Dualistiska hyressystem kontra enhetliga hyresmarknader Jim Kemeny Institutet för bostads- och urbanforskning Uppsala universitet 11e mars 2003 Copyright These papers are drafts only but may be cited or quoted. They may be downloaded for personal use but they may not be reproduced or published elsewhere electronically or otherwise without the express permission of the author.
Inledningen Det hävdas ibland i litteraturen att i ett modernt samhälle ökar andelen äganderätt med välstånd. Men när man rangordnar länder enligt andel hushåll som bor med äganderätt blir det uppenbart att procent av äganderätt inte återspeglar ländernas relativa välstånd, inte ens om man utesluter lågurbaniserade länder där ibland över 90 procent av befolkningen på landsbyggden äger sina bostäder. En annan förklaring krävs för att förstå relationen mellan andel äganderätt och välståndet. Problemet är att bland länderna med de lägsta andel äganderätt hittar man några av de allra rikaste länder, såsom Tyskland och Schweiz, men också Sverige, Danmark, Nederländerna och Österrike (Kemeny, 1981 tabell 1.1). I mina jämförande studier utgick jag från hypotesen att den bakomliggande orsaken till denna skillnad är att i de länder där en allmän tillgänglig och attraktiv hyresrätt odlas, blir det ett konkurrenskraftigt alternativ till både vinstdrivande hyresrätt och äganderätt. Äganderätts dragkraft är i hög grad beroende av en begränsad tillgänglighet till en attraktiv hyresmarknad med självkostnadshyror, hög bostadsstandard och starkt besittningskydd. Ju mer attraktiv hyresrätten är desto svagare blir efterfrågan på äganderätt även i rika länder. En närmare granskning av de rika länder som har en låg andel äganderätt avslöjar utmärkande strukturella egenskaper hos deras hyressektorns organisation. Medan i engelsktalande länder samt fler Skandinaviska länder Norge, Finland och Island - samt ett antal andra länder hålls självkostnads bostadsverksamhet utanför den öppna hyresmarknaden genom att ringa in den i ett förstatligad och ickemarknadsmässig fattig hyressektor, i Tyskland, Sverige, Danmark, Nederländerna, Schweiz och Österrike, har man odlat självkostnads bostadsföretagens ekonomisk styrka och försökt integrera de med den öppna hyresmarknaden. Jag har givit dessa två modeller benämningen det dualistiska hyressystemet respektivt den enhetlig hyresmarknaden. Ett dualistiskt hyressystem kännetecknas av två sorts hyresrätt som hålls isär och därigenom gestaltar sig som två helt olika hyresrättsmässiga besittningsformer. På den öppna hyresmarknaden tillåts bara vinstdrivande hyresvärdar delta. Självkostnads bostadsförsöjning hålls borta från den öppna hyresmarknaden genom att den förstatligas och styrs administrativt av ett byråkratiskt regelverk som begränsar allmänn tillgänglighet till det självkostnads bostadsbeståndet. Man helt enkelt upprättar en planekonomisk offentlig bostadssektor för att den öppna hyresmarknaden ska skyddas från den konkurrens som icke-vinstdrivande verksamhet kan tänkas bjuda. Paradoxalt nog, den så kallad öppna hyresmarknaden som lovprisas av nyliberala ekonomer bevaras genom upprättandet av en planekonomisk statlig styrning av självkostnads hyresrätt. Med en enhetlig hyresmarknad syftar man på en gradvis anpassning av självkostnads bostadsförsöjning till hyresmarknaden genom att skydda de nyetablerade självkostnads bostadsbolag och inleder en nödvändigvis lång men alltmer påtaglig nedtrappning och avveckling av subventioner och regleringen. Syftet är att odla fram ett effektivt självkostnadsbaserat inslag på hyresmarknaden som ska ha en dämpande effekt på hyresnivån, ska var normgivande för bostadsstandard, samt ska förebygga de
bostadsbrister som uppstår när privatkapital flyr hyresmarknaden för tillfällinga mer vinstgivande investeringar i börsbubblar, såsom IT, och export av krigsmaterialet. 1 I de två följande avsnitt diskuterar jag dessa två modeller för sig. Det Dualistiska Hyressystemet Det mest känd internationellt på grund av sin förekomst i alla engelsktalande länder är det dualistiska hyressystemet. I ett dualistiskt hyressystem, förhindras självkostnads bostadsföretag från att konkurrera med vinstinriktade hyresföretag på den öppna hyresmarknaden. De skiljs åt genom att det självkostnads bostadsbeståndet förstatligas och är avskärmat från den öppna hyresmarknaden genom att det blir öronmärkt för de allra fattigaste hushåll - en fattig bostadssektor. Systemet kan betäcknas som dualistiskt eftersom utifrån det som ursprungligen var en besittningsform - hyresrätt - skapar man två olika sorters hyresrättsbaserade besittningsformer en privat vinstinriktad hyresrätt och en offentligägd hyresrätt. Dessa två hyresrättsformer ges helt skilda förutsättningar. Vinstdrivande hyresrätt har oreglerad hyressättning och svagt eller obefintligt besittningsskydd. Självkostnadssektorn i ett dualistiskt hyressystem drivs som en kommando ekonomi. Systemet har alla de igenkännbara förtecken av planekonomin i kommunistiska länder kapitalsvält, nedgångna reparation, hyressättning centralt bestämd av staten utifrån de årsvisa politiska och statsbudgetariska förutsättningar, en förmynderaktig behandling av hyresgäster som klienter i stället för som kunder, samt en byråkratisk tilldelningsmekanismen med tillämpning av en sträng imkomstprövning. Det är något av en paradox att den vinst-drivna hyresmarknaden,lovprisad av nyliberala ekonomer,hålls under armarna och bevaras tack vara att självkostnadshyresrätten förstatligas och utestängs f rån hyresmarknaden. På detta sätt skapar staten en vinstdriven hyresmarknad skyddad från konkurrens från självkostnadsverksamhet. Bengtsson och Kemeny (1997) ger denna form av offentligägda hyresrätt benämningen särnytta för att kontrasta det med allmännytta som är till för allas nytta och inte bara för de fattiga (tabell 2). TABELL 2 BOSTÄDERS BESITTNINGSFORM I NÅGRA LÄNDER (%) 1. NÅGRA LÄNDER MED DUALISTISKT HYRESSYSTEM Äganderätt Privat Särnytta Allmännytta Hyresrätt England 70 10 20 0 Irland 78 9 14 0 1 Det var kapitalflykten från fastigheterna till krigsmaterialindustrierna under andra världskriget som utlöste upprättandet av den svenska enhetlig hyresmarknaden.
USA 70 25 5 0 2. NÅGRA LÄNDER MED ENHETLIG HYRESMARKNAD Äganderätt Privat Hyresrätt Särnytta Allmännytt a Tyskland 37 38 0 25 Danmark 52 25 0 18 Sverige 40 20 0 23 *För Sverige tillkommer 17 procent bostadsrätt, för Danmark 5 procent privata s k andelsboliger. (Källan: Bengtsson och Kemeny, 1997 s.19) Tabell 2 ska tolkas på följande sätt. I det dualistiska hyressystemet finns två skilda besittningsformer med benämningen hyresrätt. De först odlas fram och sedan hålls isär genom bostadspolitiska åtgärder, samt att ägaren till särnyttan kommunen (till exempel i Storbritannien), delstaten (Australien) eller staten (Nya Zeeland) se till att särnyttan icke skall konkurrera med vinstdrivande hyresrätt. Ju strängare denna principen genomförs desto mindre blir den särnyttiga sektorn och desto fattigare eller till och med utbottade blir dessa hyresgäster. Det finns stora variationer i relativ storleken av privat hyresrätt respektiv särnyttan mellan länderna. England och Irland har relativt stora särnyttiga sektorer och bara en residuell privat hyresmarknad. I USA, Kanada, Australien och Nya Zeeland är det tvärtom. Den Enhetlig Hyresmarknaden Enhetliga hyresmarknader har sina ursprung i mellankrigstidens Tyskland, där man var angelägen att undvika å ena sidan den ohämnade vinstmarknaden som skapade kaos under weimarrepubliken och å andra sidan den kommunistiska och fascistiska/nazistiska kommandoekonmin. Man vill åstadkomma en mellanform som drar fördelarna av både marknaden och rättstaten utan att belastas av nackdelarna av bådederas extrema utslag. För att åstadkomma detta utvecklade en grupp tyska ekonomer och jurister en ekonomisk filosfi som man odlad fram i en informell forskningsnätvärk som fick benämningen ordoliberalerna. Gruppen hade sina egna seminarier och publikationserie (ett årsbok) och den ekonomisk modell som de utarbetade var ett praktisk försök att undvika både den kommandoekonomi och den låtfara extremerna. De benämde denna lösning soziale Marktwirtschaft (socialmarknaden) och döpte den till der dritte Weg (den tredje vägen). Efter andra världskriget hamnade fler ordoliberaler i nyckelpolitiska positioner i det numeras federala Tyskland. Ludvig Erhardt, först som första ekonomiminister och sedan han efterträde Adenauer som rikskansler, vävde fler ordoliberaler till Bonn administrationen. Bland dessa var hans främste ekonomirådgivare den framstående ordoliberalen Müller-Armack som myntade begreppet socialmarknaden. Det gjorde att den sociala marknadspolitiken tillämpades i uppbygnaden av flera delar av den rasade tyska ekonomin (se Kemeny, 1995 samt Kemeny, 1997 för vidare diskussion och referenser). Den tredje vägen låg till grund för den tyska miraklen men snart växte ur sig förutom i några sektorer av ekonomin där storskalighet och internationel konkurrens var mindre fördelaktig och då främst på bostadsmarknaden.
Denna tredje vägens politik, i synnerlighet när det gällde bostadsmarknaden, togs upp av en del andra länder, bland annat av Sverige. Man ska komma i håg att under första hälften av 1900-talet var Tyskland som stormakt en viktig kulturell samt idemässig inspirationskälla, i synnerhet för Tysklands små västerländska grannländer, inklusive Sverige. De länder förutom Tyskland som jag har kunnat identifiera som inneha en enhetlig hyresmarkad är Sverige, Danmark, Nederländerna, Schweiz och Österrike. Dessa länder har ett gemensam betecknande som små västerländska länder som är grannar till Tyskland. Att den enhetlig hyresmarknad råkade adopteras av just dessa länder förfaller mig som en osannolik tillfällighet. Jag skulle påstå att spridningen av den tredje vägens bostadspolitik kan i just detta avseende förklaras med hjälp av diffusionsteori, även om jag har inte kunnat spåra några direkta hänvisningar till den Tyska tredje vägen bland ledande svensk välfärdstatsbyggare under den tiden då svensk bostadspolitik utformades. I stället la Sverige beslag på det Tyska begreppet och giorde det till ett Svensk begrepp. Detta är kanske inte konstigt givet att after andra världkrigets slut ansågs det inte särskillt tilltalande att hänvisa till Tyskland som modell, och då i synnerlighet inte i socialdemokratiska kretsar. 2 Samtidigt utvecklade varje land sin egen version av den enhetlig hyresmarknaden. Andelen av självkostnadsaktörer varierar kraftigt från under 20 procent i Schweiz till 80 procent i Nederländerna. I de tyskspråkiga länder och i synnerhet i Tyskland och Schweiz satsade man på en mångfald av självkostnads försörjare kooperativ hyresrätt, kommuner, privatägda stiftelser, så kallad begränsad vinst bolag (limited-profit companies), mm. 3 I Nederländerna och Danmark litade man i stället på en enformig lösning genom att all självkostnads hyresbostadsförsöjning ordnades av privatägda bostadsstiftelser. Dessutom i Danmark har dessa stiftelser ett starkt inslag av hyresgästinflytande. I Sverige valde man också en enformig lösning, men i stället för privatägda bostadsstiftelser med direkt hyresgäst inflytande satsade man på kommunägda bostadsbolag med indirekt medborgarinflyttande genom rösträtt. 4 Det finns således två skärande sätt att klassificiera enhetliga hyresmarknader. (1) Mångfald versus enhetlighet Enligt ordoliberala principer ska det helst finas många olika typer av aktörer på en socialmarknad såsom länder med en mångfald av olika självkostnads ägare/försöjare har (Tyskland, Schweiz och i midre mån Österrike). Men det också finns länder med en i stort sätt enformig självkostnads sektor när det gäller ägare/försöjare (Sverige, Nederländerna och Danmark) 2 Gunnar Myrdal var bostadsminister under de åren då den moderna bostadspolitik utformades i Sverige. Eftersom han var mycket välkänt världen över är hans omfattande brevväxling med forskare och politiker i många länder en potensiell guldgruva för att kunna fastställa en koppling mellan svensk bostadspolitik och tyska ordoliberala ideeströmmningar. Hans brevsamling utgör över 100 000 poster och finns bevarad på arbetarrörelsens arkiverna i Stockholm. Förhoppningsvis blir denna samling föremål för granskning av en framtids tyskspråkig bostadsforskare. 3 Ordoliberalernas angelägenhet att skapa mångfalldiga socialmarknadslösningar återspeglas i de tysktalande länderna där ett gemensamt språk banade vägen för större inflytande av ordoliberala tänkandet, och ett antal framstående ordoliberaler fick professortjänster vid universiteter i i Schweiz och Österrike. Kulturella fakorer också spelade in i utformandet av ländernas enhetliga hyresmarknader. Det är kanske inte en tillfällighet att den svenska lösningen byggde på en stark offentlig sektor, både statlig och kommunal, medan I Danmark var lösningen mer decentraliserad. 4 Kooperativ hyresrätt finns också i Sverige men verksamheten är mycket begränsad.
(2) Självkostnadssektorer som dominerar, ledar eller bara påverkar hyresmarknaden (a) Länder där självkostnadsverksamheten är så pass omfattande att den spelar en dominerande roll på hyresmarknaden. I en sådan hyresmarknad är marknadshyror detsamma som självkostnadshyror. Det enda exempel på detta är Nederländerna där självkostnadssektorn utgör 80 procent av hyresmarknaden. (b) Länder där självkostnadsverksamheten är ungefär i jämnvikt med vinstdrivande verksamheten som gör att självkostnadsverksamheten är tillräckligt stark för att kunna utföra en ledande roll på hyresmarknaden (Sverige och Danmark). I en sådan hyresmarknad brukar vinstdrivande hyror följer efter självkostnadshyror, även om det lätt uppstå skillnader på grund av kvarstående ojämn spridning av beståndet. 5 (c) Länder där självkostnadsverksamheten utgör en liten andel av beståndet som gör att de kan bara ha en påverkande roll på hyresmarknaden (Tyskland och Schweiz). I en sådan hyresmarknad kan självkostnadsverksamhet bara ha en dämpande effekt på vinstdrivna marknadshyror. Självkostnadssektorn kan också ha en konkurrensmässig inverkan på hyresmarknaden i andra avseenden än hyressättningen. Några exemplar är förstärkningen av besittningsskydd, att vara normgivande för hyresgästernas autonomi samt upprätthållande av bostadsstandard. Men för att kunna agera på ett effektivt marknadsmässigt sätt gentemot vinstdrivande hyresbolag krävs att självkostnadsaktörer är ekonomiskt starka. Dels måste de ha uppnått en hög nivå av soliditet (skuld som en andel av beståndets marknadsvärde), dels ha ett bestånd som sträcker sig över hela hyresmarknaden när det gäller lägenhetsstorlek, bostadstyp, stadsdel osv. Därför är uppbyggnaden av sektorn av avgörande betydelse för att i sikt kunna uppnå maximalt effektivitet. Detta är ingenting som händer av sig själv. Det krävs långsiktiga satsningar och sektorn måste förädlas tills det blir tillräckligt många bostäder i olika årgångar med någorlunda jämn spridning av beståndet över olika stadsdelar, i olika storlekskategorier, samt inriktad till alla sociala grupper för att kunna bjuda på effektiv marknadsmässig konkurrens gentemot vinstdrivande bostadsförsörjare. Självkostnadsorganisationer måste också har en soliditet som är jämförbar med soliditeten i den vinstdrivandesektorn för att kunna vara konkurrenskraftig. En enhetlig hyresmarkad dår självkostnadssektorn har uppnått maximal effektivitet och konkurrenskraft kan beskrivas som en integrerad hyresmarknad 6 Referenser Boberg, Kenneth, Marita Lorentzon, Ronnie Lundgren, Bo Löwendahl, Birgit Modh, Kristina Nilsson och Carl-Eric Wikner 1974 Bostad och kapital: en studie av svensk bostadspolitik Stockholm: Verdandi-debatt, Prisma Bengtsson, Bo; 1997 5 Länderna befinner sig i en övergångsperiod betecknad främst av en långsam uppluckring av hyressreglering. I Sverige har avregleringen pågått alltsedan 60-talet. För en närmare analys se Kemeny (1998). 6 Det bästa svensk skilldring av denna politik är fortfarande Boberg et al (1974).
"Från en generell marknadspolitik till en bostadspolitik för "dom andra"" i Bengt Turner och Evert Vedung (reds) Bostadspolitik för tjugohundratalet: återtåg och nya värden Gävle: Meyer ss.17-34 1981 The myth of home ownership: public versus private choices in housing tenure London: Routledge 1995 From Public Housing to the Social Market: rental policy strategies in comparative perspective Routledge, London 1997 European Social Rental Markets Institute for Housing Research Working Paper 3, Uppsala University 1998 Sveriges hyresmarknad från reglering till den sociala hyresmarknad Nordisk Administrativt Tidskrift Häfte 79 nr.2 (juli) ss.125-132