1 Lars Dahlgren 2004-09-20 M2004/2193/Mk Miljödepartementet 103 33 STOCKHOLM Uppdrag rörande den framtida användningen av bioenergi i Sverige Svenska Bioenergiföreningen (Svebio) har beretts tillfälle att avge synpunkter på rubricerade rapport och vill därvid anföra följande. Remissvarets uppläggning Svebio har valt att avge separata remissyttranden för vardera Kontrollstation 2004, Basindustrin och Kyoto, Post Kyoto samt Uppdrag rörande den framtida användningen av bioenergi i Sverige. Eftersom de angivna dokumenten är kopplade till varandra har vi dessutom valt att ge sammanfattande och övergripande synpunkter på alla rapporter i ett kompletterande yttrande. Detta yttrande skall läsas tillsammans med yttrandena över de ingående underrapporterna enligt ovan. Sammanfattning av Svebios synpunkter Utredningen har ett kortsiktigt och statiskt perspektiv som gör resultatet mindre relevant. Med EUs och Sveriges åtaganden och ambitioner är det betydligt större ökningar och mer utvecklade biobränslesystem som är de intressanta. Biobränslena kan fördubblas till omkring 200 TWh. Det kan ge positiva synergieffekter genom att energisektorn kan bidra till finansiering av bättre skogsvård, bättre råvarukvalitet och förbättrad lönsamhet för skogsbruket och skogsindustrin. - Det är positivt om föreliggande utredning kan bidra till en ökad kunskap den stora resurs som bioenergin utgör. - Utredningsuppdraget är mycket komplext. Tyvärr har utredningen inte lyckats uppfylla uppdraget på ett tydligt sätt. - Utredningen gör ingen analys av möjlig ersättning av fossila bränslen. - En syntes över de samhällsekonomiska aspekterna saknas. - Utredningen skulle ha vunnit betydligt när det gäller tydligheten och pedagogiken samt kunnat prestera mer genomarbetade slutsatser och rekommendationer om mer arbete lagts ner på dessa frågor under utredningens gång. - Utredningen anför betänkligheter mot att ange ett bestämt värde för biobränslepotentialen. En potential med fastlagda ramvillkor borde ändå ha presenterats. - På många håll, dock inte i utredningen, uppfattas eller beskrivs tillgången till energisortiment som skillnaden mellan tillväxt och avverkning. Utredningen borde därför på ett tydligare sätt beskrivit och visat på tillgångarna när det gäller energisortimenten.
2 - Svebio har med samma källor som utredningen bedömt att biobränslen kan fördubblas till omkring 200 TWh inom en trettioårsperiod. Detta redovisas närmare i Fokus Bioenergi nr 1 och 2 som bifogas detta yttrande. - Svebio delar utredningens uppfattning att bioenergisortimenten ur ekonomisk synpunkt bör betraktas på samma sätt som övriga sortiment. - Utredningen borde ha gjort ett eget scenario där ekonomiska och miljömässiga faktorer skulle kunnat kartläggas. - Utredningen har baserat sig på scenarier med orealistiskt låga prisantaganden på fossila bränslen (framförallt för naturgas) vilket förringar den roll som biobränslena kan spela. (Detta gäller till exempel underlagsrapporten till Kontrollstation 2004.) - De reala biobränslepriserna har sjunkit kraftigt under de senaste 25 åren. Utredningens förmodan om kraftigt höjda biobränslepriser även vid måttligt ökad biobränsleanvändning strider därför starkt mot hittillsvarande erfarenheter. - Svebio arbetar för närvarande med ett eget energiscenario där bioenergipotentialen tas tillvara i större utsträckning. - Ett ökat utnyttjande av skogsenergi ger positiva synergieffekter med ökad tillgång på råvaror med förbättrad kvalitet, bättre skogsvård och förbättrad lönsamhet för skogsbruket och skogsindustrin. Utredningen har försummat att visa detta. - Energistatistiken bör förbättras både när det gäller bioenergin och andra energibärare. - Utredningen har valt att förringa de positiva samhällseffekterna med biobränsle. - Utredningen har valt att förringa möjligheterna till ökad användning av bioenergi inom småhussektorn. - Utredningen har missat att peka på den stora potentialen för mer el från biobränslen genom förgasning och svartlutsförgasning. Utredningen borde här ha föreslagit utvecklingsprogram som hjälper till att föra teknikerna mot en kommersiell verksamhet. Svebios synpunkter Utredningsuppdraget och dess genomförande Svebio välkomnar regeringens intresse för biobränsle som visas genom beställningen av rubricerade uppdrag. Biobränsle är en stor och mycket viktig resurs i den svenska energiförsörjningen. Både nuläge och framtida förutsättningar behöver tydliggöras. Utredningens uppdrag är mycket komplext och omfattande. I direktivet anges till exempel följande: Förutsättningarna för att stimulera aktiviteter i skogsbruket för att öka uttag av biobränsle bör analyseras och förslag till åtgärder lämnas.. om ersättning av fossila bränslen och att bedöma bioenergins framtida roll i energisystemet. I uppdraget ingår att granska och analysera den samlade tillgängliga informationen och bedöma konsekvenserna för bioenergins framtida roll i energisystemet mot bakgrund av de av riksdagen fastställda målen för energi- och klimatpolitiken. Även möjligheter och restriktioner för en ökad användning av bioenergi från jordbrukssektorn bör belysas. I direktiven efterlyses vidare en samhällsekonomisk analys av en ökad biobränsleanvändning samt en motsvarande analys av miljöeffekterna med speciell tonvikt på klimateffekterna.
3 Tyvärr måste man konstatera att utredningen inte lyckats uppfylla något av uppdragen på ett tydligt sätt. Utredningen har inte lämnat några förslag till åtgärder för att stimulera en ökad användning av biobränslen. Med undantag för hänvisning till befintliga scenarier finns ingen analys av möjlig ersättning av fossila bränslen och miljöeffekterna. När det gäller de samhällsekonomiska aspekterna redovisas ett omfattande underlagsmaterial medan en övergripande syntes av effekterna saknas. Läsaren får därmed ingen hjälp med att bedöma de samhällsekonomiska aspekterna. Utredningen har haft ett kortsiktigt och statiskt perspektiv på biobränsleanvändningen som gör att resultatet blir mindre relevant. Med EUs och Sveriges åtaganden och ambitioner är det betydligt större ökningar och mer utvecklade biobränslesystem som är de intressanta. Biobränslena kan fördubblas till omkring 200 TWh och ge positiva synergieffekter för skogsbruket och skogsindustrin (se vidare nedan) Utredningen har presenterat ett mycket omfattande och intressant material. Svebio anser dock att utredningen skulle ha vunnit betydligt när det gäller tydligheten och pedagogiken samt kunnat prestera mer genomarbetade slutsatser och rekommendationer om mer arbete lagts ner på dessa frågor under utredningens gång. Biobränslepotentialen Svebio delar utredningens uppfattning att det är vanskligt att ange ett värde på biobränslepotentialen eftersom den är beroende av en mängd faktorer som exempelvis kostnader för framtagning av biobränslen, konkurrerande energislag, ekonomiska styrmedel för emissioner av växthusgaser som koldioxid samt ekonomiska förhållanden för konkurrerande verksamheter. I vilken mån potentialen utnyttjas påverkas dessutom starkt av den ökande handeln med bioenergi. Med tanke på den politiska debatten, diskussionerna om den framtida energiförsörjningen samt direktivet borde man, trots invändningarna mot begreppet potential, ha gjort en sammanställning över tillgängliga mängder biobränslen vid fastställda ekonomiska, tidsmässiga och miljömässiga ramvillkor. En annan anledning till att precisera sig när det gäller tillgångarna är att man ofta uppfattar (och ibland beskriver) de skogliga bioenergitillgångarna som skillnaden mellan tillväxt och avverkning till timmer och massaved. Därmed tolkar man det faktum att avverkningarna ligger nära tillväxten som om det inte finns utrymme för mer bioenergi från skogen. En anledning till missförståndet är att grenar (och stubbar se nedan) inte ingår i det som redovisas som tillväxt. Uppgifterna om avverkning beskriver inte heller om de restkvantiteter som faller i skogsindustrin och sågverksindustrin (energisortiment) utnyttjas eller inte. Det hade varit värdefullt om utredningen på den här punkten hade gett en entydig beskrivning av de tillgängliga volymerna. Svebio har nyligen i samarbete med (och med synpunkter från) Energimyndigheten utgivit ett antal faktablad om bioenergi under det samlade namnet Fokus Bioenergi. I faktabladen nummer 1 och 2 redovisas i siffror en potential för biobränslen inklusive torv och sorterat avfall efter miljömässiga restriktioner på 220 TWh. De åberopade faktabladen bifogas och skall ses som en integrerad del i detta yttrande. Potentialen baseras på underlag från SLU och SKA 99 dvs underlag som utredningen också åberopar och tillstyrker. Svebios sammanställning ansluter med smärre avvikelser till de siffror och källor som redovisas i utredningen. Dock har Svebio redovisat 10 TWh från stubbar (baserat på en i Finland tillämpad metod för tillvaratagande av
4 stubbar). I potentialen ingår 16 TWh sorterat avfall, 12 TWh torv, 35 TWh returlutar samt 22 TWh agrara bränslen. Bedömningarna utgår ifrån sortiment som kan ligga inom ekonomiskt räckhåll och inkluderar 2 TWh biodrivmedel från jordbruket (även om biodrivmedel, vilket också sägs i utredningen, generellt är dyrare per energienhet än bränslen för värme- och elproduktion). Svebio har bedömt att biobränslena kan fördubblas från dagens användning inom en period på 20 till 30 år givet adekvata styrmedel. Den möjliga expansionstakten styrks av hittillsvarande utveckling. Även andra utredningar stöder uppfattningen om den stora potentialen av trädbränsle. Det gäller till exempel Syntesrapport Systemstudier Bioenergi (ER 13:2003). Rapporten åberopas i rubricerade utredning från SLU. Utredningen skulle ha vunnit på att ta syntesrapporten som en tydlig utgångspunkt för sitt arbete. Syntesrapporten är en sammanfattande rapport från 17 olika forskningsprojekt som löpt mellan 1998 och 2002. Den ger svar på många av de frågor som tagits upp i utredningsdirektivet! Trots invändningarna mot potentialbegreppet kan vi alltså konstatera att biobränslena kan fördubblas till en kostnad per energienhet som inte avviker från dagens nivå i någon större utsträckning. Det är ett viktigt konstaterande som många även inom energibranschen inte tycks känna till. Så uttryckte regeringens förhandlingsman inom energiområdet Bo Bylund i en debattartikel i DN under våren att biobränslena ligger nära kapacitetstaket. Svebio delar utredningens uppfattning att bioenergisortimenten ur ekonomisk synpunkt skall betraktas på samma sätt som övriga sortiment som exempelvis massaved och timmer/sågat virke. Det betyder att det blir upp till marknaden att avgöra vilka delar som skall gå till vad och att politikernas uppgift blir att utforma styrmedel som tar hänsyn till sådana faktorer som inte annars värderas på ett korrekt sätt i en marknadsekonomi. Detta gör också att bioenergipotentialerna kan vara mycket större i ett längre perspektiv. Energiscenarier Utredningen har inte gjort något eget energiscenario vilket är en klar brist. Utredningen har istället valt att hänvisa till energiscenarier från exempelvis Nordledenprojektet. På grund av den starka representationen från gasintressenter har dessa scenarier ofta givits en för positiv bild av naturgasens förutsättningar kontra bioenergin. I Nordleden har man fått positiva resultat på cirka 30 miljarder för naturgasen vid ett gasprisantagande på 70 kr/mwh och en lika stor förlust vid ett pris på 130 kr/mwh. Vid 100 kr/mwh erhölls ett nollresultat. Prisansatsen ligger långt under förväntad prisnivå. Med mera realistiska prisnivåer från 160 kr/mwh och uppåt kan inte gasen få den roll som beskrivs i Nordledenprojektet utan att köpare, säljare och eventuellt staten får vidkännas kraftiga förluster. Man kan också förvänta sig att gasen inom några årtionden kommer att bli en mycket knapp resurs vilket sammantaget med att också oljan är en knapp resurs sätter ytterligare press uppåt på gaspriset (och oljepriset). Det finns flera liknande scenarier (jämför prisantaganden för Kontrollstation 2004 nedan) där gasens ekonomiska roll överdrivits. För prognosen i kontrollstation 2004 har man följande prisantaganden för perioden 2010 till 2020: Olja 116 kr/mwh (25 USD/fat), naturgas 83 kr/mwh (3,3 USD/Mbtu) och kol 40 kr/mwh (41 USD/ton). Enligt uppgift har prisantagandena baserats på uppgifter från IEA. Oavsett källa verkar dessa prisantaganden ligga oerhört lågt och inte baseras på realiteter. Nuvarande gaspris
5 på kontinenten och det gaspris som gasintressenterna angav vid konsekvensberäkning av SNEDutredningen enligt ovan låg på 160 kr/mwh. Priserna som anges i de olika scenarierna bör räknas upp för att motsvara priserna vid leverans till slutanvändare. För biobränsle är detta i allmänhet redan tillgodosett medan priserna för fossilbränsle ofta ligger i ett tidigare led. Dessutom anges ofta fossilbränslepriserna exklusive styrmedel som koldioxidskatter och utsläppsrätter. Energiscenarier med de antagna priserna enligt ovan måste betraktas som helt orealistiska och bör därför göras om med mer verklighetsnära prisantaganden. Ökade priser på fossila bränslen kan medföra en prisstegring även på biobränslen men också en ökad tillgänglighet för energisortimenten samt timmer- och massaved (se positiva synergieffekter nedan). Hittillsvarande erfarenheter visar dock på en kraftig minskning av realpriset på energiflis Under en tjugoårsperiod(-45 %) trots att biobränslena fördubblats under samma period. De stora tillgångarna på biobränsle borgar för en lugn prisutveckling även framöver. Utredningens deklaration att biobränslepriset skulle stiga kraftigt med starka styrmedel enligt formuleringen på sid 103 stämmer dåligt med erfarenheterna hittills; trots starka styrmedel och kraftigt ökad biobränsleanvändning (+ 65 TWh på 25 år) har biobränslepriset hittills sjunkit i reala priser. Den ökade användningen av biobränslen som utredningen pratar om är dessutom mycket måttlig då den baseras på scenarier med felaktiga prisantaganden främst på fossila bränslen. Svebio vänder sig också mot att man i dessa sammanhang anför att höga skatter på fossila bränslen utgör en subvention för biobränslen. Koldioxidskatterna på fossila bränslen (som man för övrigt reducerat till ett minimum genom den nyligen införda kraftvärmebeskattningen) är ett uttryck för principen om att förorenaren betalar. På motsvarande sätt som gasens förutsättningar skrivits upp har biobränslenas förutsättningar nedtonats. Även om utredningen refererar till en rapport från Energimyndigheten (syntesrapport ER 13:2003), där man i ett maxscenario utnyttjar 184 TWh biobränsle, hade det varit befogat att åtminstone skissartat teckna en egen bild där biobränslena utnyttjas maximalt (utan att för den skull inkräkta på nuvarande försörjning av timmer och massaved). I samband med ett sådant scenario hade man relativt enkelt kunnat göra översiktliga bedömningar där ersättningen av fossila bränslen, miljöeffekter och samhällsekonomiska effekter kartlagts. På grund av bristerna i befintliga energiutredningar har dessa därför ofta ett begränsat värde när det gäller att svara på frågorna i utredningsdirektivet. Detta gäller dock inte den tidigare åberopade rapporten (syntesrapport ER 13:2003). Svebio arbetar för närvarande med ett energiscenario där hela eller delar av potentialen biobränsle på drygt 200 TWh enligt ovan utnyttjas. Den kommer att baseras mer på bedömningsmässiga antaganden om utvecklingen av energiförsörjningen än av beräkningsmodeller som mer tar hänsyn till ett begränsat antal parametrar. Hittillsvarande erfarenheter tyder på att ett mer bedömningsmässigt tillvägagångssätt kan fungera lika bra. Positiva synergieffekter Råvaror som skulle kunna utnyttjas till massa och timmer kan i princip också utnyttjas för energiändamål. Ekonomiska förutsättningar talar för att detta sker och kommer att ske endast i undantagsfall även med styrmedel som kraftigt premierar bioenergi. Snarare är det så att ett ökat
6 uttag av flera sortiment bidrar till en ökad tillgänglighet för råvaror till både papper, timmer och energi. Utredningen har inte ägnat dessa positiva synergieffekter tillräcklig uppmärksamhet. Vi vill från Svebio starkt understryka att ett ökat uttag av biobränsle får flera positiva effekter för skogsnäringen: - Ökad röjning/gallring ger ökad produktion av skogsråvara även för skogsindustrin och bättre kvalitet i skogsbeståndet. - Ersättningen för bioenergisortimentet förbättrar skogsägarnas ekonomi och fungerar som en stimulans för förbättrad skogsvård. - Biobränsleuttaget på hyggen kan samordnas med föryngringsåtgärder och markberedning. En konsekvent genomförd askåterföring ger bättre näringsbalans i skogen. - Ersättningen för biprodukter som bioenergi ger ökad lönsamhet för hela skogsnäringen. Det gäller inte minst för sågverken, där intäkterna från bioenergi idag anses motsvara hela vinsten. - Elcertifikaten som ger en ersättning för biobränslebaserad, så kallad grön, el ger ett betydande tillskott till skogsindustrin. - Trots måttliga priser representerar bioenergin stora värden. För att ge en uppfattning om storleksordningen motsvarar dagens bioenergianvändning i Sverige på 105 TWh cirka 15 miljarder kronor i bränslevärde. - Undantaget är spånskiveindustrin vars råvaror ökat i pris till följd av beskattningen på fossila bränslen. Ett ökat pris på dessa råvaror har i stället bidragit till överlevnaden för sågverksindustrin. De ekonomiska förutsättningarna för den svenska spånskiveindustrin har dock varit sådana att nuvarande tillbakagång svårligen skulle kunnat undvikas även med lägre råvarupriser. Svebio anser inte att det är samhällsekonomiskt motiverat att skapa speciella styrmedel som kompenserar spånskiveindustrin i enlighet med tidigare utredningar inom området. Detaljsynpunkter Vid genomläsningen av denna rapport liksom andra rapporter konstaterar Svebio att energistatistiken, trots att Sverige ligger långt framme på området, skulle må väl av en uppgradering. Detta är ingen kritik mot utredningen utan mer ett allmänt konstaterande. Det finns ingen komplett och tillförlitlig statistik när det gäller import och export av biobränslen. Granskar man uppgifterna för total slutlig användning måste man hålla i minnet att användning av bränslen, till exempel biobränsle, redovisas som en separat post men också att el respektive fjärrvärme redovisas i separata poster. I de senare posterna ingår också bränslen som till exempel biobränslen. För biobränslenas del handlar det om cirka 40 TWh som man riskerar att missa. När det gäller elproduktionsstatistiken döljs i allmänhet biobränsle-el som en delpost under rubriker som värmekraft kommunal kraftvärme eller industriellt mottryck. Det är angeläget inte minst ur pedagogisk synpunkt att vi får en energistatistik som tydligt anger energins ursprung i miljöbelastande fossila energislag respektive i miljövänliga förnybara energikällor. Sid 24: Utredningen har missat att peka på den stora potentialen för teknikutveckling inom elproduktionen (och eventuellt biodrivmedelsproduktionen), genom t ex svartlutsförgasning. Likaså är det viktigt att utveckla förgasningstekniken för ett ökat utbyte av el i kraftvärme. Utredningen borde ha föreslagit kraftiga utvecklingsinsatser inom detta område. Sid 25: Utredningen underskattar kraftigt möjligheterna att öka användningen av biobränsle i småhussektorn och avfärdar möjligheten att konvertera eluppvärmning till bioenergi, med en
7 intuitiv bedömning. Det är en otillfredsställande grund för en bedömning. Verksamheten med att ersätta elvärme med pellets är i full gång även i enskilda småhus. Samtidigt utvecklas tekniken för pelletseldning snabbt. På sid 74 redovisas omfattningen och förutsättningarna för de olika scenarierna i SKA 99. Det hade varit lämpligt att på samma plats också redovisa resultaten. På sid 99 sägs att volymerna för etanol blir cirka 60 % större jämfört med bensin och diesel. Siffran är korrekt för diesel men för hög i jämförelse med bensin på grund av bensinens lägre energiinnehåll (jämfört med diesel). Ofta kan man dessutom få högre verkningsgrad för etanol än bensin i Ottomotorer. Utredningen har inte beaktat de samhällsekonomiska vinsterna med biobränslenas bidrag till sysselsättningen utan hänvisar på sid 104 opreciserat till att man också måste se till vilka alternativ som gick förlorade. Svebio menar att utredningar därmed blundat för den positiva sysselsättningseffekten med biobränslen. Sysselsättningen kommer ofta i sysselsättningssvaga regioner där arbetslösheten är hög och där andra alternativ saknas. Överslagsmässigt ger 1 TWh biobränsle omkring 300 årsarbeten. I de fall som dessa arbetstillfällen minskar arbetslösheten i motsvarande grad ökar statens intäkter i form av löneskatter och arbetsgivaravgifter samtidigt som kostnaderna för arbetslöshet minskar. Dessa intäkter och minskade kostnader är i paritet med bortfallet av intäkterna från koldioxidskatten dvs cirka 85 kr/mwh (2004). Till de samhällsekonomiska aspekterna bör man även hänföra att den kunskap och kapacitet för produktion av utrustning man under åren byggt upp för den inhemska marknaden också kan utnyttjas som en bas för en stor exportmarknad.. På sid 135 i fig 5.2.12 redovisas en graf Genomsnittliga totalkostnader för produktion av skogsbränsle. Beteckningen är felaktig då det snarare handlar om marginalkostnaden vid olika utbud. Dessutom bygger kurvan på gammal teknik (från 1998 eller tidigare) och outvecklad teknik i de segment som inte representerar dagens utbud. Den nedersta delen av denna kurva representerar dessutom skogsindustrins biprodukter utan annan lämplig användning som därför inte bör åsättas någon produktionskostnad. Svenska Bioenergiföreningen Tomas Kåberger Ordförande Kent Nyström Verkställande ledamot Bilagor: Fokus Bioenergi 1 och 2. (Skall betraktas som en del av detta remissyttrande.)