Vattenverksamhetsutredningens slutbetänkande I vått och torrt förslag till ändrade vattenrättsliga regler (SOU 2014:35)

Transkript

1 Miljödepartementet Stockholm Date: Contact: Siri Strömberg Phone: Fax: Vattenverksamhetsutredningens slutbetänkande I vått och torrt förslag till ändrade vattenrättsliga regler (SOU 2014:35) Sammanfattning Vattenfall anser att den politiska avvägningen mellan energioch miljömål är en utgångspunkt av största vikt. Målen, som båda följer EU-direktiv, kan i vissa fall när det gäller vattenkraften vara motstridiga. Vattenkraften, såsom förnybar energikälla med god reglerkapacitet, utgör en odiskutabelt viktig resurs i strävan efter en elproduktion som är klimateffektiv och för att uppnå de energimål som ställs. Samtidigt har vattenkraften en negativ påverkan på den biologiska mångfalden. I vilken grad energiintresset ska få stå tillbaka till förmån för åtgärder som främjar miljöintresset måste avgöras politiskt och kan därmed sätta ramen för det kommande miljöarbetet. Vattenfall stödjer idéen om en nationell prioriteringsplan som utgångspunkt för selektiva omprövningar Åtgärdsbehovet för vattenkraften behöver fastställas utifrån ett nationellt perspektiv baserat på den politiska avvägning som görs mellan energioch miljömålen. Vattenfall anser att det förslag till nationell strategi för åtgärder i vattenkraften som tagits fram av Havs- och vattenmyndigheten och Energimyndigheten är ett steg i rätt riktning för att biologiskt och energieffektiva åtgärder ska kunna identifieras och genomföras inom rimlig tid. För att strategin ska kunna få nödvändigt genomslag i praktiken måste den dock förankras bredare och komma till uttryck på ett sätt som gör att den kan vara styrande i det fortsatta arbetet inom vattenförvaltningen. Härutöver krävs en bred samverkan mellan såväl myndigheter som verksamhetsutövare. Vattenfall avstyrker återigen förslaget om ny prövning Den huvudsakliga utgångspunkten vid beslut om justering av lagtext bör vara att underlätta det rättsliga förfarandet vid genomförande av åtgärder som Vattenfall AB Address : Postal address SE STOCKHOLM, Country SWEDEN Visit: Evenemangsgatan 13, Solna info@vattenfall.se VAT

2 identifieras som nödvändiga. Målet måste vara att tillse att nödvändiga åtgärder hinner prövas och genomföras inom rimlig tid och med rimliga resurser. Det är enligt Vattenfall uppenbart att det är genom omprövning, och inte genom ny prövning, som detta resultat uppnås. Utredningens förslag Utredningens slutbetänkande innehåller bland annat förslag till ändringar i omprövningssystemet i syfte att effektivisera detta som ett komplement eller ett alternativ till det tidigare förslaget om ny prövning. Härutöver föreslås ett antal förändringar i syfte att utmönstra omotiverade skillnader i regleringen mellan miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet samt förslag till ändringar avseende ansvaret för övergivna anläggningar. Viktiga utgångspunkter Avvägning mellan energioch miljömål en viktig utgångspunkt för att säkra den biologiska mångfalden Vattenfall vill inledningsvis framhålla en viktig utgångspunkt i arbetet med att effektivisera reglerna om vattenverksamhet. Sverige ska uppfylla en rad olika mål som ställs enligt EU-rätten och som implementerats i svensk rätt på olika sätt. Av miljömålen följer bl.a. att sjöar och vattendrag som huvudregel ska uppnå god ekologisk status eller potential till år 2015, 2021 eller senast Av energimålen följer bl.a. att minst 50 % av den energi som produceras i Sverige ska komma från förnybara energikällor senast år 2020 (49 % enligt förnybarhetsdirektivet 1 ). Den 23 oktober 2014 beslutade EU om nya energioch klimatmål till 2030 där gemenskapsmålet om andel förnybar energi bestämdes till 27 % (jämfört med 20 % till 2020) vilket kan komma att innebära att Sveriges individuella mål om 49 % kommer att höjas framöver. Möjligheterna att nå miljömålen är likställda möjligheterna att nå energimålen. Detta innebär att krav på åtgärder för att uppnå miljömålen inte utan vidare får ställas på bekostnad av möjligheterna att producera tillräckliga mängder förnybar energi. Den nordiska vattenkraften har sedan länge haft väsentlig betydelse som förnybar energikälla och får ständigt allt större betydelse också som reglerbar energikälla. Tillgången på reglerbara energikällor i form av nordisk vattenkraft är av stor vikt (såväl för Sverige som för Centraleuropa), när andelen förnybar energi från kortsiktigt väderberoende energikällor ökar. Vattenkraften är alltså en odiskutabelt viktig resurs i strävan efter en klimateffektiv elproduktion. En ökad produktion av förnybar energi är dessutom en absolut nödvändighet för att stävja det hot som pågående klimatförändringar utgör mot den biologiska mångfalden. Ingripande åtgärder i vattenkraften kommer oundvikligen att påverka möjligheterna att tillgodose det ökande behovet av förnybar energi och reglerkraft inom Norden men också inom Europeiska unionen där Sverige har ett solidariskt ansvar. Det står därmed klart att en avvägning måste ske mellan energioch miljöintresset innan beslut som medför ingripande åtgärder i vattenkraften kan fattas. 1 Europaparlamentets och Rådets direktiv 2009/28/EG av den 23 april 2009 om främjande av användningen av energi från förnybara energikällor och om ändring och ett senare upphävande av direktiven 2001/77/EG och 2003/30/EG.

3 Avvakta den politiska styrningen innan åtgärdsbehoven fastställs Hur långtgående åtgärder som ska kunna ställas på vattenkraften för att uppnå miljömålen måste förankras på politisk nivå. Att överlåta den övergripande nationella avvägningen mellan energioch miljöintressena på enskilda myndigheter och domstolar skulle riskera att nationella intressen förbises. Eftersom miljömålen i många fall ska vara uppnådda senast 2021 krävs ytterligare prioriteringar så att åtgärder i första hand kan genomföras där de ger verklig biologisk effekt utan oacceptabel påverkan på energiproduktionen. Havs- och vattenmyndigheten och Energimyndighetens nationella strategi ett steg i rätt riktning För att åtgärdsbehovet ska kunna formuleras utifrån ett nationellt perspektiv har utredningen föreslagit att Havs- och vattenmyndigheten i samråd med Energimyndigheten och Kammarkollegiet ska ges i uppdrag att ta fram nationella prioriteringsgrunder för omprövning av vattenverksamheter. För att ytterligare säkerställa att vattenkraftens roll för elförsörjningen i såväl Sverige som omkringliggande länder beaktas i framtagande av prioriteringsgrunderna föreslår vi att även Svenska Kraftnät ska ingå i det ovannämnda samrådet. Havs- och vattenmyndigheten har redan nu i samarbete med Energimyndigheten tagit fram ett förslag till strategi för åtgärder i vattenkraften. 2 Genom strategin sker en avvägning mellan energimål och miljömålet Levande sjöar och vattendrag. Förslaget visar att miljömålen kan uppnås utan alltför stor inverkan på energimålen förutsatt att åtgärder sätts in där de ger mest nytta för den biologiska mångfalden utan att påverka möjligheterna att producera tillräckligt stor andel förnybar energi. Vattenfall anser att strategin är en positiv ansats till en ansvarsfull avvägning. För att en sådan strategi ska få den genomslagskraft som är nödvändig behöver den dels baseras på den politiska avvägning som gjorts mellan energioch miljömålen dels förankras bredare och komma till utryck på ett sätt som gör att den kan vara styrande för det fortsatta arbetet inom vattenförvaltningen. Tanken med en nationell strategi måste vara att den i slutändan ska konkretiseras genom att ligga till grund för arbetet med att ta fram områdesvisa åtgärdsplaner. För att säkerställa att strategin tillämpas på bästa sätt och att de åtgärder som bestäms i åtgärdsplanerna ska hinna genomföras före 2021 krävs en bred samverkan mellan olika myndigheter och verksamhetsutövare. Justeringar i lagstiftning ett sätt att säkerställa att miljömålen uppnås i tid Det finns inom branschen en medvetenhet om att utbyggnaden av vattenkraften inneburit påverkan på ekosystemen. Det sker också ett kontinuerligt arbete med förbättringsåtgärder för att minska miljöpåverkan i syfte att främja den biologiska mångfalden. Ett arbete som också har intensifierats den senaste tiden och väntas leda till en stor mängd miljöförbättrande åtgärder. Men behovet kan vara större, och takten med vilken åtgärderna genomförs kan behöva öka, för att Sverige tidsmässigt ska kunna uppnå miljömålen. Justeringar i lagstiftningen ska ske med den huvudsakliga utgångspunkten att underlätta det rättsliga förfarandet av åtgärder som bedömts nödvändiga för att nå målen. Sveriges energioch klimatpolitik står inför flera vägval framöver som till stor del kommer att påverka hur man ser på vattenkraftens roll som energikälla. Innan slutliga beslut om behovet av justeringar i lagstiftningen kan fattas måste inriktningen inom energioch 2 Havs- och vattenmyndighetens rapport 2014:14.

4 klimatpolitiken vara förankrad. Innan dess är det svårt att avgöra vilka åtgärder som kan respektive inte kan genomföras med dagens reglering. Dessutom pågår politiska diskussioner om att tillsätta en energikommission i syfte att nå en långsiktig, ansvarsfull och bred uppgörelse om energioch klimatpolitiken. Resultatet av en sådan kommission kan mycket väl få konsekvenser för hur man ser på åtgärdsbehovet och behovet av justeringar i lagstiftningen. Med reservationen att det vidare lagstiftningsarbetet lämpligen bör avvakta den energioch klimatpolitiska inriktningen lämnar Vattenfall nedanstående närmare kommentarer på de förslag till förändringar som lämnas i slutbetänkandet. Vattenfalls synpunkter på utredningens förslag Omprövning effektivt, beprövat och samhällsekonomiskt hållbart förfarande att nå målen Omprövningsförfarandet är väl beprövat sedan tidigare och tillämpas regelbundet. Det innebär en förutsebarhet om processens gång för verksamhetsutövare och effektivitet hos tillsynsmyndigheter och domstolar genom att tidigare tillämpade rutiner kan användas. Med väl förankrade prioriteringsgrunder för omprövning som läggs till grund för vattenmyndigheternas arbete med åtgärdsprogram m.m. kan verksamhetsutövare förutse var och vilka åtgärder som prioriteras i arbetet med att uppnå de nationella miljömålen. Verksamhetsutövare kan därmed i större grad agera proaktivt, såväl genom att påbörja nödvändiga utredningar inför kommande prövningar, som att självmant initiera lämpliga omprövningar och genomföra faktiska åtgärder. Dessutom är prövningen vid en omprövning snäv, i den bemärkelsen att fokus kan riktas på åtgärder som är av direkt relevans för att miljömålen ska kunna uppnås. Vattenfall anser därmed att det i första hand är genom en effektivisering av omprövningsreglerna, baserat på nationella prioriteringsgrunder som vattenverksamhetsutredningens huvudsakliga syfte kan uppnås: att föreslagna ändringar ska säkerställa att alla tillståndspliktiga vattenverksamheter har tillstånd i överensstämmelse med de miljökrav som ställs i miljöbalken och de nämnda EU-kraven, samtidigt som en väl fungerande markavvattning och en fortsatt hög regler- och produktionskapacitet i den svenska vattenkraftproduktionen eftersträvas. 3 Vattenfall noterar att utredningens förslag om ny prövning fortfarande är aktuellt men ifrågasätter om det finns samhällsekonomiska skäl att vidhålla ett sådant alternativ. Förslaget om ny prövning är vare sig ett effektivt eller lämpligt sätt att uppnå målen vilket Vattenfall tidigare anfört i sitt yttrande över delbetänkandet Ny tid ny prövning. För att åtgärder ska hinna prövas rättsligt och genomföras inom en rimlig tid och med utnyttjande av rimliga resurser måste prövningen också kunna fokuseras till att enbart avse åtgärder som är av direkt relevans för att miljömålen ska kunna uppnås. Ny prövning skulle omfatta även frågor som inte har något samband med de åtgärder som måste genomföras. Det kan t.ex. handla om frågor rörande tidigare utdömda skadeersättningar, hantering av ersättningskraft och andelskraft, bygde- och fiskeavgifter strömfallsfastigheter, särskild markåtkomst, turbineffekt, dammsäkerhet m.m. Se Figur 1. 3 Kommittédirektiv Vattenverksamheter, Dir. 2012:29

5 Figur 1 Illustration över prövningens omfattning vid ny- respektive omprövning De frågor som aktualiseras i samband med en ny prövning, men som kan lämnas utanför prövningen vid omprövning, är ofta komplexa och grundas på ett omfattande material. I och med att syftet med en ny prövning är att ersätta alla tidigare domar måste såväl verksamhetsutövare som domstol ha full förståelse för vad som reglerats i tidigare mål. Många vattenkraftsanläggningar drivs med stöd av ett flertal tidigare domar och skadereglering m.m. har pågått under många år och pågår i flera fall fortfarande. Det är ofta ett stort antal fastighetsägare (uppemot ett tusental fastighetsägare är inte ovanligt) som är sakägare i målen och som fått skador reglerade, mark inlöst eller på annat sätt tvångsvis ianspråktagen. Det är fråga om ett mycket omfattande historiskt underlag som måste hanteras för att säkerställa att den nya prövningen beaktar alla enskilda rättigheter och skyldigheter som följer av domarna. Ett flertal frågor som aktualiseras vid ny prövning har inte heller något samband med uppfyllandet av miljömålen. Det kan bl.a. handla om vägfrågor (dvs. anläggningsägarens deltagande vägunderhåll och vägföreningar, och huruvida dammar skall vara öppna för gång- och biltrafik) och säkerhetsfrågor (ljud och ljussignaler på dammar, skyltar och liknande). Härtill kommer krav på åtgärder i form av erosionsskydd, anordnande av badplatser och isvägar, skogsfrågor (uppläggsplatser och skogsbilvägar) och invallningsföretag samt åtgärder för renskötsel (renstängsel, broar m.m.). Även om bl.a. fiske- och bygdeavgifter och andelskraft föreslås utgå, och civilrättsliga frågor hanteras i annan ordning, kommer frågorna fortfarande att behöva hanteras vid ny prövning för att den nya domen ska kunna ersätta de tidigare domarna. En ny prövning av en vattenkraftanläggning och den verksamhet som bedrivs där kan i bästa fall genomföras inom ett år från det att ansökan ges in, men kommer med stor sannolikhet att ta betydligt längre tid än så i de allra flesta fall. Det kan i sammanhanget poängteras att såväl Mark- och miljööverdomstolen som Mark- och miljödomstolen vid Nacka tingsrätt i sina remissyttranden över delbetänkandet ansett det uppenbart att domstolarna skulle behöva betydligt ökade domstolsresurser för det fall utredningens förslag om ny prövning genomförs. 4 Mark- och miljödomstolen vid Östersunds tingsrätt understryker vidare i sitt remissyttrande att risken finns att de åtgärder som ankommer på domstolen enligt förslaget inte kommer att kunna inrymmas i domstolarnas nuvarande verksamhet, utan en kraftig utbyggnad torde vara nödvändig. En sådan utbyggnad är inte 4 Mark- och miljööverdomstolens yttrande , Dnr ; Nacka tingsrätt, remissyttrande , Dnr

6 möjlig att göra inom de tidsramar som föreslås, eftersom det gäller att få kompetent personal på plats. 5 Så länge utgångspunkten i det framtida miljöarbetet är att genomföra de åtgärder som krävs för att verksamheter ska uppfylla krav som ställs i miljöbalken (och inte att alla verksamheter ska ha ett tillstånd meddelat enligt balken) kan Vattenfall inte se att förslaget om ny prövning på något sätt skulle vara mer effektivt än ett omprövningsförfarande. Det skulle istället riskera att prövningarna drar ut på tiden med resultatet att de åtgärder som krävs för att miljömålen ska uppfyllas inte kommer att hinna prövas färdigt och genomföras i tid. Vattenfall ställer sig i huvudsak positiv till de förslag till justeringar i slutbetänkandet som lämnats i syfte att effektivisera omprövningsförfarandet (dvs. utredningsbördans placering, krav på miljörapport för vattenverksamheter, innehåll i ansökan och möjlighet till prövotid vid omprövning). Utredningen öppnar dock för ett system som skulle möjliggöra en valmöjlighet mellan alternativen ny prövning och omprövning. Mot bakgrund av redovisade nackdelar med ny prövning kan Vattenfall inte se någon anledning till att omprövning ska tillämpas som ett komplement till ny prövning. Inte heller anser Vattenfall det lämpligt att omprövningsförfarandet ska kunna resultera i att ett helt nytt tillstånd föreskrivs. I vart fall inte utan att det tydligt framgår under vilka förutsättningar det ska kunna ske och att det enbart ska ske i undantagsfall. Genom att ställa krav på miljörapport för vattenverksamheter läggs ett ansvar på verksamhetsutövaren att bl.a. sammanställa och redovisa gällande villkor vilket ytterligare minskar behovet av att ersätta gamla tillstånd med ett nytt. En utmönstring av ersättningsrätten vid omprövning bör analyseras närmare ur ett konstitutionellt perspektiv Vattenfall har i sitt tidigare remissyttrande kritiserat förslaget om begränsad ersättningsrätt vid nyprövningar som leder till en inskränkt produktion. Det nya förslaget innebärande en utebliven ersättningsrätt vid ny prövning, i kombination med bestämmelser om att ett nytt tillstånd inte ska börja gälla förrän tio år efter den nya lagens ikraftträdande ändrar inte Vattenfalls tidigare uppfattning. Samma problematik kring rådighetsinskränkningens konstitutionella förenlighet föreligger beträffande förslaget om att utmönstra ersättningsrätten vid omprövning. Vattenfall hänvisar därmed till sitt tidigare yttrande i detta avseende och kan inte tillstyrka förslaget på redovisade grunder. Skadelidandes rättigheter får inte försämras eller försvåras genom att civilrättsliga frågor skiljs från tillståndsprövningen Vattenfall har inte någon generell erinran mot att civilrättsliga frågor skiljs från tillståndsprövningen i syfte att harmonisera regleringen till vad som gäller för miljöfarlig verksamhet. Vattenfall vill dock framhålla att sakägares rättigheter inte får försämras på så sätt att möjligheten till ersättning för rättegångskostnader eller uppkomna skador inte försvåras till följd av ändringarna. 5 Östersunds tingsrätt, remissyttrande , Dnr. AD

7 Bygde- och fiskeavgifter fyller en viktig funktion i det lokala samhället och bör bibehållas Vattenfall kan inte stödja förslaget om att utmönstra bygde- och fiskeavgifter i nuvarande utformning. Avgifterna fyller en betydande funktion för det lokala samhället och konsekvenserna av att de tas bort är inte tillräckligt utredda. Härutöver kan nämnas att avgifterna använts som argument i det svenska svaret till EU-kommissionen om att Sverige för en prispolitik för vatten. 6 Indelning i A- och C-verksamheter kan underlätta genomförandet av miljöförbättrande åtgärder Vattenfall har inte något att invända mot utredningens förslag att dela in verksamheter i A- och C-verksamheter. Ett mer omfattande anmälningsförfarande skulle kunna underlätta genomförandet av åtgärder för att nå miljömålen. Detta förutsatt att indelningen sker så att åtgärder som typiskt sett är miljöförbättrande ska kunna anmälas istället för tillståndsprövas. Ändring av tillståndspliktiga vattenverksamheter bör också kunna anmälas under samma förutsättningar som miljöfarliga verksamheter, dvs. om ändringen i sig inte är tillståndspliktig eller om ändringen i sig eller tillsammans med andra ändringar innebär en olägenhet av betydelse för människors hälsa eller miljön. För det fall förslaget behandlas vidare är det mycket viktigt att myndigheternas indelning av verksamheter i A- och C-verksamheter sker i samarbete med branschen. Justeringar avseende oklara ansvarsförhållanden bör enbart ta sikte på åtgärder i säkerhetshöjande avseende Förslaget om fastighetsägares ansvar vid oklara ansvarsförhållanden bör ta sikte på ansvar att underhålla anläggningen i säkerhetshänseende. För miljövård, dvs. krav på utrivning, anläggande av omlöp m.m. bör fastighetsägaren inte ansvara i annat fall än då fastighetsägaren själv bedrivit någon form av verksamhet där. Konsekvensanalysen av utredningens förslag är inte heltäckande och ett flertal frågor kvarstår Trots att Vattenfall ställer sig positiv till en stor del av föreslagna förändringar i slutbetänkandet är det viktigt att understryka att en hel del frågor återstår att behandlas inför ett fortsatt lagstiftningsarbete. För det första kvarstår behovet av en heltäckande konsekvensanalys över förslagen i delbetänkandet. Vattenfall konstaterar att utredningen genom slutbetänkandet inte fullföljt den efterfrågade konsekvensanalysen och hänvisar till vad som anförts i sitt tidigare yttrande i den delen. En stor del av förslagen i slutbetänkandet saknar en närmare konsekvensanalys och ett flertal följdfrågor måste utredas och analyseras närmare innan förslagen kan genomföras. Här kan särskilt pekas på följande: Konsekvenserna av att ersättningsrätten tas bort vid omprövning och vad det kan innebära för kraftproduktionen på ett nationellt plan kräver en mer ingående analys än den som gjorts. 6 Regeringskansliets Svar på Europeiska kommissionens motiverade yttrande angående genomförandet av direktiv 2000/60/EG om upprättande aven ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område (KOM:s ref. SG-Greffe (2011)D/ ärendenummer 2006/4643), daterat den 23 december 2011.

8 I anslutning till förslagen i syfte att harmonisera regleringen av vattenverksamheter med regleringen för miljöfarliga verksamheter återfinns ett antal utestående frågor som kräver en mer detaljerad analys av såväl konsekvenser som hur frågor ska hanteras rent praktiskt. Detta gäller bl.a. konsekvenserna av att fördelningen av rättegångskostnader ändras samt att prövningen av tillstånds- och civilrättsliga frågor skiljs vilket också påpekats ovan. Utöver detta uppkommer frågor om hantering av utdömd andelskraft, strömfallrättigheter, tidigare reglerade skador, inlöst mark m.m. Dessa frågor blir särskilt aktuella vid ny prövning eller om omprövning ska kunna resultera i att ett nytt tillstånd ersätter gamla. Den samhällsekonomiska påverkan på andra verksamheter än vattenkraft (uttag av vatten, överledning, miljöfarlig verksamhet etc.) av utredningens förslag till justering av omprövningsgrunder och prövningens omfattning behöver analyseras närmare. Med vänlig hälsning, Claes Hedenström Public Regulatory Affairs Business Strategy Nordic Vattenfall AB