Vattenövervakning i Sverige Bakgrund, nuläge och förslag till framtida förändringar
Innehållsförteckning Inledning...... 3 Definitioner... 4 Vattenövervakning i Sverige ur ett historiskt perspektiv... 5 EU:s ramdirektiv för vatten.. 7 Organiseringen av vattenövervakning i Sverige idag..... 9 Brister i det svenska systemet.... 11 Så finansieras vattenövervakningen i Sverige... 12 Brister avseende finansieringen.... 13 Sammanfattning av nuläget 14 Förslag på ändringar... 15 Regeringsuppdraget 19 Ytterligare upplysningar Miriam Liberman, projektledare E-post: miriam.liberman@havochvatten.se Tel: 010-698 62 26, Mobil: 0765-38 62 26
Inledning Vatten är inte vilken vara som helst, utan ett arv som måste skyddas, försvaras och behandlas som ett sådant. Ur EU:s ramdirektiv för vatten Sverige har EU:s längsta kuststräcka och nästan 100.000 sjöar som är större än 1 hektar. Tillsammans upptar sjöarna drygt 40.000 km² och utgör totalt cirka 9 % av landets yta. En fantastisk tillgång, men vad händer med kvaliteten på vattnet när vi släpper ut fosfor, kväve, kemikalier och rester av läkemedel? Hur påverkas fiskar och andra vattenorganismer av dammbyggen? Många av de utmaningar som vi nu står inför har sin grund i misstag som gjordes i en tid då kunskapen om vår påverkan på miljön var mycket mer begränsad. Med den kunskap som finns idag har vi möjligheten att tillsammans hitta lösningar som rättar till tidigare misstag och bidrar till en hållbar framtid med rent vatten till alla. 3
Definitioner Miljöövervakning ger en lägesbeskrivning av tillståndet i miljön och varnar för störningar. Bygger på återkommande, systematiskt upplagda undersökningar. Egenkontroll sådana aktiviteter, rutiner och åtgärder m.m. som en verksamhetsutövare på egen hand har att planera, genomföra och följa upp enligt 26 kap. 19 MB och enligt föreskrifter meddelade med stöd av denna bestämmelse. Kontrollprogram en handling som myndigheten kan begära, där verksamhetsutövaren beskriver hela eller vissa delar av egenkontrollen. Recipientkontroll den del av egenkontrollen som innefattar verksamhetsutövarens skyldighet att undersöka hur verksamheten påverkar miljön i dess närområde (kan avse såväl luft som vatten och mark) Samordnad recipientkontroll (SRK) flera verksamheter går samman i ett gemensamt program för att undersöka påverkan på miljön. Den samlade påverkan beskrivs och inte påverkan från enskilda verksamheter. Bedrivs av en sammanslutning av verksamheter i form av t.ex. vattenförbund eller vattenvårdsförbund. 4
Bakgrund I Sverige har vi bedrivit systematisk övervakning av vattenmiljön sedan mitten av 1960-talet. 1969 fick Sverige en miljöskyddslag som till en början enbart tillämpades på stora punktkällor, som omfattades av tillståndsplikt. Systemet med recipientkontroll växte därefter fram i samverkan mellan myndigheter och verksamhetsutövare och byggde till stor del på frivillighet. Under de senaste decennierna har kunskapen om vår påverkan på vattenmiljön ökat, men systemet med recipientkontroll har inte riktigt följt med utvecklingen och det är därför hög tid att göra nödvändiga anpassningar och justeringar, så att Sverige kan svara upp till de krav på vattenövervakning som ställs idag. 5
Några viktiga årtal 1965 Systematisk övervakning av vatten inleds 1969 Miljöskyddslagen 1978 Naturvårdsverket lanserar övervakningsprogram 1999 Miljöbalken 2004 EU:s vattendirektiv införlivas i svensk lagstiftning 2011 Havs- och vattenmyndigheten bildas och tar över ansvaret för den nationella akvatiska miljöövervakningen samt samordningsansvaret för den regionala akvatiska miljöövervakningen 6
EU:s ramdirektiv för vatten vattendirektivet Beslutades år 2000, införlivades i svensk lagstiftning 2004. Har sin utgångspunkt i att vattnet är en gemensam resurs som inte följer de gränser som vi människor har satt upp. Europa har delats in i 110 vattendistrikt, som avgränsas av vattendragens avrinningsområden utan hänsyn till administrativa gränser. I Sverige finns det fem vattendistrikt. Vattendirektivets vision är att alla vatten i Europa ska uppnå god ekologisk status, vilket innebär att vattenkvaliteten endast marginellt får avvika från ett opåverkat tillstånd. De vatten som inte har godtagbar status ska åtgärdas. Läs mer om vattendirektivet 7
Definitioner av vattendirektivets olika typer av övervakning Kontrollerande övervakning: Övervakning som ska ge en generell beskrivning och en representativ bild av vattenstatusen i varje vattendistrikt. Samtliga kvalitetsfaktorer ska övervakas och dessutom ska de prioriterade ämnena samt särskilda förorenande ämnen som släpps ut i betydande mängd ingå i övervakningen. Den kontrollerande övervakningen kan även omfatta stationer som ingår i den operativa övervakningen. Operativ övervakning: Övervakning som ska genomföras för att fastställa statusen på de vattenförekomster som bedöms ligga i riskzonen för att inte uppfylla miljökvalitetsnormen. Den operativa övervakningen ska även användas till att följa upp om de åtgärdsprogram som satts in uppnår önskad effekt och mål. Bara den eller de biologiska och hydromorfologiska kvalitetsfaktorer som är mest känsliga för aktuell påverkan behöver övervakas och dessutom ska de prioriterade ämnena samt andra förorenande ämnen som släpps ut i betydande mängd övervakas. Den operativa övervakningen kan ändras under gällande förvaltningsplan, exempelvis kan detta gälla en minskning av övervakningsfrekvensen när konsekvenserna inte längre anses betydande eller den aktuella påverkan har försvunnit. Undersökande övervakning: Strategi för övervakningsinsatser vid till exempel olyckor eller i vatten där man inte känner till orsakerna till att god status inte uppnås. Kan även användas för att ge en övergripande bild av status för ett ämne eller en biologisk parameter, där situationen sedan tidigare är okänd eller dåligt undersökt. OBS! När vattenförekomsternas status är god och inga tecken tyder på försämring ges möjligheten att minska övervakningsresurserna så att övervakning endast behöver utföras var tredje förvaltningsplan. 8
Så här organiseras övervakningen av vatten i Sverige idag Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten och Sveriges geologiska undersökning (SGU) ansvarar för den nationella övervakningen. Vattenmyndigheterna ansvarar för upprättande och genomförande av program för övervakning av vattnets tillstånd i de fem vattendistrikten enligt vattendirektivet. Länsstyrelserna ansvarar för den regionala övervakningen samt för att de verksamheter som de är tillsynsmyndighet för uppfyller kraven enligt egenkontrollen. Kommunerna (tillsyn + verksamhetsutövare) ansvarar för att de verksamheter som de är tillsynsmyndighet för uppfyller kraven enligt egenkontrollen samt ansvarar som verksamhetsutövare för att uppfylla de krav som ställs enligt egenkontrollen. Verksamhetsutövarna (Enskild/samordnad recipientkontroll) ansvarar för de krav som ställs enligt egenkontrollen. Datavärdar ansvarar för att ta emot, lagra och tillgängliggöra data, som ska vara av känd kvalitet. Visionen är att de nationella datavärdarna ansvarar för data som samlas in från nationell övervakning, regional övervakning, kalkeffektuppföljning, samfinansierad övervakning (till exempel samordnad recipientkontroll, SRK) samt data från basinventeringen och naturvårdsuppföljningen i vissa fall. Utförare/Konsulter ansvarar för bl.a. genomförande av övervakningsprogram enligt uppdrag från bland andra vattenorganisationer och myndigheter. Vattenorganisationer (Vattenförbund, vattenvårdsförbund och vattenråd) Läs mer om dessa organisationer på nästa sida 9
Vattenorganisationer Vattenförbund Syftet med vattenförbund är att främja ett hållbart utnyttjande av ett vattenområde. Vattenförbund är ofta en sammanslutning av till exempel kommuner, fiskevårdsföreningar, industriföretag, kraftföretag och markavvattningsföretag, dvs intressenter som på något sätt har tillstånd att påverka det aktuella vattenområdet. Vattenförbunden reglerar rensningsföretag, vattenregleringar och liknande och dess bildande kan vara tvingande. (Regleras av lag 1976:997) Vattenvårdsförbund Skillnaden mellan vattenvårdsförbund och ett vattenförbund är att ett vattenvårdsförbund är en frivillig sammanslutning som inte är en juridisk person. Vattenvårdsförbund har liknande mål som ett vattenförbund men kan inkludera andra intressenter inklusive andra vattenförbund. Många av de befintliga vattenvårdsförbunden bildar nu också så kallade vattenråd inom ramen för arbetet med svensk vattenförvaltning. Vattenråden skall vara en del av förankringsarbetet lokalt kring ett vatten då vattendirektivets mål är att inkludera så många intressen som möjligt för att skapa bred förankring. Vattenråd Ett vattenråd är en frivillig sammanslutning av aktörer inom ett huvudavrinningsområde som gemensamt vill få ett helhetsperspektiv på områdets vattentillgångar. Ett vattenråd ska involvera alla som berörs och fungera som ett forum där frågor om vattenresurserna inom det aktuella området kan diskuteras. Vattenrådet är ingen myndighet utan är mer tänkt som en mötesplats där olika perspektiv och åsikter kan mötas. Vattenråden skapas i samarbete med länsstyrelsernas beredningssekretariat inom ramen för EU:s vattendirektiv. 10
Brister i det svenska systemet Med nuvarande system är det inte möjligt för Sverige att leva upp till de mål som fastställts i Vattendirektivet. EU-kommissionen har bland annat reagerat på att övervakningens yttäckning är bristfällig, att biologiska och hydromorfologiska kvalitetsfaktorer inte mäts i den utsträckning som krävs, att flera branscher som använder eller påverkar vattnet inte utför/bekostar kontroller samt att insamlad data inte alltid är kvalitetssäkrad och jämförbar. Läs hela EU-kommissionens kritik från 2012 11
Så här finansieras övervakningen idag 28 Mkr Kalkeffektuppföljning (statligt finansierad) Baseras på övervakning som finns registrerad i databasen VISS. 71 Mkr Statligt finansierad MÖ 65 Mkr "Egenkontroll" (finansierad av verksamhetsutövare) Källa: Vattenmyndigheterna - Anpassning av övervakning till ramdirektivet för vatten. Vattenmyndigheternas förslag till strategi. Bilaga 6 Översiktlig analys/presentation av nuvarande finansiering 12
Brister med avseende på nuvarande finansieringsmodell Den totala finansieringen är för låg. Alla som påverkar är inte med och betalar. Administrativt krävande om alla ska vara med. Många olika modeller för kostnadsfördelning. 13
Sammanfattning av läget verksamhetsutövarnas samordnade recipientkontroll Dagens system för övervakning av vatten är uppbyggd på nationell och regional miljöövervakning samt recipientkontroll som finansieras av verksamhetsutövare. Direkta krav ställs på enskilda verksamhetsutövare av tillsynsmyndighet. Övervakningen genomföras i enskild regi eller i samordnad form. En ökad styrning behövs för att övervakningen ska bli heltäckande både geografiskt och med avseende på typen av påverkan. En ökad styrning behövs för att bättre uppfylla nya behov utifrån EU-krav. En ökad finansiering krävs för att uppfylla ovanstående. Hur? 14
Förslag på lösningar verksamhetsutövarnas samordnade recipientkontroll Alternativ 1: Ökad styrning av dagens system, med direkta krav mot verksamhetsutövare, och ökad finansiering genom ett ökat deltagande. Alternativ 2: Ökad styrning och finansiering genom villkorade bidrag som finansieras via en vattenavgift Alternativ 3. Ökad styrning och finansiering genom villkorade bidrag som finansieras via skattemedel 15
Alternativ 1: Ökad styrning av dagens system, med direkta krav mot verksamhetsutövare, och ökad finansiering genom ett ökat deltagande. Dagens system med direkta krav på enskilda verksamhetsutövare behålls, men arbetet styrs upp genom: - Förtydligande i vägledning för tillsyn och recipientkontroll gällande Vilka verksamheter/påverkare som omfattas av miljöbalkens krav Vilka krav som kan ställas på enskilda verksamhetsutövare avseende krav på recipientkontroll Krav på verksamhetsutövare att bedöma hur deras verksamhet påverkar möjligheten att följa miljökvalitetsnormerna. System/modeller för kostnadsfördelning Förslag på administrativa lösningar Metodik för analys av belastning/påverkan och tillståndet i vatten (orsak och verkan) - Förändringar i lagstiftning som möjliggör att krav kan ställas på de som påverkar vattnet så att resultaten av recipientkontrollen kan användas för att uppfylla krav utifrån vattenförvaltningens och havsmiljöförvaltningens krav. T.ex. genom att : Ge vattenmyndigheterna befogenheter att ställa krav på övervakning utifrån vattenförvaltningens krav. Författningsförslag har presenterats i redovisning av uppdrag till Jan Darpö från Miljömålsutredningen (Darpö 2008). Tydliggöra att resultaten från recipientkontrollen ska kunna användas för nationell och internationell rapportering. 16
Alternativ 2: Ökad styrning och finansiering genom villkorade bidrag som finansieras via en vattenavgift Tillsammans har de flesta verksamheter en påverkan på tillståndet i våra yt- och grundvatten. Det vore därmed rimligt med ett allmänt och skäligt kostnadsansvar för alla som förorenar eller påverkar landets vattentillgångar. Förslaget innebär en årlig och centralt reglerad vattenavgift som betalas av alla verksamhetsutövare för att finansiera delar av den samordnade recipientkontrollen. Denna ska utformas så att den är till allmän och gemensam lokal/regional nytta inom vattenförvaltningen. Avgiften ska gå till övervakningen av både yt- och grundvatten. Avgiftens storlek fördelas i ett avrinningsområde eller distrikt i proportion till de olika gruppernas påverkan på en viss parameter eller kvalitetsfaktor i samma avrinningsområde eller distrikt. Källfördelning tas från vattenmyndigheternas påverkansanalys. Avgiftsnivån kan i sin tur differentieras efter storleken på de aktuella verksamheterna inom varje grupp. Avgiftsmedlen förs tillbaka till avgiftskollektivet inom avrinningsområdet/distriktet. Länsstyrelserna får i uppdrag att ge villkorade bidrag till vattenvårdsförbund för en i föreskrifter reglerad recipientkontroll/övervakning. Saknas vattenvårdsförbund för ett område kan bidragen användas för att handla upp en extern utförare. Vattenvårdsförbunden kan komplettera den i villkoren för bidragen reglerade kontrollen utifrån specifika lokala behov och intressen som inte behövs specifikt för vattenförvaltningen. Denna del får finansieras med kompletterande medel från deltagande lokala aktörer. 17
Alternativ 3: Ökad styrning och finansiering genom villkorade bidrag som finansieras via skattemedel Ett alternativ till finansiering via avgift är finansiering via de kommunala/statliga skattemedlen. I övrigt kan detta system organiseras på samma sätt som om bidragen till vattenvårdsförbunden tas in via en vattenavgift. 18
Kort beskrivning av regeringsuppdraget (dnr: M2014/1605/Nm) Uppdrag: Att analysera och föreslå hur verksamhetsutövares egenkontroll av vattenrecipienter bättre kan samordnas med den regionala och nationella miljöövervakningen. Samordningen ska bidra till uppföljningen av de vattenanknutna miljökvalitetsmålen och rapporteringen enligt relevanta EU-direktiv och internationell rapportering. I uppdraget ingår att föreslå standardiserade parametrar och metoder för recipientkontroll samt hur data från denna ska kunna bli tillgängliga för miljöövervakningen. I uppdraget ingår vidare att utreda om även de verksamhetsutövare som i dag inte omfattas av recipientkontrollen bör omfattas samt konsekvenserna av detta. Uppdraget ska enligt regeringen utföras i nära samarbete med Naturvårdsverket, Sveriges geologiska undersökning, Statens jordbruksverk och Skogsstyrelsen. Vattenmyndigheterna och Livsmedelsverket ska ges tillfälle att yttra sig. Förslagen ska redovisas till Regeringskansliet (Miljödepartementet) senast den 31 mars 2015. 19
Målet med uppdraget Ta fram förslag som syftar till att utveckla Sveriges vattenanknutna recipientkontroll, så att den: Samordnas med regional och nationell miljöövervakning Får standardiserade metoder för genomförande och ökad datatillgänglighet Bättre anpassas till relevanta EU-direktiv och bidrar till miljökvalitetsmålen Omfattar alla verksamhetsutövare som bör vara med 20
Tidplan Sätta samman arbets- och referensgrupper (klart i slutet av oktober) Uppstartsmöte (mitten av november) Analys- och utredningsarbete samt framtagande av förslag (november-januari) Hearing med berörda intressenter (mitten av januari) Rapportskrivning (februari-mars) Inlämning av rapport till Regeringskansliet (Miljödepartementet) (31 mars) 21