Förord IRAPPORTERNA Landstingens ekonomi och Kommunernas ekonomiska läge, som kommer ut två gånger om året, redovisar förbunden sin bild av landstingens respektive kommunernas ekonomiska situation och utveckling. Sedan hösten 2002 tillbaka samordnar förbunden sina båda ekonomiska rapporter. Del 2 i rapporterna är gemensam. Den innehåller en bedömning av sektorns ekonomi till och med år 2007 samt en redovisning av förbundens prognos för den samhällsekonomiska utvecklingen. Vidare analyseras i ett specialavsnitt de senaste årens utveckling av ungdomars studier och förvärvsarbete. I del 1 av Landstingens ekonomi framgår att landstingen vidtar kraftfulla åtgärder för att bromsa kostnadsutvecklingen. I del 1 av Kommunernas ekonomiska läge konstateras att det blir ett underskott trots skattehöjningar, sparpaket och ökade statsbidrag. I denna del redogörs för hur kommunerna klarar att omfördela resurser från krympande till växande verksamhet samt hur kostnaderna har utvecklats de senaste tio åren. Rapporterna är utarbetade av tjänstemän vid Landstingsförbundets samhällsekonomiska sekretariat och Svenska Kommunförbundets finanssektion. De personer som deltagit i arbetet framgår av insidan på respektive rapports omslag. Även andra medarbetare på förbunden har bidragit med fakta och synpunkter. Stockholm i maj 2004 Stefan Ackerby Maj-Lis Åkerlund Samhällsekonomiska sekretariatet Finanssektionen Landstingsförbundet & Svenska Kommunförbundet Inledning 1
Innehåll Trots besparingar och skattehöjningar väntar underskott... 3 Del 1: Bokslut 2003 samt kommunernas bedömning 2004... 7 Höjda skatter och börsuppgång gav plus år 2003... 7 Mycket ansträngt läge 2004 enligt kommunerna... 9 Växande underskott eller besparingar? Ekonomiska förutsättningar och prognos 2004 2007... 11 Snabbt växande underskott om inget görs... 11 Kostnadsökningar för handikappomsorg och avtalspensioner bakom underskott... 12 Lägre ökning av intäkterna... 14 Besparingar, skattehöjningar och underskott... 15 Två kostnadsdrivare... 18 Statlig finansiering behövs inom handikappomsorgen... 18 Kompletterande ålderspensionen bakom ökade kostnader för avtalspensioner... 20 Anpassningsförmågan viktig framgångsfaktor... 22 Konsten att styra resurserna dit behoven växer... 22 Har kostnaderna skenat de senaste tio åren?... 24 Allt mindre verksamhet att välja bort... 27 Två aktuella frågor... 29 Nytt utjämningssystem från 2005... 29 Ansvarskommittén... 31 Del 2: Kommunernas och landstingens ekonomi... 33 Det ekonomiska läget i kommuner och landsting 2003... 33 Prognos för 2004... 33 Full behovstäckning+god ekonomisk hushållning=omöjlig ekvation... 33 Samhällsekonomisk utveckling... 36 Internationella konjunkturen stärks... 36 Svensk ekonomi... 38 Ungdomars studier och förvärvsarbete... 42 Livsarbetstiden blir allt kortare... 42 Arbetsmarknadsläget påverkar utbildningstiden... 43 Debutåldern i arbetslivet har stigit... 44 Appendix... 45 2 Inledning
Trots besparingar och skattehöjningar väntar underskott VERKLIGHETEN i kommuner och landsting har den senaste tiden handlat mycket om sparbeting, sänkta ambitioner och skattehöjningar. De senaste årens konjunkturavmattning har satt djupa spår i de kommunala skatteintäkterna och tvingat fram åtgärdsprogram i de flesta kommuner och landsting. Nu börjar vi se effekterna av dessa åtgärder, bland annat genom att kostnadsutvecklingen påtagligt dämpats. Resursbristen är inte tillfällig Vår prognos är att de totala kostnaderna i år kommer att vara oförändrade jämfört med förra året, justerat för pris- och löneökningar. Med hänsyn till att behoven av vård, omsorg, skola och andra kommunala åtaganden fortsätter växa är detta i praktiken en besparing. Det innebär bland annat att antalet anställda i kommuner och landsting minskar i år och att det på flera håll kan bli aktuellt med uppsägningar av personal. De ekonomiska svårigheterna för många kommuner och landsting är emellertid inte ett övergående konjunkturproblem. Även sedan konjunkturen vänt uppåt kommer det att krävas besparingar och skattehöjningar för att kunna balansera intäkter och kostnader. Resultatet för 2003 missvisande Enligt kommunernas och landstingens bokslut för 2003 blev resultatet ett sammantaget underskott på 1 miljard kronor. En kraftig skattehöjning med 65 öre i genomsnittlig skattesats bidrog till ökade skatteintäkter. Men vår bedömning är att den prognos för det kommunala skatteunderlaget som låg till grund för boksluten överskattade skatteintäkterna med nästan 3 miljarder kronor. Därtill bidrog förra årets börsuppgång till att en del av tidigare nedskrivningar av aktietillgångarna kunde tas tillbaka. Rensat för dessa tillfälliga faktorer var resultatet bara något bättre än 2002, då sektorn hade ett samlat underskott på 7 miljarder kronor. Stora underskott i år Det finns tydliga signaler att konjunkturen är på väg uppåt. Vår bedömning är att tillväxten i år blir 2,4 procent, mot 1,5 procent per år de tre närmast föregående åren. Men de positiva effekterna på arbetsmarknaden dröjer och sysselsättningen väntas även i år ge ett negativt bidrag till det kommunala skatteunderlaget. Skatteintäkterna blir mindre än vad de flesta kommuner och landsting räknade med inför 2004. Förra årets överskattning av skatteintäkterna kommer därtill att slå tillbaka i årets bokslut med motsvarande negativa effekt på resultatet. Till detta skall läggas att regeringen i 2004 års ekonomiska vårproposition föreslår en sänkning av statsbidragen innevarande år till kommuner och landsting med 2,6 miljarder kronor, som en reglering av ändrade pensions- och skatteregler 2003. Denna oväntade indragning sker när en stor del av budgetåret redan förflutit och kommunernas och landstingens möjligheter att anpassa kostnaderna är mycket begränsade. Trots en viss ljusning i samhällsekonomin, besparingar och en höjning av skattesatserna med 35 öre blir därför 2004 ett mycket besvärligt år för den kommunala sektorn. Vår prognos är att underskottet i den kommunala sektorn kommer att hamna på nästan 10 miljarder kronor. Diagram Kostnadsökning i fasta priser åren 1998 2004 Procent Procent 3,0 2,5 2,0 1,5 1,0 0,5 0,0 1998 1999 2000 2001 2002 Källa: Landstingsförbundet och Svenska Kommunförbundet. 2003 Resurstillskott krävs för att klara behoven Den kommunala sektorns ekonomiska problem är inte tillfälliga. Beräkningarna i denna rapport visar att villkoren fortsätter att vara kärva de närmaste åren. Även om konjunkturen nu vänder uppåt för- 2004 Inledning 3
väntas inte samma snabba tillväxt av sysselsättning och skatteintäkter som till exempel under åren 1998 2001. Befolkningsutvecklingen, krav på bättre tillgänglighet i vården, nya medicinska behandlingsmetoder och reformer inom handikapp- och barnomsorg är alla faktorer som kommer att driva på kostnaderna i kommuner och landsting. För att klara det kommunala åtagandet utan att sänka standarden krävs enligt vår bedömning en resurstillväxt på cirka 1 procent per år i fasta priser. Men denna resursökning är inte möjlig att klara med ett oförändrat skatteuttag, utan skulle resultera i ett underskott på 17 miljarder kronor 2007. De statliga tillskott som föreslagits för 2005 och 2006 ger ett visst bidrag, men dessa är i hög grad knutna till satsningar som kräver ökade kostnader. Vår bedömning är dock att kommuner och landsting inte kommer att låta ekonomin gå mot så stora obalanser. I vår kalkyl antar vi att den kommunala verksamheten kommer att växa med måttliga ½ procent per år. Det är betydligt lägre än den tillväxt på 1 procent som kommuner och landsting hade i genomsnitt under det kärva 1990-talet och väsentligt långsammare än de senaste åren. Det kan även jämföras med att hushållens konsumtionsutgifter beräknas växa med 2 procent per år. Ett mått på graden av obalans i den kommunala sektorn är att det skulle krävas ytterligare skattehöjningar på cirka 1,90 kronor för att sektorn skall klara både de växande behoven och leva upp till kravet på en god ekonomisk hushållning. Den genomsnittliga kommunalskatten skulle då bli 33,40 procent. Utan skattehöjning skulle verksamheten Tabell B Samlad resultaträkning för kommuner och landsting åren 2002 2007* Miljarder kronor i löpande priser 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Verksamhetens intäkt. 130 134 139 143 146 149 Verksamhetens kostn. 548 576 595 620 646 670 Avskrivningar 18 18 19 19 20 20 Nettokostnader 436 460 475 497 519 541 Skatteintäkter 380 406 417 437 456 477 Generella statsbidrag 51 50 47 57 61 61 Finansnetto 2 3 2 1 1 1 Resultat före e.o. poster 7 1 10 2 2 1 varav landsting o regioner 8 2 4 1 1 0 varav kommuner 1 1 6 1 1 1 *Kommun- och Landstingsförbundens bedömning En väg mot balans åren 2005 2007. Källa: Landstingsförbundet och Svenska Kommunförbundet. behöva krympa med 0,7 procent per år för att framtida generationer inte skall få betala för vår kommunala service. Dramatisk försämring av kommunernas resultat 2004 Kommunernas resultat kommer att försämras dramatiskt i år och uppgå till minus 6 miljarder kronor, trots att den genomsnittliga skattesatsen höjts med 10 öre motsvarande 1,3 miljarder kronor. Dessutom räknar vi med besparingar på 1 procent av verksamheten under 2004. Detta innebär i praktiken att ingen utökning sker på grund av befolkningsförändring och statliga reformer. Det är ett mycket tufft sparbeting som det är långt ifrån säkert att kommunerna klarar. Tre av fem kommuner klarar inte balans 2004 Enligt vår enkät till kommunernas ekonomichefer bedömer 155 kommuner, eller 57 procent av dem som svarat, att man inte klarar balanskravet. 103 kommuner eller 38 procent ser ljusare på situationen och bedömer att de når balans. Det ska dock noteras att bilden förmedlades av kommunerna innan vårpropositionen presenterades. Den innehåller en oväntad reglering av 2003 års pensionsreform som innebär en minskning av statsbidraget för år 2004 med 196 kronor per invånare, eller 1,8 miljarder kronor. Därför är situationen nu ännu sämre. Riktade bidrag ger ökade underskott Den svaga konjunkturen är inte huvudskälet till kommunernas svåra ekonomiska läge. Den dystra framtidsbilden beror framför allt på kostnadsökningar som kommunerna har svårt att råda över. Handikappomsorgens ökade kostnader är en av förklaringarna till kommunernas växande underskott. Nettokostnaderna beräknas öka med drygt 2 miljarder kronor per år mellan åren 2003 och 2007. En annan orsak är att kommunernas kostnader för avtalspensioner beräknas öka med 6,5 miljarder kronor eller 40 procent på bara fyra år. Vi kan konstatera att det kommunalt finansierade uppdraget har blivit för stort i relation till skatteintäkterna. En normal ökning av skatteunderlag och skatteintäkter räcker inte längre till pris- och löneökningar samt växande pensionskostnader. Skatterna måste höjas, även om kommunerna inte expanderar verksamheterna. Med nuvarande ambitionsnivå och skattesats växer underskottet till 11 miljarder år 2007. 4 Inledning
Kostnaderna för LSS-verksamhet har en särskilt snabb utveckling, samtidigt som det är det verksamhetsområde som kommunerna har minst möjlighet att påverka. Därför vidhåller vi att staten bör finansiera denna rättighetslagstiftning. Med knappa ekonomiska resurser är det viktigt att kommunerna kan satsa varje krona på mest effektiva sätt. Staten borde därför ta balanskravet på allvar och istället tillföra alla beslutade tillskott som generella statsbidrag. Det skulle väsentligt förbättra kommunernas möjligheter att styra resurserna effektivt och därmed nå balans i ekonomin. Har kostnaderna skenat i kommunerna de senaste tio åren? Våra beräkningar visar att kommunernas uppdrag är betydligt större idag jämfört med för tio år sedan. För att klara detta utökade välfärdsuppdrag har kommunerna tvingats göra kostnadsneddragningar inom både obligatoriska och frivilliga verksamheter. Med nu rådande service- och kostnadsnivå visar beräkningarna att kostnadsökningen till följd av fler barn i barnomsorgen, fler elever i skolan, överförandet av ansvaret för funktionshindrade till kommunerna samt ökat antal äldre äldre skulle motsvara omkring 50 miljarder kronor. Justerat för pris- och löneökningar har nettokostnaderna ökat med 31 miljarder kronor (+11%) trots att kommunernas ansvarsområden är betydligt större år 2003 jämfört med 1993. Den sammantagna volymökningen har således varit betydligt lägre än de uppskattade behoven. En del av finansieringen har klarats med höjda statsbidrag och ökade skatteintäkter genom skatteväxlingar. Vi har beräknat dessa intäktsförstärkningar till 15 20 miljarder kronor. Intäkter från skattehöjningar utöver skatteväxlingar har uppskattats till 5 miljarder kronor. Resterande del av de ökade kostnaderna på grund av större verksamhet har därför fått klaras genom besparingar samt ökade underskott i kommunernas resultat. Ökade behov inom barnomsorgen på grund av flera populära reformer De stora förändringar som ägt rum inom barnomsorgen under de senaste tio åren beror i hög grad på ett antal stora reformer inom denna verksamhet. Antalet barn i åldrarna 1 12 år har minskat med knappt 70 000. Under samma period har emellertid antalet inskrivna barn i olika barnomsorgsformer ökat med 150 000. Vi har i olika sammanhang pekat på att de olika reformerna har varit underfinansierade. För att klara efterfrågetrycket har kommunerna därför tvingats göra stora besparingar inom verksamheten. Jämfört med 1993 har kostnaden per inskrivet barn minskat med drygt 30 procent. Konsten att styra resurserna dit behoven växer När varje krona ska kunna användas på bästa sätt är det viktigt att kunna flytta resurser från de verksamheter som krymper till de som växer. Vi har frågat kommunerna om hur man lyckas i detta omställningsarbete. Här är några reflektioner om hur man kan styra resurserna bättre: Accepterade och transparenta resursfördelningssystem är A och O. Framförhållning är en nödvändighet för att klara svåra beslut och få tid för verkställighet av besluten. Det är viktigt att se helheten och försöka undvika»enfrågepolitik«. Utveckla sektorsövergripande samverkan. Tidig information, bredare dialog och opinionsbildning är områden som behöver utvecklas och styras upp. Det gäller att inte bara fokusera på besparingar utan också beskriva det man får ut av de totala resurserna. Många kommuner vill poängtera att riktade statsbidrag ökar adminstrationen, skapar oreda och inlåsningseffekter och försvårar lokala lösningar och effektiviseringar. Landstingens kostnadsökning bruten? Under åren 1998 2002 hade landstingen en alltför hög kostnadsutveckling. Sektorn lyckades därför inte, till skillnad från kommunerna, nå upp till ett positivt resultat under åren med goda ekonomiska förutsättningar. Medicinska framsteg tenderar att ge ökade totala kostnader för vården, främst genom att fler patientgrupper kan behandlas. Samtidigt har det skett stora förändringar inom vården som kan ha bidragit till att resurserna används mer effektivt. En tillbakablick på de senaste tio åren visar att sjukvårdskostnaderna i fasta priser ökat med ungefär 0,9 procent per år till följd av befolkningsutveckling och statliga beslut om höjda ambitioner. Eftersom den totala kostnadsökningen varit 1,1 procent per år skulle därmed nettoeffekten av medicinska frams- Inledning 5
teg och produktivitetsökningen ha bidragit med en kostnadsökning på 0,2 procent per år. I likhet med kommunerna kommer landstingen att visa ett sämre resultat 2004 än 2003, trots kraftfulla åtgärder för att bromsa kostnadsökningarna. Att resultatet försämras förklaras emellertid av tillfälliga faktorer. Den underliggande förändringen går i positiv riktning, även om det är ett betydande underskott båda åren. För perioden 2005 2007 redovisas tre scenarier för landstingens ekonomi. När kostnaderna ökar i samma takt som behoven uppstår ett underskott på drygt 6 miljarder 2007. För att nå ett resultat som är förenligt med god ekonomisk hushållning behöver nettokostnaderna i fasta priser minska med 0,4 procent per år eller skatten höjas med 67 öre. I ett tredje scenario antar vi att landstingen höjer skatten med totalt 15 öre och samtidigt lyckas hålla tillbaka kostnaderna så att sektorn närmar sig ekonomisk balans 2007. Även om landstingen för närvarande i flera fall står inför personalneddragningar kommer personalrekryteringen på sikt att vara en utmaning. I ett särskilt avsnitt analyseras tillgången på specialistläkare. Redan om några år kommer pensionsavgångarna bland specialistläkarna att överstiga nytillströmningen från den svenska utbildningen. Det kommer att ställa krav på en organisation som använder läkarnas kompetens på ett effektivare sätt. Men även rekrytering från utlandet, som varit stor de senaste åren, kommer sannolikt att behöva fortsätta för att lösa vårdens behov av läkarkompetens. Tar utbildningen för lång tid? Det bästa sättet att stärka den kommunala sektorns ekonomi är att öka sysselsättningen i samhället. I tidigare ekonomirapporter och andra sammanhang har vi pekat på vilken potential det finns i att en stor del av befolkningen står utanför arbetsmarknaden. I vårens rapport uppmärksammas den kraftiga minskning av ungdomarnas förvärvsarbete som ägt rum under 1990-talet. Debutåldern för förvärvsarbete har uppskattningsvis skjutits upp med två år. Till stor del hänger detta samman med att fler ungdomar utbildar sig, vilket kommer att få positiva effekter för tillväxten längre fram. Men en annan förklaring är att bland annat gymnasieutbildningen för stora grupper tenderar att ta längre tid än förut. 6 Inledning
Del 1 Del 1 Del 1 Del 1 Del 1 Del 1 Del 1 Del 1 Del 1 Bokslut 2003 samt kommunernas bedömning 2004 ENLIGT DEN preliminära bokslutsstatistiken 2003 redovisar kommunerna ett resultat före extraordinära poster på 1,5 miljarder kronor, vilket är en förbättring med 0,9 miljarder kronor jämfört med år 2002. I»förbättringen«ingår att skatteintäkterna är för högt uppbokade med cirka 1,8 miljarder kronor. År 2004 blir ett kärvt år; endast två av fem kommuner tror sig klara balanskravet. Även de kommande åren blir tuffa. Var femte kommun tror att en skattehöjning är nödvändig åren 2005 eller 2006 för att nå balans. Höjda skatter och börsuppgång gav plus år 2003 År 2003 höjdes den genomsnittliga skattesatsen med 17 öre, den största höjningen sedan 1995. Detta ökade intäkterna med 2,2 miljarder kronor. Trots höjningen ökade kommunernas kostnader snabbare än intäkterna, vilket ät en oroande utveckling. Enligt vår bedömning är dessutom skatteintäkterna i bokslutet cirka 1,8 miljarder kronor för höga, beroende på en för optimistisk prognos över 2003 års skatteintäkter. Detta kommer att påverka 2004 års bokslut negativt. I bokslutet 2002 bokfördes en värdeminskning av kommunernas finansiella tillgångar på grund av det minskade värdet på kommunernas aktieinnehav. Nedskrivningen uppgick till 1,7 miljarder kronor. Under 2003 steg börsen vilket har inneburit att merparten av nedskrivningen, 1,1 miljarder kronor, har återförts. Utöver detta har de övriga finansiella kostnaderna, där räntekostnaderna utgör den största posten, minskat. Att de finansiella kostnaderna minskade beror på att den lägre räntenivån började slå igenom. Det kan även vara så att kommuner valde allt kortare bindningstid på sina lån och därmed fick en lägre ränta. Trots att kommunernas totala skulder ökade minskade räntekostnaderna. Värdeökningen på aktierna samt de lägre räntekostnaderna förbättrade det finansiella nettot med 3,3 miljarder kronor, vilket var mer än vad höjningen av skattesatsen gav. Årets resultat 2003 försämrades något jämfört med 2002. Intäkterna översteg kostnaderna med 2,1 miljarder kronor vilket är närmare 1 miljard kronor lägre än året innan. Splittrad bild mellan olika kommungrupper Det är till viss del en splittrad bild mellan olika kommungrupper. Förortskommunerna förbättrade sitt resultat och är därmed tillbaka på 2001 års resultatnivå. Den positiva förändringen berodde framförallt på förbättrat finansiellt netto till följd av uppskrivning av de finansiella tillgångarna. Vidare uppvisar förortskommuner kraftigt ökade skatteintäkter på grund av en stor höjning av skattesatsen. Tabell 1 Kommunernas resultaträkning åren 2002 och 2003 Miljarder kronor 2002 2003 Verksamhetens intäkter 87,3 89,9 Verksamhetens kostnader 369,8 387,6 Avskrivningar 12,8 13,1 Verksamhetens nettokostnader 295,3 310,8 Skatteintäkter 255,9 269,9 Generella statsbidrag o utjämning 40,2 39,3 Finansiella intäkter 10,3 11,3 därav återföring av nedskrivning av finansiella tillgångar 1,1 Finansiella kostnader 10,5 8,2 därav nedskrivning/värdeminskning av finansiella tillgångar 1,7 Resultat före extraordinära poster 0,6 1,5 Extraordinära intäkter 5,7 2,0 Extraordinära kostnader 3,2 1,4 Årets resultat 3,0 2,1 Källa: Statistiska centralbyrån. del 1 7
Diagram 1 Resultat före extraordinära poster per kommungrupp åren 2001 2003 Kronor per invånare Kronor per invånare 1500 1200 900 600 300 0 300 600 Storstäder 2001 Industrikommuner Förortskommuner 2002 Större städer Medelstora städer 2003 Landsbygdskommuer Glesbygdskommuner Övriga större Övriga mindre Glesbygdskommunernas starka resultat från 2002 har förbytts till ett underskott. Orsaken är ökade kostnader, bland annat avskrivningar. Den negativa resultatutvecklingen för landsbygdskommunerna fortsätter. För storstäderna, som fortfarande uppvisar ett positivt resultat, fortsatte resultatförsämringen. Ingen av kommungrupperna redovisar ett resultat som når upp till en långsiktigt hållbar nivå, det vill säga ett resultat som schablonmässigt kan värdesättas till 2 procent av intäkter av skatter och generella statsbidrag. Källa: Bearbetning av SCB:s räkenskapssammandrag. 8 del 1
Mycket ansträngt läge 2004 enligt kommunerna Kommunernas ekonomiska situation skiljer sig åt. Trots att kommunerna sammantaget redovisade 1,5 miljarder i överskott 2003, innebär det inte att alla hade ett positivt resultat. De preliminära boksluten visar att 115 kommuner (40%) redovisade ett negativt resultat före extraordinära poster. Vi har i tidigare rapporter visat denna negativa bild, som fortfarande gäller. Normalt frågar vi ekonomicheferna på hösten om deras bedömning av ekonomin innevarande år. Den här gången har vi redan nu frågat om deras bild av årets resultat 2004. Tre av fem kommuner klarar inte balans 2004 Av enkäten framgår att 155 kommuner eller 57 procent av de som svarat tror att kostnaderna kommer att överstiga intäkterna 2004 och att de därmed inte klarar lagens krav på balans. Drygt 100 kommuner eller 38 procent ser ljusare på situationen och bedömer att de klarar balanskravet (se diagram 2). Det ska dock noteras att bilden förmedlades av kommunerna innan 2004 års ekonomiska vårproposition presenterades. Den innehåller en oväntad reglering av 2003 års pensionsreform som innebär en minskning av statsbidraget för år 2004 med 196 kronor per invånare, eller 1,8 miljarder kronor. Därför är situationen troligen sämre än vad som framgår av enkätsvaren. Det är ingen större skillnad i bedömningen av det ekonomiska läget mellan hög- och lågskattekommuner. För den fjärdedel av kommunerna med högst skattesats (över 22,18%) bedömer 57 procent att man inte kommer att klara balanskravet, samtidigt som 39 procent bedömer att man kommer att göra det. För den fjärdedel med lägst skatt (under 20,90) är motsvarande bedömning 59 respektive 33 procent. Hur kommunerna kommer att klara balanskravet 2004 beror också på det ekonomiska utgångsläget. Bland de kommuner som redovisade överskott i bokslutet 2003 bedömer många att de ska klara balans även 2004. Men trots ett positivt bokslut 2003 menar ändå 78 kommuner att man inte når balans 2004. Av dessa hade elva ett överskott 2003 som översteg 1 000 kronor per invånare (tabell 2). Av gruppen övriga större kommuner tror endast 20 procent att balans nås 2004 (se diagram 3). Jämför vi bokslutet 2003 med bedömningen för 2004 kommer andelen inom gruppen som tror sig klara balans att minska betydligt. Diagram 2 Kommuner fördelade efter möjlighet att klara balanskravet år 2004 Andel kommuner i procent Procent 50 40 30 20 10 34% 4% 43% 14% 0 Ja, Ja, säkert Nej, Nej, säkert inte antagligen antagligen inte Källa: Kommunförbundets enkät. Även för förortskommunerna ser det mörkare ut 2004. Bland glesbygdskommunerna tror däremot cirka 60 procent på ett positivt resultat, vilket är en lika stor andel som i bokslutet 2003. Sammanfattningsvis framgår av diagram 3 att andelen kommuner som klarar balanskravet är lägre eller lika stort som i bokslutet 2003. I sex av nio olika kommungrupper är bilden nästan densamma 2004; 30 40 procent av kommunerna räknar med att klara balanskravet. Av figur 1 (på sidan 10) framgår i vilka län andelen kommuner, som bedömer att de klarar balanskravet 2004, är högre eller lägre än genomsnittet i riket (38%). Fler skattehöjningar att vänta Trots de senaste årens skattehöjningar verkar det som att ytterligare höjningar är att vänta. Redan nästa år kan skatterna komma att höjas. Vi har frågat kommunerna om de behöver höja skatten 2005 eller 2006 för att få en ekonomi i balans. 5% Vet ej Tabell 2 Kommuner grupperade efter 2003 års resultat och möjlighet att klara balanskravet år 2004 Kronor per invånare och antal kommuner Resultat före Klarar Klarar inte Vet ej Totalt e.o. poster 2003 balans balans mindre än 1 000 5 21 1 27 1 000 till 500 11 24 1 36 500 till 0 11 32 1 44 Med underskott 27 77 3 107 0 till 500 37 51 6 94 500 till 1 000 24 16 2 42 större än 1 000 15 11 3 29 Med överskott 76 78 11 165 Summa 103 155 14 272 Källa: SCB och Kommunförbundets enkät. del 1 9
Diagram 3 Andel kommuner efter kommungrupp och möjligheter att klara balanskravet år 2004 Andel kommuner 100 Klarar balans Klarar inte balans Vet ej Klarade balans 2003 Figur 1 Andel kommuner länsvis som tror sig klara balanskravet år 2004 jämfört med genomsnittet för riket (38 procent) Fler än genomsnittet i riket Färre än genomsnittet i riket 75 Procent 50 25 0 Antal kommuner Storstäder Industrikommuner Förortskommuner Större städer Medelstora städer Landsbygdskommuer Glesbygdskommuner Övriga större Övriga mindre Källa: Kommunförbundets enkät. 140 120 100 80 60 40 20 0 Diagram 4 Antal kommuner som tror att skattehöjningar blir aktuella under 2005 och 2006 för att nå en ekonomi i balans år 2006 Antal kommuner 46 Ja, antagligen 7 Ja, säkert Källa: Kommunförbundets enkät. 135 38 Nej, Nej, säkert inte antagligen inte 46 Vet ej Källa: Kommunförbundets enkät. Flertalet kommuner (173) bedömer att oförändrad skattesats räcker för att klara balans (diagram 4). Var femte kommun uppger dock att skatten kan behöva höjas 2005 eller 2006. Att så många redan nu gör den bedömningen visar att den lösning som sedan många år varit en sista utväg blir allt vanligare när intäkterna ökar långsammare än kostnaderna. En analys av de som tror att skatten kommer att höjas någon gång fram till och med 2006 visar att andelen är högst bland kommunerna i Kronobergs (40%) och Västerbottens län (38%). Minst troligt är att kommunerna i Gävleborgs och Västernorrlands län kommer att höja sin skattesats. Enkäten visar också att det framförallt är de mindre kommunerna som tror på en skattehöjning. Cirka hälften av landets kommuner har en befolkning som understiger 16 000 invånare. Av dessa är det 28 procent som kan tänkas höja skatten. Endast 11 procent av de kommuner som har fler än 16 000 invånare tror däremot att en skattehöjning är nödvändig för att nå balans. Av enkäten framgår också att 34 procent av de kommuner som troligtvis behöver höja sin skatt tillhör den fjärdedel kommuner som vi tidigare definierat som lågskattekommuner, det vill säga har en skattesats som understiger 20,90. Så många som 20 procent av de som tror på en skattehöjning tillhör gruppen högskattekommuner. Det är således inte självklart att en kommun som redan nu har hög skatt utesluter skattehöjningar framöver. Information om enkäten Enkäten har besvarats av ekonomichefer eller motsvarande i 272 av Sveriges 290 kommuner, det vill säga 94 procent. I dessa kommuner bor 96 procent av befolkningen. Bortfallet är störst bland förortskommunerna (5 av totalt 36 stycken eller 14%). I resterande kommungrupper ligger bortfallet inom respektive grupp mellan 0 10 procent. 10 del 1
Växande underskott eller besparingar? Ekonomiska förutsättningar och prognos 2004 2007 Snabbt växande underskott Kommunernas ekonomiska villkor blir mycket svåra de närmaste åren. Även om konjunkturen nu vänder uppåt förväntas inte samma snabba tillväxt av sysselsättningen och skatteintäkterna som till exempel under åren 1998 2001. Kommunernas kostnader för handikappomsorg och avtalspensioner väntas fortsätta öka i snabb takt. Om kommunernas kostnader ökar i takt med behov och reformer växer underskottet till hela 11 miljarder kronor år 2007. Trots ökade statsbidrag till kommunsektorn kommer det därför att krävas omfattande kostnadsminskningar eller skattehöjningar om kommunerna ska uppnå balans mellan intäkter och kostnader. Kommunerna kommer inte som de senaste åren att uppnå ett positivt resultat år 2004. Årets resultat riskerar istället att bli det sämsta sedan 1996. Underskott på 6 miljarder kronor år 2004 trots stora besparingar! Enligt vår bedömning kommer kommunernas resultat att försämras dramatiskt i år och sammantaget uppgå till minus 6 miljarder kronor. Detta trots att den genomsnittliga skattesatsen höjts med 10 öre motsvarande 1,3 miljarder kronor. Dessutom räknar vi med realt oförändrade verksamhetskostnader, vilket i praktiken på grund av befolkningsökning och statliga reformer innebär besparingar på drygt 1 procent. Prognosen för årets underskott bekräftas av den enkät som kommunerna besvarat (se avsnittet Mycket ansträngt läge 2004 enligt kommunerna). Årets resultatförsämring beror framförallt på en svag utveckling av skatteintäkterna. Exklusive effekten av höjd skattesats ökar skatteintäkterna med enbart 4 miljarder kronor, eller 1,5 procent. Det förklaras av en svag ökning av skatteunderlaget i år (3,2%) och av en negativ avräkning av 2003 års skatteintäkter med 1,8 miljarder kronor. Dessutom tillkommer som nämnts regleringen av förra årets pensionsreform och förändrade avdragsregler som sänker det generella statsbidraget med 1,8 miljarder kronor i år. Att stora förändringar av statsbidragsnivån beslutas långt in på året är högst anmärkningsvärt mot bakgrund av att balanskravet ställer krav på stabila planeringsförutsättningar. Kommunförbundet är inte heller överens med regeringen om tillförlitligheten i det beräkningsunderlag som regleringen bygger på. Resultatet år 2004 bedöms nu bli nästan 3 miljarder kronor sämre än i den prognos som presenterades i Kommunernas ekonomiska läge november 2003. Det förklaras framförallt av två engångseffekter. Avräkningen av 2003 års skatteintäkter samt att regleringen av pensionsreformen i år avser både 2003 och 2004. För perioden 2005 2007 är utvecklingen av resultatet ganska likartad höstens bedömning, med motsvarande antaganden. Allt större underskott med nuvarande ambitionsnivå och skattesats Under den senaste tioårsperioden har kommunernas kostnader ökat långsammare än vad som följer av befolkningsförändringar och statliga reformer. De ekonomiska villkoren sätter gränser för kostnadsutvecklingen och kommunerna måste rätta mun efter matsäck. De ekonomiska förutsättningarna de närmaste åren framgår av tabell 3. Om kommunernas kostnader ökar i takt med behov och reformer växer underskottet till hela 11 miljarder kronor år 2007, med nuvarande skattesatser. Kravet på kostnadsökningar till följd av behov och reformer uppgår i genomsnitt till 1 procent per år mellan 2004 och 2007. För att nå ett sammantaget nollresultat år 2007 krävs i princip oförändrade kostnader (i fasta priser) alla åren, vilket alltså innebär besparingar på cirka 1 procent per år. Ett sammantaget nollresultat innebär dessutom att Tabell 3 Genomsnittlig volymutveckling åren 2005 2007 och resultat år 2007 med oförändrad kommunal skattesats Procentuell förändring och miljarder kronor Volymscenario Volymutveckling Resultat 2007 per år, % mdkr I takt med behov och reformer 1,0 11,1 Nollresultat 0,1 0,0 God ekonomisk hushållning 0,8 7,0 Källa: Svenska Kommunförbundet. del 1 11
Tabell 4 Kostnadsökningar till följd av demografi och statliga reformer i fasta priser, åren 2004 2007 Procentuell förändring 2004 2005 2006 2007 snitt 2004 2007 Demografiska behov* 0,4 0,4 0,4 0,3 0,4 Statliga reformer 0,6 0,9 0,6 0,3 0,6 därav LSS 0,3 0,3 0,3 0,3 0,3 Total volymeffekt 1,1 1,3 1,0 0,6 1,0 *Inklusive effekten av en antagen fortsatt ökning av andelen inskrivna barn i kommunalt finansierad barnomsorg, vilket mer är att betrakta som en underliggande samhällsförändring. Källa: Svenska Kommunförbundet. långt ifrån alla kommuner klarar balanskravet, även om resultatspridningen har minskat de senaste åren. Ekonomisk balans för i princip alla kommuner förutsätter ett större sammantaget överskott. Det finns även starka motiv för överskott i enskilda kommuner. För att uppnå vad som brukar kallas god ekonomisk hushållning krävs mer än ett nollresultat, bland annat för att inflationen inte ska urholka värdet av det egna kapitalet och som en buffert mot oväntade förändringar i omvärlden. Varje kommun definierar själv, efter egna förutsättningar, de mål som är förenliga med god ekonomisk hushållning. Schablonmässigt räknar vi med att det motsvarar ett resultat på 2 procent av kommunernas intäkter av skatter, generella statsbidrag och utjämning (cirka 7 mdkr). För att uppnå detta resultat år 2007 måste kommunernas kostnader minska med 0,8 procent per år. Mot bakgrund av den starka statliga styrningen av kommunernas verksamhet via rättighetslagar och riktade statsbidrag som syftar till att öka personalstyrkan förefaller besparingar av en sådan storlek som mycket svåra att genomföra. Men det är inte heller särskilt troligt att kommunerna låter underskotten växa år efter år, vilket blir följden om kostnaderna ökar i takt med behov och reformer. En möjlighet att begränsa sparbetinget är höjda skattesatser. Den genomsnittliga skattesatsen har sammantaget höjts med 27 öre de senaste två åren. I avsnittet En väg mot balans diskuteras en möjlig utveckling för de närmaste åren, där gapet mellan behov och resurser antas fördelas på såväl skattehöjningar, besparingar och ekonomiska underskott. Trots den svaga konjunkturen och negativa skatteavräkningar är inte intäktsutvecklingen huvudskälet till kommunernas svåra ekonomiska läge. Den dystra framtidsbilden beror framförallt på kostnadsökningar som kommunerna i liten utsträckning råder över. Dessa beror inte heller på konjunkturen. Kostnadsökningar för handikappomsorg och avtalspensioner bakom underskott Verksamhetens omfattning hur påverkar demografi och reformer kostnaderna? På lite längre sikt innebär en ökad andel äldre i befolkningen att behoven av kommunal verksamhet växer snabbare än antalet invånare. Under perioden 2004 2007 är den demografiska utvecklingen relativt gynnsam jämfört med kommande decennier. Behovsökningen till följd av befolkningsförändringar är mindre än befolkningstillväxten. Under perioden svarar statliga reformer för större delen av den volymtillväxt som följer av behov och reformer. Viktiga reformer som driver upp kostnaderna under perioden är statsbidragen till personalförstärkningar inom skolan och förskolan. Eftersom kostnadsökningen motsvaras av en nästan lika stor intäktsökning har dessa reformer dock mindre betydelse för resultatutvecklingen. Ungefär hälften av reformeffekten förklaras av handikappomsorgens snabba kostnadsutveckling till följd av ambitionshöjningar i lagstiftningen. För denna reform ges ingen statlig kompensation. Handikappomsorgens nettokostnader beräknas öka med drygt 2 miljarder kronor per år mellan 2003 och 2007. Cirka hälften av denna kostnadsökning, eller drygt 4 miljarder under perioden, förklaras av att fler personer antas få fler insatser. Se avsnittet Statlig finansiering behövs inom handikappomsorgen. Kraftiga omfördelningar av resurser nödvändiga Även om behovsökningen till följd av befolkningsutvecklingen är relativt begränsad under perioden ger förändringar i ålderssammansättningen upphov till andra utmaningar. Kommunerna måste göra betydande omfördelningar av resurser från krympande till växande verksamheter (se avsnittet Konsten att styra resurserna dit behoven växer). I beräkningarna har vi utgått från att kommunerna klarar av att omfördela resurser utan att till exempel kostnaden per elev i grundskolan ökar. Det är ett tufft antagande, inte minst mot bakgrund av elevutvecklingen inom grundskolan. Trots riktade statsbidrag till ökad personaltäthet måste grundskolans resurser minskas kraftigt under perioden till följd av färre barn. Dessa resurser måste 12 del 1
istället föras över till gymnasieskolan där antalet elever ökar kraftigt och till handikappomsorgen. Det är värt att peka på att utvecklingen i diagram 5 är ett genomsnitt för kommunerna. I enskilda kommuner kan omfördelningsproblematiken vara såväl avsevärt större som avsevärt mindre. Samma löneökning som andra? De senaste åren har lönerna i kommunerna ökat mer än i privata sektorn. Utfallet av 2003 års löneökningar är ännu inte helt klara. Men vi bedömer att lönerna ökade med knappt 4 procent i kommunerna, medan löneökningen i till exempel industrin stannade på 3,2 procent. Den svaga efterfrågan inom privat sektor och den låga inflationen har medfört att löneökningarna i hela ekonomin har sjunkit till knappt 3,5 procent. Beräkningarna i kalkylen utgår från att lönerna i kommunerna ökar i samma takt som på arbetsmarknaden i stort. En högre löneökningstakt i kommunerna även kommande år skulle ytterligare försvåra kommunernas ekonomiska situation. En procentenhets högre löneökning för anställda i kommunalt finansierad verksamhet än för genomsnittet på arbetsmarknaden kostar kommunerna cirka 3 miljarder kronor per år. Medan stora delar av den privata sektorn tecknat treårsavtal under våren har de kommunalt anställda knappt ett år kvar på sina avtal. Förra våren präglades av strejk och stort missnöje över lönesituationen bland Kommunals medlemmar. De avtal som träffades efter strejken innehåller löneökningsutrymme på 5 procent till vissa av Kommunals grupper. För övriga grupper är löneökningsutrymmet lägst 2 procent. En anledning till att lönerna för kommunanställda inte kommer fortsätta att öka mer än för andra grupper är kommunernas svåra ekonomiska läge. Samtidigt har tillgången på lärare och vårdpersonal förbättrats. Arbetsmarknaden präglas inte längre av brist på personal, även om det fortfarande är kommunala yrken som har förhållandevis bäst arbetsmarknad. Liksom tidigare ligger kommunala yrkesgrupper i topp på Arbetsmarknadsstyrelsens bristindexlista. Men en stor förändring har skett av exempelvis efterfrågan på undersköterskor, där man gått från brist till överskott i många kommuner. På sikt är dock behoven stora av denna och andra kommunala yrkesgrupper. Diagram 5 Volymutveckling av skattefinansierad verksamhet till följd av demografi och statliga reformer, åren 2003 2007 Index 2003=100 Index 120 115 110 105 100 95 90 Grundskola Barnomsorg 2003 Gymnasieskola 2004 Äldreomsorg Källa: Svenska Kommunförbundet. 2005 Handikappomsorg Snabb ökning av kostnaderna för avtalspensioner Kommunernas kostnader för avtalspensioner beräknas öka från cirka 15,5 miljarder kronor (inklusive löneskatt) år 2003 till knappt 22 miljarder år 2007, en ökning med 6,5 miljarder eller 40 procent på bara fyra år. Om pensionskostnaderna hade ökat i samma takt som kommunernas intäkter eller övriga kostnader hade ökningen stannat vid 2,5 miljarder kronor. Resterande del, cirka 4 miljarder, kan därför ses som en merkostnad som tränger undan resurser från verksamheterna med motsvarande belopp. Pensionskostnadernas ökning är därför en starkt bidragande orsak till kommunernas ekonomiska problem. Se avsnittet Kompletterande ålderspensionen bakom ökade kostnader för avtalspensioner. 2006 2007 Diagram 6 Timlöneutveckling i förhållande till genomsnittet för samtliga löntagare, åren 1997 2003 Index 1997=100 Index 103 102 101 100 99 98 Industri 1997 Övrigt näringsliv 1998 1999 Kommuner 2000 2001 Landsting Källa: Medlingsinstitutet och Svenska Kommunförbundet. 2002 Övrigt Staten 2003 del 1 13
Tabell 5 Skatteunderlagets utveckling exklusive regelförändringar åren 2002 2007 Procentuell förändring 2002 2003 2004 2005 2006 2007 4,3* 2,7* 3,2 3,9 3,9 4,1 *Inklusive regelförändringar 5,3 respektive 4,1 procent. Källa: Svenska Kommunförbundet. Lägre ökning av intäkterna Flertalet prognosmakare har underskattat konjunkturnedgångens effekter på sysselsättning och arbetslöshet. Sysselsättningen minskade med cirka 2,5 procent, räknat i arbetade timmar, under åren 2002 och 2003. Särskilt 2002 begränsades dock effekterna på kommunernas skatteunderlag av ökade transfereringsinkomster, främst ökade sjukersättningar. Exklusive regelförändringar bedömer vi att skatteunderlaget ökade med 2,7 procent år 2003 och att det ökar med 3,2 procent 2004. Det är en kraftig nedväxling av skatteunderlagets och därmed skatteintäkternas ökningstakt, framförallt jämfört med åren 1998 till 2001. Under perioden 2005 till 2007 beräknas skatteunderlaget öka med cirka 4 procent per år. Kommunerna får alltså vänja sig vid betydligt lägre ökningar av skatteintäkterna. Att prognoser ofta underskattar svängningar har också betydelse. Under alla åren 1998 2002 fick kommunerna positiva skatteavräkningar. Det vill säga de preliminärt utbetalda skatteintäkterna var en underskattning av den faktiska utvecklingen. Som framgår av tabell 6 blir situationen den omvända år 2003 och 2004. Sedan Kommunernas ekonomiska läge november 2003 har förbundens prognos över skatteunderlaget justerats ner kraftigt. År 2007 är skatteunderlaget nu drygt 2 procentenheter lägre än i höstens bedömning, vilket motsvarar cirka 6 miljarder kronor lägre skatteintäkter. Det beror dock till stor del på en långsammare pris- och löneutveckling. Den reala skillnaden blir därför mycket mindre. Tabell 6 Prognos för kommunernas intäkter* åren 2003 2007 Miljarder kronor i löpande respektive i fasta priser 2003 2004 2005 2006 2007 Skatteintäkter 270 275 287 298 310 därav avräkning 2 5 0 0 0 Generella statsbidrag 39 38 44 48 49 Övriga intäkter 79 81 83 84 86 Summa intäkter 388 394 414 430 444 S:a intäkter i 2003 års pris 388 383 389 391 390 *Exklusive finansiella intäkter och försäljning av tillgångar. Källa: Svenska Kommunförbundet. Åren 2004 till 2007 får ändå i ett längre perspektiv betraktas som relativt bra. Bruttonationalprodukten (BNP) beräknas öka med i genomsnitt drygt 2 procent per år och antalet arbetade timmar beräknas öka med sammantaget 1,5 procent. Även om det är betydligt sämre än under»de goda åren«utvecklas skatteintäkterna därför relativt hyggligt, även om det sker från ett svagt utgångsläge. År 2007 beräknas den öppna arbetslösheten uppgå till 4,5 procent. Det innebär att arbetsmarknaden närmar sig ett normalläge. Eventuella ekonomiska underskott i kommunerna kan därför åtminstone inte detta år förklaras av konjunkturen. Däremot skulle större strukturella förändringar, som till exempel en kraftigt minskad sjukfrånvaro, kunna öka både sysselsättning och skatteintäkter. Svag ökning av totala intäkter Sammantaget ökar kommunernas intäkter med cirka 2 miljarder kronor i fasta priser mellan 2003 och 2007. Det är en mycket blygsam ökning mot bakgrund av att behovet av verksamhet till följd av demografi och statliga reformer växer med 1 procent per år eller cirka 17 miljarder kronor under perioden. Av tabell 6 framgår också varför resultatet försämras så mycket i år. I fasta priser minskar intäkterna med 5 miljarder mellan 2003 och 2004 till följd av skatteavräkningen och pensionsregleringen. Nästa år sker dock en motsvarande uppgång av intäkterna. I tabellen ser det också ut som om de generella statsbidragen ökar kraftigt år 2005 och 2006. Eftersom generella bidrag inte är riktade till en specifik kommunal verksamhet har ökade generella statsbidrag normalt en resultatförbättrande effekt (även om de också kan användas till mer verksamhet). Stora delar av ökningen är dock inga nya pengar, utan före detta riktade bidrag som förs över till det generella statsbidraget. Samtidigt införs nya riktade bidrag under perioden. Statsbidragen höjs och urholkas Kommunerna har till följd av riksdagsbeslut under senare år fått ekonomiska tillskott i olika former. Samtidigt har sektorn också drabbats av indragningar till följd av statliga beslut (se diagram 7). Om man enbart jämför statliga indragningar och tillskott var indragningarna knappt 2 miljarder större än tillskotten 1993 2004. En ytterligare effekt är den urholkning av statsbidragets värde som sker till följd av att det inte räknas upp med pris- och löne- 14 del 1
ökningar. Urholkningen uppgår till knappt 12 miljarder 2004. Sammantaget försvagades statsbidragen realt med cirka 13 miljarder mellan 1993 och 2004. Mellan 2004 och 2007 ökar tillskotten kraftigt, främst på grund av att de riktade statsbidragen till personalförstärkningar inom skolan förs över till det generella statsbidraget. Se vidare Appendix beräkningsantaganden. Ökad verksamhet ställer krav på större årliga intäktsökningar Skatteintäkterna utgör knappt 70 procent av kommunernas intäkter. Skatteunderlag och skatteintäkter ökar i takt med pris- och löneökningar i samhället och är därför en bra finansieringskälla för personalintensiv verksamhet som den kommunala. Problemet är att skatteintäkternas årliga ökning till följd av ett allt större kommunalt uppdrag måste finansiera allt mer av löpande pris- och löneökningar. Ju mer verksamhet kommuner bedriver desto mer ökar kostnaderna från ett år till ett annat. Ett vidgat verksamhetsansvar som regleras via ökade generella statsbidrag innebär därför att ännu mer årliga kostnadsökningar måste finansieras med ökade skatteintäkter. Statliga reformer som ökar kommunernas kostnader har varit mycket vanliga på senare år. Dessa har ökat trycket på de kommunala skatteintäkterna, även om de initialt har varit fullt finansierade. Att höja avgifter har dessutom försvårats genom maxtaxor inom barn- och äldreomsorgen. Avgifterna för dessa svarar för 60 procent av de totala avgiftsintäkterna för skattefinansierad verksamhet. Avgiftsintäkterna har under de senaste åren finansierat 5 6 procent av kommunernas sammantagna kostnader. År 2002 sjönk andelen till 4 procent. Med nuvarande begränsningar av avgiftsuttaget kommer denna andel att minska kontinuerligt. Trycket på skatteintäkterna som finansieringskälla för löpande kostnadsökningar ökar därför ytterligare. Slutsatsen är att nuvarande kommunala finansiering är otillräcklig i förhållande till det kommunala uppdraget. Risken för kontinuerliga skattehöjningar är stor. En lösning är att minska det kommunala ansvaret, till exempel genom att staten tar över finansieringen av LSS-verksamheten. Diagram 7 Statliga tillskott och indragningar i kommunerna åren 1993 2007 Miljarder kronor i löpande priser Miljarder kronor 25 20 15 10 5 0 5 10 15 20 25 30 35 1993 Urholkning 1995 Summa 1997 1999 Indragningar Besparingar, skattehöjningar och underskott Summa inkl. urholkning 2001 2003 Av tabell 3 framgår att ökade kommunala kostnader i takt med demografiska förändringar och statliga reformer innebär att kommunernas underskott successivt växer till 11 miljarder kronor år 2007. Det finns således ett gap mellan kommunala behov och resurser. Gapet är ytterligare 7 miljarder större om kommunerna dessutom ska uppnå ett resultat som är förenligt med det långsiktiga kravet på god ekonomisk hushållning. Detta är långt ifrån första gången som vi i Kommunernas ekonomiska läge presenterar ett framtida gap mellan behov och resurser med växande kommunala underskott som resultat. Den så kallade gapanalysen ska dock inte ses som en prognos av vare sig kostnads- eller resultatutveckling. Den överskattar framtida underskott, eftersom erfarenheten är att kommunerna inte låter underskotten skena iväg. Det är däremot inte säkert att gapet sluts genom besparingar. Kostnaderna har under vissa perioder ökat mer än vad som följer av demografi och reformer. Gapet har istället minskat med hjälp av skattehöjningar och ökade statsbidrag. Dessutom har kommunerna väldigt sällan redovisat ett sammantaget resultat som är förenligt med god ekonomisk hushållning. 2005 Tillskott Not: Se Appendix beräkningsantaganden för beskrivning av kalkylen. Källa: Svenska Kommunförbundet. 2007 del 1 15
Tabell 7 Kommunernas resultaträkning åren 2003 2007 En väg mot balans Miljarder kronor i löpande priser respektive procent Prel. utfall Prognos 2003 2004 2005 2006 2007 Verksamhetens intäkter 89,9 92,9 95,2 97,0 98,8 Verksamhetens kostnader 387,6 400,4 417,0 434,4 450,2 Avskrivningar 13,1 13,3 13,7 14,1 14,5 Verksamhetens nettokostnader 310,8 320,8 335,5 351,5 365,9 Skatteintäkter 269,9 275,2 288,2 300,8 314,5 Generella statsbidrag o utjämning 39,3 37,7 44,4 47,6 48,6 Finansnetto 3,1 2,0 1,9 1,8 1,7 därav värdeförändr. av finansiella tillgångar 1,1 0,0 0,0 0,0 0,0 Resultat före extraordinära poster 1,5 6,0 1,0 1,3 1,1 Andel av skatteintäkter, generella statsbidrag o utjämning 0,5 1,9 0,3 0,4 0,3 Källa: Svenska Kommunförbundet. Tabell 8 Kommunala kostnadsökningar i fasta priser, åren 2004 2007 Procentuell förändring 2004 2005 2006 2007 snitt 2004 2007 Demografi o reformer 1,1 1,3 1,0 0,6 1,0 Besparing 1,1 0,5 0,5 0,7 0,7 Total volymeffekt 0,0 0,9 0,6 0,0 0,4 Anm.: På grund av avrundning summerar inte alltid Demografi o reformer och Besparing till Total volymeffekt. Källa: Svenska Kommunförbundet. En väg mot balans I detta avsnitt presenteras en sammanvägd bedömning av den kommunala ekonomin under perioden. Denna bedömning har också varit ett av underlagen till prognosen över hela den svenska ekonomins utveckling som presenteras i det samhällsekonomiska avsnittet. Vår bedömning är att det statsfinansiella läget kommer att vara mycket ansträngt de närmaste åren. Det kommer inte att finnas något större utrymme för att öka statsbidragen till kommunerna, utöver vad som redan presenterats i 2004 års ekonomiska vårproposition. Gapet lär därför inte slutas av ökade statsbidrag. Det svåra ekonomiska läget under prognosperioden aktualiserar skattehöjningar. En knapp fjärdedel av de kommuner som besvarat vår enkät har också angett»ja, säkert«eller»ja, antagligen«på frågan om de bedömer att kommunen kommer att behöva höja skatten under 2005 eller 2006. Frågan är besvarad före vårpropositionen. I beräkningarna har vi antagit att kommunerna höjer skatten med 10 öre per år 2005 till 2007, eller sammantaget 30 öre. Den genomsnittliga kommunala skattesatsen skulle därmed uppgå till knappt 21,10 kronor år 2007. Skattehöjningen är långt ifrån tillräcklig för att sluta gapet. Vi tror också att kommunerna kommer att göra neddragningar i verksamheten. Det vill säga kostnaderna kommer att öka mindre än vad som följer av demografi och reformer. I beräkningen uppgår besparingarna till i genomsnitt 0,7 procent av kostnaderna per år 2004 2007. Att besparingarna antas bli något större 2007 än år 2005 och 2006 beror på att det riktade statsbidraget till personalförstärkningar inom skolan upphör, vilket gör att även skolverksamheten kan komma att omfattas av mer betydande besparingar. Trots besparingarna antas de kommunala kostnaderna öka med cirka 0,4 procent per år under perioden. Trots relativt stora kostnadsminskningar når kommunerna inte ett nollresultat under perioden. Som framgår av tabell 7 uppgår underskottet till cirka en miljard kronor åren 2005 2007. Om kommunernas kostnader ökade i takt med demografi och reformer skulle antalet sysselsatta i kommunerna behöva öka med cirka 32 000 personer mellan 2003 och 2007. På grund av besparingarna beräknas sysselsättningsökningen begränsas till drygt 11 000 personer. 16 del 1