Revisionsrapport Att förebygga och upptäcka korruption och oegentligheter Staffanstorps kommun Bo Thörn Cert. kommunal revisor Oktober 2013
Sammanfattning Revisorerna i Staffanstorps kommun har gett PwC i uppdrag att genomföra en övergripande granskning av Kommunstyrelsens förebyggande arbete mot oegentligheter. Vi sammanfattar granskningens resultat utifrån granskningsmålen samt besvarar revisionsfrågan. Bedömningar av risker Bedömningsgrund En kommun bör vidta åtgärder mot mutor och oegentligheter som står i förhållande till de risker som föreligger i organisationen. Effektiva åtgärder möjliggörs av att riskerna för oegentligheter i kommunen kartläggs på ett ändamålsenligt sätt. En risk- och sårbarhetsanalys syftar till att identifiera var riskerna för oegentligheter finns, vilka de är och hur de kan begränsas. Bedömning Vi bedömer att kontrollområdet inte uppfylls i nuläget. De risk- och väsentlighetsanalyser som utgör grunden för nämndernas och Kommunstyrelsens kontrollplaner omfattar generellt inte risker för oegentligheter. Bolaget omfattas idag inte av kommunens arbete med intern kontroll. Det finns en fara för att riskernas underskattas och att eventuella åtgärder mot oegentligheter blir ineffektiva. Rekommendation Vi rekommenderar att: Kommunstyrelsen utvecklar arbetet med risk- och sårbarhetsanalysen i samband med att ett nytt system för intern kontroll införs kommunens bolag omfattas av kommunens förnyelse av arbetet med intern kontroll Riktlinjer och det förebyggande arbetet Bedömningsgrund Ett bra skydd mot olika former av otillåten påverkan förutsätter att det finns genomtänkta och sammanhängande riktlinjer, regler och rutiner samt att dessa bygger på en medvetenhet om risker. För att motverka och upptäcka förekomsten av mutbrott och andra oegentligheter bör en kommun säkerställa att det finns en lämplig ansvarsfördelning. Det är viktigt att aktuella policyer och riktlinjer är implementerade och väl förankrade inom samtliga förvaltningar och verksamheter. De anställda måste likaså ges ändamålsenlig information och adekvat utbildning inom ämnesområdet. Bedömning Kontrollmålet är, enligt vår bedömning, inte helt uppfyllt i nuläget. Kommunen har utarbetat ett flertal policyer och riktlinjer som är relaterade till ämnesområdet oegentligheter, några av dem är inte aktuella och några saknas. Det finns idag inget fastställt system för uppföljning av antagna policyer och riktlinjer.
Arbetet med att fånga upp eventuella bisysslor är frekvent. Det finns en betoning av styrning genom dialog och varje anställds ansvar. Rekommendation Vi rekommenderar att: Kommunstyrelsen ser över och komplettera riktlinjer och regler så att dessa är relevanta och aktuella. Det bör i varje dokument framgå vem som ansvarar för att policyn/riktlinjen anpassas till de olika verksamheterna, implementeras, följs upp samt utvärderas. Kommunstyrelsen bör bygga det förebyggande arbetet med utgångspunkt i en riskanalys. Det förebyggande arbetet sker väsentligen idag inom förvaltningar och bolag. Beredskap för händelser Bedömningsgrund En handlingsberedskap är viktig för att säkerställa att kommunen har en konsekvent inställning och agerar konsekvent internt och externt när händelser inträffar. Ledningens agerande vid händelser är väsentliga styrsignaler för hur synen på oegentligheter formas i kommunen. Bedömning Vi bedömer vi att kontrollmålet i huvudsak är uppfyllt. Det finns i nuläget ingen utarbetad och dokumenterad handlingsplan om oegentligheter skulle inträffa. Resultatet från granskningsresultatet tyder dock på att beredskapen är god. Likaså finns en tradition med ett snabbt, resolut och öppet agerande då händelser inträffar. Det finns stödfunktioner som är kända i organisationen och information når ledning när allvarligare händelser inträffar. Rekommendation Vi rekommenderar att: Kommunstyrelsen gör ett tillägg i riktlinjerna med hur situationer där anställda blivit utsatta för otillåten påverkan eller agerat oegentligt ska hanteras. Kommunstyrelsen kartlägger behovet av utbildningsinsatser inom ämnesområdet för att säkerställs att samtliga berörda anställda och förtroendevalda vet hur de ska hantera otillbörlig påverkan. Kontroll av risker, uppföljning och rapportering Bedömningsgrund För att säkerställa att rätt åtgärder vidtas för att hantera risker bör kontroller, kontinuerliga uppföljningar eller separata utvärderingar genomföras inom de enheter och funktioner där relevanta riskområden har identifierats. Bedömning Kontrollmålet är, enligt vår bedömning, inte helt uppfyllt i nuläget. Vi bedömer att förutsättningarna för att upptäcka oegentligheter inte är helt tillfredsställande i nuläget. Det saknas framförallt en systematik i arbetet med kontroller och uppföljning som bygger på genomförd riskanalys.
Rekommendation Vi rekommenderar att: Kommunstyrelsen utvecklar skriftliga rutiner eller riktlinjer för hur misstankar om oegentligheter ska fångas upp, hanteras och rapporteras. De vanligaste sätten att upptäcka oegentligheter är genom tips och riskanpassade kontroller, inte inom det ordinarie arbetet med intern kontroll. Svar på revisionsfrågan Följande revisionsfrågor ska besvaras: Är Kommunstyrelsens arbete mot oegentligheter ändamålsenligt? Är Staffanstorps kommunfastigheter AB:s arbete med frågorna ändamålsenligt? Är den interna kontrollen tillräcklig? Vårt sammanfattande svar på den första frågan är att Kommunstyrelsens förebyggande arbete när det gäller skyddet mot oegentligheter i alla delar inte är ändamålsenligt. Vi bygger vår bedömning främst på att kommunstyrelsens arbete med riskanalys inte är utvecklat. Inom de olika verksamheterna är dock medvetenheten om risker inom sina respektive områden god. Vidare saknas vissa policyer och riktlinjer och några av policyer och riktlinjer är inte uppdaterade. Vår sammanfattande bedömning på den andra frågan är att bolagets arbete med frågorna i huvudsak är ändamålsenligt. En internkontrollplan kommer att tas fram, vilket bör ske i samverkan med Kommunstyrelsens utveckling av intern kontroll. Vår sammanfattande bedömning på den tredje frågan är att den interna kontrollen inte är helt tillräcklig i dag. Bedömningen bygger på att kommunstyrelsen inte har genomfört någon riskanalys och lagt fast kontrollmoment som kan ligga till grund för kontroller och uppföljning. Vi rekommenderar Kommunstyrelsen att: beakta bristerna som noterats i denna granskning i utvecklingen av det nya systemet för intern kontroll överväga hur styrelsen kan stärka sin övergripande controllerfunktion
Innehållsförteckning SAMMANFATTNING 1 BEDÖMNINGAR AV RISKER 1 RIKTLINJER OCH DET FÖREBYGGANDE ARBETET 1 BEREDSKAP FÖR HÄNDELSER 2 KONTROLL AV RISKER, UPPFÖLJNING OCH RAPPORTERING 2 SVAR PÅ REVISIONSFRÅGAN 3 INLEDNING 5 UPPDRAG 5 GENOMFÖRANDE 5 IAKTTAGELSER 7 BEDÖMNING AV RISKER 7 RIKTLINJER 7 FÖREBYGGANDE ARBETE 8 BEREDSKAP FÖR OEGENTLIGHETER 9 KONTROLL AV RISKER, UPPFÖLJNING OCH RAPPORTERING 9 FÖRDJUPNING 10 STAFFANSTORPS KOMMUNFASTIGHETER AB 10 TEKNIK 11 VÅRD- OCH OMSORG 12 REVISIONELL BEDÖMNING 14 BEDÖMNINGAR AV RISKER 14 RIKTLINJER OCH DET FÖREBYGGANDE ARBETET 14 BEREDSKAP FÖR HÄNDELSER 15 KONTROLL AV RISKER, UPPFÖLJNING OCH RAPPORTERING 16 SVAR PÅ REVISIONSFRÅGAN 16
Inledning Uppdrag Bedrägerier och oegentligheter dyker upp med jämna mellanrum. De händelser som figurerat i media de senaste åren har bland annat medfört att uppmärksamheten riktats mot kommunernas förebyggande arbete i syfte att begränsa riskerna för att oegentligheter ska uppstå, med påföljd att förtroendet för kommunerna skadas. Revisionen kan peka på risker och på behovet av väl fungerande intern kontroll, samt pröva dess ändamålsenlighet. Med utgångspunkt i risk- och väsentlighet har revisorerna i Staffanstorps kommun gett PwC i uppdrag att genomföra en övergripande granskning av kommunens förebyggande arbete med oegentligheter. Granskningen sker på övergripande nivå med fördjupning inom enheten Teknik, äldre- och handikappomsorgen och Staffanstorps Kommunfastigheter AB. Granskningen ska besvara följande revisionsfrågor: Är Kommunstyrelsens arbete mot oegentligheter ändamålsenligt? Är Staffanstorps Kommunfastigheter AB:s arbete med frågorna ändamålsenligt? Är den interna kontrollen tillräcklig? Följande granskningsmål ingår: Har Kommunstyrelsen genomfört bedömningar av var i verksamheterna risker kan uppträda? Har styrelsen utarbetat riktlinjer för det förebyggande arbetet? Genomförs det förebyggande arbetet enligt antagna riktlinjer? Genomförs kontroller av risker för oegentligheter? Finns det en beredskap för händelser? Vilken uppföljning och rapportering förekommer? Fördjupning omfattar följande granskningsmål: Hur genomförs det förebyggande arbetet för att motverka påverkan på kommunens projektledare/förvaltare, bland annat vad gäller merförsäljning, tilläggsarbeten, fakturering av fler timmar än vad som faktiskt utförts och turordning i ramavtal. Genomförande Granskningen avgränsas till Kommunstyrelsen. Granskning koncentreras på kommunens förebyggande arbete att skydda sig mot att oegentligheter inträffar. Granskningen genomförs genom intervjuer med personer i ledande ställning samt genom dokumentgranskning av styrdokument och planer för intern kontroll. Intervju har genomförts med ordförande och vice ordförande i Kommunstyrelsen, kommundirektör, ekonomichef (intern kontroll och upphandling) samt personal-
chef (bisysslor och arbetsrättsliga frågor). Intervjuerna genomfördes 18 och 19 september. Inom socialförvaltningen har vård- och omsorgschef och biståndshandläggare för LSS respektive hemtjänsten intervjuats. Inom tekniska förvaltning har chef för tekniska enheten och projektledare intervjuats (bland annat om entreprenadverksamhet). Inom Staffanstorps Kommunfastigheter AB har VD och projektledare/förvaltare intervjuats.
Iakttagelser Bedömning av risker Kommunstyrelsen i Staffanstorp har, enligt ekonomistyrdirektiv för Staffanstorps kommun, det övergripande ansvaret för att det finns en god intern kontroll i kommunen. I denna framgår bland annat att risk- och väsentlighetsbedömning ska ingå i avvägningen när kontrollmål fastställs. Kommunstyrelsen ska även informera sig om hur den interna kontrollen fungerar i de kommunala bolagen. Kommunstyrelse som nämnd, beställarnämnder och övriga nämnder ansvarar för den interna kontrollen inom sina verksamheter. Kommunen har sett över arbetet med intern kontroll och kommer inför 2014 att göra förändringar. Idag finns ingen övergripande plan för intern kontroll. Nämnderna och Kommunstyrelsen har planer för sina egna verksamheter. Kontrollmålen som ingår anges vara relevanta områden, är relativt få och koncentrerade kring hantering av fakturor. I internkontrollplanerna för 2013, för de nämnder som ingår i granskningen, återfinns kontrollmoment som har bäring på risk för oegentligheter. Utöver planerna för intern kontroll genomförs kontroller inom ekonomiområdet. Flera av de intervjuade framhåller att kommunens arbete med intern kontroll inte haft tillräckligt god kvalitet och hänvisar till det utvecklingsarbetet som pågår. Kommunens bolag har inte medverkat i kommunens utveckling av arbetet med intern kontroll. Arbetet med att analysera risker framgår inte av planerna för intern kontroll. Allmänt sett uppfattar några av de intervjuade att externa parter inom byggbranschen har blivit mer restriktiv när det gäller försök till påverkan på beslutsfattare i kommunen. Riktlinjer Kommunen har utarbetat följande riktlinjer och policydokument relaterade till ämnesområdet oegentligheter: Policy och riktlinjer Styrprinciper Vision Koncernpolicy Ekonomistyrdirektiv Kommentar I denna framgår att kommunens värdegrund återfinns i vision och i koncernpolicy. Vidare fastställer Kommunfullmäktige policyer och grundläggande principer samt ägardirektiv. I Staffanstorps vision Vi lever och verkar i en trygg och inspirerande kommun framgår att denna ska byggas av kärnvärdena trygghet, engagemang och mod. I koncernpolicyn finns bland annat rubrikerna kommunkultur och inköp. När det gäller inköp anges att inköpsregler ska upprättas. Innehåller internkontrolldirektiv (bland annat om organi-
Bisysslor Anvisning för hantering av kontantmedel, förskott, reseförskott mm Vad innebär attestering? Förmåner Mutor och jäv Mutor och bestickning Lojalitetsplikt Privata medel inom vård och omsorg om äldre och funktionshindrade sation och ansvar) och attestdirektiv (bland annat om jävsförhållanden uppstår). I en arbetsinstruktion anges när frågor om bisysslor ska aktualiseras och samt en checklista för bedömning. Anger anvisningar för beslut, utbetalning och redovisning. Anger innehåll i attest och kontroller. Bland annat framgår att fel och brister ska bli föremål för utredning. Anger skatteverkets regler SKL:s vägledning Om mutor och jäv finns på kommunens intranät StaffNet. Har rubrikerna rabatter, gåvor, gästfrihet, lån, borgenförbindelser och liknande samt andra förmåner. Finns på StaffNet. Finns på StaffNet. Tar bland annat upp värderföremål och handlingar, gåvor, testamente och stöld. Anger också rutiner för när omsorgstagare har god man och sköts av anhörig. Enligt intervjuerna är kommunen återhållsam när det gäller antalet policydokument. Avsikten är att koncernpolicyn ska täcka in de flesta områden varför innehållet formuleras relativt generellt. Kommunens värdegrund finns i visionen och används, enligt intervjuerna, när övriga policyer och riktlinjer tas fram. Värdegrunden anses vara tydlig, förs ut och förankras av ledningspersonal. Policyer och riktlinjer som tidigare fanns i personalhandboken finns idag på kommunens intranät StaffNet, bland annat om bisysslor och lojalitetsplikt. Enligt koncernpolicyn ska inköpsregler upprättas. Några sådana finns inte. SKL:s vägledning Om mutor och jäv finns på kommunens intranät StaffNet. Denna är inte uppdaterad efter att lagreglerna om tagande och givande av muta i 10 kap. brottsbalken ändrats från 1 juli 2012. Kommunens har inga policyer vad gäller resor, deltagande i konferenser och sponsring. Kommunens arbete avseende bisysslor anges fungera väl. Bland annat inhämtar kommunen inkomstuppgifter hos grupper som bedöms vara mer utsatta. Förebyggande arbete Enligt intervjuerna ska kommunens värden och policyer förmedlas av cheferna så att de når samtliga anställda. Personer som ingår i kommundirektörens ledningsgrupp diskuterar och medverkar i implementering av policyer och riktlinjer. Cheferna uppges vara lojala mot kommunen och fattade beslut. Likaså framhålls att var och en har ett ansvar för att ta del av den information som finns på StaffNet. I introduktionen för nyanställda finns ett delmoment om policyer och riktlinjer. I chefsutbildningar förmedlas kommunens värden och en genomgång sker av po-
licyer och riktlinjer. Kommunjuristen genomför, med några års mellanrum, utbildningar för anställda och förtroendevalda. Kommunens har relativt mycket av verksamheterna utlagda på entreprenad och upphandlar flertalet tjänster på ramavtal. Det är främst Teknik inom Stadsbyggnad, Vård och omsorg samt Staffanstorps Kommunfastigheter AB som upphandlar externa utförare. Upphandlingarna för dessa administreras inom respektive förvaltning och bolag. Kommunen har ingen egen upphandlingsfunktion utan samarbetar med andra kommuner i en gemensam upphandlingsfunktion. Förvaltningar och bolag som genomför upphandlingar anlitar extern juridisk kompetens. De avtal som kommunen ingår med externa utförare undertecknas av kommundirektören. Ingen anställd eller förtroendevald kan attestera sina egna utlägg. Om någon anställd deltar på en extern konferens är det alltid kommunen som betalar utgifterna. Beredskap för oegentligheter Anställda och förtroendevalda kan vända sig till närmaste chef, personalavdelningen eller kommunjuristen med frågor om mutor, korruption, gåvor och jävsförhållanden. Det har hänt att kommunen valt att avsluta anställning för personer som medverkat i oegentligheter eller där det visat sig finnas systematiska brister att hålla kostnader inom givna ramar. Kommunen uppges av de intervjuade ha agerat resolut. Enligt intervjuerna tillämpas en försiktighetsprincip, vilket anges ha en förbyggande effekt. En nolltolerans eftersträvas. Bland annat diskuteras principer som att tacka nej till erbjudna luncher från externa parter. Kommunstyrelsen har diskuterat förutsättningar och möjlighet att inrätta en whistle-blower funktion, vilket skulle innebära att anställda kan vända sig dit med tips om oegentligheter. Enligt intervjuerna är det vanligast att personal rådfrågar sin närmaste chef. Enligt intervjuerna betonas vikten av en öppenhet och möjlighet till insyn. Detta gäller även när händelser som kan skapa debatt och som rör förtroendet för kommunen inträffar. Kontroll av risker, uppföljning och rapportering Nämndernas arbete med intern kontroll följs upp och rapporteras årligen till Kommunstyrelen. Uppföljning av bisysslor genomförs av respektive chef och rapporteras till kommundirektören. Kommunstyrelsen gör kvalitetsuppföljningen inom respektive verksamhet. Samtliga enheter blir föremål för uppföljning någon gång under mandatperioden.
Uppföljning av policyer och riktlinjer görs. Samtliga av dem har inte varit föremål för uppföljning de senaste åren. Fördjupning Staffanstorps Kommunfastigheter AB Bolaget har förändrats sedan 2012 och ansvarar idag främst för förvaltningsfastigheter. Bolaget har 30 anställda. Under en övergångsperiod förvaltar bolaget 50-60 lägenheter. I stort sett är bolaget en beställarorganisation med relativt få anställda. Hittills har ledningen mest varit koncentrerad på att säkerställa en ny organisation, bland annat utforma tydliga instruktioner till chefer. Bolaget har idag ingen utvecklad plan för intern kontroll men kommer att ta fram en kontrollplan inför 2014. Denna beräknas vara klar i oktober. Bolaget gör samtliga upphandlingar själv. Personalen har gått utbildning i lagen om offentlig upphandling. Bolaget har upphandlat en driftentreprenad. Stora projekt genomförs som partneringavtal 1. Bolaget har goda erfarenheter av dessa, bland annat för att budget och tider hålls och att den ekonomiska redovisningen är öppen för insyn. Bolagets ledningssystem innehåller styrdokument som policyer, regelverk och attestanter. Kontroller av dessa görs under året. Bolaget kommer framåt att ansluta sig till kommunens policyer. De intervjuade känner inte till och har inte medverkat i kommunens översyn av arbetet med intern kontroll. Bolaget utgår från SKL:s vägledning som bland annat innebär att om en gåva har ett annat syfte är enbart avtalsvård ska den inte tas emot. De anställda som får erbjudanden kan vända sig till VD för avgörande. De intervjuade framhåller vikten av att tänka sig för vad det innebär att ta emot gåvor. Erbjudanden om golf och resor har inte förekommit. Vid konferenser och utbildningar betalar bolaget för deltagarnas utgifter som följer av en medverkan. Enligt de intervjuade har leverantörerna också blivit mer restriktiva med erbjudanden. Frågan om bisysslor tas upp till diskussion med jämna mellanrum. Avsikten är att försöka eliminera risker för anställda och bolaget. Detta kan till exempel ske genom att anställda byter tjänst med varandra. Enligt intervjun finns det en öppenhet i organisationen för att diskutera frågan. Bolaget är inhyrt i ett företagshotell. Där finns också företag som är med i upphandlingar som bolaget gör och som är presumtiva leverantörer. De intervjuade är medvetna om riskbilden och hanterar förhållandet öppet. Fakturamöten med driftentreprenören genomförs en gång per månad. Vid dessa tillfällen granskas fakturaunderlag och diskussioner förs om det är rätt pris, om arbetstiden är rimlig och om arbetet är rätt utfört. Besiktningar av utfört arbete på större jobb görs av drifttekniker. Kund i verksamheten kan höra av sig om arbetet inte är utfört tillfredställande. 1 Partnering är ett avtal där beställare, entreprenörer och leverantörer samarbetar för att skapa mervärde för alla parter i ett projekt. Istället för en detaljerad upphandling sker ett integrerat och öppet samarbete under tiden ett projekt genomförs.
Ändrings-, tilläggs- och avgående arbeten, så kallade äta-arbeten, förekommer bland annat i enklare projekt. Vid dessa tillfällen är det viktigt att kunna göra professionella och sakkunniga bedömningar om rimligt antal timmar och kostnader. Bolaget har ramavtal för el, bygg, vvs, vent, golv, kakel, storkök och hiss. Dessa är rangordnade med tre leverantörer i varje avtal. En av leverantörerna lämnade in fakturor på arbeten som bedömdes vara för dyra och där kostnaderna ökade efterhand. Bolaget anlitade en extern part för att bedöma rimligheten, vilket resulterade i att bolaget sade upp avtalet. De intervjuade anser att bolaget har en beredskap för händelser och agerar tydligt när situationen kräver. Teknik Omkring tio personer är anställda inom enheten teknik. Av dessa är det tre-fyra personer som administrerar upphandlingar av entreprenader och tjänster. Teknik har driftentreprenader inom gata, VA och Park, gatubelysning och renhållning. Teknik i Staffanstorp kan samarbeta med Kävlinge, Svedala och Lomma kommuner för att genomföra upphandingar. I de upphandlingar Teknik hanterar själv tar man i regel hjälp av extern jurist. Teknik använder det elektroniska upphandlingsverktyget TendSign. Detta administreras av systemleverantören Wisma. Verktyget gör att det blir svårare för anbudsgivare att agera oegentligt under upphandlingsprocessen. Enligt intervjuerna kan man tänka sig att risker finns där entreprenörer är aktiva och interagerar med anställda. De större entreprenörerna uppges inte göra några försök till otillbörlig påverkan. I de flesta projekt är det fler personer inom kommunen som arbetet i projektet. Emellanåt förs diskussioner om de speciella förutsättningar och risker som finns i och med att relationen till driftentreprenader är långvariga. Allmänt sett anser man det vara viktigt med professionella relationer. Det händer att av leverantörerna lämnar fakturor med för stora belopp, försöker tillskansa sig flera äta-arbeten eller inte utför arbetet med tillräcklig god kvalitet. De anställda i kommunen hjälps åt för att sprida kunskaper om de leverantörer som missköter sig. I de fall en leverantör föreslår att äta-arbeten ska genomföras krävs ett underlag från leverantören. Beslut om genomförandet tas därefter av projektledare i samråd md kollegor. Byggledare tar stickprov på utfört arbete i leverantörerens dagbokanteckningar. För att godkännas måste fakturor innehålla information som gör att ett utfört arbete kan kopplas till listan för beslutade äta-arbeten. I planen för intern kontroll tas kontroller av fakturor upp. Inga andra kontrollmoment anges. I intervjuerna påtalas vikten av öppenhet och diskussion inom enheten för att förebygga och kunna motverka risker. Ingen av de anställda har egna kontakter med leverantörer. Det finns alltid en insyn från kollegor. Enligt intervjuerna är avsikten att personalen inte ska kunna särbehandla någon entreprenör.
Enligt intervjuerna finns ingen egentlig känd beredskap om det händer någon oegentlighet. De förutsätter att personalen söker upp och tar del av kommunens policyer och riktlinjer på StaffNet. Uppföljning av planen för intern kontroll görs i samband med bokslutsarbetet. Uppföljningen kan leda fram till eventuella ändringar i kommande års plan. Vård- och omsorg Kommunens samtliga tre särskilda boende är upphandlade enligt lagen om offentlig upphandling och drivs som entreprenader. All LSS-verksamhet som gruppboende, daglig verksamhet, personlig assistens samt besvarande och åtgärder för trygghetslarm är upphandlade och drivs av externa utförare. Lagen om valfrihet (LOV) tilllämpas inom hemtjänsten där två externa utförare finns inom omvårdnad och sex inom servicetjänster. Kommunen har 9 korttidsplatser i egen regi och från och med 2013 också projektet Hemteam för att stödja brukare att komma från sjukhus direkt till hemmet. Efter tre veckor inom korttidsboende omfattas brukarna av kundvalet. Myndighetsfunktion för LSS och SOL samt legitimerad personal (sjuksköterskor, sjukgymnaster och arbetsterapeuter), socialpsykiatrin med boendestöd samt ett mindre LSS-boende finns i kommunens regi. Entreprenaderna har egna sjuksköterskor. Kvalitetsutvecklare inom Vård och omsorg administrerar upphandlingar av entreprenader och av utförare inom LOV. Personal som berörs medverkar i upphandlingsprocessen. Extern juridisk kompetens anlitas i samtliga upphandlingar. Ansvar för administration av avtal, bland annat tillsyn och kontroller sköts inom Vård och omsorg. Biståndshandläggare gör bedömningar av nivåer efter den enskilde brukarens behov. Som underlag för bedömningar finns bland annat en checklista i utredningsarbetet samtidigt som de professionella kunskaperna och erfarenheterna har stor betydelse. Uppföljning av enskilda ärenden görs av biståndshandläggare. Kontakter sker med den enskilde brukaren, eventuellt anhöriga, och den personal som är närmast brukaren. Inom LSS och personlig assistans följer LSS-handläggare regelbundet upp enskilda beslut. I kontakter med den enskilde brukaren sker en avstämning av behov och omfattning i beslutet samt om antal timmar är utförda enligt besluten. Vid två tillfällen per år sker en avstämning och kvalitetsuppföljning med externa utförare som utgår från avtalet. Brukarenkäter har genomförts. Fakturor kontrolleras bland annat genom avstämningar mot timlistor där också en professionell bedömning av rimligheten ingår. Inom hemstjänstens omvårdnaddel får externa utförare betalt för utförd tid. Tiden registreras när personal kommer till och går från brukaren. Detta uppges ge ett bra underlag för ersättning och kontroll av utförda tjänster. Kategorin vårdtagaren ej hemma är dock svårare att kontrollera på detta sätt. Inom hemstjänsten och servicetjänster tecknas ett avtal med den enskilde brukaren. Fakturorna kontrolleras av enhetscheferna, bland annat mot biståndsbesluten.
Uppföljningar enligt avtal med externa utförare genomförs av enhetschef, kvalitetsutvecklare och MAS. Uppföljningarna omfattar avtalsuppföljningar, som görs fyra gånger per år, kvalitetsuppföljning samt oanmälda tillsynsbesök. Uppföljningarna dokumenteras och de externa utförarna får information om resultatet. Beroende på utfallet begär kommunen in en handlingsplan med krav på precisering av åtgärder. Uppföljningarna redovisas för nämnden. Enligt Socialnämndens plan för intern kontroll avser kontrollmomenten ärendehandläggning och ersättning till utförare. I stort sett har planen haft samma innehåll över åren. Något kontrollmoment som avser risker för oegentligheter ingår inte. Enligt intervjuerna har någon riskanalys som föregår valet av kontrollmoment inte dokumenterats. Inom Vård och omsorg finns en klagomålsrutin där brukare kan lämna synpunkter. Enligt intervjuerna är klimatet bland personal öppet. Staffanstorp är en liten kommun där ryktesspridning förekommer, vilket anses motverka oegentligheter. Uppföljning av bisysslor görs. Idag finns ingen anställd med bisyssla. Kommunens riktlinjer för hantering av privata medel och gåvor är relevanta för verksamheten. Det händer att personal får mindre gåvor, till exempel blommor. Dessa ställs alltid i gemensamma lokaler och tillfaller inte någon enskild anställd. Vid tveksamheter vänder sig de anställda till sin närmaste chef eller till kommunjuristen. Enligt avtalen med externa utförare ska dessa följa kommunens riktlinjer. Ett värdegrundsarbete inom äldreomsorgen har inletts. Närmast ska värdegrundsledare utbildas och en värdighetsgaranti för hemtjänsten tas fram. De externa utförare som kommunen anlitar får möjlighet att delta. Enligt intervjuerna är nämndens uppfattning att alla som arbetar inom Staffanstorps kommun representerar beställaren/kommunen.
Revisionell bedömning Denna granskning handlar om kommunens förebyggande arbete mot oegentligheter. Vi lämnar följande kommenterar till granskningsmålen. Bedömningar av risker En kommun bör vidta åtgärder mot mutor och oegentligheter som står i förhållande till de risker som föreligger i organisationen. Effektiva åtgärder möjliggörs av att riskerna för oegentligheter i kommunen kartläggs på ett ändamålsenligt sätt. En risk- och sårbarhetsanalys syftar till att identifiera var riskerna för oegentligheter finns, vilka de är och hur de kan begränsas. Kommunstyrelsen eller nämnderna genomför ingen dokumenterad risk- och sårbarhetsanalys avseende oegentligheter. De risk- och väsentlighetsanalyser som utgör grunden för nämndernas och Kommunstyrelsens kontrollplaner omfattar generellt inte risker för oegentligheter. Det saknas i nuläget därmed en ändamålsenlig risk- och sårbarhetsanalys avseende oegentligheter. Vi bedömer därmed att det finns en fara för att riskernas underskattas och att eventuella åtgärder mot oegentligheter blir ineffektiva. Styrelsen bör säkerställa att arbetet med risk- och sårbarhetsanalyser avseende oegentligheter utvecklas och dokumenteras. Bolaget omfattas idag inte av kommunens arbete med intern kontroll. I ägardirektiven framgår att det åligger bolaget att till kommunen översända av styrelsen fastställd internkontrollplan samt redovisning för uppföljning av densamma. Detta görs inte idag. Sammanfattningsvis bedömer vi att kontrollområdet inte uppfylls i nuläget. Vi rekommenderar att arbetet med risk- och sårbarhetsanalysen utvecklas i samband med att Kommunstyrelsen ser över och utvecklar ett nytt system för intern kontroll. Kommunens bolag bör omfattas av kommunens förnyelse av arbetet med intern kontroll. Riktlinjer och det förebyggande arbetet Ett bra skydd mot olika former av otillåten påverkan förutsätter att det finns genomtänkta och sammanhängande riktlinjer, regler och rutiner samt att dessa bygger på en medvetenhet om risker. För att motverka och upptäcka förekomsten av mutbrott och andra oegentligheter bör en kommun säkerställa att det finns en lämplig ansvarsfördelning. Det är viktigt att aktuella policyer och riktlinjer är implementerade och väl förankrade inom samtliga förvaltningar och verksamheter. De anställda måste likaså ges ändamålsenlig information och adekvat utbildning inom ämnesområdet. Kommunen har utarbetat ett flertal policyer och riktlinjer som är relaterade till ämnesområdet oegentligheter. De mer centrala dokumenten tar utgångspunkt i kommunens grundläggande värderingar. Aktuella policyer och riktlinjer relaterade till
ämnesområdet oegentlighet bedöms, utifrån intervjusvaren, som förankrade i verksamheterna. Särskilt arbetet med att fånga upp eventuella bisysslor är frekvent. Det finns idag inget fastställt system för uppföljning av antagna regler, några av dokumenten är inte aktuella och några saknas. Kommunens arbete med policyer och riktlinjer är koncentrerad till koncernpolicyn. Det finns också en betoning av styrning genom dialog och varje anställds ansvar. Sammantaget gör detta att uppmärksamheten för övriga riktlinjer kan vara svag. Enligt vår bedömning bör Kommunstyrelsen se över och komplettera riktlinjer och regler så att dessa är relevanta och aktuella. Det bör i varje dokument framgå vem som ansvarar för att policyn/riktlinjen anpassas till de olika verksamheterna, implementeras, följs upp samt utvärderas. Det förebyggande arbetet sker väsentligen inom förvaltningar och bolag, till exempel utbildningar om risker för oegentligheter. Det förebyggande arbetet är begränsat och bygger inte på någon riskanalys inom området. Kontrollmålet är, enligt vår bedömning, inte helt uppfyllt i nuläget. Beredskap för händelser En handlingsberedskap är viktig för att säkerställa att kommunen har en konsekvent inställning och agerar konsekvent internt och externt när händelser inträffar. Ledningens agerande vid händelser är väsentliga styrsignaler för hur synen på oegentligheter formas i kommunen. Granskningen visar att kommunens sänder starka styrsignaler genom ett beslutsamt agerande i de fall kommunen valt att avsluta en anställning där oegentligheter eller brist på följsamhet mot kommunens mål och ramar uppdagats. Det finns i nuläget ingen utarbetad och dokumenterad handlingsplan om oegentligheter skulle inträffa. Resultatet från granskningsresultatet tyder dock på att beredskapen är god. Likaså finns en tradition med ett snabbt, resolut och öppet agerande då händelser inträffar. Det finns stödfunktioner som är kända i organisationen och information når ledning när allvarligare händelser inträffar. Kommunstyrelsen kan göra ett tillägg i riktlinjerna kring hur situationer där anställda blivit utsatta för otillåten påverkan eller agerat oegentligt ska hanteras. Tillägget kan exempelvis innefatta en beskrivning av rutiner, påföljder, hur kontakten med media samt allmänheten bör hanteras samt behovet av se över kontrollaktiviteter. Kommunen har inte utarbetat några skriftliga rutiner eller riktlinjer för hur anställda ska rapportera olika former av misstänkta oegentligheter. Införande av en whistle-blowerfunktion eller tipssystem diskuteras. Det kan följaktligen vara aktuellt att diskutera om det finns ett behov av att utveckla samt förtydliga kommunens förhållningsregler i detta avseende.
Sammanfattningsvis bedömer vi att kontrollmålet i huvudsak är uppfyllt. Vid den kommande översikten av policyer och riktlinjer bör dock ovanstående punkter beaktas. Vi bedömer att behovet av utbildningsinsatser inom ämnesområdet bör kartläggas så att det säkerställs att samtliga anställda/förtroendevalda vet hur de ska hantera otillbörlig påverkan. Speciellt bör anställda inom identifierade riskområden/riskgrupper erbjudas riktade utbildningsinsatser. Kontroll av risker, uppföljning och rapportering För att säkerställa att rätt åtgärder vidtas för att hantera risker bör kontroller, kontinuerliga uppföljningar eller separata utvärderingar genomföras inom de enheter och funktioner där relevanta riskområden har identifierats. Kontroller enligt planer för intern kontroll och av bisysslor görs kontinuerligt. Några dokumenterade uppföljningar eller separata utvärderingar med fokus på oegentligheter har inte genomförts. Sammanfattningsvis bedömer vi att förutsättningarna för att upptäcka oegentligheter inte är helt tillfredsställande i nuläget. Det saknas framförallt en systematik i arbetet med kontroller och uppföljning som bygger på genomförd riskanalys. Ett formaliserat system och rutiner för hur misstankar om oegentligheter ska fångas upp, hanteras och rapporteras bör utvecklas. De vanligaste sätten att upptäcka oegentligheter är genom tips och riskanpassade kontroller, inte inom det ordinarie arbetet med intern kontroll. Kontrollmålet är, enligt vår bedömning, inte helt uppfyllt i nuläget. Svar på revisionsfrågan Följande revisionsfrågor ska besvaras: Är Kommunstyrelsens arbete mot oegentligheter ändamålsenligt? Är Staffanstorps kommunfastigheter AB:s arbete med frågorna ändamålsenligt? Är den interna kontrollen tillräcklig? Vårt sammanfattande svar på den första frågan är att Kommunstyrelsens förebyggande arbete när det gäller skyddet mot oegentligheter i alla delar inte är ändamålsenligt. Vi bygger vår bedömning främst på att Kommunstyrelsens arbete med riskanalys inte är utvecklat. Inom de olika verksamheterna är dock medvetenheten om risker inom sina respektive områden god. Vidare saknas vissa policyer och riktlinjer och några av policyer och riktlinjer är inte uppdaterade. Vår sammanfattande bedömning på den andra frågan är att bolagets arbete med frågorna i huvudsak är ändamålsenligt. En internkontrollplan kommer att tas fram, vilket bör ske i samverkan med Kommunstyrelsens utveckling av intern kontroll. Vår sammanfattande bedömning på den tredje frågan är att den interna kontrollen inte är helt tillräcklig i dag. Bedömningen bygger på att kommunstyrelsen inte har genomfört någon riskanalys och lagt fast kontrollmoment som kan ligga till grund för kontroller och uppföljning.
Kommunstyrelsen bör beakta bristerna som noterats i denna granskning i utvecklingen av det nya systemet för intern kontroll samt överväga hur styrelsen kan stärka sin övergripande controllerfunktion. 5 december 2013 Bo Thörn Projektledare Carl-Gustaf Folkesson Uppdragsledare