ESV 2003:27 Budgetprognos 2003:4 Analys
Budgetprognos Analys innehåller en övergripande analys som tillhandahålls kostnadsfritt i enstaka exemplar eller genom prenumeration. Detaljerade tabeller finns att tillgå i olika format på ESV:s webbplats. Budgetprognos Analys, tabeller och pressmeddelande finns på www.esv.se. Kontaktpersoner Budgetprognoserna produceras av prognosenheten (ISE/P). I redaktionen för denna budgetprognos ingår Alexandra Andersson-Stråberg, redaktör (4314), Asees Ahuja (4316), Håkan Carlsson (4465) och Anders Wirhed (4302). Redaktionen är i första hand behjälplig med övergripande frågor. Prognoschef Carl J Nordén (4386) Biträdande prognoschef Karl Bergstrand (4312) Utgifter Utgiftsområde 9, 10, 11, 15, 16 Alexandra Andersson-Stråberg (4314) Utgiftsområde 1, 13, 14 Josefin Ask-Ankner (4411) Ålderspensionssystemet Håkan Carlsson (4465) Utgiftsområde 21, 24 Anna-Karin Dahlén (4347) Utgiftsområde 12, 19 Catarina Frank-Lundkvist (4247) Utgiftsområde 3, 4, 23, 27 Tina Hedman (4503) Utgiftsområde 2, 26, RGK:s nettoutlåning Svante Hellman (4215) Utgiftsområde 6, 22, Kassamässig korrigering Margareta Nöjd (4245) Utgiftsområde 18, 25 Kristina Olsson (4519) Utgiftsområde 5, 7, 8, 17, 20 Anders Wirhed (4302) Realekonomisk fördelning Hans Åhlander (4507) Inkomster Inkomsttitel 1400, 1512, 2000 Asees Ahuja (4316) Inkomsttitel 1140, 1330, 1341, 2411, 3000, 5000 Josefin Ask-Ankner (4411) Inkomsttitel 1111, 1131, 1200, 1321, 4000 Håkan Carlsson (4465) Inkomsttitel 1511, 1513 Kristina Olsson (4519) Inkomsttitel 6000 Tina Hedman (4503) Inkomsttitel 1120, 1312, 1322, 1600, 1700 Håkan Jönsson (4387) Prenumerationsärenden Maj-Britt Ros (4237) Andra publikationer som belyser statsbudgeten (se www.esv.se) Statsbudgetens månadsutfall Inkomstliggaren 2003 Statsbudgetens utfall 2002 Statens Finanser 2002 Tidigare (i Budgetprognoserna) publicerade Temakapitel ESV/ISE/P tel: 08-690 43 00 Drottninggatan 89 fax:08-690 41 15 Box 45316 e-post: fornamn.efternamn@esv.se 104 30 Stockholm prognos@esv.se Layout: Maj-Britt Ros Omslag: Thomas Mejstedt Tryck: Edita Norstedts Tryckeri, december 2003 ESV 2003:27 ISSN 1401-7865 ISBN 91-7249-162-0
Innehåll Inledning Summary... 7 Sammanfattning... 9 Övergripande Statsbudgetens saldo det långa perspektivet... 11 Underliggande saldo... 16 Budgetpolitisk indikator... 21 Uppföljning av utgiftstaket 2003 2006... 26 Utgifter 2003 2007... 30 Inkomster 2003 2007... 38 Realekonomisk fördelning... 46 Beräkningsförutsättningar... 49 Makroekonomiska förutsättningar...49 Aviserade beslut... 50 Begränsningar i anslagssparande... 51 Justering för ändrade redovisningsprinciper... 52 Publicerade temakapitel... 55 Tabellförteckning Table 1. Summary 2002 2007... 7 Tabell 2. Sammanfattning 2002 2007... 9 Tabell 3. Sambandet mellan faktiskt och underliggande saldo 1995 2007... 17 Tabell 4. Engångsposter m.m. som påverkar statsbudgeten 1995 2007... 20 Tabell 5. Underliggande saldo 1996 2007... 21 Tabell 6. Utgiftstaket 2002 2006... 26 Tabell 7. Statsbudgetens utgifter m.m. 2002 och 2003 (2003 års struktur)... 30 Tabell 8. Statsbudgetens utgifter m.m. 2003 2007 (2004 års struktur)... 31 Tabell 9. Stora nivåhöjningar och överföringar av riktade statsbidrag till det generella statsbidraget... 35 Tabell 10. Omstrukturering av statliga bolag... 37 Tabell 11. Periodiserade inkomstskatter 2002 2007... 39 Tabell 12. Statsbudgetens inkomster m.m. 2002 och 2003... 41 Tabell 13. Statsbudgetens inkomster m.m. 2003 2007... 42 Tabell 14. Statsbudgetens utgifter realekonomiskt fördelade 2002 2007... 46 Tabell 15. Makroekonomiska förutsättningar 2002 2007... 49 Tabell 16. Justeringar av kalenderåren 1995 2003 för jämförbarhet med 2004... 52 Figurförteckning Figur 1. Större differenser för utgifter och inkomster i förhållande till föregående prognos... 5 Figur 2. Större differenser för utgifter och inkomster i förhållande till regeringens prognos i budgetpropositionen... 5 Figur 3. Större differenser för utgifter och inkomster i förhållande till föregående prognos... 6 Figur 4. Större differenser för utgifter och inkomster i förhållande till budgetpropositionen... 6 Figur 5. Produktionsgapet 1990 2007... 11 Figur 6. Faktiskt och underliggande saldo i statsbudgeten 1990 2007... 13 Figur 7. Underliggande saldo och BNP-gap 1990 2007... 13 Figur 8. Försörjningsbörda 1970 2050... 14 Figur 9. Statsskuld som andel av BNP 1937 2007... 15 Figur 10. Statsbudgetens faktiska och underliggande saldo 1990 2007... 16 Figur 11. Underliggande inkomster och utgifter 1995 2007 i procent av BNP... 17
Figur 12. Bidrag till förändring av underliggande saldo 1997 2007... 21 Figur 13. Sysselsättning och underliggande saldo 1991 2007... 23 Figur 14. Sysselsättningens effekter på statsbudgetens utgifter och inkomster... 24 Figur 15. Sysselsättning och finanspolitik 1991 2007... 25 Figur 16. Utgifterna under taket i procent av BNP... 27 Figur 17. Utgiftstaket, marginaler och utgifter som omfattas av taket 1997 2006... 28 Figur 18. Antal sjukdagar per sysselsatt 1970 2007... 34 Figur 19. Räntor på statsskulden 1998 2007... 36 Figur 20. Potentiell och faktisk BNP 1981 2007... 50 Förteckning över faktarutor Underliggande saldo... 19 Utgiftstakets konstruktion... 29 Omstrukturering av statliga bolag... 37 Varför behövs en periodiserad redovisning av skatterna?... 40 Realekonomisk fördelning... 48 Appendix Appendix 1. Statsskulden i miljarder kronor och procent av BNP 1980 2007... 58 Appendix 2. Kassamässig korrigering och Riksgäldskontorets nettoutlåning 2002 2007... 59 Appendix 3. Budgetprognoserna avseende 2003... 60 Appendix 4. Differenser från föregående prognos... 62 Appendix 5. Differenser från statsbudgeten 2003... 62 Appendix 6. Differenser från budgetpropositionen 2004... 62 Appendix 7. Känslighetsberäkningar 2004, partiell effekt av en procentenhets ökning (helårseffekt)... 63 Appendix 8. Känslighetsberäkningar 2005, partiell effekt av en procentenhets ökning (helårseffekt)... 64 Appendix 9. Känslighetsberäkningar 2005, partiell effekt av en ökning med 10 000 enheter (helårseffekt)... 64 Appendix 10. Statsbudgetens utgifter fördelade på politikområden 2003 2007... 65 Appendix 11. Uppräkningsfaktorer inom kommunalskattesystemet... 66 Appendix 12. Tekniska justeringar av utgiftstaket 1997 2004... 67 Appendix 13. Statsbudgetens utgifter m.m. 2002 2007 (i 2004 års struktur)... 68 Appendix 14 Statsbudgetens inkomster m.m. 2002 2007 (i 2004 års struktur)... 69
2003 Figur 1. Större differenser för utgifter och inkomster i förhållande till föregående prognos U T G I F T E R Aktivitets- och sjukersättningar Sjukvårdsförmåner EU-avgiften Statsskuldsräntor I N K O M S T E R Nedsättning av skatter Moms Fysiska personers inkomstskatt Juridiska personers inkomstskatt -12-10 -8-6 -4-2 0 2 4 6 8 10 12 2003 Figur 2. Större differenser för utgifter och inkomster i förhållande till regeringens prognos i budgetpropositionen U T G I F T E R Sjukpenning och rehabilitering Aktivitets- och sjukersättningar Sjukvårdsförmåner Statsskuldsräntor I N K O M S T E R Socialavgifter och löneskatter Moms Fysiska personers inkomstskatt Juridiska personers inkomstskatt -12-10 -8-6 -4-2 0 2 4 6 8 10 12 5
2004 Figur 3. Större differenser för utgifter och inkomster i förhållande till föregående prognos U T G I F T E R Statsskuldsräntor Generellt statsbidrag till kommuner Sjukpenning och rehabilitering Utjämningsbidrag till kommuner I N K O M S T E R Energiskatt Fysiska personers inkomstskatt Socialavgifter och löneskatter Juridiska personers inkomstskatt -12-10 -8-6 -4-2 0 2 4 6 8 10 12 2004 Figur 4. Större differenser för utgifter och inkomster i förhållande till budgetpropositionen U T G I F T E R Statsskuldsräntor Arbetslöshetsersättning och aktivitetsstöd Försvarsmateriel Sjukpenning och rehabilitering I N K O M S T E R Socialavgifter och löneskatter Fysiska personers inkomstskatt Energiskatt Juridiska personers inkomstskatt -12-10 -8-6 -4-2 0 2 4 6 8 10 12 6
Summary The Swedish National Financial Management Authority s (ESV) calculations show a weakening of the budget balance compared to previous estimations. This is primarily due to falling tax revenue. Ill health continues to be a significant problem, despite that the number of reported sick-leave cases show signs of decrease. During the period 2005 2007, the budget balance improves gradually, but shows a deficit every year in this forecast. The expenditure ceiling will be maintained this year, but surpassed next year if further restrictive measures are not taken. Table 1. Summary 2002 2007 SEK Billion Outcome CGB Forecast Diff. to 2003:2/3 Diff. to GBB 2002 2003 2003 2004 2005 2006 2007 2003 2004 2003 2004 2005 2006 Total expenditure 729,3 715,2 712,7 764,8 773,1 792,5 805,5-3,1 3,7-2,1 10,7 5,0 1,4 Expenditure areas, excl. interests 658,0 662,1 664,5 695,3 715,1 722,7 735,7-0,1-3,8 0,1 5,1 6,3 1,9 Interest on Central Government debt 67,3 54,5 39,4 52,7 46,6 56,8 57,1-2,2 5,3-2,7 5,1-2,1-1,4 Cash correction -46,3-13,4-0,4-4,7-1,9 0,0 0,0 0,7-0,7 6,0-0,7 0,0 0,0 Net lending by National Debt Office 50,3 12,0 9,2 21,4 13,3 13,0 12,7-1,5 3,0-5,4 1,2 0,8 0,9 Total revenue 730,5 700,9 663,6 692,9 733,8 755,6 786,5-14,3-15,6-7,2-19,6-20,6-22,1 Budget balance 1,2-14,3-49,1-71,8-39,4-36,9-19,0-11,2-19,4-5,2-30,3-25,6-23,5 Old Age Pension System outside the Central Government budget 153,6 156,0 157,5 165,2 172,6 182,1 192,9 0,1 0,8 0,1-0,4 1,2 0,4 Expenditure subject to expenditure ceiling 811,6 818,1 822,0 860,5 887,7 904,8 928,6 0,0-3,0 0,1 4,7 7,5 2,3 Expenditure ceiling 812 819 822 856 894 931-0 0 0 0 0 0 Budgeting margin 0,4 0,9 0,0-4,5 6,3 26,2-0,0 3,0-0,1-4,7-7,5-2,3 Total non-recurring effects 29,4 16,8-0,3 2,1 0,7 0,9 1,5-2,3 Underlying balance -28,2-66,0-71,6-41,5-37,6-19,9-12,7-17,1 CGB=Adopted Central Government Budget, 2003:2/3=Budget Forecast 2003:2/3 (ESV:s previous forecast) GBB=The Government's forecast for 2003, proposal for 2004 and calculations for 2005 2006 in the Government Budget Bill for 2004. The budget exhibits large deficits during the forecasted period, which leads to a growing government debt and mounting interest payments. The deficit is largest next year despite the commencement of an economic upswing. The effects of economic fluctuations on government finances do, however, occur with a lag. The demographic conditions are relatively good for the public finances during this decade. An increase in the load of dependents in the future, where a smaller work force has to support a larger percentage of the population, is going to imply considerable strain on public finances. The expected economic strains can be prevented by accumulating a savings buffer during the coming decade. One solution would be to introduce a surplus goal for the budget balance. Revenue will be substantially lower than previously anticipated. It is primarily tax revenue that is lower. The final tax assessment for 2002 was significantly lower than expected, especially for corporate income taxes. The macroeconomic development also brings about a downward pressure on revenue. Since the previous forecast, the wage sum as well as private consumption and GDP have shown a weaker development. The smaller tax bases lead, all things equal, to lower revenue from social security fees, value-added tax, and personal income tax. The recovery of the stock market, however, affects revenue in a positive direction through increased personal and corporate tax on capital gains. 7
The government has decided to limit the transfer of the fee to the EU for December to the Swedish National Debt Office. The motivation behind this decision is to secure the maintenance of the expenditure ceiling. In ESVs calculations this entails that SEK 2.5 billion is charged this year, whiles a sum of SEK 0.7 billion will be postponed until next year. Next year, the ceiling is expected to be overshot by SEK 5 billion. The trend of increasing sick-leave cases is now broken due to the government s restrictive measures. Total expenditure on ill health continues, however, to increase during the entire period. A very large number of people are, therefore, presently excluded from the work force, which leads to both higher expenditure and lower tax revenue for the government than what would have otherwise been the case. The government budget s underlying balance has a general covariance with the difference in the number of people employed. Employment determines, to a great extent, the maneuverability of fiscal policy. During 2005 and 2006 the expenditure ceiling is expected to be sustained. The budgeting margin is, however, very small 2005 - less than one percent. ESV deems that the margin should be at least 1.5 percent at the beginning of a fiscal year in order to cover both cyclical and forecasting risks. The budgeting margin 2006 is considered to be sufficient. 8
Sammanfattning ESV:s beräkningar visar att budgetsaldot försvagas jämfört med tidigare. Det beror framför allt på kraftigt minskande skatteinkomster. Ohälsan fortsätter att vara ett stort problem, trots att sjukskrivningarna nu visar tecken på minskning. Under perioden 2005 2007 förbättras saldot gradvis, men visar underskott samtliga år i kalkylen. Utgiftstaket klaras i år, men överskrids nästa år om inga ytterligare åtgärder vidtas. Tabell 2. Sammanfattning 2002 2007 Utfall SB Prognos Diff. fr. BP 03:2/3 Diff. från Bprop. 2002 2003 2003 2004 2005 2006 2007 2003 2004 2003 2004 2005 2006 Totala utgifter 729,3 715,2 712,7 764,8 773,1 792,5 805,5-3,1 3,7-2,1 10,7 5,0 1,4 Utgiftsområden exklusive räntor 658,0 662,1 664,5 695,3 715,1 722,7 735,7-0,1-3,8 0,1 5,1 6,3 1,9 Statsskuldsräntor m.m. 67,3 54,5 39,4 52,7 46,6 56,8 57,1-2,2 5,3-2,7 5,1-2,1-1,4 Kassamässig korrigering -46,3-13,4-0,4-4,7-1,9 0,0 0,0 0,7-0,7 6,0-0,7 0,0 0,0 varav överföring från AP-fonden -8,7-13,4-13,7-3,9-1,9 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 Riksgäldskontorets nettoutlåning 50,3 12,0 9,2 21,4 13,3 13,0 12,7-1,5 3,0-5,4 1,2 0,8 0,9 Totala inkomster 730,5 700,9 663,6 692,9 733,8 755,6 786,5-14,3-15,6-7,2-19,6-20,6-22,1 Budgetsaldo 1,2-14,3-49,1-71,8-39,4-36,9-19,0-11,2-19,4-5,2-30,3-25,6-23,5 Ålderspensionssystemet vid sidan av statsbudgeten 153,6 156,0 157,5 165,2 172,6 182,1 192,9 0,1 0,8 0,1-0,4 1,2 0,4 Summa takbegränsade utgifter 811,6 818,1 822,0 860,5 887,7 904,8 928,6 0,0-3,0 0,1 4,7 7,5 2,3 Utgiftstak 812 819 822 856 894 931-0 0 0 0 0 0 Marginal till utgiftstaket 0,4 0,9 0,0-4,5 6,3 26,2-0,0 3,0-0,1-4,7-7,5-2,3 Totala engångseffekter 29,4 16,8-0,3 2,1 0,7 0,9 1,5-2,3 Underliggande saldo -28,2-66,0-71,6-41,5-37,6-19,9-12,7-17,1 SB=Statsbudget, BP 03:2/3=Budgetprognos 2003:2/3 (ESV:s föregående prognos). Bprop.=Regeringens prognos för 2003, förslag för 2004 och beräkning för 2005 2006 i Budgetpropositionen för 2004. Anm.1 Riksdagen har reviderat ned inkomsterna med 0,1 miljarder kronor avseende energiskatten jämfört med förslaget för 2004 i budgetpropositionen. Anm. 2 Regeringen räknar schablonmässigt med utförsäljningar av statlig egendom till ett belopp på 15 miljarder kronor. ESV har som princip att invänta beslut om utförsäljningar. Budgeten beräknas uppvisa stora underskott under hela perioden, vilket leder till växande statsskuld och stigande räntebetalningar. Underskottet är som störst nästa år, trots att konjunkturen då påbörjar en återhämtning. Konjunkturens påverkan på statsbudgeten sker dock med en viss eftersläpning. De demografiska förutsättningarna för de offentliga finanserna är förhållandevis goda innevarande decennium. I framtiden kommer försörjningsbördan att öka då allt färre yrkesverksamma skall försörja en allt större andel av befolkningen, vilket kommer att innebära stora påfrestningar på statsfinanserna. De påfrestningar som väntar kan förekommas genom att bygga upp ett sparande i statsfinanserna under det närmaste årtiondet. Ett sätt vore att införa ett överskottsmål även för statsbudgetens saldo. Inkomsterna blir betydligt lägre än vad som tidigare beräknats. Det är framför allt skatteinkomsterna som minskar. Det slutliga taxeringsutfallet för 2002 blev betydligt lägre än väntat, huvudsakligen för bolagsskatten. Även den makroekonomiska utvecklingen medför ett tryck nedåt på inkomsterna. Sedan föregående prognos har såväl lönesumma som privat konsumtion och BNP utvecklats svagare. De lägre skattebaserna leder, allt annat lika, till lägre inkomster från exempelvis socialavgifter, moms och fysiska personers inkomstskatt. Återhämtningen på börsen påverkar dock inkomsterna i positiv riktning, främst via hushållens kapitalskatt och företagens avkastningsskatt. 9
Regeringen har beslutat att begränsa överföringen av EU-avgiften för december till Riksgäldskontoret. Motivet till detta är att säkerställa att utgiftstaket inte överskrids. I ESV:s beräkning innebär det att 2,5 miljarder kronor belastar innevarande år medan 0,7 miljarder kronor av årets EU-avgift skjuts till nästa år. Nästa år beräknas utgiftstaket överskridas med 5 miljarder kronor. Den trendmässiga ökningen av sjukskrivningarna är nu bruten genom regeringens åtgärdspaket. De totala utgifterna för ohälsan fortsätter dock att öka under hela perioden. Ett mycket stort antal personer befinner sig därmed utanför arbetskraften, vilket medför såväl högre utgifter som lägre skatteinkomster för staten än vad som annars skulle ha varit fallet. Statsbudgetens underliggande saldo samvarierar i stora drag med förändringen av antalet sysselsatta. Sysselsättningen bestämmer i stor utsträckning finanspolitikens manöverutrymme. Åren 2005 och 2006 väntas utgiftstaket klaras. Budgeteringsmarginalen är dock mycket liten 2005 mindre än en procent. Enligt ESV:s erfarenhet bör marginalen vara minst 1,5 procent i början av budgetåret för att täcka in såväl konjunkturell som prognosmässig osäkerhet. Marginalen 2006 bedöms vara tillräcklig. De totala utgifterna i år har minskat sedan föregående prognos, vilket främst beror på lägre statsskuldsräntor. Under några år har räntorna på statsskulden minskat relativt kraftigt till följd av lägre statsskuld, lägre räntenivåer samt en starkare krona. Från och med nästa år ökar räntorna igen när statsskulden nu åter börjat stiga och statsskuldsräntorna är också orsaken till att de totala utgifterna reviderats upp nästa år. De periodiserade räntekostnaderna ökar under perioden 2004-2007 med 8 procent per år. Det är lika mycket som den genomsnittliga procentuella minskningen av räntekostnaderna under den föregående sexårsperioden. 10
Statsbudgetens saldo det långa perspektivet Budgetsaldot försvagas nu jämfört med tidigare bedömningar, genom högre utgifter men framför allt genom svagare inkomstutveckling. Lågkonjunkturen försvagar de viktigare skattebaserna och pressar upp kostnaderna för arbetslösheten. Under perioden fram till och med 2007 förbättras saldot gradvis, men visar underskott samtliga år i kalkylen trots återhämtningen i tillväxten. Denna återhämtning sker dock relativt långsamt genom snabbare löneökningar än i omvärlden. Produktionsgapet 1 bedöms bli slutet 2006. Procent av potentiell BNP 3 Figur 5. Produktionsgapet 1990 2007 Procent av potentiell BNP 3 1 1-1 -1-3 -3-5 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Källa: Konjunkturinstitutet -5 För närvarande utnyttjas inte resurserna i ekonomin fullt ut ett gap mellan faktisk och potentiell BNP uppstår. Återhämtningen fram till 2006, då gapet sluts, sker ganska långsamt och medför en högre än trendmässig tillväxt under åren 2004 2006. Produktionsgapet uppgår nu enligt Konjunkturinstitutets bedömning till mellan 0,5 och 1 procent. Så mycket större skulle ekonomin vara om så mycket resurser användes som är möjligt utan att någon ytterligare press uppåt på inflationen uppstår. För den offentliga sektorn innebär ett negativt produktionsgap högre utgifter, främst arbetslöshetsersättningar. Vidare innebär en lägre produktion än den potentiella ett bortfall av skatter. Med en skattekvot på drygt 50 procent av BNP kan skattebortfallet för den offentliga sektorn innevarande år beräknas till 10 miljarder kronor, av vilka hälften skulle tillfalla statsbudgeten. Perioden fram till produktionsgapet sluts kännetecknas av löneökningar som är större än vad som är mest lämpligt för ekonomins återhämtning. Höga löneökningar påverkar inte bara produktion och arbetsmarknad utan även de offentliga finanserna. För snabba löneökningar innebär en press uppåt på de stora bidragsutgifterna, som ofta är direkt eller indirekt kopplade till lönenivån. Det gäller exempelvis sjuk- och föräldraförsäkring samt arbetslöshetsersättning. Utgiftsökningen sker dock med viss eftersläpning och begränsas också av olika tak för ersättningsnivåerna. Samtidigt ökar skattebaserna med löneökningarna, framför allt inkomstskatterna men också socialavgifterna. Denna inkomstökning sker simultant. Indirekt finns också en koppling till den återstående stora skattebasen, hushållens konsumtion. På kort sikt kan därför snabba löneökningar vara statsfinansiellt positiva. Efter något år är effekten neutral för budgetsaldot. På lite längre sikt innebär 1 Den långsiktigt hållbara produktionen, som brukar benämnas potentiell BNP, följer en trend som bestäms av strukturella faktorer så som teknisk utveckling, demografi med mera. På kort sikt innebär konjunktursvängningar att faktisk BNP kan ligga över eller under denna trend. Produktionsgapet mäter storleken på avvikelsen från trenden. 11
dock en för snabb löneökning problem även för den statliga ekonomin. Utgiftstaken är satta på basis av en konjunkturmässigt neutral ekonomi, och ofta också med löneökningar av normativ karaktär. Om löneökningarna blir större än vad som förutsatts, ökar utgifterna mer än det är tänkt. Snabbare utgiftsökningar än förutsatt i löneanknutna bidragssystem får i sådana fall rymmas inom budgeteringsmarginalen. Sett på än längre sikt medför en löneökning överstigande omvärldens utan grund i produktivitetshöjning samma problem för statsfinanserna som för den nationella ekonomin. Med sämre konkurrensmöjligheter försvagas tillväxten och sysselsättningen drabbas, vilket på sikt också eroderar statsbudgeten. För att upprätthålla en given nivå på de offentliga utgifterna måste skatteuttaget i en sådan situation vara högre än annars. I ekonomisk mening innebär ett högre skatteuttag större skattekilar och en lägre effektivitet i ekonomin, vilket i sin tur ytterligare försämrar tillväxtmöjligheterna på sikt. Marginalen till utgiftstaket 2006 är relativt stor och beräknas nu till 2,8 procent. Utgiftstaken är en övre gräns för hur stora utgifterna får bli. De kan dock även ses som uttryck för en politisk ambitionsnivå att denna nivå ska uppnås. Den marginal som funnits tidigare år har också utnyttjats. Om marginalen för 2006 utnyttjas medför det motsvarande lägre saldo och större skuld. År 2006 förutsätts vara neutralt; det är varken högeller lågkonjunktur och produktionsgapet är slutet. Ett överordnat mål för den ekonomiska politiken är att den offentliga sektorns finansiella sparande, skillnaden mellan inkomster och utgifter, ska uppgå till två procent i genomsnitt över en konjunkturcykel. Pensionssystemet är autonomt och dess sparande ska användas för kommande pensionsutgifter. Avgiften till pensionssystemet är avvägd utifrån ett mycket långt perspektiv och det sparande som i dag byggs upp kommer att behövas i framtiden när de demografiska förutsättningarna är annorlunda. I kommunsektorn ska i princip utgifterna motsvara inkomsterna. Balanskravet för kommunsektorn innebär att kommuner och landsting skall upprätta en budget i balans, vilket innebär att uppkomna underskott skall balanseras inom två år. Sparandet i kommunsektorn har de senaste tio åren i genomsnitt varit 0,1 procent av BNP. Förenklat kan alltså sägas att sparandeöverskottet i den offentliga sektorn ligger i pensionssystemet, att kommunerna har ett sparande kring noll och att konjunktursvängningarna därmed fångas upp i statens budget. Det är i sammanhanget viktigt att erinra om att det endast är sparandet i staten som direkt påverkar statsbudgeten. 2 Bortsett från den påverkan konjunkturen har på statens finanser finns det vissa företeelser som ur ett ekonomiskt perspektiv kan motivera en längre period av underskott eller överskott. Det är exempelvis den demografiska utvecklingen, tunga investeringar i infrastruktur och mer extrema situationer som krig och naturkatastrofer. Men det finns även argument för att statsbudgeten inte ska visa underskott eller överskott, det vill säga vara neutral över en konjunkturcykel. Att låna för omedelbar konsumtion till exempel bidrag till hushåll medför risk för en skulduppbyggnad som inte balanseras av framtida avkastning. Skulden vältras över till kommande generationer. Samtidigt innebär en real tillväxt i ekonomin att kommande generationer blir rikare än de föregående. Detta kan delvis användas till att betala kostnaden för den offentliga skulden. En skuld medför vidare räntebetalningar som tränger undan andra utgifter. Å andra sidan kan ett överskott sägas vara samma sak som att skatteuttaget är större än det hade behövt vara. Huruvida statsbudgetens saldo bör vara neutralt över en konjunkturcykel beror på hur relevanta dessa olika frågor är vid den aktuella tidsperioden. 2 Statsskulden påverkas av lånebehovet, som är samma sak som budgetsaldot med omvänt tecken, och skulddispositioner. Det finns en skillnad mellan budgetsaldo och finansiellt sparande i staten. Skillnaden har varierat historiskt men brukar vara av begränsad omfattning. I detta avsnitt bortses från denna skillnad resonemangen påverkas inte av detta. 12
Procent av BNP 5 Figur 6. Faktiskt och underliggande saldo i statsbudgeten 1990 2007 Procent av BNP 5 0 0-5 -5-10 -10-15 -15-20 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Faktiskt saldo Underliggande saldo Statsbudgeten har sedan 1990 visat underskott oftare än överskott. De ackumulerade underskotten är betydligt större än överskotten. Det underliggande saldot, rensat för engångseffekter, visar samma mönster men väsentligt lägre överskott. Underskotten i budgeten består under hela perioden till och med 2007. -20 Statsbudgetens saldo har varit mer negativt än positivt sedan 1990. Krisen i början av 1990-talet medförde en dramatisk skuldökning och konsolideringen av den statliga ekonomin tog närmare ett årtionde. Underskotten består dock även under innevarande decennium. Delvis är detta en följd av ett bristande kapacitetsutnyttjande i ekonomin, men också av en strukturell obalans, nämligen problematiken kring ohälsan. För närvarande är 800 000 personer borta från arbete, antingen som sjukskrivna eller som förtidspensionerade. Det motsvarar nästan en femtedel av arbetskraften. Flera skäl talar dock för en minskning av dessa problem på lite sikt. Inom tio år kommer flera av dessa personer att ålderspensioneras. Samtidigt minskar nu inflödet i sjukförsäkringen och de åtgärder som vidtas bedöms också ge effekt på såväl antalet sjukskrivningar som deras omfattning. Procent av BNP 5 Figur 7. Underliggande saldo och BNP-gap 1990 2007 Procent av BNP 5 0 0-5 -5-10 -10-15 -15-20 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Källa: Konjunkturinstitutet och ESV Underliggande saldo BNP-gap Återhämtningen i ekonomin fram till 2006, då BNP-gapet sluts, innebär att ekonomin växer snabbare än genomsnittligt. Trots detta består underskotten i statsbudgeten under hela perioden. -20 13
Demografi svårigheter på lång sikt måste förberedas redan nu Trots de aktuella problemen med ohälsan innebär den åldersmässiga sammansättningen av befolkningen att det innevarande decenniet är gynnsamt för de offentliga finanserna. De stora årskullarna födda på fyrtiotalet är ännu till stor del yrkesarbetande och försörjningsbördan för de yrkesverksamma är ännu relativt låg. Mot slutet av detta decennium och under nästa kommer många att träda ur arbetskraften, samtidigt som inte lika många börjar förvärvsarbeta. De färre yrkesarbetande får därmed försörja allt fler. Figur 8. Försörjningsbörda 1970 2050 0,9 0,9 0,8 0,8 0,7 0,7 0,6 1970 1980 1990 2000 2010 2020 2030 2040 2050 Källa: SCB Försörjningsbördan antalet personer under 20 respektive över 65 år per person i yrkesverksam ålder är just nu mycket låg. Om några år börjar den emellertid stiga och fortsätter sedan uppåt under lång tid framöver. För den offentliga ekonomin betyder detta såväl lägre inkomster som högre utgifter, alltså en kraftig försvagning av budgetsaldot. 0,6 För den offentliga sektorn innebär en stigande försörjningsbörda relativt sett lägre skatteinkomster och högre utgifter i form av pension och utgifter för vård och omsorg. De demografiskt betingade utgiftsökningarna kommer att påverka olika delar av den offentliga sektorn i olika utsträckning. Utgifterna för vård och omsorg är i huvudsak kommunala. Ett starkt ökat tryck på de kommunala utgifterna torde emellertid endast i begränsad omfattning kunna finansieras med skattehöjningar i den sektorn, vilket medför krav på utvidgat stöd från staten. Det faktum att statsbudgeten visar underskott i dag kan vara ett tecken på en långsiktig strukturell obalans. Förutsättningarna innevarande decennium är förhållandevis goda men budgetsaldot, med gällande regler för skatter och utgifter, visar ändå underskott. Ett oförändrat regelverk skulle i en framtid med försämrade förutsättningar leda till mycket större underskott än de vi har i dag. Att bygga upp ett sparande under tiden fram till då de demografiska påfrestningarna väntas kulminera är ett sätt att redan nu förekomma de påfrestningar som de kommande decennierna alltså kan väntas innebära för de offentliga finanserna. Långsiktiga beräkningar av konsekvenserna för den offentliga sektorn visar att situationen lättar efter 2030-talet. Självfallet är alla kalkyler som omfattar tio år eller mer osäkra, och osäkerheten växer med antalet år. Nivåerna för slutåret påverkas kraftigt av de antaganden som måste göras om exempelvis livslängd, fertilitet, migration, produktivitet och arbetskraftsdeltagande. En sådan osäkerhet är dock naturlig och får inte vara ett hinder för en genomgripande och förutsättningslös diskussion. I själva verket är just osäkerheten om framtiden ett argument för en lägre skuld som ökar handlingsfriheten i framtiden. 14
Statsskulden som andel av BNP har vuxit från i genomsnitt 30 procent under efterkrigstiden till runt 50 procent i dag. Den växte kraftigt från mitten av 1970-talet i samband med den offentliga sektorns expansion. Skulden ökade också i samband med statsfinansiella kriser men har sedan mitten av 1990-talet minskat betydligt. Som mest uppgick statsskulden till 80 procent av BNP. Skuldsättningen innebär en övervältring till den framtida generation som samtidigt kommer att ha en hög försörjningsbörda. Om de generationer som ökat skulden också ska dela arbetet med att amortera den till en mer uthållig nivå kan ett sätt vara att införa ett överskottsmål även för statsbudgetens saldo. Procent av BNP Figur 9. Statsskuld som andel av BNP 1937 2007 Procent av BNP 70 70 50 50 30 30 10 1937 1947 1957 1967 1977 1987 1997 2007 Källa: Riksgäldskontoret och ESV Statsskulden som andel av BNP ökade kraftigt i samband med den offentliga sektorns tillväxt. Under de närmaste åren väntas skuldkvoten ligga runt 50 procent av BNP. Om budgeteringsmarginalen används för att realisera utgifter blir kvoten något högre. Ett sådant mål kan sättas upp för det statliga budgetsaldot på samma sätt som mål tidigare satts upp för det offentliga överskottet och utgiftsnivån i budgeten. Erfarenheterna av konkreta och tidsatta mål för den ekonomiska politiken är mycket goda. Hur stort överskottet i budgeten bör vara är beroende på hur snabbt skulden ska amorteras. Detta är en fråga för politiska prioriteringar. Ett räkneexempel visar hur ett amorteringsscenario kan gestalta sig. År 2015 har alla fyrtiotalister ålderspensionerats. Om skulden under perioden fram till dess ska halveras som andel av BNP från 50 till 25 procent måste skulden amorteras med i genomsnitt 16 miljarder kronor varje år, motsvarande 0,5 1,0 procent av BNP. En snabbare amortering i början av perioden underlättar minskningen av skuldkvoten senare; med tiden växer ränteeffekten. Å andra sidan kan det vara operativt enklare att minska skulden något långsammare i början av perioden än senare. Ett överskott om 9 miljarder kronor 2005 motsvarar knappt en halv procent av BNP. Om överskottsmålet sedan höjs stegvis fram till 2015 upp till en procent av BNP, halveras skulden 2015. En budget i balans, alltså ett nollsaldo, varje år 2005 2015 minskar skuldkvoten till 32 procent av BNP. Tillväxtens betydelse är alltså stor, men räcker inte för att halvera skuldbördan. Nu väntar en tid med tämligen fördelaktiga villkor vilket ger möjlighet att förbereda inför en längre period med mer ogynnsamma förutsättningar. Ett årligt överskott i statsbudgeten gör statsfinanserna bättre rustade inför de stora omställningar som väntar. 10 15
Underliggande saldo Den svaga konjunkturen med stagnerande sysselsättning medför att det underliggande saldot fortsätter att försämras i år. Även utgifterna för ohälsan stiger, om än i långsammare takt än tidigare. Det underliggande underskottet mer än fördubblas jämfört med förra året. Nästa år beräknas konjunkturen ta fart och försämringen av det underliggande saldot avstannar. Därefter bedöms underskottet minska, men saldot väntas ändå vara negativt i slutet av prognosperioden. Figur 10. Statsbudgetens faktiska och underliggande saldo 1990 2007 150 150 100 100 50 50 0 0-50 -50-100 -100-150 -150-200 -200-250 -250-300 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007-300 Faktiskt saldo Underliggande saldo Det underliggande underskottet ökar i år och väntas nästa år bli lika stort. Därefter minskar det, men saldot fortsätter att vara negativt under hela prognosperioden, trots återhämtningen i ekonomin och ett slutet BNP-gap 2006. Det faktiska saldot försämras mer än det underliggande i år eftersom engångseffekterna är mindre än förra året. De tillfälliga effekterna i år utgörs i huvudsak av medel från APfondsöverföringen. Från och med nästa år är engångseffekterna förhållandevis små och de underliggande och faktiska underskotten ungefär lika stora. I relation till BNP uppgår det underliggande underskottet som mest till 2,8 procent 2004. Statsbudgetens inkomster och utgifter kan rensas från engångseffekter för att öka jämförbarheten mellan åren (se figur nedan). De underliggande takbegränsade utgifterna har i procent av BNP sjunkit under flera år till strax under 27 procent 2002. I år bryts denna trend då utgifterna ökar med en procentenhet till knappt 28 procent. Förklaringen är främst utgiftsökningarna i de stora transfereringssystemen i kombination med den svaga BNP-utvecklingen. En bidragande orsak är också att den bosättningsbaserade delen av folkpensionen i år förts från ålderspensionssystemet till statsbudgeten. De takbegränsade utgifterna påverkas dock inte av denna överföring, eftersom även ålderspensionssystemet omfattas av utgiftstaket. Åren 2004 och framåt minskar de takbegränsade utgifterna igen, till drygt 25 procent av BNP. Förslagen till utgiftstak sätts numera som en oförändrad andel av potentiell BNP (detta diskuterades första gången i vårpropositionen 2003). Att utgifterna ändå sjunker i relation till BNP, beror främst på budgeteringsmarginalen som 16
uppstår i kalkylerna, det vill säga skillnaden mellan utgiftstaket och beräkningen av vad utgifterna faktiskt kommer att bli. Det är viktigt att det finns en marginal för att hantera en oförutsedd utgiftsutveckling. Samtidigt bör erinras om att taken är satta som uttryck för en politisk ambitionsnivå för de statliga utgifterna. Den faktiska marginalen till taket efter utgången av tidigare budgetår har varit knapp. Om hela marginalen åren 2005 och 2006 utnyttjas för underliggande takbegränsade utgifter inom statsbudgeten kommer andelen av BNP i stort sett att vara oförändrad 2004 2006 (se figur). De underliggande inkomsterna i relation till BNP nådde en topp 1998, bland annat mot bakgrund av ökad fastighetsskatt, allt högre reavinster samt stora kassamässiga budgeteffekter detta år. Därefter har de fallit till och med i år främst som följd av sänkta inkomstskatter. Under resten av prognosperioden planar inkomstkvoten ut, i och med att skattenivån beräknas vara oförändrad. Figur 11. Underliggande inkomster och utgifter 1995 2007 i procent av BNP Prccent av BNP 40 Prccent av BNP 40 35 35 30 30 25 25 20 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 20 Underliggande utgifter totalt Underliggande utgifter under taket, om marginal utnyttjas Underliggande utgifter under taket Underliggande inkomster totalt De underliggande takbegränsade utgifterna har i procent av BNP sjunkit under flera år men ökar i år. De underliggande utgifterna totalt visar en jämnare utveckling eftersom de innefattar ränteutgifter, vilka minskar kraftigt i år. I det medelfristiga perspektivet minskar utgifterna igen, men om marginalen till utgiftstaket utnyttjas är nivån i stort sett oförändrad 2004 2006. Inkomstkvoten planar ut efter ett antal år med skattesänkningar. Tabell 3. Sambandet mellan faktiskt och underliggande saldo 1995 2007 Utfall Prognos 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Faktiskt saldo 1-138,6-21,0-6,2 9,7 82,0 101,9 38,7 1,2-49,1-71,8-39,4-36,9-19,0 Engångseffekter m.m. 25,8 88,2 53,3 30,6 72,0 96,2 36,7 29,4 16,8-0,3 2,1 0,7 0,9 Ändrade redovisningsprinciper 2-1,0-0,3 0,4 1,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 Underliggande saldo -165,4-109,5-59,1-20,0 9,9 5,7 2,1-28,2-66,0-71,6-41,5-37,6-19,9 1 Statsbudgetens saldo är från och med 1997 identiskt med statens lånebehov. Samma saldobegrepp används här även för tidigare budgetår. 2 Se avsnittet Justering för ändrade redovisningsprinciper. 17
Historik För åren 1994 2003 är engångseffekterna positiva och medför att det faktiska saldot är bättre än det underliggande. Tidigare dominerade de negativa effekterna av bankstödet 1. De positiva engångseffekterna var särskilt omfattande åren 1996, 1999 och 2000 genom stora återbetalningar av lån, särskilda fondöverföringar, omfattande försäljningsinkomster samt betydande effekter av det reformerade ålderspensionssystemet. De senaste tio åren har engångseffekterna uppgått till i genomsnitt närmare 50 miljarder kronor per år, vilket motsvarar drygt 2 procent av BNP. Engångseffekterna har varit ett viktigt bidrag till att stabilisera och därefter även minska statsskulden under dessa tio år. Utan engångseffekterna hade skulden och därmed statsskuldsräntorna i dag varit större. Hur mycket större är svårt att säga eftersom en stor del av engångseffekterna är inkomster vid försäljning av statlig egendom som annars under flera år framåt hade givit inkomster till staten i form av aktieutdelning, räntor med mera. Vidare är en betydande del av engångseffekterna överföringar från AP-fonden, vilka gjorts för att motverka den försvagning av statsfinanserna som pensionsreformen innebar. Det faktiska saldot övergick 1998 till ett överskott, vilket ökade kraftigt 1999 och år 2000, bland annat beroende på de stora engångseffekterna dessa år. Därefter har överskottet minskat och var endast marginellt 2002. Det underliggande saldot vände till överskott ett år senare än det faktiska och slog om till underskott 2002, ett år tidigare än det faktiska saldot. De underliggande överskotten 1999 2001 var dock små, i jämförelse både med faktiska överskott och tidigare års underskott. Engångseffekter under prognosperioden Engångseffekterna domineras sedan några år av den påverkan på lånebehovet som uppkommer av överföringarna från AP-fonden. Den är i år lägre än inledningsvis men utgör ändå åttio procent av engångseffekterna. Effekten utgörs av inkomster av förfallande bostadsobligationer överförda till Riksgäldskontoret 2001. Denna effekt minskar successivt och upphör helt 2006. Enligt pensionsöverenskommelsen skall det slutliga överföringsbeloppet fastställas vid en kontrollstation 2004 och den slutliga överföringen äga rum 2005. I prognosen har hänsyn inte tagits till denna. Arealersättningen tidigarelades från januari 2003 till december 2002 i likhet med föregående årsskifte. Det uppstod därmed en positiv effekt 2003 medan den negativa effekten 2002 neutraliserades av föregående tidigareläggning. För att klara utgiftstaket kommer EU-avgiften för december 2003, helt eller delvis, att senareläggas till januari 2004. Vid de två föregående årsskiftena har däremot delar av EU-avgiften tidigarelagts. När det gäller dessa förskjutningar är dock transaktionerna saldoneutrala. Vid årsskiftet 2002/2003 har ett nytt kommunkontosystem införts som innebär att kommunernas kompensation för moms finansieras från statsbudgetens inkomstsida. Första året belastas dock inkomstsidan endast med kompensation avseende elva månader. Resterande utbetalningar under 2003 avseende 2002 belastar Riksgäldskontorets nettoutlåning men beräknas regleras genom en kassamässig korrigering i slutet av året. En viss del av ålderspensionsavgiften inbetalas som premiepensionsavgift till ett konto i Riksgäldskontoret. När pensionsrätten har fastställts, i genomsnitt ett och ett halvt år senare, förs insatta medel till individuella pensionskonton. In- och utflödena inkluderar kapitaliserade räntor och reglering av tidigare års preliminära avgifter. Nettoflödet kan enskilda år variera relativt mycket. 1 Se Temakapitlet Underliggande saldo och engångseffekter 1990 1994. Finns tillgängligt på www.esv.se under rubriken Statlig ekonomi, Temaskrifter. 18
Tre myndigheter har från och med förra året rätt att placera medel i statsobligationer i stället för på konto i Riksgäldskontoret. En av dessa, Premiepensionsmyndigheten, väntas göra detta även 2003 2007. Vidare har utlåningen till vissa myndigheter och bolag sänkts 2003 (främst FMV) och höjts 2004 (FMV och SJ AB). Posten Övrigt, netto har därför reviderats sedan föregående prognos. I år görs extra utdelningar i statliga företag för att finansiera kapitaltillskott i andra bolag, främst SJ AB. Denna omstrukturering av statliga bolag redovisas över ett speciellt konto i Riksgäldskontoret. Kontot kommer att ha ett visst överkott vid slutet av året. Underliggande saldo Statsfinanserna påverkas av tillfälliga händelser, det vill säga transaktioner av extraordinär karaktär. Sådana transaktioner kan vara positiva eller negativa och de försvårar analysen över tiden. Genom att exkludera dem får man ett bättre mått på den underliggande utvecklingen. Denna rensning görs efter att en justering för ändrade redovisningsprinciper är genomförd. Urvalet av engångseffekter är till viss del subjektiv, vilket ställer krav på en tydlig redovisning av metoden. Alla poster av denna typ specificeras i tabellen i slutet av detta avsnitt. Av naturliga skäl finns inga stora engångseffekter långt framåt i tiden eftersom poster av den här typen normalt sett inte är kända i förväg. Förändringen av det underliggande saldot förklaras också av makroekonomiska och politiska komponenter. En uppdelning på dessa komponenter görs i avsnittet Budgetpolitisk indikator. 19
Tabell 4. Engångsposter m.m. som påverkar statsbudgeten 1995 2007 Utfall Prognos Poster 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Anslag: Bidrag till kapitalet i Europeiska investbanken -1,8-1,7-0,9 OM Gruppen AB, aktieköp -0,5 Arealersättning, årsförskjutning 3,5-4,0 0,0 4,0 Läkemedelsersättning, månadsförskjutningar -0,3 0,3 Förskott/Senareläggning EU-avgift -1,7-1,5 4,0-0,7 Omvärderingspost statsskuldsräntor -2,3 Inkomsttitlar: Momseffekt på grund av EU-inträdet -8,2 Infasningsrabatt EU 4,5 3,6 0,7 0,3 Ändrade redovisningsperioder moms 12,9 Pensionsskatt f.d. affärsverk 3,9 Nordbanken, aktieförsäljning 6,7 8,0 Nordbanken, extra utdelning 2,0 Nordbanken, inlösen av aktier 5,0 Fastighetsförsäljning Akademiska hus 1,8 Stadshypotek, aktieförsäljning 7,6 Securum, utdelning och aktieförsäljning 6,3 3,9 Statens fastighetsverk, inleverans av överskott 1,1 0,6 Statens fastighetsverk, försäljning av fastigheter 0,5 Enator, utdelning och aktieförsäljning 1,2 SAQ Kontroll AB, aktieförsäljning 0,3 Delpensionsfonden m.m. 8,1 Statlig ink.skatt till kommuner ( 200-lappen ) -1,3 Stattum, förhöjd aktieutdelning samt reavinstskatt 12,8 Celsius AB, aktieförsäljning (delbelopp) 0,5 Telia AB, aktieförsäljning 61,0 Återbetalning Alecta (f.d. SPP), skatteeffekt 10,0 Extraordinär utdelning från Riksbanken 20,0 20,0 Kompensation för kommunmoms 4,3 Summa anslag och inkomsttitlar 3,2 25,5 22,7 13,0-0,5 77,5 24,5 16,8 12,3-0,7 0,0 0,0 0,0 Kassamässig korrigering: Bostadslån 26,9 Överföring från AP-fonden 45,0 45,0 46,3 8,7 13,7 3,9 1,9 0,0 0,0 Utdelning från Riksbanken, statsobligationer -19,6 Förskott/Senareläggning EU-avgift 1,7 1,5-4,0 0,7 Omvandling av RGK-inlåning till statsobligationer 39,1 Omvärderingspost statsskuldsräntor 2,3 Kompensation för kommunmoms -4,3 RGK:s nettoutlåning: Premiepensionsmedel, inbetalning 9,1 10,5 12,1 13,7 26,1 24,9 20,3 20,5 21,3 22,3 25,3 26,0 27,0 Premiepensionsmedel, utbetalning -56,0-18,2-18,9-21,5-22,5-23,1-23,8-25,1 Premiepensionsmynd, köp av statsobligationer -7,9 Kärnavfallsfonden 19,1 1,3 0,2 1,9 0,7 0,9 2,7 Bankinsättningsgarantin 1,0 2,1 2,1 2,3 2,3 0,9-2,7 Försäljning av Retriva 4,1 Återbetalning av Securumlån 1,0 Venantius lån -20,0 14,0 6,0 Sveaskog, överbryggningskredit -12,0 12,0 Omvandling av RGK-inlåning till statsobligationer -39,1 Omstrukturering av statliga bolag, extra utdelningar 2,3 Omstrukturering av statliga bolag, kapitaltillskott -2,1 Övrigt, netto (främst övriga bolag/affärsverk) 6,6 14,0 9,2 0,6-2,7 1,8-8,1-5,6-0,9-4,0-2,0-1,5-1,0 Summa kassam. korr. och RGK:s nettoutlåning 22,6 62,7 30,6 17,6 72,6 18,7 12,2 12,6 4,6 0,5 2,1 0,7 0,9 Totala engångseffekter m.m. 25,8 88,2 53,3 30,6 72,0 96,2 36,7 29,4 16,8-0,3 2,1 0,7 0,9 20
Budgetpolitisk indikator Finanspolitiken 1 har sedan 1999 varit expansiv, vilket har tagit sig uttryck i såväl skattesänkningar som utgiftsökningar. För perioden 2004 2007 kan finanspolitiken däremot betecknas som neutral. Tillsammans med en konjunkturell återhämtning får vi i slutet av prognosperioden en budget som närmar sig balans. För att budgetförstärkningen skall uppkomma måste finanspolitiken vara återhållsam samtidigt som rådande lågkonjunktur nu övergår i en bättre konjunkturutveckling. Tabell 5. Underliggande saldo 1996 2007 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Nivå -109-59 -20 10 6 2-28 -66-72 -41-38 -20 Förändring 50 39 30-4 -4-30 -38-6 30 4 18 Det underliggande saldot har försämrats årligen från slutet av 90-talet och når nästa år sin lägsta nivå sedan 1996. Därefter förbättras saldot kontinuerligt och närmar sig balans i slutet av prognosperioden. Figur 12. Bidrag till förändring av underliggande saldo 1997 2007 80 60 40 20 0-20 -40-60 80 60 40 20 0-20 -40-60 -80 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007-80 Ekonomiberoende Politikberoende Förändring underliggande saldo Indikatorn delar upp den årliga förändringen i det underliggande saldot i en del som beror på den förda finanspolitiken och en del som beror på den ekonomiska utvecklingen. Den expansiva finanspolitiken har bidragit till kraftiga försvagningar av budgetsaldot under femårsperioden 1999 2003. En neutral finanspolitik tillsammans med en konjunkturell återhämtning från och med 2004 innebär en saldoförstärkning som gör att vi i slutet av prognosperioden närmar oss en budget i balans. Underskotten består dock perioden ut. 1 Bedömningen av finanspolitikens inriktning utgår från förändringen av det underliggande saldot. Samtidigt spelar nivån på budgetsaldot roll: en budget med underskott har expansiv effekt på ekonomin, även om ingen förändring av nivån sker. Denna metod säger dock inget om nivån. Metoden har tidigare presenterats som temaavsnitt, vilket finns tillgängligt på www.esv.se under rubriken Statlig ekonomi, Temaskrifter. 21
Finanspolitikens inriktning Saldoförsvagningen till följd av den förda finanspolitiken är som kraftigast i år. Ökningstakten för flera utgiftsområden är snabbare än för ekonomin som helhet. Detta rör till exempel utgifterna för tandvård och läkemedel, aktivitets- och sjukersättning (förtidspensioner) och bistånd med mera. Statens inkomster från kapitalbeskattningen minskar drastiskt. Från och med nästa år är den politikförklarade försvagningen endast marginell, således betydligt mindre än under den föregående femårsperioden. Finns det utrymme för nya reformer? Det senaste året har till stor del präglats av åtgärder för att få bukt med stora utgiftsökningar, framför allt för ohälsan. Andra besparingar och effektiviseringar har också genomförts med målet att klara de fastställda utgiftstaken. Den expansiva effekten är ändå stor. I den budgetpolitiska indikatorn framträder den politiska komponenten från och med 2004 som betydligt mer dämpad än under tidigare år. Den begränsade omfattningen av politikberoende saldoförändringar framåt i tiden är också naturlig givet metoden som används för den budgetpolitiska indikatorn. Ett beslut som tas i dag syns främst i år i indikatorn och inte åren framöver. Finanspolitiken tillsammans med en konjunkturmässigt neutral ekonomi gör att budgeten i slutet av prognosperioden är på väg mot balans. För att budgetförstärkningen skall uppkomma måste finanspolitiken vara återhållsam samtidigt som rådande lågkonjunktur nu övergår i en bättre konjunkturutveckling. Om budgeteringsmarginalen utnyttjas för ofinansierade utgiftsökningar är det en politikberoende förändring som medför att budgetunderskotten blir större än beräknat. Tillväxt i ekonomin stärker statsfinanserna Skattebaserna växer i år svagare än sina potentiella utvecklingstakter, det vill säga svagare än de utvecklingstakter som hade gällt om konjunkturen varit neutral. Detta ger lägre inkomster än normalt från inkomstskatten, socialavgifterna och momsen. Samtidigt försämras budgetsaldot i år till följd av ökad arbetslöshet. I diagrammet ovan framstår ekonomins bidrag till saldots utveckling i år trots detta som förhållandevis starkt, vilket beror på att ränteutgifterna minskar betydligt i förhållande till förra året. Nästa år ökar skattebaserna och inkomstsidan förstärks något, men inkomstökningen till följd av den ekonomiska utvecklingen är fortfarande svagare än normalt. Antalet arbetslösa väntas i stort sett vara oförändrat jämfört med i år och påverkar därmed inte statsutgifterna. Ränteutgifterna stiger däremot och neutraliserar på så sätt det ekonomiska bidraget på statsbudgetens inkomstsida. Under de sista åren för prognosen ger den ekonomiska utvecklingen ett bidrag till saldoförbättring som kan betecknas som normalt. Skattebaserna utvecklas då efter sin potentiella bana och arbetslösheten är stabil och uppgår till drygt 4 procent av arbetskraften. Den variation som uppkommer i diagrammet för åren 2006 och 2007 består av svängningar i ränteutgifterna. 22