Är det motiverat att underlätta för hushåll med låga inkomster att äga sin bostad

Är det motiverat att underlätta för hushåll med låga inkomster att äga sin bostad - och hur ska det i så fall göras? av Hans Lind Anders Hellström Mikael Atterhög Han-Suck Song Rapport nr 23 KTHs Bostadsprojekt Stockholm 2003 Uppsats nr 29 ISSN 1403-8218 Bygg och fastighetsekonomi TRITA-BFE-U29 Institutionen för infrastruktur Kungliga Tekniska Högskolan

- 2 -

Sammanfattning Utgångspunkten för denna rapport, som skrivits inom ramen för projektet Planering, byggande och förvaltning av bostäder under konkurrens, var att konkurrensen blir effektivare ju större valmöjligheter ett hushåll har. Men hur är det egentligen med möjligheten för många hushåll med låga inkomster att lämna hyresmarknaden? Ur ett internationellt perspektiv är den svenska sammankopplingen av social bostadspolitik och satsning på hyressektorn tämligen unik. Rapporten inleds därför med en diskussion om vilka argument som kan finnas för att underlätta för hushåll med lägre inkomster att äga sin bostad. Utifrån en genomgång av den internationella litteraturen tas följande argument upp, vid sidan av konkurrensargumentet: - Ägande kan leda till billigare fastighetsförvaltning, eftersom den som bor i huset också är den som äger det. - Sociala och politiska sidoeffekter: Den som äger är en stakeholder och har därför större motiv att engagera sig i sitt område. Detta kan dock ha negativa sidoeffekter också i och med att ägaren vill utestänga det som kan påverka fastighetsvärdet negativt. - Kostnader för sociala stödsystem: Samhällets kostnader för olika bidrag kan minska med ägande, särskilt på sikt eftersom ägande kan bidra till att kapital byggs upp. - Ägande kan påverka den ekonomiska tillväxten negativt genom mindre rörlighet på arbetsmarknad och högre arbetslöshet. Åtgärder kan också motiveras av att banksystemet bedöms överskatta riskerna för viss hushåll och av allmänna valfrihetsmotiv. Därefter görs en genomgång av vilket typ av åtgärder som vidtagits i olika länder. Åtgärderna grupperas efter vilken skede som de fokuserar på 1. Åtgärder som är inriktade på perioden innan hushållet köper en bostad, t ex stöd till bosparande och särskilt utbildningsprogram 2. Åtgärder som är inriktade på just den tidpunkt där fastighetsköpet genomförs, t ex bidrag till fastighetsköp, garantier som minskar behovet av egen insats, rabatt på stämpelskatt 3. Åtgärder som fokuserar på innehavstiden, t ex lägre fastighetsskatt och förmånliga ränteavdrag för låginkomsttagare, subventionerade lån, försäkringar mot tillfälliga inkomstminskningar, stöd till reparationer och underhåll. 4. Åtgärder som fokuserar på den tidpunkt då fastigheten/bostaden säljs, t ex försäkringar som skyddar det egna kapitalet. Utvecklingen tycks gå mot åtgärder som handlar om garantier och försäkringar, eller på andras sätt gör det lättare att få lån vid köpet och klara löpande kostnader för huslånen. - 3 -

Den tredje delfrågan rör om reglerna för bostadsbidrag och ekonomiskt bistånd (fd socialbidraget) är neutrala mellan upplåtelseformerna. Huvudfrågorna är dels om bidragen är mer generösa gentemot någon viss upplåtelseform, dels om bidragsreglerna försvårar uppbyggnaden av det kapital som krävs för att köpa en bostad. Bland resultaten kan nämnes: - Ur förmögenhetssynpunkt gynnas husägaren eftersom förmögenheten i det egna huset inte räknas med. För hyresgästen påverkar kapitalinkomster och förmögenhet över 100 000 kr bostadsbidraget, vilket missgynnar den hyresgäst som försöker spara ihop till en insats. Å andra sidan är fribeloppet relativt stort. Likvida medel ska dock utnyttjas innan man kan få ekonomiskt bistånd vilket kan vara ett allvarligare problem som den som sparar. - Hela boendeutgiften för den som äger sin bostad räknas inte som boendekostnad. Förutom amorteringar undantas även delar av räntebetalningen. Från den faktiska räntebetalningen dras 3% av det lånade beloppet. Möjliga åtgärder för att underlätta en övergång från hyra till att äga vore att - Göra det möjligt att öronmärka visst sparande för bostadsköp och inte räkna in detta när bidragsbehov beräknas. - Räkna en större del av boendeutgiften i det ägda huset som bidragsgrundande boendekostnad, åtminstone under ett antal år ett bostadsköpet. - 4 -

Summary The starting point for this project was the social housing policy in Sweden today is very much focused on supporting the rental housing market. There is almost no discussion about measures to make it possible for low-income to own instead of rent. The purpose of the report is to present arguments and policies that are discussed in the international literature, and discuss there from a Swedish perspective. The first step was to look at arguments for or against such policies. The following aspects are discussed: - Competition: It is important that also low-income households have the alternative to exit the rental market in order to put pressure on the firms in this market. - Property management. Owners tend to take better care of their properties. - Owners have a greater stake in society and tend to participate more in society. - Cost for social policy. Especially in a longer perspective the need for social support might be lower if more people own and can build up a capital. - Negative macro-economic effects due to lower mobility on the labour market. Measures can also be motivated by arguments that the banking system overestimated the risk with lending to low-income households, and general arguments about freedom of choice. An overview of policies in different countries is the presented. The policies are divided in the following groups: 1. Measures that focus on the period before the house is bought, e.g. saving programmes and special educational programs. 2. Measures that focus on the time when the house is bought, e.g. grants to first-time buyers, garanties and insurances that reduces the downpayment, reduced transactions tax. 3. Measures that focus on the period when the house is owned, e.g. lower propery tax, interest rate subsidies, more generous interest deductions, insurance against temporary reductions in incomes or support for maintenance. 4. Measures that focus on the time of sale, e.g. home equity insurance. The third question in the report is whether the Swedish system of housing allowance and economic support from the social authorities are tenure neutral. Two problems are found: - The household that tries to save to a downpayment is penalized in the sense that income from saving and non-housing wealth over a certain level reduce the housing allowance. The household can not get economic support from the social authorites if they have liquid assets. Housing wealth is excluded. - Only part of the housing expenditures of the owner is counted as housing cost. Amortization is excluded and interest payments are reduced with an amount equal to - 5 -

3% of the borrowed amount. This reduces the housing allowance for owners considerably compared to renters. On possible changes is to earmark certain savings for housing purposes and then disregard them when housing allowances and economic support is determined. Another is to count a larger share of the housing expenditures as costs, at least during an initial period after when the house is bought. - 6 -

Innehållsförteckning 1. Inledning : Bakgrund, syfte och uppläggning... 9 2. Argument för och emot... 12 2.1 Inledning... 12 2.2 Konkurrens... 13 2.3 Fastighetsunderhåll... 13 2.4 Sociala och politiska sidoeffekter... 13 2.5 Kostnader för sociala stödsystem... 15 2.6 Makroekonomiska effekter... 15 2.7 Valfrihet... 16 2.8 Hur väl fungerar banksystemet?... 17 2.9 Avslutning... 17 3. Vilka åtgärder är tänkbara?... 19 3.1 Inledning... 19 3.2 Åtgärder perioden innan bostadsköpet... 19 3.2.1 Underlätta sparande till kontantinsatsen... 19 3.2.2 Öka kunskaperna hos potentiella köpare... 20 3.2.3 Hyrköpsmodeller... 20 3.3 Åtgärder i samband med själva husköpet... 21 3.3.1 Minska behovet av egen insats... 21 3.3.2 Minska direkta transaktionskostnader... 21 3.4 Åtgärder inriktade på innehavstiden... 22 3.4.1 Fastighetsskatt och ränteavdrag... 22 3.4.2 Subventionerade lån... 23 3.4.3 Låneformer som minskar utbetalningar... 23 3.4.4 Försäkringar som underlättar betalning av ränta och amortering... 23 3.4.5 Stöd till reparationer och underhåll... 24 3.5 Åtgärder inriktade på försäljningstidpunkten... 25 3.6 Vad är intressantast att studera närmare?... 25 4. Är bidragsystemen neutrala mellan upplåtelseformerna... 27 4.1 Inledning... 27 4.2 Beräkning av boendekostnaden... 27 4.3 Bostadsbidraget... 28 4.3.1 Hur olika förmögenheter påverkar bidraget... 28 4.3.2 Räkneexempel och behov av justeringar av regelsystemet... 29 4.4 Ekonomiskt bistånd... 30 5. Slutsatser... 31-7 -

Referenser... 32 Bilagor Bilaga 1. Hur rätten till och storleken på olika typer av bidrag kan variera beroende på val av upplåtelseform... 33 Bilaga 2. Bostadsbidragskalkyler... 48-8 -

1. Inledning : Bakgrund, syfte och uppläggning Denna uppsats är skriven inom ramen för delprojektet Social bostadspolitik och konkurrenstryck: Nya strategier som i sin tur ingår i det större projektet Planering, byggande och förvaltning av bostäder under konkurrens. Benämningen social bostadspolitik kan stå för många olika saker. Mycket grovt kan man till den sociala bostadspolitiken räkna främst: 1. Ekonomiskt stöd till byggande av bostäder i form av direkta bidrag eller förmånliga finansieringsvillkor. Detta stöd kan i sin tur vara mer eller mindre generellt. Sverige hade länge generösa generella stöd, och i många länder finns särskilda riktade bidrag till den som bygger bostäder som primärt vänder sig till de grupper som har svårt att hävda sig på marknaden. Vad som ska betraktas som stöd och bidrag är delvis kontroversiellt: Vissa betraktar ränteavdrag som en subvention, medan andra ser det som en logisk följd av att bara det egna kapitalet i huset ska beskattas. På samma sätt kan man se på det att den som äger sin bostad kan använda obeskattat arbete, medan tjänsterna i hyresboendet till större del görs med beskattat arbete. 2. Bostadsbidrag riktade till hushåll med låga inkomster i relation till försörjningsbördan. I de flesta länder, inklusive Sverige, har trenden varit att minska särskilt det generella stödet till bostadsbyggandet och istället satsa mer på bidrag riktade direkt till de hushåll vars bostadssituation man vill förbättra, i regel barnfamiljer med låga inkomster. Under senare år har man dock i många länder uppmärksammat risken att inkomstprövade bidrag av denna typ skapar sk fattigdomsfällor, dvs att det inte lönar sig för hushållet att öka sina inkomster (se t ex SOU 2001:24). Detta problem var mindre när stödet var riktat till byggandet, även om vissa länder hade differentierade hyresnivåer i subventionerade bostäder beroende på inkomst, vilket innebar liknande problem. 3. Att skapa ett institutionellt ramverk som bidrar till att förbättra bostadssituationen. Vad som kännetecknar ett sådant ramverk är naturligtvis politiskt kontroversiellt. Vissa skulle betona kommunal markpolitik, expropriationsrätt, kommunala bostadsföretag och liknande som viktiga delar i detta ramverk. Andra skulle betona en smidig planlagstiftning, tydliga spelregler för privata aktörer och åtgärder för att stärka konkurrensen. Gränsen mellan en social bostadspolitik och den allmänna socialpolitiken är flytande. Detta är särskilt tydligt när det gäller åtgärder för att hjälpa hemlösa, eller grupper som riskerar att bli hemlösa, till en dräglig bostad (se t ex SOU 2001:95). Utgångspunkten för detta delprojekt var att om företag ska utsättas för konkurrens i alla led från byggande till förvaltning så är det viktigt att hushållen kan välja att lämna en viss del av bostadsmarknaden. På marknaden är ju det främsta sättet att tala om för ett företag att man inte tycker att det levererar prisvärda produkter att man slutar köpa - 9 -

av företaget, och istället går till något annat företag. Därmed är det viktigt att den sociala bostadspolitiken utformas på ett sådant sätt att även hushåll som är beroende av stöd har möjlighet att lämna både ett visst hyresbolag och ytterst att lämna hyresmarknaden för andra bostadsmarknader. En utgångspunkt/hypotes bakom detta delprojekt var att hushåll med lägre inkomster kan vara inlåsta på hyresmarknaden och att detta är ett problem ur konkurrenssynpunkt. Dessutom kan, som visas i Atterhög (2003), mer konkurrens leda till lägre hyror, vilket är en fördel både för berörda hushåll och för stat/kommun vars kostnader för bidrag sjunker. (I ett kommande projekt är vår avsikt att se närmare på andra typer av inlåsningar på bostadsmarknaden - t ex att hushåll "tvingas" köpa sin bostad därför att passande utbud saknas på hyresmarknaden - och mer allmänt i hur hög grad dagens fördelning mellan upplåtelseformerna speglar hushållens preferenser.) I ett internationellt perspektiv är andelen hushåll som äger sin bostad låg i Sverige. Betraktar man den nuvarande svenska sociala bostadspolitiken, och debatten kring den, ur ett internationellt perspektiv, kan också noteras att medan många länder har och/eller diskuterar behov av åtgärder för att underlätta för hushåll med låga inkomster att äga sin bostad, så saknas i stort sett en sådan debatt i Sverige. Ett undantag är LO som i sitt bostadspolitiska program pekar på att utvecklingen på bostadsmarknaden i expansiva regioner gör att yngre hushåll med relativt normala inkomster har svårt att ha råd med ett egnahem (LO 2002). Man antyder också att det finns motsättningar mellan olika generationer, där den äldre generationen tjänar pengar på stigande småhuspriser medan de yngre tvärtom måste betala allt mer för att kunna skaffa en motsvarande bostad. Denna rapport fokuserar på följande frågor: - Vilka argument talar för respektive emot åtgärder för att underlätta för hushåll med relativt låga inkomster att äga sin bostad? (kap 2) - Vilka åtgärder kan vidtas om man vill underlätta för hushåll med relativt låga inkomster att äga sin bostad? Vilka åtgärder har prövats i andra länder och vilka åtgärder förefaller mest intressanta ur ett svenskt perspektiv? (kap 3) - Är regelsystemet kring bostadsbidrag och socialbidrag (numera kallat ekonomiskt bistånd) neutrala mellan upplåtelseformerna, eller bidrar bidragssystemet till att låsa in bidragsberoende hushåll i hyresrätt? (kap 4) I den internationella debatten är det vanligt att upplåtelseform och hustyp kopplas samman, dvs att alternativen för hushållet betraktas som en hyreslägenhet i flerfamiljshus eller ett ägt småhus. Statistiskt sett finns en sådan korrelation mellan upplåtelseform och hustyp, men på bostadsmarknaden finns också ägarlägenheter/ bostadsrätt i flerfamiljshus och radhus som hyrs ut. De flesta av de argument som diskuteras i fortsättningen är knutna till upplåtelseformen och inte till hustypen. För att inte komplicera diskussionen i onödan betraktas bostadsrätt som en form av äganderätt och om inget annat sägs omfattas även bostadsrätt när vi i fortsättningen talar om äganderätt. - 10 -

Vår utgångspunkt i denna rapport är att varje upplåtelseform har egenskaper som gör att den är särskilt lämplig för hushåll med vissa värderingar och i vissa stadier i livscykeln. Ett klassiskt exempel är att hyresrätten är lämplig för den som inte vill engagera sig i skötseln av bostaden och inte vill riskera något kapital. Ur ett livscykelperspektiv är hyresrätt i flerfamiljshus vanligare bland unga och äldre, medan ägda egnahem dominerar bland barnfamiljer. Det går alltså inte att säga att någon viss upplåtelseform eller hustyp allmänt sett är bättre eller sämre än någon annan. Däremot kan man fråga sig om vissa grupper hindras från, eller bör få det lättare, att välja en upplåtelseform/hustyp som stämmer bättre med deras värderingar och stadium i livscykeln. De åtgärder som vidtagits i andra länder för att öka egnahemsboendet riktar sig därför primärt till unga (barn-) familjer med låga inkomster. - 11 -

2. Argument för och emot 2.1 Inledning En central princip i den svenska bostadspolitiken har under lång tid varit neutralitet mellan olika upplåtelseformer. Detta har särskilt diskuterats när det gäller beskattning och finansiering. Varken skattesystem eller finansieringsregler ska gynna den ena boendeformen framför den andra. I båda fallen har det varit mycket diskussioner om hur neutralitetsprincipen ska tolkas (se t ex Fastighetsskatteutredningen, SOU 2000:34). En klassisk fråga är om beskattning av egnahem ska utformas så att det blir neutralitet gentemot att placera pengarna på bank (där avkastningen beskattas) eller gentemot att placera pengarna i en varaktig konsumtionsvara (där avkastningen inte beskattas). Oavsett hur neutralitetsprincipen tolkas kan det finnas delade meningar om reglerna faktiskt är neutrala. Hur hög ska t ex fastighetsskattesatsen vara om målet är neutralitet mellan husplacering och banksparande? Som framgår i Boije & Lind (2002) är det inte lätt att avgöra vad som är korrekt skattesats även om man är överens om att målet är att skapa neutralitet. Den svenska debatten om neutralitet mellan upplåtelseformer har under senare år i stort sett förbigått frågan om neutralitet i andra regelsystem än de som rör skatter och finansiering. Ur ett låginkomstperspektiv kan det vara minst lika viktigt att regelsystem rörande olika former av ekonomiskt stöd är neutrala. Ett hushåll som förutser att det kan komma att behöva stöd ska inte avstå från en viss upplåtelseform bara för att det räknar med att möjligheterna att få stöd är mindre i denna upplåtelseform. Burrows & Wilcox (2000) menar t ex att det engelska sociala stödsystemet är mycket generösare för hyresgäster än för husägare. Om det är så att reglerna för t ex bostadsbidrag och socialbidrag är mer förmånliga för hyresgäster än för husägare kan det även ur ett neutralitetsperspektiv vara motiverat med åtgärder som de facto underlättar för hushåll med låga inkomster att äga sin bostad. I återstoden av detta kapital diskuteras faktorer som kan motivera ett avsteg från neutralitetsprincipen. De flesta av dessa faktorer handlar om olika typer av sidoeffekter som en upplåtelseform kan ha. Faktorerna har grupperats på följande sätt: 2.2 Konkurrens 2.3 Fastighetsunderhåll 2.4 Sociala och politiska sidoeffekter 2.5 Kostnader för sociala stödsystem 2.6 Makroekonomiska effekter 2.7 Valfrihet 2.8 Hur väl fungerar banksystemet? - 12 -

Diskussionen rörande punkt 2.3 till 2.6 bygger i hög grad på analyserna i Glaeser & Shapiro (2002) och Green (2001). Där finns i sin tur ett stort antal ytterligare referenser med studier om dessa aspekter. 2.2 Konkurrens Konkurrensfrågor var den egentliga startpunkten för detta delprojekt. Om det är så att ett betydande antal hushåll i praktiken inte har möjlighet att lämna hyresmarknaden så innebär det minskad press på bolagen på hyresmarknaden, vilket i sin tur kan förväntas leda till lägre effektivitet. Som diskuteras i Atterhög (2003) och Atterhög & Lind (2003) kan man skilja mellan intern och extern konkurrens på bostadshyresmarknaden. Den interna konkurrensen definieras som konkurrens mellan företag på bostadshyresmarknaden, medan den externa konkurrensen är den från ägandemarknaden. På motsvarande sätt kan man beskriva t ex transportmarknaden: På marknaden för långväga busstransporter kan det kan finnas intern konkurrens mellan olika bussbolag, och extern konkurrens från tåg och flyg. Självklart är båda dessa former av konkurrens viktig, men resultaten i de ovannämnda skrifterna (och Lind 2001) pekar på att den externa konkurrensen är särskilt viktig på hyresmarknaden. Hård intern konkurrens är mindre sannolik på en marknad med relativt få aktörer, där aktörerna är verksamma på samma lokala marknad och där det är svårt för nya företag att etablera sig på marknaden. Den interna konkurrensen på hyresmarknaden kan dessutom försvagas av bidragssystemen - om det är så att en högre hyra inte drabbar hushållen så hårt utan istället leder till ökade bidrag. Om bidragssystemet är förmånligare för hyresgäster än för den som äger sin bostad kan den externa priskonkurrensen försvagas eftersom boendekostnaden (före bidrag) kan vara högre i hyreshusboende utan att det lönar sig för hushållet att lämna hyresmarknaden. Åtgärder för att stärka den externa konkurrensen på hyresmarknaden kan alltså motiveras både ur ett realt resursperspektiv (ökad konkurrens leder till ökad effektivitet) och ur ett kommunalt och statligt budgetperspektiv (eftersom lägre hyror skulle minska utbetalningar av socialbidrag och bostadsbidrag). 2.3 Fastighetsunderhåll Det klassiska argumentet här är att hyresgästen har mindre anledning av ta väl hand om bostaden eftersom värdet av den högre standarden tillfaller fastighetsägaren den dag som hyresgästen flyttar. Om inte kvaliteten på bostaden direkt påverkar hyran kan också fastighetsägaren ha intresse att hålla nere underhållsnivåerna. Ur ett mer teoretiskt perspektiv kan man se detta som ett dubbelt moral-hazard problem, där både hyresgäst och fastighetsägare kan tänkas hålla nere investeringar eftersom de inte får behålla hela avkastningen av insatsen. Den som äger sin bostad står både för - 13 -

investering och får hela nyttan av investeringen varför det blir mer lönsamt att hålla bostaden i ett gott skick. Hur allvarligt detta problem är beror av en rad olika saker, t ex hur kontraktet utformas i hyresrätten. Ju mer som det i detalj regleras vad fastighetsägare respektive hyresgäst ska göra desto mindre kan problemet vara. Det ska emellertid observeras att ett omvänt problem kan finnas när fastighetsägaren t ex garanterar en viss servicenivå. Konsekvensen kan bli en överstandard i den meningen att hyresgästen begär att de saker som står i kontraktet ska göras även om nyttan för hyresgästen är lägre än kostnaden för fastighetsägaren. Den som äger sin bostad kan acceptera att allt inte fungerar perfekt därför att denne inte anser det vara värt kostnaden att åtgärda bristen. Motiven för den som äger sammanhänger på motsvarande sätt med hur väl marknaden fungerar, dvs i hur hög grad olika standardhöjande åtgärder påverkar försäljningspriset. I den amerikanska litteraturen pekar man på att den som äger sin bostad tenderar att lägga ner mer resurser på sin bostad än den som hyr. Tanken är att ägaren sköter fasader och trädgårdar bättre och att det egna ägandet därför skapar en positiv extern effekt på omgivningen. Den engelska litteraturen (Burrows & Wilcox 2000) pekar dock på att låginkomsttagare som äger hus tenderar att eftersätta underhållet. Förklaringen är helt enkelt att när hushållet får ont om pengar skjuter man upp alla utgifter som inte är absolut nödvändiga på kort sikt. Underhållet av det egna huset får då vänta. Till sist bör noteras att de flesta som äger sin bostad också hör till en förening som förvaltar gemensamma saker. Mest omfattande är detta i en bostadsrättsförening, men även i radhusområden kan finnas betydande gemensamma tillgångar. I detta fall kan det vara svårt att bedöma om underhållet kommer på rätt nivå, eftersom utfallet styrs av omröstningar i en situation där olika ägare kan ha olika tidsperspektiv och värdera insatserna olika. 2.4 Sociala och politiska sidoeffekter Denna aspekt har fått stor uppmärksamhet i amerikansk forskning och resultatet där är enkelt uttryckt att, även om man försöker kontrollera för alla andra faktorer, så verkar det finnas ett statistiskt samband mellan husägande och - skötsamhet, t ex mindre beroende av sociala myndigheter - socialt och politiskt engagemang, t ex i form av engagemang i föreningar och att man i högre grad röstar i allmänna val. - bättre skolresultat för ens barn - stabilitet i ett område, vilket i sin tur påverkar de övriga faktorerna. Genom att äga sin bostad blir hushållsmedlemmarna så att säga bättre och mer ansvarskännande medborgare. Man blir en stakeholder i samhället. - 14 -

En mekanism bakom den ökade politiska aktiviteten är att politiska beslut kan påverka attraktiviteten hos området och därmed värdet på fastigheten. Detta kan dock ha negativa konsekvenser också. Det påpekas i den amerikanska litteratur att aktivitet för att slå vakt om fastighetsvärden kan göra att man vill utestänga andra från området, särskilt låginkomsttagare, och att man inte vill ha olika typer av sociala institutioner i området. Allt som kan hota fastighetsvärdet ska hållas på avstånd. En extrem form av detta är de sk gated communities, där endast vissa kategorier av människor släpps in. 2.5 Kostnader för sociala stödsystem Burrows & Wilcox (2000, s 75) argumenterar för att det blir billigare för stat och kommun att hjälpa låginkomsthushåll som bor i en ägd bostad jämfört med att hjälpa hushåll som hyr. Orsaken menar de är att allt annat lika är det dyrare att hyra än att äga. Den som hyr måste betala företagets management-kostnader medan den som äger sitt hus sköter detta själv utan några direkta utgifter. Den som äger sitt hus utför dessutom ett antal arbetsuppgifter själv och detta minskar utgifterna för ägaren. Eftersom stödsystem av typen bostadsbidrag och socialbidrag fokuserar på hushållets utgifter leder dessa förhållanden till att bidragen kan bli lägre i äganderätt. Denna effekt kan tänkas vara större på längre sikt om ägande har de effekter som berördes ovan och även leder till att hushållet sparar mer. Man kan här lägga till att ägaren, till skillnad från hyresgästen, kan påverka när vissa utgifter ska tas. Ett hushåll med tillfälligt låga inkomster kan skjuta upp vissa underhållsåtgärder och genomföra dem när inkomsterna ökat. Därmed skulle bidragsbehovet under de dåliga tiderna bli mindre. 2.6 Makroekonomiska effekter I litteraturen är det särskilt en effekt som diskuterats och det är att en ökad andel som äger sin bostad leder till ökad arbetslöshet. Denna effekt noterades först av den engelska ekonomen Oswald och flera studier (presenterade i Glaeser & Shapiro (2002) och Green (2001)) pekar på att det finns ett sådant samband och mekanismen bakom antas vara att den som äger sin bostad är mindre benägen att flytta. När det blir strukturella förändringar, t ex nedgång i en eller flera branscher i en viss region, tenderar de som hyr sin bostad att flytta till en annan region. Är det nedgång i en viss region tenderar fastighetspriserna att falla och det gör att den som skulle vilja sälja ett hus i den regionen och flytta till ett liknande hus i en annan region, får räkna med att betala väsentligt mer för det nya huset jämfört med det gamla. Konsekvensen blir antingen väsentligt högre boendekostnader eller en betydande sänkning av boendestandarden. Dessutom innebär flytten transaktionskostnader av olika slag. Detta gör att husägaren tenderar att bo kvar så länge som möjligt, även om det innebär kortare eller längre perioder av arbetslöshet. Förutsättningen är naturligtvis att det går - 15 -

att hitta tillräckligt med tillfälliga jobb för att kunna bo kvar eller att arbetslöshetsunderstödet inte kräver att personen ska flytta. En annan makroekonomisk effekt kan vara att upplåtelseformen tenderar att påverka sparandet. Flera studier (se t ex Vandell 2000) pekar på att den som äger sin bostad tenderar att långsiktigt bygga upp ett större kapital än den som hyr. En mekanism bakom detta är att husägaren sparar genom att amortera på sina lån. Bakom detta kan det i sin tur finnas mer eller mindre rationella skäl. Amorteringen kan ses som ett sätt att bygga upp en reserv - ett låneutrymme - som kan användas om huset behöver rustas upp eller för att köpa en ny bil, men också som styrd om en dröm om att bli skuldfri. Påverkar huset sparandet kan det i sin tur påverka konsumtionsmönster, t ex storlek och timing på inköp av varaktiga konsumtionsvaror. Till sist bör kanske sägas att det kan finnas delade meningar om ökat sparande är bra eller dåligt - behövs ökat sparande för ökade investeringar eller är det viktigare att öka konsumtionen. 2.7 Valfrihet Ett regelsystem som är neutralt mellan olika upplåtelseformer kan uppfattas som det som i högst grad är förenligt med valfrihet. Burrows & Wilcox (2000, s 65) säger att en sådan politik är den som bäst svarar upp mot målsättningen promotion of choice for all. En rad studier pekar på att det egna huset är något som många drömmer om, och ser som den boendeform man helst vill ha (se t ex Pettersson 2000). I en studie som presenteras i Burrows & Wilcox (2000, s 39) framkommer att detta även gäller hushåll med så svag ekonomi att det inte ens med ett neutralt regelsystem är tänkbart att de skulle äga sin bostad, t ex därför att de inte har tillgångar som skulle räcka till den kontantinsats som bankerna kräver. Om nu detta är fallet kan man fråga sig om det räcker med ett neutralt regelverk för promotion of choice for all. Frågan är dock komplicerad, bland annat därför att målet promotion of choice for all är oklart. Man skulle ju kunna hävda att många drömmer om en finare bil, men att många av dessa inte har råd med en sådan bil. Deras ekonomiska situation lägger restriktioner på vad de i praktiken kan välja. Ska man då säga att målet promotion of choice for all kräver att vi subventionerar finare bilar till hushåll med lägre inkomster? De flesta skulle nog spontant svara nej på den frågan. Bostäder har också i en rad olika avseenden särbehandlats jämfört med många andra konsumtionsvaror. Men på vilket sätt skiljer sig drömmen om villan från drömmen om den finare bilen? Ett svar på den frågan är att en bra bostad är viktigare än en bra bil. Säger man så måste man även svara på frågan varför man ska stödja just en ägd bostad och inte hjälpa den inbitne hyresgäst som har en dröm om en finare hyreslägenhet? Varför ska staten hjälpa till att förverkliga vissa drömmar men inte andra? Därmed är vi tillbaka till de frågor som diskuterats i tidigare avsnitt, nämligen att den ägda bostaden har olika positiva sidoeffekter. Valfrihetsargumentet tycks inte kunna stå på egna ben. - 16 -

2.8 Hur väl fungerar banksystemet? När frågan om neutralitet diskuterades i avsnitt 2.1 var tonvikten på neutralitet i olika regelsystem. I detta avsnitt är frågan istället om marknaden fungerar på ett tillfredsställande sätt i avseenden som har stor betydelse för valet mellan att hyra och att äga. Eftersom den som vill skaffa en ägd bostad, särskilt om denna har lägre inkomster, måste låna pengar i en bank är frågan hur banksystemet hanterar låneprövningen på ett sätt som ligger i samhällets intresse. Ett exempel där så inte bedömts vara fallet är studielån. Här har samhället gått in med ett särskilt lånesystem, bland annat med argumentet att ungdomar som inte har några tillgångar, eller saknar tänkbara borgenärer med tillgångar, annars skulle ha svårt att få lån. Det kan finnas flera varianter av detta argument. - Ett är att bankerna överskattar riskerna med att låna ut till vissa hushåll. Man ställer kanske upp regler rörande inkomster som är för strikta, t ex att man inte räknar in möjligheten att få vissa typer av bidrag. - Ett annat är att bankerna har för hög grad av risk-aversion. Man överskattar inte riskerna, men man är inte beredd att ta ens relativt små risker. (Jfr talesättet om att för att få lån hos banken måste man visa att man har en ekonomisk situation som är sådan att man egentligen inte behöver låna.) - En tredje variant är att peka på brister i det bakomliggande regelverket, t ex att bankerna inte får låna ut om det inte finns fullgod säkerhet eller återbetalningsförmåga. Har kanske regelverket efter bankkrisen gått för långt när det gäller att begränsa möjligheten för banken att ta risker? Flera av dessa aspekter har varit uppe till diskussion i samband med att vissa banker varit negativa till att låna ut pengar till pensionärer som haft relativt låga inkomster, men en stor förmögenhet i form av ett lågt belånade egnahem med högt marknadsvärde. Enligt vår mening är det intressant att se närmare på hur dagens utlåning till småhus egentligen fungerar för hushåll med relativt låga löpande inkomster, men det ligger utanför detta projekt. 2.9 Avslutning Det finns alltså en rad olika argument som kan tala för eller emot åtgärder som underlättar för hushåll med lägre inkomster att äga sin bostad. Enligt vår mening är de följande argumenten de viktigaste och de som kan motivera särskilda åtgärder: 1. Konkurrensargumentet: Vikten av att många har möjlighet att lämna en viss marknad för att därmed öka pressen på effektivitet. - 17 -

2. Stakeholder -argumentet: Att ägande bidrar till självständighet och delaktighet. Möjligheterna att bygga upp kapitaltillgångar bör på sikt bidra till minskade förmögenhetsskillnader. En positiv sidoeffekt av detta är minskat beroende av samhällsstöd. 3. Argumentet rörande hur banksystemet fungerar, dvs att bankerna inte verkar vara villiga att ta risker som ur ett samhälleligt perspektiv framstår som motiverade. För att minska de eventuella negativa makroekonomiska effekterna kan man tänka sig t ex åtgärder som minskar transaktionskostnaderna, men det är inte en fråga som är specifik ur ett låginkomstperspektiv varför den inte berörs närmare här. Till sist bör understrykas att ur ett bredare internationellt perspektiv finns inget samband mellan att verka för att äga sin bostad och allmänpolitiska värderingar. I flera länder - Norge och Island är de närmaste exemplen - har den politiska vänstern prioriterat ägande, bland annat med argumentet att hushållen inte ska vara beroende av och riskera att exploateras av någon bostadskapitalist. Den politiska vänsterns närmast totala uppslutning kring hyresrätten är i hög grad ett svenskt fenomen. - 18 -

3. Vilka åtgärder är tänkbara? 3.1 Inledning Syftet med detta kapital är att först ge en översikt av vilka åtgärder som vidtagits i andra länder för att underlätta för hushåll med lägre inkomster att äga sin bostad. Detta görs i avsnitt 3.2-3.5, vilka är en förkortad version av Atterhög & Song (2003) 1. I avsnitt 3.6 diskuteras vilka åtgärder som kan vara särskilt intressanta ur ett svenskt perspektiv. En genomgång av litteraturen visar att ett många olika typer av åtgärder har prövats i andra länder. För att få en mer systematisk genomgång har åtgärderna delats in i fyra grupper: 1. Åtgärder som är inriktade på perioden innan hushållet köper en bostad (3.2) 2. Åtgärder som är inriktade på just den tidpunkt där fastighetsköpet genomförs. (3.3) 3. Åtgärder som fokuserar på innehavstiden (3.4) 4. Åtgärder som fokuserar på den tidpunkt då fastigheten/bostaden säljs (3.5) I praktiken kan det vara lämpligt med ett paket av åtgärder där olika delar hämtas från var och en av dessa grupper. I litteraturen finns också utvärderingar av hur effektiva olika åtgärder varit. Dessa sammanfattas i Atterhög & Song (2003). Många gånger är det dock svårt att isolera effekten av en viss åtgärd och det är sannolikt att åtgärdens effekter beror av olika omständigheter rörande den exakta utformningen av åtgärden och den aktuella situationen i landet. Därmed är det svårt att dra slutsatser från dessa studier om hur effektiva de olika åtgärderna skulle vara i Sverige idag. I avsnitt 3.2-3.5 presenteras därför bara grunddragen i åtgärdernas utformning i olika länder. 3.2 Åtgärder perioden innan bostadsköpet 3.2.1 Underlätta sparande till kontantinsatsen Flera studier pekar på att möjligheten att få ihop den kontantinsats som normalt krävs för ett fastighetsköp är en viktig faktor som påverkar om ett hushåll kan köpa en bostad eller inte. En logisk åtgärd ur detta perspektiv är att på olika sätt underlätta för hushåll att få ihop till kontantinsatsen. Olika former av subventionerat bo-sparande finns, eller har funnits, i många länder. De tyska sk Bausparkassen nämns ofta. 1 I den rapporten finns också ett stort antal referenser till den internationella litteraturen. Därför ges inga sådana referenser i detta kapitel. - 19 -

En vanlig konstruktion är att den som sparar på en viss typ av konto får lägre skatt eller helt slipper skatt på räntan på sitt sparande. Olika former av restriktioner finns, t ex rörande: - Vilka som får öppna sådana konton: Är det bara de som inte äger sin bostad? Är det endast de som har en viss inkomst under en viss gräns? Är det ett generellt regelsystem för att stimulera bostadsköp? - Hur länge dessa förmånliga villkor kan utnyttjas: Måste pengarna användas inom en viss tid? Finns det restriktioner rörande vilken typ av fastigheter som personerna kan köpa? 3.2.2 Öka kunskaperna hos potentiella köpare Som vi återkommer till i nästa avsnitt är en central fråga hur kreditgivare bedömer riskerna i sin utlåning. Denna risk beror inte bara av låntagarens ekonomiska situation utan också hur kunnig/medveten låntagaren är om vad som krävs för att kunna klara av att äga sin bostad. I USA finns t ex ett program som kallas HELP (Homeownership Education and Learning Program) som drivs av den amerikanska regeringen. Detta är en kurs som vänder sig till potentiella husägare och tar upp följande områden: Hur man gör en hushållsbudget och prioriterar, hur man går tillväga och vad man ska tänka på när man köper ett hus, samt frågor kring kontraktsskrivande mm när huset köps. Man kan naturligtvis också tänka sig att ett sådant program vidgas och även tar upp frågor kring själva skötseln och förvaltningen av huset. 3.2.3 Hyrköpsmodeller Hyrköpsmodeller innebär att hushållet först hyr det hus man vill köpa, men att man har en option på att köpa huset. En del av hyran kan i vissa varianter betraktas som en amortering och räknas av från priset om hushållet väljer att utnyttja optionen. Denna typ av modell kan ses: - som ett sätt att underlätta för hushållet att spara ihop till det nödvändiga kapitalet (en form av tvångssparande ) - som ett sätt att tidigarelägga flytten till huset, eftersom hushållet kan spara ihop pengarna efter att man flyttat in i huset. - som ett sätt för ett hushåll att visa att man klarar av att sköta huset och betala den löpande kostnad som boendet innebär. - 20 -