Datum Dnr 2001-03-05 1732-2000 Finansdepartementet 103 33 STOCKHOLM Ekonomienheten Yttrande över Departementsskrivelsen Ekonomisk styrning för effektivitet och transparens (DS 2000:63) Domstolsverket (DV) har anmodats att lämna yttrande över den rubr. Departementsskrivelsen. Yttrandet begränsas till de delar som berör DV:s verksamhetsområde. DV får med anledning härav anföra följande: Sammanfattning DV tillstyrker förslaget att samma avgränsning, principer och presentationsformer skall tillämpas vid budgetering och redovisning. Förslaget om att tilldela budget per verksamhetsgren kan säkert vara relevant och ändamålsenligt för vissa myndigheter. DV avstyrker dock förslaget om att tilldela budget per verksamhetsgren för domstolsväsendet. Omfattningen av utredningens förslag på månatliga periodiseringar framgår inte av rapporten. Om förslaget innebär att månadsvisa periodiseringar ska jämställas med "månatliga bokslut" så är det för domstolsväsendets del inte möjligt att åstadkomma detta. DV vill framhålla vikten av att den information som idag lämnas också används. Redan med nuvarande krav på inrapporteringen till statsredovisningen ifrågasätter DV behovet av delårsrapporten. Postadress Besöksadress Telefon Telefax 551 81 JÖNKÖPING Kyrkogatan 34 036-15 53 00 036-16 57 21
2 Det är DV:s bedömning att de föreslagna förändringarna för domstolsväsendets del kommer att innebära ett betydande merarbete som till vissa delar inte kommer att stå i rimlig proportion till nyttan. Beskrivning av domstolsväsendet Utredningens förslag får olika konsekvenser beroende på respektive myndighets organisation och uppbyggnad. Inledningsvis görs därför en kort beskrivning av DV:s verksamhetsområde och bokslutsarbete som bakgrund till de synpunkter som framförs i detta yttrande. DV:s verksamhetsområde består av sammanlagt 142 självständiga myndigheter av olika kategorier enligt följande: Myndighetskategori Antal myndigheter Antal anställda Allmänna domstolar Högsta domstolen 1 90 Hovrätter 6 683 Tingsrätter 93 2 819 Allmänna förvaltningsdomstolar Regeringsrätten 1 103 Kammarrätter 4 424 Länsrätter 23 864 Hyres- och arrendenämnder 12 99 Rättshjälpsmyndigheten 1 21 Domstolsverket 1 153 Totalt 142 5 256 DV är central förvaltningsmyndighet för ovan nämnda domstolar och myndigheter och bokslutsmyndighet för verksamhetsområdet. Någon regional nivå finns inte i administrativt hänseende. DV är en av de största bokslutsmyndigheterna. DV har i dag inte mindre än sex olika s.k. företag i redovisningssystemet Agresso; tre i det räntebelagda flödet och tre i det räntefria flödet. Under ett år hanteras ca 300 000 verifikationer som tillsammans skapar ca 1,2 miljoner transaktioner. Ca 72
3 domstolar har egen registrering i det räntebelagda flödet medan övriga domstolar sänder material till DV för registrering. I det räntefria flödet är det endast ca 20 domstolar som har egen registrering. År 2001 uppgår anslagsmedlen i det räntebelagda flödet till 3 387 mkr och i det räntefria flödet till 858 mkr. Beskrivning av bokslutsarbetet Under bokslutsarbetet inom DV:s verksamhetsområde är samtliga 142 myndigheter inblandade. Vid varje myndighet berörs flera personer av detta arbete. Domstolarnas bokslutsarbete är emellertid begränsat till att upprätta inventeringsprotokoll över bl.a. kontantkassan, postgiroanvisningar, ankomstregistrerade fakturor samt upplupna kostnader och intäkter vid bokslutstidpunkten. För att sammanställa dessa uppgifter och möjliggöra bokföring av periodiseringar m.m. i respektive företag i Agresso använder sig DV av Excelmallar. Det innebär att i stort sett samtliga avstämningar och periodiseringar görs centralt av DV eftersom det är en mängd uppgifter i bokslutsarbetet som inte kan skötas av de enskilda myndigheterna. Exempel på sådana uppgifter är statsredovisning, avstämning av postgiro-, bank-, räntekontoflöden, motpartsavstämning, momsredovisning, upprättande av skattedeklaration, inbetalning av sociala avgifter och skatt, upprättande av kontrolluppgifter, administration av anläggningsregister och lån. Förslaget om ändrade budgeteringsprinciper DV tillstyrker förslaget att samma avgränsning, principer och presentationsformer skall tillämpas vid budgetering och redovisning. Övergång till bokföringsmässiga principer för budgeten på samma sätt som för redovisningen och slopande av nuvarande anslagsredovisning är enligt DV:s mening ändamålsenliga förändringar.
4 DV tillstyrker också förslaget om att intäktsföra anslag för den egna verksamheten i samband med överföringen till myndighetens räntebärande konto. Förslaget om indelning av verksamhetsstrukturen i tre nivåer: Politikområden, Verksamhetsområden, Verksamhetsgrenar. Förslaget om att tilldela budget per verksamhetsgren kan säkert vara relevant och ändamålsenligt för vissa myndigheter. DV avstyrker dock förslaget om att tilldela budget per verksamhetsgren för domstolsväsendet. DV har visserligen inget att erinra mot förslagets syfte som bl.a. är att skapa förutsättningar för att åstadkomma en tydligare koppling mellan mål, resultat och kostnader. Ett genomförande av förslaget skulle dock få betydande negativa konsekvenser för domstolsväsendet. Domstolsväsendets verksamhet är fr.o.m. årets regleringsbrev indelat i verksamhetsgrenarna handläggning av brottmål, tvistemål, förvaltningsmål och ärenden samt resursfördelning och reformarbete. Förslaget innebär att regeringen skulle ge budgetbidrag till respektive verksamhetsgren. DV skulle i sin tur fördela dessa budgetbidrag till de ca 140 domstolarna, vilket t.ex. skulle innebära att varje allmän domstol skulle få åtminstone tre budgetar var. För att det överhuvudtaget skulle vara möjligt att göra denna fördelning av medel mellan respektive verksamhetsgren krävs det bl.a. noggranna uppföljningsinstrument och -metoder. Domstolarna saknar vidare möjlighet att påverka antalet inkommande mål. Om t.ex. måltillströmningen under året inte sammanfaller med den prognosticerade kan det komma att krävas flera beslut för omfördelning av medel mellan de olika verksamhetsgrenarna. Det kan t.ex. gälla beslut i fråga om omfördelning av medel inom den enskilda domstolen, mellan domstolar och mellan regeringens respektive tilldelade budgetbidrag. Den betydligt utökade resursåtgången för att få detta att fungera kommer, enligt DV:s bedömning, inte närmelsevis att stå i proportion till nyttan. Enligt DV:s uppfattning innebär förslaget om budgetbidrag per verksamhetsgren för domstolsväsendets del en återgång till en ökad detaljstyrning med en ökad byråkratisering till följd, som inte skulle gagna
verksamheten. Om förslaget genomförs skulle det krävas att domstolsväsendets verksamhetsgrenar förändrades till att i princip motsvara verksamhetsområdesindelningen. Syftet med förslaget har i sådant fall förfelats. 5 Förslag om månatliga periodiseringar och rapporteringar I avsnitt 4.4.2 (sid. 95) framgår att ett merarbete uppkommer genom att myndigheterna måste göra månadsvisa periodiseringar av vissa utgifter och fördela kostnaderna per verksamhetsgren. Omfattningen av dessa periodiseringar går dock inte att utläsa ur rapporten. DV gör för närvarande inga månatliga periodiseringar, utöver avskrivningar på anläggningstillgångar. Om förslaget innebär att månadsvisa periodiseringar ska jämställas med "månatliga bokslut" så är det för domstolsväsendets del inte möjligt att åstadkomma detta. Detta beror dels på domstolsväsendets organisationsstruktur och fördelning av arbetsuppgifter i bokslutsarbetet (se beskrivning i början av detta yttrande), dels på att viss information tillhandahålls av andra myndigheter. Enligt utredningens förslag ska månadsvis rapportering av utfall ske till statsredovisningen. Redan i dag inrapporteras detaljerad och omfattande utfallsinformation månatligen, vilket är ett resurskrävande arbete. DV vill framhålla vikten av att lämnad information i form av månatliga rapporter, delårsrapport och årsredovisning också används. Redan med nuvarande nivå på inrapporteringen till statsredovisningen ifrågasätter DV behovet av delårsrapporten. Vissa konsekvenser vid införandet av den föreslagna budgeteringsmodellen I rapporten är inte vissa effekter av övergången från nuvarande till framtida modell tillräckligt belysta. En fråga som, enligt DV:s mening, är otillräckligt belyst är vad som händer med nuvarande överföringsbelopp. Som konkret exempel kan förhållandena inom DV:s verksamhetsområde redovisas:
6 Saldo på räntekonto 2000-12-31 33 126 tkr Anslagsöverskott på motsvarande anslagsposter 47 263 tkr Anslagsöverskott på anslagsposter som belastar SCR 11 782 tkr Utnyttjad anslagskredit på anslag som belastar SCR -39 301 tkr För anslag/anslagsposter som redan i dag är kopplade till räntebärande konton torde övergången till det nya systemet inte kräva någon särskild åtgärd. Skillnaden mellan saldo och överföringsbelopp beror huvudsakligen på tidsmässiga variationer mellan utgifter och utbetalningar. Dessa variationer är slumpmässiga och inte systematiska. Övergången till det nya systemet är svårare att överblicka när det gäller anslag/anslagsposter som idag belastar statens checkräkning (SCR). Kommer de nya icke räntebärande kontona hos RGK att tillföras något saldo och hur kommer i så fall detta saldo att beräknas? När det gäller investeringsutgifter anges bl.a. på sid. 55 och sid. 57 att övergången från investeringsutgifter till kostnaden för avskrivningen och ränta är en väsentlig förändring. Inom DV:s verksamhetsområde finansieras samtliga investeringar med räntebelagda lån i RGK och anslagsbelastning sker med ränta och amorteringar. Någon nämnvärd skillnad mellan amorteringar och avskrivningar föreligger inte. Den föreslagna förändringen medför därför inte någon större årlig beloppsmässig skillnad jämfört med dagsläget för domstolsväsendets del. I exempel på sid. 91 som visar regleringsbrev för Vägverket framgår att det i regleringsbrevet kommer att anges max förändring av balanserat resultat. Årets resultat består av en periodiseringseffekt som visar skillnaden mellan vad som kostnadsbokförts och vad som anslagsavräknats. Dessa poster är svåra att budgetera och i princip omöjliga att påverka. Som exempel kan anges att en ökad semesterlöneskuld inom domstolsväsendet förra året resulterade i en förändring på ca 14 mkr. Den totala semesterlöneskulden uppgår till 147 mkr. Om samtlig personal tar ut all innestående semester under året skulle resultatet förändras med detta belopp. DV vill därför
7 betona vikten av att regeringen inte sätter alltför snäva gränser på detta mått. Behovet av tekniska hjälpmedel DV instämmer i vad som sägs om behovet av IT-stöd. DV vill understryka vikten av ett väl utvecklat IT-stöd för den ekonomiska styrningsprocessen. Detta är en viktig förutsättning för de föreslagna förändringarna i den ekonomiska styrningen. Det är fråga om väsentliga förändringar och mycket ny information som skall överföras mellan olika nivåer inom det statliga området. Det är också fråga om korta tidsfrister för att överföra informationen. Att göra detta manuellt är ohållbart och resurskrävande. Utvecklingen av IT-stödet måste därför ske med hög prioritet och så snabbt som möjligt. Merarbete DV:s synpunkter i denna del koncentreras naturligen till den resursmässiga påverkan på myndigheterna av de föreslagna förändringarna. Någon nämnvärd resursminskning med anledning av att anslagsavräkningen försvinner uppkommer inte enligt DV:s bedömning. Konsekvenserna av förslagen kommer sammantaget, enligt DV:s uppfattning, att medföra ett betydande merarbete för DV som till vissa delar inte kommer att stå i rimlig proportion till nyttan. Detta gäller inte enbart de första åren efter införandet av förändringarna. För domstolsväsendets del innebär de föreslagna förändringarna, enligt DV:s bedömning, att en väsentligt ökad resursåtgång kommer att krävas även på längre sikt. Begreppsförvirring Vissa begreppsförvirringar finns i rapporten. Inledningsvis talar man om budgetbidrag. I senare delar av rapporten används anslagsbegreppet. Vidare används ordet verksamhetsgrenar och verksamhetsobjekt blandade. Försla-
8 gens innebörd blir på grund av begreppsförvirringarna onödigt svårfångade och tidsödande att tillägna sig. Detta yttrande har beslutats av generaldirektören Stefan Strömberg. I den slutliga handläggningen har även deltagit enhetschefen Ann Härelind Jonzon, enhetschefen Mats Malmsjö, sektionschefen Örjan Johnsson och sektionschefen Anette Nilsson. De båda sistnämnda föredragande. Stefan Strömberg Anette Nilsson Kopia till Justitiedepartementet