En värdering av upphandlingsprocessen inom

En värdering av upphandlingsprocessen inom Gotlands kommun Mats Renborn Visby 2003-04-07

INNEHÅLLSFÖRTECKNING Sid 1. Slutsatser...3 2. Metod och syfte...4 3. Fakta om upphandling...5 4. Resultat av granskningen...6 4.1 Ansvarsfrågor...6 4.2 Organisation...8 4.3 Kompetens...10 4.4 Information och kommunikation...12 2

1. Slutsatser På uppdrag av Gotlands kommuns revisorer har Komrev granskat upphandlingsprocessen utifrån fyra olika perspektiv. Syftet har varit att värdera upphandlingsprocessens effektivitet utifrån områdena ansvar, organisation, kompetens samt information och kommunikation. Upphandlare och verksamhetsföreträdare har utifrån en fastställd skala skattat 20 frågor/påståenden vilket är underlaget för värderingen. Följande slutsatser kan dras utifrån genomförd granskning. Inom området ansvar så kan det konstateras att ansvarsfrågor i upphandlingsprocessen behöver förtydligas på flera nivåer inom kommunen. Det är viktigt av att klargöra ansvarsfrågor dels för att undvika missförstånd och dels för att säkra ett effektivt upphandlingsförfarande. En viktig fråga som behöver klarläggas är hur långt upphandlarnas ansvar skall sträcka sig. Idag har upphandlarna ansvar som projektledare i de olika upphandlingsprojekten vilket normalt sträcker sig till att det finns ett avtal med en leverantör. Är upphandlarens ansvar avgränsat fram till ett slutligt avtal med en leverantör eller är det vidare? Inom området organisation så har genomgående låga värderingar gjorts, vilket indikerar att det finns ett antal problem. En återkommande fråga är hur beställningar av varor och tjänster görs inom kommunen? Enligt kommunens regler ska varje inköp styrkas av ett skriftligt underlag, vilket inte sker fullt ut idag. Frågan om följsamhet mot gällande ramavtal får också en låg skattning vilket bekräftas av inköpsstatistiken. Enligt upphandlarna finns idag inte några sanktioner mot dålig följsamhet, vilket innebär att man kan fortsätta göra beställningar utom avtal utan att det händer något. Tänkbara sanktioner kan vara t.ex. skriftlig varning, begränsningar i attesträtt och beställningsrätt. När det gäller dimensionering av upphandlingsorganisationen så indikerar både enkätundersökningen och intervjuer att kommunen har en låg bemanning. Mer information med jämförelser med andra kommuners/landstings upphandlingsresurser behöver tas fram. Upphandlarnas roller som strategisk resurs behöver också förstärkas eftersom styrning inom upphandlingsområdet kan ge stora ekonomiska fördelar. Intrycket är att det finns mycket att uträtta inom upphandlingsområdet när det gäller utbildning, information och attitydförändringar. Något högre värderingar är gjorda inom området kompetens. Frågorna om planering, kontroll och säkerhet får något högre värderingar vilket också styrks av den förstudie som gjordes under hösten 2002. Några signaler om bristande kompetens hos ansvariga personer inom upphandlingsorganisationen eller inköpsråden föreligger inte. 3

Enligt upphandlarna så finns det flera viktiga planeringsfrågor som behöver belysas vid införandet av konkurrensutsättningsprogrammet. Hinner verksamheterna förbereda egenregiofferter på ett ändamålsenligt sätt? Finns det kompetens att analysera effekter av att kommunal verksamhet går över till extern leverantör? Finns det rätt kompetens i kalkylfrågor. Inom området information och kommunikation så kan det konstateras att låga värderingar görs om gemensamma riktlinjer finns för upphandling. Upphandlingspolicyn börjar nu bli delvis inaktuell och en arbetsgrupp har nu tillsatts för att ta fram ett förslag till reviderad policy. Beträffande frågan om information vid nya ramavtal så erhålls en lägre skattning. En förklaring är att uppdateringen av information på intranätet inte fungerar fullt ut. Vid en sökning kan det konstateras att inaktuella ramavtal fortfarande finns inlagda, vilket tyder på att uppdateringsrutinerna inte fungerar. Upphandlarna är medvetna om problemen och ett arbete pågår med att förbättra rutinerna. 2. Metod och syfte Granskningen bygger på en enkätundersökning genomförts (under vecka 6) med kommunens fem upphandlare samt sex representanter från fackförvaltningar. Enkäten har omfattat totalt 20 frågor eller påståenden som deltagarna fått skatta enligt nedanstående skala. 1 = I mycket liten utsträckning 2 = I liten utsträckning 3 = I varken liten eller hög utsträckning 4 = I hög utsträckning 5 = I mycket hög utsträckning Skattningar har gjorts inom fyra olika områden: Ansvar, organisation, kompetens samt information och kommunikation. Deltagarna har informerats om undersökningens förutsättningar innan formulären fyllts i. Enkätundersökningen har kompletterats med en intervjustund i de båda grupperna. Syftet med granskningen är att värdera upphandlingsorganisationen utifrån fyra olika perspektiv för att skapa underlag för bedömning av upphandlingsprocessens effektivitet. 4

Enligt kommunens upphandlingspolicy så ska upphandling ske affärsmässigt och med hänsyn taget till vad som långsiktigt är ekonomiskt och miljömässigt mest fördelaktigt för kommunen som helhet. Anbud och anbudsgivare skall behandlas objektivt. Möjligheter till konkurrens skall utnyttjas och man bör undvika att skapa lokala monopol. 3. Fakta om upphandling Kommunens centrala upphandlingsorganisation sorterar organisatoriskt under konsult- och servicekontoret. Det finns 4 anställda upphandlare och en upphandlingschef. Administrativt stöd motsvarande en tjänst erhålles från förvaltningens servicegrupp. Upphandlingschefen är verksamhetsansvarig för området Kommunservice som omfattar kommunarkiv, kontaktcenter, post och tryck samt upphandlarna. Upphandlarna är from år 2003 en resultatenhet och under första året kommer ledningskontoret att abonnera på tjänsterna. Gotlands kommun omsatte år 2001 c:a 3,7 mdr varav 479 mkr utgjorde varor och tjänster. Entreprenadtjänster utgjorde 631 mkr. Kommunen köpte varor och tjänster från 6 300 leverantörer år 2001. Endast 252 leverantörer sålde varor och tjänster överstigande 1 mkr. Totalt 1 141 leverantörer sålde varor och tjänster överstigande 100 tkr. Antalet upphandlingar som årligen resulterar i ramavtal uppgår till c:a 40 st. Antalet ramavtal uppgår till c:a 170 st. Inköpsstatistik från år 2002 finns ännu ej tillgängliga. Omvärldsfrågor Från den 1 juli 2002 gäller nya regler enligt LOU om hur den upphandlande enheten skall informera anbudsgivare och anbudssökande om tilldelningsbeslutet och skälen därtill. Upphandlingen är avslutad först sedan avtal föreligger och det gått 10 dagar från det att korrekta upplysningar lämnats till samtliga anbudsgivare. Konsekvenserna av lagändringen förutses bli att antalet överprövningar till länsrätten kommer att öka, vilket med all sannolikhet kommer att ianspråkta resurser från upphandlarna. Ytterligare förändringar kommer att ske i lagstiftningen (LOU) vilket kommer att ställa ännu högre krav på kompetensen. 5

4. Resultat av granskningen I nedanstående avsnitt redovisas resultatet av enkätundersökningen i fyra figurer. Figurerna åtföljs av kommentarer. Kommentarerna är en blandning av Komrevs kommentarer samt intervjusvar. Intervjusvaren är från träffar med upphandlarna och verksamhetsföreträdarna vilket också tydliggörs i texten. 4.1 Ansvarsfrågor För att upphandlingsprocessen skall fungera på ett ändamålsenligt sätt är det viktigt att ansvarsfrågor är tydliggjorda på olika nivåer inom kommunen. Resultatet av skattningar inom området ansvar redovisas i nedanstående figur. Är ansvaret för att rapportera ev problem i upphandling tydlig? Behöver ansvaret för upphandling förtydligas. Är verksamhetens ansvar för upphandling tydligt? Verksamheten Upphandlare Är ansvaret som upphandlare tydligt? Det är tydligt hur ansvaret för upphandling är fördelat inom kommunen. 0 1 2 3 4 5 1 = I mycket liten utsträckning 2 = I liten utsträckning 3 = I varken liten eller hög utsträckning 4 = I hög utsträckning 5 = I mycket hög utsträckning Kommentarer Av figuren framgår att det finns stora skillnader i skattningarna för fyra av frågorna. Frågan om ansvaret för att rapportera problem i upphandling är tydligt skattas lika av de båda grupperna. Båda grupperna skattar att man i nästan liten utsträckning tycker att ansvaret för att rapportera problem är tydligt. Ett upphandlingsprojekt innehåller ett antal risker av olika karaktär helt beroende på typen av upphandling. En risk i samband med upphandlingsprojekt 6

är t.ex. att information av misstag läcker ut till någon av intressenterna. En informationsläcka innebär konsekvenser för både effektiviteten i upphandlingsprojektet men kan även skada kommunen ekonomiskt. Det är av stor vikt att det är tydligt för representanterna i inköpsrådet hur problem skall rapporteras för att åtgärder skall kunna vidtas. Ytterst ansvarig för upphandlingsprojekten är respektive inköpsenhet. Upphandlarna anser i hög utsträckning att ansvaret för upphandling behöver förtydligas. Upphandlarnas erfarenheter och deras inblick i vilka problem som kan uppstå i olika upphandlingsprojekt bidrar med all sannolikhet till skilda bedömningar i denna fråga. I upphandlingspolicyn finns ett särskilt avsnitt som handlar om ansvarsfördelning vid upphandling, dels enstaka upphandling och dels återkommande upphandling. En utförligare beskrivning behövs av vilket ansvar som finns på de olika nivåerna inom kommunen. En beskrivning behövs även över begreppet inköpsansvar/anskaffningsansvar för att tydliggöra de verksamhetsansvarigas skyldigheter och åtaganden. En synpunkt som framfördes av upphandlarna var att de verksamhetsansvariga är för belastade för att kunna ta ansvar fullt ut i inköp/upphandlingsfrågor. Det är inte rimligt att verksamhetsansvariga skall vara insatt i regelverk och avtal och samtidigt också ägna sig åt kärnverksamheten. Upphandlingsfrågor är mycket komplexa och förändringar sker fortlöpande i regelverket. Upphandlarna anser i liten utsträckning att verksamhetens ansvar för upphandling är tydligt. Verksamheten har i denna fråga skattat sig högre (nästan hög utsträckning) vilket kan förklaras av att de deltar i specifikt ett upphandlingsprojekt som berör den egna verksamheten. Verksamhetsföreträdaren är utsedd av förvaltningen och har därför en känsla av att ansvaret i sin roll är tydligt. När det gäller frågan om upphandlarnas ansvar är tydligt, så har upphandlarna själva skattat sig lägre än verksamheten. En förklaring till skillnaden kan vara att verksamheten upplever upphandlaren som en tydlig ledare i inköpsrådet. I sin roll som projektledare tar upphandlaren beslut i olika frågor, fördelar arbetsuppgifter till övriga deltagare mm. Upphandlaren har ansvaret för att säkra upphandlingsprocessen fram till dess att avtal är tecknat med leverantören. En relevant fråga är om upphandlarens ansvar slutar när avtalet är undertecknat eller om det finns ett fortsatt ansvar för att t.ex. delta vid presentationer av sortiment etc. Frågan är viktig eftersom upphandlarnas dimensionering skattats lågt och enligt intervjuerna med upphandlarna så är arbetssituationen pressad. På frågan om det är tydligt hur ansvaret för upphandling är fördelat inom kommunen erhålls skattningen varken eller. Upphandlingspolicyn klarar ut flera ansvarsfrågor men inte alla. Vem är ytterst ansvarig för upphandling i kommunen? Vilket ansvar är kopplat till beställningsrätt? 7

4.2 Organisation Organisationen av upphandlingsprocessen utgår från kommunens policy (synsätt) och omfattar dels hur de personella resurserna används och dels hur rutinerna och de lokala regelverken är uppbyggda. Varje år genomförs ett stort antal upphandlingsprojekt vilket ställer krav på organisation och fasta rutiner. I nedanstående figur redovisas resultatet av skattningar inom området organisation. Kommunens inköp styrks av inköpsanmodan/rekvisition. Verksamheten följer upprättade ramavtal. Är dagens upphandlingsorganisation rätt dimensionerad? Verksamheten Upphandlare Upphandlarna är en strategisk resurs. Tycker du att dagens upphandlingsorganisation fungerar effektivt. 0 1 2 3 4 5 1 = I mycket liten utsträckning 2 = I liten utsträckning 3 = I varken liten eller hög utsträckning 4 = I hög utsträckning 5 = I mycket hög utsträckning Kommentarer Några större skillnader mellan grupperna finns inte i skattningarna av frågorna inom området organisation. Det kan konstateras att frågorna genomgående får lägre skattningar. Störst skillnaden finns i frågan i vilken utsträckning som inköpsanmodan/rekvisition används vid inköp. Upphandlarna har skattat att det sker i nästan liten utsträckning och verksamheten i lite större utsträckning, vilket indikerar att det finns problem. Frågan om verksamheten följer upprättade ramavtal får skattningen varken i liten eller hög utsträckning. Revisorerna har i tidigare granskningar konstaterat att det finns problem med följsamheten mot avtal vilket också understryks av upphandlarna. Kommunens dåliga ekonomi har bl.a. inneburit att budgetansvariga söker billiga varor och tjänster utanför gällande ramavtal, vilket inneburit att helhetstänkandet i inköpsfrågor får lägre prioritet. 8

Enligt upphandlarna finns idag inte några sanktioner mot dålig följsamhet, vilket innebär att man kan fortsätta göra beställningar utom avtal utan att det händer något. Tänkbara sanktioner kan vara t.ex. skriftlig varning, begränsningar i attesträtt och beställningsrätt. Båda grupperna ger låga skattningar på frågan om upphandlingsorganisationen är rätt dimensionerad. I intervjun med verksamhetsföreträdarna framfördes följande, I kontakterna med upphandlarna upplevs de som stressade och det kan vara svårt att få kontinuitet i kontakterna med samma upphandlare. Intrycket är att upphandlarna är underdimensionerade. Frågan om upphandlarna är en strategisk resurs får skattningen i varken liten eller hög utsträckning av båda grupperna. Enligt kommunens upphandlingspolicy finns ett särskilt avsnitt om inköpsenheten som strategisk resurs. Budskapet i policyn är att kommunen utifrån gällande lagar inom området skall betrakta upphandlarna som en resurs i syfte att optimera upphandlingsverksamheten. En av upphandlarna framförde att man i sin profession vill vara en strategisk resurs i mycket hög utsträckning, men i verkligheten är man inte det. Beträffande frågan om upphandlingsorganisationens effektivitet så ges skattningen i varken liten eller hög utsträckning. Det faktum att det är många personer inblandade i ett upphandlingsprojekt kan innebära viss tröghet i genomförandet. En annan förklaring till skattningen kan vara att det tar lång tid från det att ett upphandlingsprojekt startar till dess att avrop av en vara/tjänst kan ske. En annan synpunkt som framfördes av upphandlarna är att många upphandlingsprojekt annonseras i Official Journal, men att det är ytterst sällan som en utländsk leverantör deltar i anbudstävlingen. Principerna om annonsering finns faststslagen i lagen om offentlig upphandling, vilket innebär begränsningar i friheten att välja annonseringssätt. Upphandlarna tog upp en fråga som handlar om effektivitet i upphandlingsförfarandet, nämligen hur anskaffning av varor sker i kommunen. Enligt uppgift förekommer det t.ex. att verksamhetsansvariga själva besöker kontorsförrådet för att beställa varor. Naturligtvis så kan det finnas förklaringar till att verksamhetsansvariga vill kontrollera vissa varor före beställning, men om det blir en vanlig rutin så är det signaler om att det finns andra effektivitetsproblem inom den kommunala förvaltningen (gör personalen rätt saker?). 9

4.3 Kompetens Rätt kompetens inom upphandlingsområdet är avgörande för att nå bra resultat i upphandlingsprojekten. Enligt kommunens upphandlingspolicy erfordras flera olika sorters kompetens: fackkompetens, upphandlingskompetens, förhandlingskompetens och miljökompetens. Regelverket inom upphandlingsområdet är komplext och förändringar sker löpande över tiden vilket ställer krav på särskild fackkompetens. I nedanstående figur redovisas resultatet av skattningar inom området kompetens. Upphandlingsprojekt präglas av god kontroll och säkerhet. Upphandlingsprojekt planeras på ett tillfredsställande sätt. Verksamheten har vanligen rätt kompetens för inköpsråd. Verksamheten Upphandlare Upphandlare har rätt kompetens för sina arbetsuppgifter. Upphandlare får tillräcklig kompetensutveckling. 0 1 2 3 4 5 1 = I mycket liten utsträckning 2 = I liten utsträckning 3 = I varken liten eller hög utsträckning 4 = I hög utsträckning 5 = I mycket hög utsträckning Kommentarer Frågan om upphandlingsprojekt präglas av god kontroll och säkerhet får en hög skattning av båda grupperna vilket också styrks av den förstudie som gjordes av revisorerna i november-december 2002. Upphandlingsprojekten genomförs enligt fasta rutiner och är i huvudsak reglerat i lagstiftningen. Beträffande frågan om planering av projekten erhålls en skattning i nästan hög utsträckning. Enligt upphandlarn så tenderar upphandlingsprojekten att ta allt längre tid att genomföra och planeringshorisonten har också blivit längre. En synpunkt som framkom vid intervjun med verksamhetsföreträdare var att det vid upphandlingar som omfattar flera förvaltningar kan vara svårt att veta vem som äger processen. Problem kan uppstå t.ex. beträffande diarieföring av handlingar, arkivering etc. 10

Enligt upphandlarna så finns det flera viktiga planeringsfrågor som behöver belysas vid införandet av konkurrensutsättningsprogrammet. Hinner verksamheterna förbereda egenregiofferter på ett ändamålsenligt sätt. Finns det kompetens att analysera effekter av att kommunal verksamhet går över till extern leverantör. Frågan om verksamheten har rätt kompetens för att delta i inköpsrådet får en medelmåttig skattning och i intervjuerna med upphandlarna framkommer att kvaliteten hos verksamhetsföreträdare varierar från projekt till projekt. Vissa verksamhetsföreträdare är alltid väl förberedda vid mötena, en del inte alls. En viktig uppgift för verksamhetsföreträdarna är att plantera en genomförd upphandling i den egna organisationen vilket kan vara komplicerat eftersom det är så många personer som berörs. När det gäller verksamhetens skattning av upphandlarnas kompetens så är den i varken liten eller hög utsträckning. En förklaring som drar ner skattningen är att upphandlarna inte har all kunskap om verksamheten, vilket heller inte är möjligt. Upphandlarnas uppgift är att leda projektet och att bistå med service under upphandlingsprocessen. Vid intervjun med verksamhetsföreträdarna påpekades att upphandlarna ger ett bra intryck och är professionella i sin roll som projektledare. I intervjun med verksamhetsföreträdare framkom att de i ett projekt var svårt att får en upphandlare med rätt kompetens. Särskilda utbildningsinsatser erfordrades både för verksamhetsföreträdare och upphandlare. Det visade sig dock att upphandlarna inte var intresserade att delta i utbildningen. Verksamheten kunde då inte få det stöd (bollplank) som erfordrades utan fick söka andra alternativ. I framtiden kommer det med all sannolikhet att behövas flera upphandlare med kunskaper inom vårdområdet. 11

4.4 Information och kommunikation I upphandlingsprojekten hanteras en mängd information i ett antal rutiner. Informationsfrågor sköts både internt inom kommunen men även externt mot leverantörer och övriga intressenter. Informationshanteringen är i princip reglerad gällande lagstiftning. I nedanstående figur redovisas resultatet av skattningar inom området information och kommunikation. Sekrtetessregler följs vid upphandlingar. Gemensamma riktlinjer finns för upphandling. Information till leverantörer fungerar bra. Verksamheten Upphandlare Information om nya ramavtal fungerar tillfredsställande. Annonsering i samband med upphandling fungerar bra. 0 1 2 3 4 5 1 = I mycket liten utsträckning 2 = I liten utsträckning 3 = I varken liten eller hög utsträckning 4 = I hög utsträckning 5 = I mycket hög utsträckning Kommentarer Frågan om sekretessregler följs vid upphandlingar får skattningen i hög utsträckning av upphandlarna. Upphandlarna blir i sin profession ständigt påmind om vikten av att sekretessregler följs. Risken för att information läcker ut bedöms vara större på nämndnivå t.ex. efter avrapportering till nämnden. Frågan om gemensamma riktlinjer finns får en lägre skattning av båda grupperna vilket är förvånande eftersom det finns en upphandlingspolicy antagen av kommunfullmäktige. Det kan finnas ett antal förklaringar till den låga skattningen t.ex. riktlinjerna är sex år gamla, riktlinjerna är inte heltäckande, riktlinjerna är inte helt kända (inom verksamheten). Beträffande frågan om information vid nya ramavtal så erhålls en lägre skattning. En förklaring är att uppdateringen av information på intranätet inte fungerar fullt ut. Vid en sökning kan det konstateras att inaktuella ramavtal fortfarande finns inlagda. Enligt upphandlarna finns det inte någon utsedd person som ansvarar för att uppdateringsrutinerna fungerar. 12

Vid intervjun med verksamhetsföreträdare framkom att det är väldigt komplicerat att söka information om en särskild artikel som kommunen har ramavtal på. Enklare sökvägar efterfrågas. Vid intervjun med verksamhetsföreträdare framkom vidare att det behövs bättre samordning av upphandlingar som resulterar i ramavtal. Idag finns inget helhetsgrepp om kommunens samtliga ramavtal. Tekniska nämnden kan t.ex. ha ramavtal för måleritjänster utan att övriga förvaltningar känner till det. I upphandlingspolicyn finns inskrivet att alla ramavtal som tecknas av inköpsenheterna skall sammanföras till ett register hos den centrala inköpsenheten. Det finns brister i utbildnings- och informationsinsatser inom upphandlingsområdet beroende på resursbrist. Upphandlarna önskar att de i högre utsträckning kunde vara ute mer i verksamheten för att på det sättet öka styrningen. Verksamhetsföreträdare efterfrågade också fler centralt anordnade utbildningar i upphandlingsfrågor. Frågan om annonsering i samband med upphandling får skattningen i hög eller mycket hög utsträckning och förklaringen är att dessa rutiner helt styrs av lagstiftningen. Rutinerna är fasta och upphandlarna har stor vana att arbeta med frågorna. 13