EU, Sverige och den inre marknaden - En översyn av horisontella bestämmelser inom varu- och tjänsteområdet Betänkande av Inremarknadsutredningen Stockholm 2009 STATENS OFFENTLIGA UTREDNINGAR S0LT2009:71
Innehåll Förkortningar 17 Sammanfattning 21 Summary 33 Författningsförslag 45 1 Uppdraget och dess bedrivande 81 1.1 Utredningens uppdrag 81 1.2 Utredningens arbete 83 1.3 Betänkandets disposition 84 2 EU:s inre marknad 87 2.1 Den inre marknadens ekonomiska betydelse 87 2.2 Den inre marknadens framväxt och utveckling 93 2.3 Den inre marknadens grundprinciper 96 2.3.1 Likabehandling 96 2.3.2 Proportionalitetsprincipen 99 2.3.3 Likabehandling eller marknadstillträde 100 2.3.4 Principen om ömsesidigt erkännande 101 2.3.5 Reglering eller avreglenng? 112 2.4 Tjänster av allmänt ekonomiskt intresse 114
Innehåll SOU 2009:71 3 Inremarknadsreglerna i fördraget 119 3.1 Fri rörlighet förvaror 119 3.2 Kvantitativa begränsningar 119 3.2.1 Artikel 28 EG 120 3.2.2 Särskilt angående tekniska handelshinder 123 3.2.3 Informationsförfarande för tekniska standarder och föreskrifter 125 3.2.4 Exportrestriktioner - artikel 29 EG 127 3.3 Medlemsstaternas möjlighet att upprätthålla undantag 128 3.4 Handelsmonopol 129 3.5 Fiskal diskriminering 132 3.5.1 Allmänt 132 3.5.2 Alkoholbeskattning 133 3.6 Unionsmedborgarskapet och fri rörlighet för arbetstagare 134 3.6.1 Unionsmedborgare 134 3.6.2 Arbetskraft 135 3.7 Etableringsfrihet 137 3.8 Fri rörlighet för tjänster 139 3.8.1 Inresa 139 3.8.2 Tre typfall 139 3.8.3 Skillnad mot etablering 140 3.8.4 Skillnader i rättspraxis 140 3.8.5 Tjänstedirektivet 143 3.9 Fri rörlighet för kapital 143 3.10 Konkurrensreglerna 145 3.10.1 Allmänt 145 3.10.2 Konkurrensbegränsande lagstiftning 147 3.11 Statsstöd 149 3.11.1 Allmänt 149 3.11.2 Tjänster av allmänt ekonomiskt intresse och statligt stöd 150
SOU 2009:71 Innehåll 4 Harmonisering på den inre marknaden 155 4.1 Vad menas med harmoniserade regler? 155 4.2 Rättslig grund för harmonisering 156 4.3 Harmoniseringsdirektivens skilda karaktär 157 4.4 Harmoniseringsmetoder 158 4.4.1 Total eller optioneli harmonisering 158 4.4.2 Den äldre harmoniseringsmetoden och den nya metoden 159 4.4.3 Ramverk för framtida EU-lagstiftning på varuområdet 161 4.4.4 Förordningen om ackreditering och marknadskontroll 162 4.5 Avvikelser från harmoniserade regler 164 4.5.1 Syftet med de harmoniserade reglerna måste beaktas 164 4.5.2 Tillåtna avvikelser 165 4.5.3 Goldplating 167 5 Medlemsstaternas skyldighet att säkra en effektiv tillämpning av inremarknadsreglerna 169 5.1 Lojalitetsprincipen 170 5.2 Direkt effekt 170 5.3 EG-rättens företräde 172 5.4 Direkt effekt av direktiv 174 5.5 Direktivkonform tolkning 178 5.6 Effektivitetsprincipen 181 5.6.1 Begränsningar i medlemsstaternas processuella autonomi 181 5.6.2 Skyldigheten att säkerställa interimistiskt skydd 182 5.6.3 Rätten till effektiva rättsmedel 183 5.6.4 Rättsmedel på kommunal nivå i Sverige 187 5.6.5 Dröjsmålstalan mot förvaltningsmyndigheter 188 5.6.6 Skyldigheten att begära förhandsavgörande 189 5.6.7 Medlemsstaternas skadeståndsskyldighet 196
Innehåll SOU 2009:71 5.6.8 Svenska statens skadeståndsansvar vid åsidosättande av EG-rätten 200 5.7 Motvikt till företrädet och EG-rättens krav på genomslag - krav på EG-rättens innehåll och skyddsmekanismer 202 6 Rättsliga och organisatoriska förutsättningar 205 6.1 Regeringens styrning och ansvar för sammanhållen bedömning 205 6.1.1 Allmänt 205 6.1.2 Informell styrning 208 6.2 Myndigheters föreskriftsrätt 209 6.3 Regeringens utrikespolitiska ansvar 211 6.4 Länsstyrelserna 212 6.5 Kommuner och landsting 214 6.6 Myndighetsföreskrifter och kommunal verksamhet 216 6.7 EU-medlemskapet i grundlagen, m.m 217 6.8 Anslutningslagstiftningen, "EU-lagen" 220 6.9 Regeringskansliet och departementen 221 6.9.1 Myndigheten Regeringskansliet 221 6.9.2 Beredningsansvaret 222 6.9.3 Ärenden som avgörs av Regeringskansliet 222 6.9.4 Ansvar och arbetsfördelning i departement 223 6.9.5 Horisontella funktioner på EU- och inremarknadsområdet 223 6.9.6 Departementens ansvar för inremarknadsfrågor 224 6.10 Myndigheter med horisontellt ansvar på inremarknadsområdet 225 6.10.1 Kommerskollegium 225 6.10.2 SWEDAC 232 6.11 Några myndigheter med sektoriellt ansvar på inremarknadsområdet 234 6.11.1 Konsumentverket 234
SOU 2009:71 Innehåll 6.11.2 Arbetsmiljöverket 236 6.11.3 Naturvårdsverket 239 6.11.4 Kemikalieinspektionen 241 6.12 Organisationen av marknadskontroll och annan tillsyn 245 6.12.1 Marknadskontroll 245 6.12.2 Marknadskontroll och tillsyn 246 6.12.3 Den svenska organisationen av marknadskontroll och tillsyn 247 7 Kartläggning av horisontella bestämmelser som rör den inre marknaden i Sverige 253 7.1 Allmänna skyldigheter till följd av medlemskapet i EU 255 7.1.1 Myndighetsförordningen (2007:515) 255 7.1.2 Konsekvensutredningar; konsekvensutredningsförordningen m.m 257 7.1.3 Förordningen om vissa skyldigheter för myndigheter vid ett medlemskap i Europeiska unionen ("Skyldighetsförordningen") 259 7.2 Bestämmelser avseende utformningen av nya regler som påverkar handeln med varor 263 7.2.1 Anmälningsförfarandet i artikel 95 EG 263 7.2.2 Anmälningsförfarandet enligt artikel 15.2 i tjänstedirektivet 267 7.2.3 Anmälningar av tekniska föreskrifter och standarder genom direktiv 98/34/EG 268 7.2.4 Förordningen (1994:2029) om tekniska regler 270 7.2.5 Anmälningsförfarandet beträffande nya standarder 282 7.3 Bestämmelser angående ackfeditering och bedömning av överensstämmelse (teknisk kontroll) 287 7.3.1 Inledning 287 7.3.2 Grundläggande begrepp m.m 288 7.3.3 Lagen och förordningen om teknisk kontroll 290 7.3.4 Lagen om CE-märkning 291 7.3.5 Förordning (EG) nr 765/2008 och beslut nr 768/2008 291
Innehåll SOU 2009:71 7.4 Bestämmelser angående tillämpningen av regler som påverkar handeln med varor och tjänster 293 7.4.1 Förordning (EG) nr 764/2008 om ömsesidigt erkännande 293 7.4.2 Förslag till lag om tjänster på den inre marknaden...295 7.5 Bestämmelser om marknadskontroll och informationsutbyte rörande produkters och tjänsters säkerhet 295 7.5.1 Informationsutbyte beträffande ingripanden mot farliga konsumentvaror 295 7.5.2 Förordning (EG) nr 765/08 om ackreditering och marknadskontroll 297 7.5.3 Den svenska förordningen om marknadskontroll av varor 299 7.5.4 Varningsprocedur för tjänster 300 7.5.5 Lagen (2002:562) om elektronisk handel 303 7.5.6 Särskilda tullregler som rör produktsäkerhet 305 7.6 Bestämmelser angående skyldigheten att undanröja faktiska hinder som påverkar handeln med varor 307 8 Tillämpningen av inremarknadsreglerna i Sverige 311 8.1 EG-fördragets grundprinciper 312 8.2 Informationsförfarandet för tekniska regler 313 8.3 Regler om ackreditering och marknadskontroll 313 8.4 Organisationen för tillsyn och marknadskontroll 314 8.5 Effektivare hantering av inremarknadsfrågor i statsförvaltningen 315 8.6 Tydligare roll och ansvar för kommuner 315 8.7 Tydligare roll- och ansvarsfördelning inom standardiseringsområdet 316 8.8 Webbportal för den inre marknaden 317 8.9 Kompetens hos tjänstemän som berörs av den inre marknaden 317 10
SOU 2009:71 Innehåll 8.10 Företag 318 9 Överväganden och förslag 321 9.1 Inledande synpunkter 321 9.1.1 Ett svenskt varupaket? 322 9.1.2 Nytt sätt att genomföra EG-förordningar 323 9.1.3 En effektivare organisation för inremarknadsfrågor 323 9.1.4 En synligare inremarknadsmyndighet 325 9.1.5 Kompetenshöjande åtgärder 326 9.1.6 Tydligare roll och ansvar för kommuner 327 9.1.7 Effektivare marknadskontroll 327 9.1.8 Gemensam webbportal 327 9.1.9 Bättre villkor för företag 328 9.1.10 Utredningens förslag 328 9.2 Ett sammanhållet och förenklat horisontellt regelverk för varor och tjänster 329 9.2.1 Behovet av svenska föreskrifter 330 9.2.2 Behövs en lag om varor på den inre marknaden? 333 9.2.3 Varupaketet i svensk rätt 334 9.2.4 Övriga svenska horisontella bestämmelser för varor 337 9.2.5 Överväganden 338 9.3 Ny förordning om varor på den inre marknaden 340 9.3.1 Förordningens tillämpningsområde 341 9.3.2 Definitioner 342 9.3.3 Allmän erinran om grundläggande principer 342 9.3.4 Kommerskollegiums horisontella ansvar på inremarknadsområdet bör framgå 343 9.3.5 Förslag till nya regler som kan hindra eller begränsa den fria rörligheten förvaror 343 9.3.6 Principen om ömsesidigt erkännande 345 9.3.7 Underrättelser enligt förordning (EG) nr 764/2008 348 9.3.8 Ömsesidigt erkännande av intyg och provningsrapporter m.m 350 9.3.9 Allmänna bestämmelser om marknadskontroll 351 9.3.10 Åtgärder för undanröjande av faktiska hinder som påverkar handeln med varor 353 il
Innehåll SOU 2009:71 9.3.11 Underrättelse till regeringen 354 9.3.12 Samråd och bemyndigande 355 9.4 Ny lag och förordning om ackreditering och teknisk kontroll 355 9.4.1 Förstärkt roll för ackreditering 357 9.4.2 Konsekvenser för utnämnandet av anmälda organ...358 9.4.3 Avtal om ömsesidigt erkännande i samband med bedömning av överensstämmelse som Europeiska gemenskapen träffat med tredje land 359 9.4.4 CE-märkning 359 9.4.5 Bestämmelser om sanktionsavgift 360 9.4.6 Bestämmelser om överklagande 360 9.4.7 Förslag till förordning om ackreditering och teknisk kontroll 362 9.5 Ny förordning om informationsförfaranden och kontroll av regler på den inre marknaden 363 9.5.1 Inledning 364 9.5.2 Förordningen (1994:2029) om tekniska regler 366 9.5.3 Definitioner och begreppsapparat 368 9.5.4 Utformning och samråd 373 9.5.5 Konsekvensutredning 374 9.5.6 Myndigheternas underrättelseskyldighet till Kommerskollegium 375 9.5.7 Anmälningar enligt tjänstedirektivet 378 9.5.8 Kommerskollegiums åtgärder med anledning av en underrättelse 380 9.5.9 Överlämnande av ärenden till regeringen i vissa fall 382 9.5.10 Undantag från anmälningsplikten 390 9.5.11 Inkomna utlåtanden och kommentarer, m.m 391 9.5.12 Myndighetens beslut och underrättelse därom 392 9.6 Ökat genomslag för EG-fördragets grundprinciper 392 9.6.1 Inledning 393 9.6.2 Fördelar med lagform 394 9.6.3 Lagreglering av EU-medlemskapet 395 9.6.4 Nuvarande reglering av EU-medlemskapet 396 9.6.5 Finns det behov av bestämmelser om fri rörlighet i svensk lag? 403 9.6.6 Överväganden om grundläggande lagreglering 406 12
SOU 2009:71 Innehåll 9.7 Bättre samordning och intressebevakning inom standardiseringsområdet 408 9.7.1 Inledning 408 9.7.2 Standardiseringsverksamhet till följd av direktiv enligt nya metoden 410 9.7.3 Standardiseringsverksamhet på det icke harmoniserade området 412 9.8 Effektivare hantering av inremarknadsfrågor i statsförvaltningen 416 9.8.1 Den svenska förvaltningsmodellen 416 9.8.2 Ansvarsfördelningen för inremarknadsfrågor 419 9.8.3 Regeringens hantering av inremarknadsfrågor 420 9.8.4 Överväganden 421 9.9 En synligare svensk inremarknadsmyndighet 426 9.9.1 Kommerskollegiums uppgifter på inre marknadsområdet 426 9.9.2 Kommerskollegiums roll som inremarknadsmyndighet 427 9.9.3 Kommerskollegiums utåtriktade verksamhet 431 9.10 Tydligare roll och ansvar för kommuner och landsting 432 9.10.1 EU-medlemskapets påverkan på kommunal nivå 433 9.10.2 Överväganden 435 9.11 Effektivare och mer samordnad marknadskontroll 438 9.11.1 Marknadskontrollens funktion och betydelse 439 9.11.2 Rollfördelning 443 9.11.3 Samordning 447 9.12 Webbportal för den inre marknaden 456 9.12.1 Informationsbehov enligt tidigare granskningar 457 9.12.2 Arbetet med genomförande av tjänstedirektivet 459 9.12.3 Överväganden och förslag om en gemensam webbportal för den inre marknaden 460 9.12.4 Webbinformation om inre marknaden i dagsläget...461 9.12.5 Överväganden och förslag om Webbportalens informationsinnehåll och utformning 465 9.12.6 Övergripande ansvar för övrig webbinformation 466 9.12.7 E-förvaltning 466 9.12.8 Tidsaspekter 468 13
Innehåll SOU 2009:71 9.13 Kompetensförhöjningsstrategi för tjänstemän som berörs av den inre marknaden 469 9.13.1 Informationsbehov och informationsinsatser 470 9.13.2 Bättre kompetensförsörjning på inremarknadsområdet i allmänhet 477 9.14 Bättre villkor för företag 484 9.14.1 Företagens betydelse 485 9.14.2 Förbättring av informationen till företagen om den inre marknaden och dess funktion 487 9.14.3 Förbättring av företagens möjlighet att påverka nya regler 496 9.14.4 Utvidgade möjligheter för företagen att tillvarata sina rättigheter 498 10 Konsekvensutredning 501 10.1 Allmänt 502 10.2 Ekonomiska konsekvenser inom den offentliga sektorn 511 10.3 Ekonomiska konsekvenser för företagen 514 10.4 Övriga konsekvenser 524 11 Författningskommentar 531 11.1 Förslag till förordning om varor på den inre marknaden m.m 531 11.2 Förslag till lag om ackreditering och teknisk kontroll 552 11.3 Förslag till förordning om ackreditering och teknisk kontroll 569 11.4 Förslag till förordning om informationsförfaranden och kontroll av regler på den inre marknaden 577 11.5 Förslag förordning om ändring i förordning (1994:2035) om vissa skyldigheter för myndigheter vid ett medlemskap i Europeiska unionen 601 11.6 Förslag till förordning om ändring i tullförordning (2000:1306) 601 14