Granskning av intern kontroll till skydd för oegentligheter

www.pwc.se Revisionsrapport Caroline Liljebjörn Certifierad kommunal revisor Malin Kronmar Revisionskonsult Cecilia Fehling Revisionskonsult Granskning av intern kontroll till skydd för oegentligheter Borgholms kommun

Innehållsförteckning 1. Inledning... 1 1.1. Bakgrund... 1 1.2. Revisionsfråga och kontrollmål... 1 1.3. Metod... 1 2. Iakttagelser...3 2.1. Budgetering...3 2.2. Uppföljning...5 2.3. Hantering av leverantörsfakturor...6 2.4. Kontantutbetalningar...7 3. Revisionell bedömning...9 3.1. Kontrollmål...10 Borgholms kommun

1. Inledning 1.1. Bakgrund Bedrägerier och oegentligheter dyker upp med jämna mellanrum. De händelser som figurerat i media har bland annat medfört att uppmärksamheten riktats mot kommunernas förebyggande arbete i syfte att begränsa riskerna för att oegentligheter ska uppstå, med påföljd att förtroendet för kommunerna skadas. Revisionen kan peka på risker och på behovet av väl fungerande intern kontroll. De förtroendevalda revisorerna i Borgholms kommun har beslutat att granska den interna kontrollen till skydd för oegentligheter. Granskningen har utförts av Caroline Liljebjörn, Malin Kronmar och Cecilia Fehling vid. 1.2. Revisionsfråga och kontrollmål Granskningen ska besvara följande revisionsfråga: Säkerställer kommunstyrelsen att den interna kontrollen till skydd för oegentligheter är tillräcklig? 1.2.1. Kontrollmål Följande kontrollmål ska besvaras i granskningen: Vilka system och rutiner finns för processer som budgetering, uppföljning, hantering av leverantörsfakturor samt kontantutbetalning? Är processerna dokumenterade? Fungerar processerna som avsett? Har risker i processerna identifierats? Vilka kontroller finns för att förhindra felaktigheter? Är dessa dokumenterade? Genomförs de? Är kontrollerna effektiva? 1.3. Metod Vi har intervjuat följande personer: Kommunledningskontoret: ekonomichef, controller samt ansvariga för leverantörsutbetalningar. Barn- och utbildningsförvaltningen: förvaltningschef, förvaltningsekonom och två rektorer inom grundskolan. Socialförvaltningen: förvaltningschef, förvaltningsekonom och två enhetschefer inom äldreomsorgen. Borgholms kommun 1 av 11

Vi har tagit del av följande dokument: Mål och budget 2014, årsredovisning 2013, intern kontrollplan ekonomifunktion och personalfunktion, budget för kommunstyrelsen år 2014, ekonomiska styrprinciper (KF 2003-02-03 40, uppdaterad KS 2011-06-07 121), reglemente för intern kontroll, rutiner vid kontanthantering ekonomiavdelningen 2011-12-09, logglista avseende förändringar i leverantörsregistret samt beslut avseende bemyndigande att teckna bankmedel, fondmedel och plusgiro. Borgholms kommun 2 av 11

2. Iakttagelser 2.1. Budgetering 2.1.1. Budgetprocessen I budget för 2014 framgår att kommunen använder en fördelningsmodell som baseras på strukturjusterad standardkostnad. Modellen började användas i budgetprocessen för 2013 års budget. För verksamheter där standardkostnaden inte är tilllämpbar används ett genomsnitt av två jämförbara kommuner, Simrishamn och Sotenäs. Utöver fördelningsmodellen beaktas även föregående års budget samt utfall. Modellen innebär att budget från föregående jämförs med jämförelsekostnader från föregående år enligt ovan. För kostnader där Borgholms kommun har högre kostnader än jämförelsekostnaden ska kommunen justera sin ram med en 1/6 av denna avvikelse. Utgångsläget är budgeten från föregående år. Ramjusteringar som tillkommer sedan är i år 1/6 av avvikelsen mot jämförelsekostnaderna samt politiska prioriteringar. Fullmäktige har antagit dokumentet ekonomiska styrprinciper (kommunfullmäktige år 2003, uppdaterad år 2011 av kommunstyrelsen). Av dokumentet framgår ansvar och befogenheter i budgetprocessen mellan fullmäktige, kommunstyrelsen och nämnderna. Här framgår att den av fullmäktige fastställda budgeten utgör det övergripande styrdokumentet för kommunens olika verksamheter. Internbudgeten inom respektive förvaltning upprättas med en detaljnivå som ska motsvara hur utfallet bokförs. Förvaltningsekonomen går igenom budgeten med varje verksamhetschef. Efter det går förvaltningschefen och förvaltningsekonomen igenom budgetramen totalt för hela förvaltningen. När internbudgeten för respektive förvaltning är klar registrerar förvaltningsekonomen den i försystemet Budget och Prognos. Därefter förs budgeten över till kommunens ekonomisystem via fil. Löneökningar registreras i personalsystemet och förs över till ekonomisystemet via fil i april eller maj. Inom socialförvaltningen koncentreras budgetarbetet till att hitta besparingsmöjligheter. Övriga delar av budgeten baseras i stor utsträckning på föregående år samt hur behovet ser ut vid budgetens upprättande. Diskussioner förs om att börja fördela budgeten baserat på ett resursfördelningssystem inom hemtjänsten. Inom utbildningsförvaltningen fördelas budgeten efter ett resursfördelningssystem. Systemet bygger på fördelningsnycklar som speglar vilka behov som finns i verksamheten den kommande budgetperioden. Utöver resursfördelningssystemet baseras även budgeten på utfall från föregående år. Borgholms kommun 3 av 11

Personalbudgeten baseras på elevantal och andra behov inom utbildningsförvaltningen. På socialförvaltningen baseras personalbudgeten på behov och tilldelad budget. Antal tjänster läggs in och totalkostnaden exporteras via budgetverktyget till ekonomisystemet. 2.1.2. Stickprovskontroll Vi har stämt av socialnämndens och utbildningsnämndens rambudget enligt kommunens budgetdokument för år 2014 mot lista från ekonomisystemet. Avstämning har skett utan anmärkning. 2.1.3. Vilka kontroller finns för att förhindra felaktigheter? Budgeten sammanställs i ett dokument. Här framgår budgeten på ramnivå för respektive nämnd. När internbudgeten har färdigställts förs den över till i ekonomisystemet via fil. Avstämning sker att den totala ramen stämmer. Kommunens samtliga ekonomer är placerade på ekonomiavdelningen. Felbudgeteringar upptäcks när uppföljningsrapporter upprättas på det nya året. Det är bara personal på ekonomiavdelningen som kan registrera och ändra information i budgeten som finns registrerad i ekonomisystemet. 2.1.4. Våra kommentarer I vår granskning har vi inte funnit något belägg för att kommunstyrelsen och nämnderna har identifierat några specifika risker i budgetprocessen. Vi bedömer att en risk föreligger om årets budget till stor del baseras på föregående års budget. På så sätt skulle i teorin en felbudgetering kunna leva vidare och utnyttjas till annat än det ursprungliga syftet. På ekonomiavdelningen ses risken för att detta ska inträffa som liten på grund av kommunens ekonomiska förutsättningar vilka medfört att samtliga kostnader i budgeten har prövats för att hitta besparingsmöjligheter. Den gemensamma åsikten är dock att risken inte kan uteslutas. Vi bedömer även att en risk föreligger om det finns ofördelade budgetmedel ute i verksamheten. Granskningen av budgetdokumentet år 2014 visar att det inte finns några ofördelade budgetmedel. Vi bedömer att kontroller i viss utsträckning utförs i samband med det löpande arbetet, men att det inte är tillräckligt. Vi anser att kontrollerna borde utföras med en högre grad av systematik till exempel när det gäller att budgeten görs på korrekt detaljnivå samt att budgeten för personalkostnader motsvarar korrekt antal beviljade tjänster. Borgholms kommun 4 av 11

2.2. Uppföljning 2.2.1. Uppföljningsprocessen I dokumentet ekonomiska styrprinciper anges två övergripande uppföljningstillfällen, efter 4 månader (per 30 april) och efter 8 månader (per 31 augusti). Delårsrapporten omfattar numera sex månader (per 30 juni). Inom förvaltningarna upprättas månadsvisa budgetuppföljningar som redovisas för respektive nämnd. Inom utbildningsnämnden upprättas uppföljningen per verksamhetsområde och ansvar. Socialnämndens uppföljning omfattar utfall för verksamhetsområde, verksamhet samt ansvar. Uppföljningen tas ut från ekonomisystemet av förvaltningsekonomen och överförs till en excellfil där vissa manuella justeringar görs i form av periodiseringar. Uppföljningen som presenteras för nämnden innehåller både verbal information och ekonomisk uppföljning. 2.2.2. Stickprovskontroll Vi har stämt av uppföljningar avseende utbildningsnämnden och socialnämnden per april mot utfall enligt listor direkt från ekonomisystemet. Avstämningen visar att utfallet justeras manuellt. 2.2.3. Vilka kontroller finns för att förhindra felaktigheter? Månadsvisa uppföljningar redovisas för nämnden. Förvaltningsekonomen upprättar uppföljningarna. Vid avvikelser tar ekonomen kontakt med den aktuella verksamhetschefen för att utreda vad avvikelsen beror på. De månadsvisa uppföljningarna skickas även till respektive verksamhetschef. Ekonomen fungerar som ett stöd för verksamhetscheferna vid analyser av avvikelser. 2.2.4. Våra kommentarer I vår granskning har vi inte funnit något belägg för att kommunstyrelsen och nämnderna har identifierat några specifika risker gällande uppföljning av ekonomi. Generella risker vid uppföljning av ekonomi föreligger till exempel om informationen endast rapporteras i Excel, om uppföljning endast görs på övergripande nivå, om rapporteringen endast sker muntligen samt om uppföljningen inte sker tillräckligt ofta. Vi bedömer att budgetuppföljningar görs tillräckligt ofta, men vi anser att justeringar inte bör göras manuellt utan registreras i ekonomisystemet för att öka spårbarheten. Av underlagen bör framgå vad justeringen avser och hur den beräknats. Vi anser att den interna kontrollen bör stärkas genom att systematiska kontoanalyser genomförs till exempel av kontot för preliminärbokade leverantörsfakturor samt vissa resultatkonton som lönekostnader. Borgholms kommun 5 av 11

2.3. Hantering av leverantörsfakturor 2.3.1. Processen för hantering av leverantörsfakturor Leverantörsfakturor scannas eller importeras i systemet Inköp och faktura via fil. Fakturan ankomstregistreras och skickas vidare för attest utifrån attestlistor. I systemet finns möjlighet att ange tre olika attester: mottagningsattest, granskningsattest och beslutsattest, men systemet tillåter att samma person utför alla attesterna. Av kommunens attestreglemente framgår att attestmomentet omfattar en attest och en kontroll, alternativt två attester. I övrigt behandlar reglementet bland annat hur attesträtten fungerar i olika situationer samt att varje nämnd ska se till att det finns en förteckning över aktuella attestanter och ersättare. Vi har tagit del av attestlista för utbildningsförvaltningen och för socialförvaltningen år 2014. Inom både socialförvaltningen och utbildningsförvaltningen utförs både mottagningsattest och beslutattest av samma person. Under intervjuerna har det framkommit att enhetscheferna inom socialförvaltningen konterar och beslutsattesterar fakturor som rör sina respektive verksamheter. Inom utbildningsförvaltningen skickas fakturan till respektive skolassistent som konterar och beslutsattester fakturorna. Vid behov inhämtas klartecken från beställaren eller ansvarig rektor. Denna kontroll dokumenteras inte. Leverantörsbetalningar görs av ekonomiavdelningen. Två ekonomiassistenter har behörighet att betala leverantörsfakturor. Det är en av assistenterna som sköter betalningarna kontinuerligt. Ingen av ekonomiassistenterna har behörighet att beslutsattestera leverantörsfakturor. Hanteringen av leverantörsfakturor finns inte dokumenterad. 2.3.2. Stickprovskontroll Vi har tagit del av en uppdateringslogg från leverantörsregistret. De tre användare som har gjort uppdateringar i registret är de personer som enligt ekonomiavdelningen har behörighet att uppdatera registret. Vi har granskat utbetalningar mot faktura samt kontering av densamma. I granskningen har vi kontrollerat att betalningen stämmer med uppgifter som framgår av fakturan samt att kostnaden har konterats på rätt kostnadskonto. Vi har baserat vårt stickprov på betalningsfiler daterade den 3 april och 24 april. Vi har tagit del av underlag till lokalt aktivitetsstöd i form av utbetalningskvitto/order. 2.3.3. Vilka kontroller finns för att förhindra felaktigheter? Två tjänstemän på ekonomiavdelningen har administratörsbehörigheter i ekonomisystemet. Det innebär möjligheten att lägga upp behörigheter. Antalet användare i ekonomisystemet är få, istället använder budgetansvariga X-web för uppföljning av Borgholms kommun 6 av 11

utfall mot budget. I X-web kan den ekonomiska informationen endast visas och inte påverkas genom registrering av transaktioner. En övergripande beskrivning av kommunens rutiner för intern kontroll finns i reglemente för intern kontroll som antogs av kommunfullmäktige 2003-02-03 och uppdaterades av kommunstyrelsen 2011-06-07. Här framgår att nämnderna ansvarar för att det upprättas regler och anvisningar för den interna kontrollen. Nämnderna ska som grund för sin styrning genomföra riskbedömningar av sin verksamhet. Nämnderna ska varje år anta en särskild plan för uppföljning av den interna kontrollen. Resultatet av uppföljningen ska rapporteras till nämnden. Nämnderna ska sedan rapportera resultatet från uppföljningen till kommunstyrelsen. Kommunstyrelsen har antagit en intern kontrollplan för ekonomifunktionen och för personalfunktionen, men vi har inte funnit att någon uppföljning har gjorts enligt planen. Vid ankomstregistrering av leverantörsfakturor kontrollerar handläggaren fakturan och undersöker bakgrunden till fakturor som avviker från det normala. Leverantörsreskontran stäms av en gång per månad och därmed görs en kontroll av de betalningar som har skickats iväg till bankgirot. Så kallade Swefakturor skickas direkt till attestanten och attestanten ansvarar för att kontrollera uppgifterna på fakturan. 2.3.4. Våra kommentarer I vår granskning har vi inte funnit något belägg för att kommunstyrelsen och nämnderna har identifierat några specifika risker gällande hantering av leverantörsfakturor. Vi bedömer att det är en allvarlig brist att varje faktura endast attesteras av en person. Vi anser att beslutattest bör ske av arbetsledare/chef med budgetansvar. Vi bedömer att kontroller i viss utsträckning utförs i samband med det löpande arbetet, men att det inte är tillräckligt. Vi anser att kontrollerna borde utföras med en högre grad av systematik till exempel när det gäller loggfiler från leverantörsregisteret och stickprovskontroller av kontering av kostnader. Vi bedömer att den interna kontrollen skulle kunna förbättras ytterligare genom att utbetalningar granskas av en tjänsteman så att minst två personer är delaktiga i varje utbetalning. Vi ser det som en brist att uppföljning inte görs av beslutad intern kontrollplan. Vi bedömer att underlag till utbetalningen och kostnaden när det gäller lokalt aktivitetsstöd inte uppfyller kraven på en verifikation enligt lagen om kommunal redovisning 2 kap 4 andra stycket. 2.4. Kontantutbetalningar 2.4.1. Rutinbeskrivning Det finns en dokumenterad rutin för kontanthantering. Ekonomiavdelningen förfogar över en handkassa som förvaras på ekonomiavdelningen. Syftet är att kunna ta Borgholms kommun 7 av 11

emot och lämna ut kontanter vid behov. In-och utbetalningar som sker via kontantkassa är bland annat egna medel, fylla på de handkassor som finns ute i verksamheterna, stipendier och nyckeldeponier. Underlag till kontantutbetalning är utanordning eller utbetalningsorder. Underlaget ska vara konterat och attesterat av behörig attestant. Den som hämtar pengarna ska underteckna utanordningen eller utbetalningsordern. Det är fem tjänstemän och som har behörighet att två i förening utkvittera bankmedel. Utbetalningar av försörjningsstöd, habiliteringsersättning, inackorderingsbidrag och föreningsbidrag betalas via leverantörsreskontran. Privata utlägg som personalen gör betalas ut i samband med lönen var tredje månad. 2.4.2. Vilka kontroller finns för att förhindra felaktigheter? Vid kontant utbetalning måste mottagaren ha med sig en utanordning eller utbetalningsorder som är konterad och attesterad av behörig attestant. Vid transaktioner används ett kvittensblock som består av tre blad, ett får kunden, ett går till dagbokföringen och ett sitter kvar i blocket. När tjänstemän på ekonomiavdelningen hämtar ut pengar från banken upprättas ett uttagskvitto med det belopp som ska hämtas. Kvittot skrivs under av två i förening. 2.4.3. Våra kommentarer Samtliga intervjuade har identifierat risken förknippat med att hantera kontanter i kommunens verksamheter. Genomförda intervjuer visar att den dokumenterade rutinen för hantering av kontanter följs på ekonomiavdelningen. Borgholms kommun 8 av 11

3. Revisionell bedömning Vi bedömer att kommunstyrelsen inte fullt ut säkerställer att den interna kontrollen till skydd för oegentligheter är tillräcklig. Det baserar vi på följande iakttagelser: Vi bedömer att det inte är tillräckligt med endast en attestant per faktura. För att den interna kontrollen avseende leverantörsfakturor ska var tillräcklig krävs att minst två personer attesterar av varje faktura. Vi anser att beslutattest bör göras av arbetsledare/chef med budgetansvar. Vi bedömer att budgetuppföljningar görs tillräckligt ofta, men vi anser att justeringar inte bör göras manuellt utan registereras i ekonomisystemet för att öka spårbarheten. Av underlagen bör framgå vad justeringen avser och hur den beräknats. Vi bedömer att den interna kontrollen av leverantörsfakturor skulle kunna förbättras ytterligare genom att systematiskt utföra stickprovskontroller av konteringar av kostnader samt att utbetalningar granskas av en tjänsteman så att minst två personer är inblandade i varje utbetalning. Vi bedömer att kontroller enligt beslutad intern kontrollplan bör dokumenteras och återrapporteras till kommunstyrelsen. Processerna för hanteringen av leverantörsfakturor och övriga utbetalningar finns inte dokumenterade. Vi bedömer att processerna bör beskrivas i en systemdokumentation som ska upprättas enligt 2 kap 7 Lagen om kommunal redovisning. Vi bedömer att följande iakttagelser bidrar till en tillräcklig intern kontroll: Det finns rutiner för processerna budgetering, uppföljning, hantering av leverantörsfakturor samt kontantutbetalning. Genomförda intervjuer och stickprov har visat att rutinerna i stort sett följs. Resursfördelning inom nämnderna baseras på dokumenterat behov vilket innebär att risken för felbudgeteringar från föregående år minskar. Granskningen har visat att uppföljning sker vid ordinarie uppföljningstillfällen enlig dokumentet ekonomiska styrprinciper. Inom socialnämnden samt inom barn- och utbildningsnämndens ansvarsområden görs tätare uppföljningar av ekonomi och verksamhet på en detaljerad nivå. Borgholms kommun 9 av 11

3.1. Kontrollmål Vilka system och rutiner finns för processer som budgetering, uppföljning, hantering av leverantörsfakturor samt kontantutbetalning? Vi bedömer att det finns system och rutiner för processerna budgetering, uppföljning, hantering av leverantörsfakturor samt kontantutbetalning. Genomförda intervjuer och stickprov har visat att rutinerna i stort sett följs. Är processerna dokumenterade? Processen för budgetering framgår till viss del i budgetdokumentet. Utöver det framgår ansvar och befogenhet i budgetprocessen av dokumentet ekonomiska styrprinciper. Uppföljningsprocessen finns beskriven i dokumentet ekonomiska styrprinciper. Dokumentet är inte uppdaterat då kommunen har bytt till att upprätta delårsbokslut per juni istället för augusti. Processerna för hanteringen av leverantörsfakturor och övriga utbetalningar finns inte dokumenterade. Vi bedömer att processerna bör beskrivas i en systemdokumentation som ska upprättas enligt 2 kap 7 Lagen om kommunal redovisning. Regler för attester finns dokumenterade i attestreglementet. Fungerar processerna som avsett? Vi bedömer att processerna i stor utsträckning fungerar som avsett. Det baserar vi på de uppgifter som framkommit under intervjuerna, vid granskning av dokument samt genomförda stickprovskontroller. Har risker i processerna identifierats? Vi bedömer att risker i processerna identifierats främst när det gäller kontanthantering. Vi har identifierat risker inom samtliga processer. Granskningen har visat de system och rutiner som används till en del förebygger oegentligheter inom dessa områden. Vilka kontroller finns för att förhindra felaktigheter? Är dessa dokumenterade? Vi bedömer att det i viss utsträckning finns kontroller inom samtliga områden för att förhindra felaktigheter. Vi bedömer att den interna kontollen kan förbättras genom systematiska kontroller och analyser samt genom att införa en mottagnings- /granskningsattest och en beslutsattest för varje faktura. I granskningsrapporten redogörs för kontroller som utförs under särskild rubrik inom varje process. Vi rekommenderar att dessa kontroller dokumenteras. Är kontrollerna effektiva? Vi bedömer att identifierade kontroller till viss del är effektiva men kan förbättras för att öka den interna kontrollen ytterligare. Ett sätt att öka den interna kontrollen är att utföra stickprov med hänsyn till väsentlighet och risk. För att vara effektiva bör de innehålla ett mått av slumpmässighet. Borgholms kommun 10 av 11

2014-09- 18 Caroline Liljebjörn Projektledare Pär Sturesson Uppdragsledare Borgholms kommun 11 av 11