås på något annat sätt som är bättre för miljön för att det ska vara möjligt att meddela undantag. ÄlvS vill betona att det vare sig i VM:s rapport eller i de underlag som beaktats, dvs. de två rapporterna från HaV, Energimyndigheten och SvK finns underlag som visar att reglernyttan inte kan fås på andra sätt. Vid samtal med representant för SvK, Jesper Nyberg, framkommer att vi exempelvis kan använda kraftvärmeverk som redan finns som reglerresurs. Den värme som inte används direkt till elgenerering finns till 95 procent kvar efter ett dygn i det relativt tröga systemet. Vad som behövs är politiska styrmedel, varvid en del av reglerutnyttjandet i våra vattendrag skulle kunna minskas rejält om än inte upphöra. Det rör sig om runt 3500 MW som skulle kunna tillföras på minut-, timme och dygnsskala. ÄlvS visade på Dialogmötet i Tällberg 2016 att detta skulle kunna innebära att runt 50 procent av vattenkraftverken som återfinns i klass 1 skulle kunna tas bort från den tabellen utan att på något sätt påverka reglersituationen i Sverige negativt, se bifogad bilaga Tällbergvariant.pptx. Christer Borg Generalsekreterare Älvräddarnas Samorganisation