SVENSKA KRAFTNÄT. Vattenverksamhetsutredningens slutbetänkande (SOU 2014:35) (M2014/1451/N111)

Transkript

1 SVENSKA KRAFTNÄT Generaldirektören Miljödepartementet m.registrator(a)regeringskansliet.se mattis.ioberg(a)regeringskansliet.se /1263 REMISSVAR Vattenverksamhetsutredningens slutbetänkande (SOU 2014:35) (M2014/1451/N111) 1 Sammanfattning Inledningsvis kan konstateras att slutbetänkandet inte har beaktat de synpunkter som Svenska kraftnät lämnade på delbetänkandet SOU 2013:69. Svenska kraftnät vidhåller att vattenverksamhetsutredningen saknar den helhetssyn som är nödvändig för att utgöra ett fullständigt system för tillståndsgivningen av den svenska vattenkraften. Förslagen bedöms inte kunna hantera den mångdimensionella miljöproblematiken på ett ansvarsfullt sätt. Slutbetänkandets förslag till förändringar av omprövningssystemet kommer endast att ha en marginell betydelse om systemet med nyprövning införs i svensk lagstiftning. Vattenverksamhetsutredningens totala brist på konsekvensanalyser för kraftsystemet kvarstår. Det är inte möjligt at bedöma hur slutbetänkandets förslag kommer att påverka Svenska kraftnäts förutsättningar att utöva systemansvaret för el och säkerställa driftsäkerheten i det svenska elsystemet. De föreslagna förändringarna för omprövning av vattenkraftens tillstånd är ensidigt fokuserade på att säkerställa ett effektivt system för genomförande av vattenekologiska åtgärder. Utredningen har tolkat sitt uppdrag som att enbart omfatta förslag till förändringar av reglerna för omprövning och har inte beaktat i vilken utsträckning dessa SVENSKA KRAFTNÄT Kopia: Svk-Reg, ck, ckp, olkl, cf, cfa, cs, csk, ca, cn, cd, cdp, cdk, cdb, cdu, cm, cmd BOX SUNDBYBERG STUREGATAN 1 REGISTRATORO SVK.SE TEL FAX

2 kommer att tillämpas eller vilka följderna blir för den svenska vattenkraften, kraftsystemet och samhällsekonomin. Utredningen ignorerar därmed direktivets formuleringar och tar inte det viktiga ansvaret för att utreda följderna av regelförändringarna och hur avvägningen ska ske mellan lokal miljönytta och konsekvenser för kraftsystemet. Därmed återstår ett stort arbete med att ta fram en nationell samordning som säkerställer att vattenverksamhetsutredningens förslag inte får orimliga konsekvenser. För att tillståndsprocessen ska kunna leverera välawägda beslut måste även andra intressen utöver de vattenekologiska ges en starkare juridisk ställning. Ett väl fungerande kraftsystem är en samhällsnytta i paritet med miljö- och klimatmål. Lagstiftningen bör därför utvidgas på ett sådant sätt att domstolarna även är skyldiga att ta hänsyn till konsekvenser för kraftsystemet och förnybar energi inom de rimlighetsavvägningar som genomförs. I annat fall riskeras att tillståndsprövningen av verksamheter som är av synnerlig betydelse från allmän synpunkt måste avgöras av regeringen. Svenska kraftnät anser således att utredningen inte på ett godtagbart sätt beaktat de samhällsekonomiska konsekvenserna, konsekvenserna för elförsörjningen eller de lurav som ställs i förnybarhetsdirektivet. 2 Svenska kraftnäts ansvar Svenska kraftnät har systemansvaret för el i Sverige, vilket innebär ansvar för att elektriska anläggningar samverkar driftsäkert så att balans inom hela eller delar av landet kortsiktigt upprätthålls mellan produktion och förbrukning av el. Svenska kraftnät ska verka för att relevanta åtgärder vidtas för att Sverige ska ha en god effekttillgång och att risken för effektbrist minimeras. Framtiden övergår alltid i driftdygn, där en hög driftsäkerhet likafullt måste kunna upprätthållas. Svenska kraftnät anser därför att det i systemansvaret även ingår att bevaka att förutsättningar finns för att på ett samhällsekonomiskt rimligt sätt kunna säkerställa en hög driftsäkerhet även i framtiden. 2/7

3 3 Framtida utmaningar för kraftsystemet Åtgärder som påverkar den svenska vattenkraften måste ses i ett helhetsperspektiv. Konsekvensanalyserna måste vara baserade på de problemställningar som är relevanta för de olika områden som berörs; kraftsystemet, den lokala miljön och bidragen till förnybar energi. Svenska kraftnäts ansvar innebär en skyldighet att bevaka påverkan på kraftsystemet. Ett fungerande kraftsystem är en förutsättning för att kraven på nödvändig leveransoch driftsäkerhet ska kunna upprätthållas. Viktiga komponenter för detta är förmågan att klara effektbalansen under perioder med hög förbrukning samt att det alltid finns tillräcklig reglerförmåga för att balansera systemet. Vattenkraften spelar en avgörande roll för att tillgodose dessa behov. Det kommer i framtiden att ställas ännu större krav på att vattenkraften är tillräckligt flexibel för att så långt som möjligt kunna kompensera för en ökad andel intermittent elproduktion. I närtid finns det heller inte något realistiskt kraftslagsalternativ med egenskaper likvärdiga vattenkraftens. Priset som måste betalas för en reduktion av vattenkraftproduktion är ökade koldioxidutsläpp. Svenska kraftnät är därför synnerligen angeläget om att de åtgärder som påverkar användningen av vattenkraften är grundligt avvägda mot andra miljökonsekvenser och inverkan på driften av kraftsystemet. 3.1 Effektproblematiken Svenska kraftnät bedömer att det svenska kraftsystemet om ca tio år kommer att drivas med betydligt mindre volym kärnkraft än idag. Det är rimligt att anta att kärnkraftsproduktionen i huvudsak ersätts med förnybar elproduktion, främst vindkraft. Ett system med väsentligt mindre kärnkraft än idag och med en betydligt större andel förnybar elproduktion kommer att medföra stora utmaningar ur ett leveransoch driftsäkerhetsperspektiv. Om det antas att den enda produktionen som kommer att byggas i södra Sverige är vindkraft så kommer den minskade kärnkraftproduktionen att behöva kompenseras med annan elproduktion för att möta efterfrågan vid alla tidpunkter. Redan idag kan Svenska kraftnät konstatera att behovet av reglerresurser har ökat. De reglerresurser som används för att balansera det nordiska kraftsystemet utgörs i huvudsak av vatten 3/7

4 kraft. Detta understryker dels vattenkraftens stora betydelse, dels frånvaron av andra ekonomiskt lönsamma och reglerbara produktionsslag. I dag diskuteras om ny teknologi och nytt marknadsbeteende kan komma att minska behovet av reglerkraft. Dessa lösningar inkluderar t.ex. batterier, smart gridslösningar och ökad efterfrågeflexibilitet dvs. att konsumenterna reagerar starkare på prissignaler. Svenska kraftnät är positivt till utveckling av såväl ny teknologi som nya beteenden på elmarknaden men anser samtidigt att dessa nya teknologier måste mogna och testas innan de kan utgöra en bas för ny lagstiftning. Energibalansen mellan kund och leverantör är en fråga för elmarknaden. Sverige har idag inte ett energibalansproblem, vilket de stora mängderna exporterad energi visar. För att upprätthålla balansen i kortare perioder, inom dygnet, är det i stället fråga om tillgänglig effekt. Svenska kraftnäts analyser av effektbalansen för timmar med topplast visar att denna inte kommer att kunna upprätthållas med endast inhemsk elproduktion. Det är därför varken realistiskt eller lämpligt att endast tala om energi, när man diskuterar hur det nordiska kraftsystemet ska fungera i framtiden. Såväl utbyggnaden av förnybar intermittent produktion som avvecklingen av kärnkraft är främst en fråga om effekt. En reduktion av den tillgängliga effekten kan orsakas av dels att vattenkraftverk tas ur drift, storskalig som småskalig, dels att nya domar leder till en begränsning av hur mycket flöden och ytor som kan tillåtas variera i det korta perspektivet. 3.2 Reglerförmågans betydelse för förnybarhetsmålen Vindkraftsutbyggnaden i Sverige är omfattande, vilket innebär att kraftsystemet tillförs stora mängder intermittent elproduktion. Svårigheten att prognosticera förutsättningarna för att klara balansen mellan produktion och förbrukning ökar. Därmed kommer högre krav att ställas på tillgången till reglerresurser. Vattenkraftens andel av den förnyhara energi som används i Sverige är stort. Vidare är den reglerförmåga, som är utmärkande för vattenkraften, en förutsättning för en fortsatt implementering av förnybar, intermittent elproduktion. En relevant frågeställning när vattenkraftens villkor ska omprövas är därför hur stort det framtida reglerbehovet är och vad konsekvensen blir om vattenkraftens produktionsvillkor försämras. 4/7

5 4 Konsekvensanalyser i SOU 2014: Allmänt om utredningens konsekvensanalyser Svenska kraftnät påpekade redan i sitt remissvar på delbetänkandet att de konsekvensutredningar som förutsattes i utredningens uppdrag gällande vattenkraftens reglerförmåga, samhällsekonomin, elförsörjningen eller de krav som ställs i förnybarhetsdirektivet salmas. Inget har gjorts för att korrigera detta i slutbetänkandet. Avsaknaden av konsekvensanalyser avseende kraftsystemet i delbetänkandet har fått till följd att olika aktörer tagit fram egna undersökningar där resultaten, beroende på ingångsvärden och även de egna energipolitiska ståndpunkterna, varierar stort. En rimlig slutsats, vilket utredningen även konstaterade i delbetänkandet, är att konsekvenserna för kraftsystemet blir svåra att bedöma. I andra sammanhang skulle en motsvarande omfattning av osäkerhet kring åtgärders påverkan bli att någon form av försiktighetsprincip tillämpas. På ett jämförbart sätt bör detta även gälla för vattenverksamhetsutredningens påverkan på vattenkraftens produktionsförutsättningar. Så är inte fallet med slutbetänkandets förslag till förändringar av omprövningssystemet och framförallt inte med delbetänkandets förslag om nyprövning. 4.2 Konsekvensanalyser i slutbetänkandet I slutbetänkandet kommenteras att utredningen ensam inte kan ange hur vattenkraftproduktionen kan komma att påverkas av utredningens förslag, eftersom konsekvenserna kommer att bero på i vilken omfattning tillstånd kommer att omprövas. Utredningens förslag säkerställer därmed inte att rimliga avvägningar kan göras mellan miljöåtgärder och påverkan på kraftsystemet. I stället hänvisar man till de prioriteringsgrunder och vägledningar som Havs- och vattenmyndigheten (HaV) tillsammans med Energimyndigheten har tagit fram. I detta sammanhang vill Svenska kraftnät understryka att verket inte delar Energimyndighetens och HaV:s gemensamma syn på avvägningen mellan naturmiljöintresset och energiintresset. Myndigheternas förmodan att utredningens förslag kommer att ha begränsade konsekvenser ur ett elsystemperspektiv saknar enligt Svenska kraftnäts mening täckning. Energimyndigheten - och i än högre grad HaV - saknar tillräckligt systemkunnande för att kunna bedöma den saken. 5/7

6 Med hänvisning till dessa prioriteringar säger man att "mot bakgrund av den kostnadsnyttoanalys som bör prägla den ovan nämnda prioriteringen bedömer utredningen det som osannolikt att dessa anläggningar, som är mycket viktiga för Sveriges energiförsörjning, kommer att bli föremål för omfattande omprövningsåtgärder." Ansvaret "delegeras" således, dessutom i flera steg. Havs- och vattenmyndigheten ska upprätta en nationell prioriteringsordning och vägledningar som sedan ska praktiseras av vattenmyndigheterna när enskilda vattenförekomster bedöms. Svenska kraftnät har i sitt remissvar på Havs- och vattenmyndighetens vägledningar kommenterat att dessa bedöms ha otillräcklig juridisk status för att kunna bevaka den samhällsnytta som ett väl fungerande kraftsystem utgör. Skälet är bl.a. att varje enskilt kraftverk ger ett marginellt bidrag till den totala energiproduktionen och reglerförmågan, varför andra frågor kommer att väga mycket tyngre i varje enskild prövning. Svenska kraftnät bedömer att det svenska systemet för prövning av vattendomar är otillräckligt för att på ett effektivt sätt föra ner nationella mål till den lokala nivån. Det finns ingen instans som i en enskild förhandling bevakar samhällets övergripande intressen inom energiområdet på motsvarande sätt som Kammarkollegiet bevakar allmänhetens intresse när det gäller de vattenekologiska miljöaspekterna. Svenska kraftnät delar inte slutsatsen att det skulle vara osannolikt att Sveriges elförsörjning skulle påverkas. För att Svenska kraftnät ska kunna genomföra sitt uppdrag att balansera kraftsystemet krävs inte bara en tillräcklig mängd installerad effekt. Det krävs också att den tillgängliga effekten är reglerbar för att kunna balansera förändringar i konsumtion och intermittent produktion som vindkraft. Detta förutsätter att flöden och vattennivåer i anslutning till kraftverken tillåts variera i tillräcklig omfattning. I ett citat ur Havs- och vattenmyndighetens remissvar till SOU 2013:69 diskuteras hur mycket energiproduktionen kan komma att minska om förslaget genomförs. Ingen diskussion finns angående konsekvenserna för tillgänglig effekt eller för reglerförmågan. Som redovisats tidigare skiljer sig Svenska kraftnäts och utredningens syn på vad som är relevanta problemställningar när konsekvenserna för kraftsystemet analyseras. Svenska kraftnät ser också en risk i ett alltför ensidigt fokus på elproduktionen. Risken är att omprövningarna leder till att stora begränsningar av reglerbarheten accepteras, så länge förlusten av elproduktion minimeras. 6/7

7 Det kan uppkomma situationer där det blir ett val om man ska begränsa reglerbarhet eller energiproduktion. I sådana situationer kan det många gånger verka som att det minst onda alternativet att minimera energiförlusten. Det skulle kunna leda till att reglerbar kapacitet går förlorad genom alltför stora begränsningar av hur flöden och vattennivåer i magasinen tillåts variera. Sammanfattningsvis bedömer Svenska kraftnät att utredningen inte i tillräcklig omfattning har fullföljt sitt uppdrag att eftersträva en fortsatt hög reglerkapacitet: "Föreslagna ändringar ska säkerställa att alla tillståndspliktiga vattenverksamheter har tillstånd i överensstämmelse medmb och EU-rätten samtidigt som en väl fungerande markavvattning och en fortsatt hög regler- och produktionskapacitet i den svenska vattenkraftsproduktionen eftersträvas." Ett eventuellt förslag om nyprövning (SOU 2013:69) kan ge än större effekt på volymen tillgänglig reglerkraft. Konsekvensanalys av det alternativet har inte presenterats av utredningen. Beslut i detta ärende har fattats av generaldirektören Mikael Odenberg efter föredragning av Jesper Nyberg. Elmarknadsanalytikern Anders Nilsberth, avdelningsdirektören Erik Ek och tekniske direktören Ulf Moberg har deltagit i ärendets slutliga handläggning. Sundbyberg, dag som ovan 7/7