FONDBOLAGENS FÖRENING 2002-10-04 SVENSKA BANKFÖRENINGEN SVENSKA FONDHANDLAREFÖRENINGEN REMISSYTTRANDE Finansdepartementet 103 33 STOCKHOLM Förslag till ny lag om investeringsfonder (SOU2002:56) Fondbolagens Förening, Svenska Bankföreningen och Svenska Fondhandlareföreningen, nedan kallade Föreningarna, har beretts tillfälle att yttra sig över rubricerade förslag och får anföra följande. Sammanfattning Föreningarna kan i allt väsentligt tillstyrka de förslag till implementering av UCITSdirektivet som utredaren lägger fram. Föreningarna har följande synpunkter i denna del. Föreningarna har en från utredningen avvikande uppfattning vad beträffar frågan om fondbolagens rätt att bedriva individuell portföljförvaltning och anser att en sådan möjlighet bör beredas de svenska fondbolagen. I enlighet härmed bör inte värdepappersbolagen fråntas möjligheten att bedriva fondverksamhet i specialfondsform. Föreningarna anser att det är av stor vikt att tolkningen av kapitalkraven blir likartad i de skilda EU-länderna. Föreningarna anser inte att direktivets utformning av bestämmelsen om delegering till förvaringsinstitutet skall frångås och förordar att bestämmelsen utformas så, att förbudet begränsas till att omfatta kärnverksamheten i förmögenhetsförvaltningen. Föreningarna förordar att skadeståndsbestämmelsen i 10 kap 2 ses över, bl a mot bakgrund av att fondbolagen har svårt att få ett försäkringsskydd. Föreningarna välkomnar förslaget att årsrapporter och halvårsredogörelser endast skall sändas till de andelsägare som begär det. Föreningarna ser fram mot införandet av enkla informationsblad. Benämningen informationsbroschyr är dock enligt Föreningarna vilseledande och det bör övervägas att istället använda ordet prospekt eller fullständig informationshandling. Föreningarna har ingen invändning mot förslagen till nya placeringsbestämmelser för värdepappersfonder, men önskar klargöranden på ett antal punkter.
Vad gäller information i reklam om placeringsinriktning m m i de fall där fonden t ex präglas av hö g volatilitet, önskar Föreningarna att det skall räcka med en hänvisning till information i t e x informationsblad eller broschyr. Kravet på information i fondbestämmelser om hur fondbolaget avser att agera i ägarfrågor bör kunna uppfyllas genom hä nvisning till ägarpolicy eller annan information på t ex hemsida. Föreningarna välkomnar klarläggandet i fråga om fondbolagets möjligheter att ställa säkerhet för förpliktelse som ingås för fonden. Beträffande regleringen för specialfonder har Föreningarna följande invändningar. Föreningarna avstyrker förslaget till specialreglering för hedgefonder och anser att lagstiftaren inte bör sätta upp några speciella regler för hur hedgefonder skall kunna säljas till allmänheten. Enligt Föreningarna bör inte heller förslaget till särreglering för specialfonder med möjlighet att göra vida undantag från reglerna för värdepappersfonder genomföras. Föreningarna anser att regler om information om fondens placeringsinriktning och övriga villkor för verksamheten bör vara tillräckligt för att även sådana fonder skall kunna säljas utan begränsning till minimiinsättning. Föreningarna önskar ett klarläggande av att specialfond skall kunna placera hela fondförmögenheten i en enda fond. Föreningarna önskar att frågan om möjligheten att stänga en fond för inträde utreds. Föreningarna anser att premiepensionssystemet bör vara öppet även för specialfonder. Allmänna synpunkter I betänkandet ges inledningsvis en fyllig och värdefull beskrivning av den svenska fondmarknadens framväxt samt gällande rätt. Utredningsförslaget upptar en implementering av UCITS-direktivet samt förslag till reglering av specialfonder, eller som de hittills kallats nationella fonder. Lagen om investeringsfonder har givits en struktur som gör den lätt att överblicka. Föreningarna är till övervägande del positiv till utredningens förslag till reglering av UCITS-fonderna eller värdepappersfonderna. Utredningen har i flera hänseenden, där medlemsstaterna enligt direktivet givits en valmöjlighet mellan en restriktiv respektive en mer flexibel implementering av placeringsreglerna, valt lösningar som välkomnas av den svenska fondbranschen. I frågan om möjligheten för fondbolag att bedriva individuell kapitalförvaltning har emellertid Föreningarna, som nedan skall utvecklas, en avvikande uppfattning. 2
Utredningen har, enligt Föreningarna, företagit en värdefull inventering av skilda typer av specialfonder. Föreningarna är i huvudsak positiv även till de förslag som avser reglering av dessa fonder, men avstyrker den föreslagna regleringen för hedgefonder, som skulle medföra att dessa fonder endast skulle kunna säljas via fondandelsfonder eller med en investeringströskel. Synpunkter på enskildheter i betänkandet Kap 1 Beskrivning av fondsparandet och kap 2 Den svenska fondmarknaden Föreningarna anser att den beskrivning som ges av det svenska fondsparandet och den svenska fondmarknaden utgör en god grund för de förslag som läggs fram i betänkandet. Enligt Föreningarnas bedömning har dock, vid denna beskrivning, en alltför stor tonvikt lagts på aktiefondsparandet i förhållande till bland- och räntefondsparandet. Föreningarna vill också påpeka att den källhänvisning som görs till tabell 3, kap 2, är felaktig. Föreningarna tillhandahåller inte någon marknadsandelsstatistik. Uppgifterna torde vara hämtade från Svensk Fondstatistik AB. Kap 5 Utgångspunkter för en fondlagstiftning Föreningarna kan i huvudsak ansluta sig till de av utredningen angivna utgångs punkterna för fondlagstiftningen. Vad avser den skildring av intressekonflikter som ges hänvisar Föreningarna till det som nedan under avsnitt 7.2.2 sägs. Föreningarna vill dock redan här framhålla att intressekonflikter kan uppstå i praktiskt taget all affärsverksamhet och att dessa konflikter självfallet måste tas om hand av adekvata regler för verksamheten i fråga. Att, såsom anges, riskkontrollsystem skulle kunna medföra intressekonflikter förefaller dessutom märkligt. Kap 6 I andelsägarnas intresse 6.3 Faktorer som motverkar intressekonflikter I betänkandet uttalas på sidan 268 att fondbolaget bör upplysa andelsägarna om situationer som innebär en intressekonflikt. Föreningarna utgår från att utredaren därmed avser enskilda, specifika frågor, och vill framhålla att det ligger i fondbolagets intresse att redovisa ställningstaganden i väsentliga sådana frågor. 6.5 Intresset för ett större andelsägarinflytande Föreningarna delar utredningens uppfattning att ägarfrågor är en del i det förvaltningsuppdrag som fondbolagen fått av fondspararna. Föreningarna vill i sammanhanget framhålla att den rekommendation om ägarstyrning som Fondbolagens Förening antagit understryker vikten av att fondbolagen redovisar sin inställning i ägarfrågor. Utredningen lägger inte fram några förslag till ändringar beträffande andelsägarnas möjligheter till inflytande på fondernas förvaltning, men återger i detta avsnitt vissa åsikter som Föreningarna vill bemöta. Utredningen anger bl a att det har hävdats att 3
fondbolagen har små incitament att engagera sig i ägarfrågor eftersom detta engagemang inte ger några synliga resultat. Föreningarna anser att ett aktivt engagemang bl a har sin grund i en önskan att skapa bästa möjliga avkastning för fondspararna. En ökad avkastning utgör naturligtvis ett synligt resultat, om än den del som härrör från ägarstyrning är svårmätbar. Genom information till andelsägarna om ägarpolicy och ställningstagande i ägarfrågor kan fondbolaget också få erkänsla för sitt agerande. Föreningarna vill vidare påpeka att rösträtten för fondens aktier skall utövas i fondspararnas intresse, och att det finns en stor medvetenhet om att t ex ett bankägt fondbolag därmed måste fatta beslut självständigt och oavhängigt bankens engagemang i företag i vilka fonden har ett innehav. Öppenhet och genomlysning garanterar att så är fallet. Kap 7 Nya regler för fondbolagen 7.2.2 Individuell portföljförvaltning Föreningarna anser att utredningen bort lägga fram förslag som möjliggör för fondbolagen att bedriva individuell kapitalförvaltning, och vill hänvisa till det särskilda yttrande som Eva Broms har avgett, biläggs. Föreningarna vill särskilt framhålla att det från ett konkurrensperspektiv framstår som stötande att inte tillåta något som i övriga Europa betraktas som självklart. Inhemska konkurrensaspekter gör sig också gällande då det främst är de från banker och värdepappersbolag fristående fondbolagen som skulle drabbas av att inte kunna erbjuda tjänsterna i samma bolag. Vidare vill Föreningarna hänvisa till särskilt yttrande av Bo Lundgren, vari understryks att en möjlighet att bedriva individuell kapitalförvaltning inte skulle medföra någon avgörande skillnad beträffande risken för intressekonflikter. En fråga som sammanhänger med frågan om tillåtligheten av individuell kapitalförvaltning är om fondbolag får insourca verksamhet från annat fondbolag. Hittills har viss tvekan rått om denna möjlighet. Föreningarna anser att det bör vara fullt möjligt för ett fondbolag att motta förvaltningsuppdrag från ett annat fondbolag. Den nu föreslagna lagtexten synes inte lägga hinder i vägen för en sådan tolkning. Ett klargörande vore av värde, särskilt om fondbolagen inte bereds möjlighet att bedriva individuell portföljförvaltning. 7.3.3 Kapital beräknat efter bolagets fasta omkostnader Föreningarna vill ytterligare understryka behovet av internationellt samförstånd vad beträffar kravet på kapital efter fasta omkostnader. Det är viktigt att tolkningen i de olika EU-länderna blir i möjligaste mån enhetlig. Under arbetet med direktivet erfor Föreningarna att länderna torde ge kravet en mycket varierande innebörd. 7.8 Delegering av vissa funktioner UCITS-direktivet förbjuder ett fondbolag att delegera verksamheten i så stor utsträckning att bolaget blir ett brevlådeföretag. Enligt utredningsförslaget skall delegering få ske under förutsättning att uppdraget inte får en omfattning eller karaktär 4
som medför att fondbolaget avhänder sig så stor del av verksamheten att bolaget inte längre kan uppfylla sina skyldigheter enligt lagen. Föreningarna anser att utredningen uttolkat direktivets förbud på ett rimligt sätt. Föreningarna delar utredningens uppfattning att det i vissa fall skall vara möjligt att delegera all verksamhet utom den övervaknings- och kontrollfunktion som måste utövas av en VD. Föreningarna delar utredningens uppfattning att vissa administrativa åtgärder inte bör omfattas av förbudet mot delegering till förvaringsinstitut eller annan, vars intressen kan komma i konflikt med fondbolaget eller andelsägarnas intressen. Föreningarna vill dock invända mot utredningens förslag att låta förbudet omfatta samtliga uppdragsavtal som avser förmögenhetsförvaltning. Förslaget dikteras av en önskan att undvika oklarhet om vilken verksamhet som avses med förbudet. Direktivet anger i artikel 5 g begränsningar för ett fondbolags möjligheter att lämna uppdrag åt annan att utföra verksamhet å fondbolagets vägnar. I artikeln skiljs bl.a. på uppdrag som avser investment management och uppdrag som avser core function of investment management. Ett uppdrag avseende core function of investment management får inte lämnas till förvaringsinstitutet. Direktivet lämnar således öppet för fondbolaget att lämna uppdrag åt förvaringsinstitutet att utföra annan verksamhet avseende förmögenhetsförvaltningen än kärnverksamheten. Finansinspektionens praxis såvitt avser möjligheten för ett fondbolag att uppdra åt förvaringsinstitutet att utföra verksamhet som eljest skulle utföras av fondbolaget, kan beskrivas så, att detta får ske under förutsättning att fondbolagets verksamhet har sådan grad av självständighet att fondbolaget kan sägas driva fondverksamhet i lagens mening. En verksamhet av detta slag anses självständigt bedriven om bolaget självt fattar beslut om ramen för förmögenhetsförvaltningen och kontrollerar den utlagda verksamheten genom en av bolaget därtill anställd person som rapporterar till fondbolagets styrelse och VD. De omständigheter som enligt Finansinspektionens praxis konstituerar att verksamheten bedrivs självständigt motsvarar vad man i direktivet anger vara core function of investment management. Någon svårighet att särskilja begreppen kärnverksamheten i förmögenhetsförvaltningen och förmögenhetsförvaltningen torde därmed inte föreligga. I detta sammanhang är även de intressekonflikter som kan tänkas föreligga identifierade av Finansinspektionen. Finansinspektionen har inte heller mot denna bakgrund ifrågasatt att fondbolag har möjlighet att lämna uppdrag till förvaringsinstitutet i enlighet med vad som ovan angivits. Föreningarna veterligt har fondandelsägare inte vid något tillfälle lidit skada på grund av rådande praxis i detta avseende. Alla begränsningar utöver dem som anges i direktivet bör undvikas mot bakgrund av att olika aktörer organiserat sin verksamhet på olika sätt, med beaktande av Finansinspektionens ovan beskrivna praxis. En extensiv tolkning av direktivet i detta avse- 5
ende blir därför inte konkurrensneutral och kan komma att leda till ökade kostnader för andelsägarna. Föreningarna anser således inte att de skäl som anförts i utredningen är tillräckliga för att förorsaka de merkostnader för andelsägarna som en ändrad inställning i förhållande till Finansinspektionens rådande praxis skulle kunna medföra, och förordar en utformning av bestämmelsen som står i överensstämmelse med direktivet. Ett ytterligare skäl för att behålla den nuvarande ordningen är, enligt föreningarnas uppfattning, att verksamheten inom instituten är inordnad under s.k. "Chinese Walls"- regler, som innebär att olika verksamheter skall hållas strikt åtskilda. Förvaringsinstituten är också underkastade ett särskilt skadeståndsansvar, vilket tillsammans med Finansinspektionens tillsyn borgar för deras självständighet och regelefterlevnad. I den praktiska verksamheten har det inte heller - såvitt bekant - förekommit några krav grundade på en intressekonflikt till följd av den nuvarande ordningen. Härutöver vill föreningarna erinra om att det för närvarande pågår ett arbete inom EG med att utreda eventuell ytterligare reglering av förvaringsinstituten. Föreningarna anser att detta arbete bör avvaktas innan en reglering införs på den svenska marknaden. Skulle utredningsförslaget ändå genomföras vill Föreningarna framhålla att den delar utredningens uppfattning att förbudet att delegera förvaltningen av en fond till förvaringsinstitutet inte torde sträcka sig till andra självständiga bolag i samma koncern. Vidare vill Föreningarna kommentera förbudet att delegera till annan vars intressen kan komma i konflikt med fondbolaget eller andelsägarna. Förbudet har hämtats från UCITS-direktivet och är svårförståeligt. Enligt Föreningarna följer ett sådant förbud redan av lagens krav på fondbolaget att alltid handla i andelsägarnas gemensamma intresse. Föreningarna skulle önska ett klargörande av vilken annan innebörd förbudet skulle kunna ha. 7.10.5 Skadestånd m. m Föreningarna vill för beaktande i lagstiftningsarbetet ta upp frågan om utformningen av skadeståndsregeln i 10 kap 2. Formuleringen är inte ny. Enligt för Föreningarna tillgängliga uppgifter har den emellertid en utformning som avviker från motsvarande bestämmelse i andra EU- länder, i det att ansvaret är strikt. Detta medför att fondbolagen har mycket svårt att få ett försäkringsskydd, vilket i sin tur kan vara till nackdel för fondspararna. Föreningarna önskar att frågan utreds i det fortsatta lagstiftningsarbetet. 7.11. Informationsbroschyrer och informationsblad Föreningarna välkomnar förslaget till förenklade prospekt eller informationsblad, liksom förslaget att fondbolagen endast skall sända årsberättelse och halvårsredogörelser till de andelsägare som begär det. Det senare utgör en anpassning till vad som gäller i övriga EU-länder. Föreningarna har länge efterfrågat en ändring av kravet på 6
obligatoriskt utskick av års- och halvårsrapporter till samtliga fondsparare. Informationsmöjligheterna har förändrats sedan denna lagregel tillkom för flera decennier sedan och idag finns helt andra möjligheter att nå andelsägare genom bl a e-mail och Internet. Utredaren föreslår en lagändring som skulle medföra att de svenska fondbolagen, liksom fondbolag i de flesta andra EU-länder, skulle bli skyldiga att tillhandahålla rapporter endast till dem som efterfrågar sådana. Ett hushåll med fyra familjemedlemmar som sparar i samma fondbolag har hittills fått fyra rapporter där säkerligen minst tre har kasserats. Förutom det slöseri med naturresurser som detta medför har kravet på obligatoriskt utskick inneburit höga kostnader för tryck och porto som drabbat alla fondsparare. Föreningarna anser självfallet att det är viktigt att fondbolagen når ut till fondspararna med information, vilket också ses som en naturlig del i god kundvård och sunt affärstänkande. Trots en hög ambitionsnivå beträffande såväl innehåll som layout har dock endast en liten andel av fondspararna tagit del av den årsrapport som de har fått i brevlådan. Fondbolagens Förening gav under våren 2002 undersökningsföretaget Prospera i uppdrag att ta reda på intresset för årsrapporterna. Resultatet från undersökningen visar att cirka 75 procent av de vuxna andelsägarna inte läst något alls i årsrapporterna eller endast bläddrat i dem. Ungefär 25 procent säger att de har läst om värdeutvecklingen i fonden, medan endast cirka sex procent har läst om andra uppgifter i rapporterna. Resultatet visar att automatiska utskick till alla inte betyder att informationen alltid når fram. Föreningarna anser att de nya informationsblad som föreslås av utredningen kan få mycket stor betydelse för att väsentlig information skall nå fram till fondspararna, och har ingenting att erinra mot benämningen informationsblad. Föreningarna anser dock att benämningen informationbroschyr, som är den svenska översättningen av prospectus eller numera full prospectus är missvisande och bör ses över. Föreningarna anser att det bör övervägas att använda ordet prospekt eller fullständig informationshandling. Beteckningen broschyr är enligt Föreningarna en vilseledande beteckning på den detaljerade villkorsinformation som informationsbroschyren innehåller. Kap 8 Nya placeringsbestämmelser Föreningarna är positiva till utredningsförslagen. På ett flertal punkter har utredningen valt att utnyttja de möjligheter som direktivet ger att höja de medgivna kvoterna för placeringar. Föreningarna vill dock uppmärksamma lagstiftaren på vissa tolkningsproblem som de nuvarande bestämmelserna givit upphov till. I föreslagna 5 kap intas ett antal placeringsbegränsningar. Ett undantag i enlighet med 5 kap 7 medger en räntefond att (utan begränsning) inneha räntebärande fondpapper utfärdade eller garanterade av en stat, en kommun eller en statlig eller kommunal myndighet i ett land inom EES eller av något allmänt internationellt organ i vilket ett eller flera länder inom EES är medlemmar, under förutsättning att de härrör från minst sex olika emissioner och att inte något av förvärven överstiger 30 procent av fondens värde. 7
Enligt 5 kap 5 p 4 får i en värdepappersfond ingå fondpapper med samme emittent till högst 35 procent av fondens värde, om de är utfärdade eller garanterade av en stat etc. i ett land inom EES. I praxis har bestämmelsen av Finansinspektionen tolkats så, att ett beviljat undantag enligt 7 tar över möjligheten att placera enligt 5 p. 4. Det bör klargöras vilket förhållande bestämmelserna i 5 kap 5 4 p intar till den föreslagna 5 kap 7. Fondbolaget bör inte komma i ett sämre läge jämfört med om undantag inte sökts och beviljats enligt 7. Enligt Föreningarnas mening bör bestämmelserna tolkas så att begränsningarna enligt 5 inte gäller om undantaget enligt 7 är gynnsammare för fonden. Om det motsatta förhållandet råder, dvs. att placeringsbestämmelserna enligt 5 är gynnsammare än 7 borde huvudregeln enligt 5 åter träda in. En annan fråga, som rör 5 kap 5, är huruvida ett fondbolag, som t ex har 4 innehav om 8 procent, härutöver kan placera t ex i en statsskuldväxel om 12 procent av fondens värde och kombinera paragrafens p.4 med p. 1. Enligt de ändringar som 1988 vidtogs i UCITS-direktivet skall vid beräkningen av gränsen på 40 procent inte medräknas de i p 4 angivna värdepapperen. Denna ändring synes inte återspeglas i den svenska lagstiftningen. 8.11 Information om fondens placeringsinriktning Om en fond placerar i andra tillgångar än överlåtbara värdepapper och penningmarknadsinstrument skall fondbolaget såväl i informationsbroschyren som i allt övrigt reklammaterial, på framträdande plats, ange fondens investeringsinriktning. Detsamma skall gälla indexfonder samt fonder som har hög volatilitet. Hur informationen skall lämnas bör övervägas inom ramen för Konsumentverkets och Finansinspektionens verksamhet. Föreningarna vill här framhålla risken att ge alltför omfattande information på samtliga de ställen, t ex i annonser, där fonden gör reklam. Det kan enligt Föreningarna i vissa fall räcka att en hänvisning sker i reklamen till t ex information i informationsblad eller broschyr. 8.12.2 Regler för aktier med rösträtt Föreningarna välkomnar förslaget till ändring av den s.k. femprocentsregeln. Föreningarna delar uppfattningen att Finansinspektionen bör samråda med sina motsvarigheter i Europa vid tolkningen av begreppet väsentligt inflytande. Föreningarna vill dock framhålla att det inte är givet att just 10 procent är den gängse tillämpade gränsen. I Storbritannien är enligt uppgift 20 procent den gräns som används. Föreningarna delar utredningens uppfattning att den gällande sammanräkningsregeln inte bör ändras. Som utredningen anger är varje fondbolag inom en koncern en självständig juridisk person och ansvarar självt för att bestämmelserna i fondlagstiftningen följs. Utredningen föreslår att fondbolagen skall redovisa hur de avser att agera i ägarfrågor i sina fondbestämmelser. Föreningarna kan förstå motiven till förslaget men vill ändå invända mot ett sådant krav. Det synes nämligen inte vara praktiskt möjligt att redovisa ett agerande i fondbestämmelser. Det måste beaktas att varje ändring av fondbe- 8
stämmelserna måste godkännas av Finansinspektionen. Det är också oklart hur utredningen tänkt sig att kravet skall uppfyllas. Skall en redovisning ske i fondbestämmelserna bör endast krävas att bolaget i generella termer slår fast t ex huruvida bolaget avser att vara aktivt i ägarfrågor. En hänvisning kan ske till ägarpolicy eller annan information på t ex hemsida. 8.13 Ansvaret för förpliktelser i samband med placeringen av fondens tillgångar Föreningarna välkomnar utredningens klargörande av fondbolagets möjligheter att i fondverksamheten ställa säkerhet för de förpliktelser som fondbolaget ingått för fondens räkning. I praktiken har den oklarhet som rått i denna fråga varit besvärande, inte minst i internationella avtalsförhållanden. Föreningarna vill dock framhålla att ställandet av säkerhet självfallet bör ske i enlighet med tidigare utvecklad praxis. Till undvikande av osäkerhet anser föreningarna att det är önskvärt att lagstiftaren klargör att ett fondbolag äger pantförskriva en fonds tillgångar även för sådana förpliktelser som kan uppkomma i förhållande till förvaringsinstitut i avvecklingen av fondens värdepapperstransaktioner. VPCs regelverk för avveckling av penningmarknadsinstrument fordrar att en sådan pantförskrivning ägt rum och även garanticlearingen är uppbyggd kring clearingsmedlemmarnas panträtt i förvärvade värdepapper. Föreningarna vill vidare fästa uppmärksamheten på ett uttalande som utredningen gör på sid 401 i betänkandet. Där sägs: "Om tillståndet [för fondbolaget] återkallas övertas ansvaret för fonden av fondens förvaringsinstitut som i stället bör uppfylla förpliktelserna. Med den ordningen ges fondens borgenärer ett skydd och garantier för betalning." Föreningarna anser att denna skrivning kan leda till den felaktiga slutsatsen att ett förvaringsinstitut skulle vara obegränsat ansvarigt för de förpliktelser som ett fondbolag ingått för en fond. Även förslaget till lagtext är i denna del otydligt. I nuvarande lag återfinns bestämmelsen i 37 lagen (1990:1114) om värdepappersfonder. Om förvaltningen av en värdepappersfond har övertagits av en ny förvaltare skall denne fullgöra de förpliktelser avseende fonden som tidigare förvaltare ådragit sig i överensstämmelsen med lagen. Självfallet kan ett förvaringsinstitut inte vid ett övertagande vara fullt ansvarigt för fondens förpliktelser. Det kan inte vara lagstiftarens uppfattning. Enligt 44 aktiefondslagen (1974:931) föreskrevs att för det fall förvaltningen övertagits av ny förvaltare skulle denne med anlitande av fondens medel fullgöra de förpliktelser avseende fonden som tidigare förvaltare ådragit sig enligt ifrågavarande lag. I förarbetena till aktiefondslagen (prop 1974:128 s 135) angavs att särskilda regler om hur man skall förfara vid upplösningen av en aktiefond om tillgångarna inte förslår att täcka skulderna inte kunde anses vara behövliga. Trots detta tydliggjordes förvaringsbankernas ansvar för fondens förpliktelser. 9
Mot bakgrund av nämnda skrivning i betänkandet anser föreningarna att det är angeläget med ett klarläggande på denna punkt från lagstiftarens sida. Det bör slås fast att förvaringsinstitutens ansvar kan inte gå utöver fondförmögenheten i detta fall. Kap 9 Specialfonder Utredningens förslag till reglering för specialfonder, f.d. nationella fonder är enligt Föreningarna i allt väsentligt väl avvägt. Föreningarna ställer sig positiv till benämningen specialfonder, som uttrycker att en avvikelse i något hänseende görs från reglerna för övriga investeringsfonder. Utredningen har valt att samla de placeringsbestämmelser som gäller värdepappersfonder i ett särskilt kapitel och ange att specialfonder får avvika från dessa genom en preciserad ansökan. Den metodik som valts synes klarare än hittills ange ramarna för specialfondernas verksamhet. 9.4 En gemensam plattform för investeringsfonder Utredningen föreslår att endast fondbolag i framtiden skall få förvalta värdepappersfonder. Föreningarna har tidigare angett att den anser att fondbolag skall få möjlighet att bedriva individuell kapitalförvaltning. I linje härmed bör möjligheten för värdepappersbolag att förvalta fonder bestå. 9.5.3 Precisering av andra undantag från placeringsreglerna Föreningarna vill ta upp en fråga som mot bakgrund av gällande lagstiftning dis kuterats. De uttalanden som görs i motiven synes inte förhindra att en specialfond skall kunna placera hela fondförmögenheten i endast en annan värdepappersfond. Det är dock önskvärt att ett förtydligande sker så att detta klart framgår. 9.5.4 Specialfonder skall ange i fondbestämmelserna vilken risknivå de eftersträvar i förvaltningen Utredningen föreslår att specialfonder i sina fondbestämmelser skall redovisa eftersträvad risknivå. Denna risknivå skall anges i siffror och ord. Det överlämnas åt Finansinspektionen att bestämma vilket eller vilka riskmått som på ett bra sätt beskriver fondens risknivå. Föreningarna förutsätter att inspektionen utarbetar riktlinjer i nära samråd med branschen. Föreningarna har inget emot förslaget att specialfonderna i sina fondbestämmelser skall ange vilken risknivå fonden eftersträvar. Föreningarna vill dock påtala att riskprofilen även skall redovisas i informationsbladet. Enligt Fondbolagens Förenings redovisningsrekommendation skall faktiskt uppnådd risknivå redan idag redovisas i fondernas årsberättelser. 10
9.5.5 Särskild lagstiftning om hedgefonder Även i denna del vill Föreningarna hänvisa till särskilt yttrande av Eva Broms. Föreningarna motsätter sig den föreslagna särregleringen i förhållande till övriga specialfonder och anser att förslaget om en gräns i kronor för att skilja mellan hedgefonder som får säljas direkt respektive endast via fondandelsfonder är olämpligt. Dels bör, enligt Föreningarna, även en mindre investerare ha tillgång till en hedge fondplacering som en del i en diversifierad portfölj, dels kan regeln leda till en mindre önskvärd fördelning för den som har ett större belopp än 500 000 kronor att placera. Regler om information till investerarna och om genomlysning är naturligen väsentliga för att säkerställa att fondsparare kan bilda sig en uppfattning om vilken produkt de placerar i. Förslaget till reglering för specialfonderna med bl a redovisning av såväl eftersträvad som faktisk risk kan också tillämpas på hedgefonder. Härutöver kan Finansinspektionen bemyndigas att sätta eventuella ytterligare ramar för risknivån i hedgefonder. 9.7 Möjligheten att begränsa inträde till fonden Föreningarna ställer sig positiva till utredningsförslaget att specialfonder får begränsa sin kundkrets. Utredningen anger dock att kretsen inte får vara för snäv. Vad som härmed skall förstås är inte helt klart. Skulle det, i den mån fonden i övrigt kvalificerar för premiepensionssparande, t ex vara tillåtet att endast vända sig till premiepensionsmyndigheten med en sådan fond? I detta sammanhang vill Föreningarna ta upp en annan fråga som kort berörs i betänkandet på sid. 451, nämligen att fonder kan ha skäl att begränsa inträde till fonden i vissa fall. Det kan, som utredningen anger, vara fråga om fonder som vuxit sig så stora att de får svårt att agera på marknaden. I betänkandet redogörs för tidigare motivuttalanden, dock utan att något förslag till reglering läggs fram. Såvitt Föreningarna kan bedöma förbjuder inte heller direktivet fondbolag att stänga fonder för inträde, under förutsättning att de är öppna för inlösen. Föreningarna önskar att frågan behandlas i det fortsatta utredningsarbetet. 9.8.4 Delvis slutna specialfonder Utredningen konstaterar att det mot bakgrund av förekomsten av investmentföretagen saknas skäl att tillåta helt slutna specialfonder. Föreningarna vill i och för sig inte motsätta sig förslaget att en specialfond skall vara öppen för inlösen av andelar minst en gång per år. Det skäl som utredningen anger är däremot enligt Föreningarna inte vägande. Det faktum att investmentbolag förekommer bör inte i sig hindra uppkomsten av andra former för kapitalplaceringar. 11
9.9.3 Specialfonder för investerare som placerar minst 500 000 kronor Utredningen förslår att de specialfonder som vänder sig till investerare som placerar minst 500 000 kronor i fonden skall få göra obegränsade undantag från lagens krav på placeringar och information. Sådana fonder skall också kunna vara helt slutna. Föreningarna vänder sig mot principen att särskilja en viss typ av fonder från övriga med hjälp av en penninggräns. Vilken gräns i nominellt värde man än väljer riskerar att verka på godtyckligt sätt och att styra fel. En investerare som har en större summa att placera och av denna summa vill sätta in kanske en mindre del i en specialfond med t ex från andra specialfonder avvikande placeringsinriktning skall enligt Föreningarna inte vara förhindrad att göra detta. Föreningarna anser att det i dessa liksom andra fall är väsentligt att andelsägare informeras om den aktuella fondens särdrag, och att krav på sådan information bör vara tillfyllest. 9.9.4 Specialfonder och värdepappersfonder i annan lagstiftning Den genomgång av annan fondrelaterad lagstiftning som gjorts är mycket värdefull. Föreningarna tillstyrker de förslag som läggs fram och som i korthet går ut på att behandla specialfonder och värdepappersfonder på samma sätt. Föreningarna vill dock framhålla att den särskilt vad gäller skattelagstiftningen anser att de ändringar som föreslås innebär förtydliganden snarare än ändringar, vilket för att undanröja oklarhet bör anges i motiven. Det kan därvid anmärkas att utredningen särskilt i fråga om tillämpningen av 3 kap. 9 mervärdeskattelagen uttrycker sig på ett sådant sätt att det inte klart framgår att den föreslagna lagändringen inte innebär någon materiell ändring. Här är det därför mycket angeläget att det i motiven tydligt anges att förvaltning av nationella fonder i dag inte utgör mervärdesskattepliktig verksamhet. Vad beträffar premiepensionssystemet och de fonder som kan komma ifråga för ett fondval anser Föreningarna att systemet bör öppnas för specialfonder. Som utredningen anger saknas det, med tillämpningen av fondlagstiftningen, skäl att göra någon skillnad mellan värdepappersfonder och specialfonder. Utredningen uttalar också att fondlagstiftningen ger konsumenterna ett gott skydd även avseende placeringar i specialfonder. Föreningarna vill framhålla att det torde finnas specialfonder med betydligt lägre risk än vissa traditionella värdepappersfonder, varför frågan bör övervägas på nytt inom Finansdepartementet. 9.10 Utländska nationella fondföretags etablering i Sverige Föreningarna delar utredningens bedömning att med svenska specialfonder likvärdiga utländska fonder bör kunna distribueras i Sverige med vederbörligt tillstånd. Finansinspektionens hittillsvarande synnerligen restriktiva praxis har varit besvärande. 12
Synpunkter i anslutning till lagtexten 3 Kap 10-14 En fråga som har väckts i branschen är om ett fondbolag vid en registrering av en institutionell, kanske utländsk, andelsägare bör undersöka om andelarna tillhör institutionen eller om det är så att institutionen i sin tur förvaltar andelarna åt andelsägare utan att en regelrätt förvaltarregistrering har ägt rum. Någon sådan undersökningsplikt kan enligt Föreningarna inte rimligen föreligga. Frågan får praktisk betydelse främst vid uppfyllande av kontrolluppgiftsskyldighet enligt lagen om självdeklaration och kontrolluppgifter. Föreningarna skulle värdesätta ett klargörande av att en sådan undersökningsplikt inte föreligger. 5 Kap 2 Enligt bestämmelse, som är hämtad från UCITS-direktivet, skall fondpapper och andra finansiella instrument som inom ett år från emissionen avses bli noterade vid börs eller auktoriserad marknadsplats betraktas som noterade. Ett problem är att i många fall aktier är emitterade långt innan beslut fattas om notering, d.v.s. det är snarare ovanligt än vanligt att emission och beslut om notering sker samtidigt. Det är inte heller ovanligt att emission skett vid olika tillfällen. Enligt föreningen vore det en rimlig tolkning att regeln i stället angav att fondpapper och andra finansiella instrument som inom ett år från beslut om notering avses bli noterade vid börs eller auktoriserad marknadsplats skall betraktas som noterade. Detta skulle också innebära att om ett år förflutit utan att notering skett ett nytt beslut skulle kunna fattas och således en ny period börja löpa. 5 Kap 18 Lagtextens andra stycke har hämtats från lagen om värdepappersfonder. Emellertid bör enligt Föreningarna ett förtydligande ske så att det framgår i vilken fond som avgift för förvärv och inlösen inte får tas ut. Med nuvarande formulering framgår inte klart att sådan avgift får tas ut i huvudfonden. 6 kap 5 I bestämmelsen anges att en specialfond får placera sina medel med de begränsningar som anges i 5 kap om inte undantag medgetts. Föreningarna ifrågasätter om denna formulering täcker fall där undantag önskas från reglerna om belåning eller blankning. Sådana undantag skall enligt utredningen kunna beviljas. Kap 11 Övergångsbestämmelser I förslaget till lag om ikraftträdande av lagen om investeringsfonder sägs att verksamheten får fortsätta till den 13 februari 2007. Föreningarna ställer sig frågan om t ex uppdragsavtal som lämnats före lagens ikraftträdande och som av ett eller annat skäl inte kommer att stå i full överensstämmelse med den nya lagen kan fortsätta att gälla till februari 2007, d v s om dessa avtal kan omfattas av uttrycket verksamheten. Det kan finnas andra bestämmelser där på motsvarande sätt osäkerhet kan komma att råda om tillämpningen. Föreningarna förordar att sådana frågor uppmärksammas i det fortsatta lagstiftningsarbetet. 13
Föreningarna vill också understryka behovet av att Finansinspektionen tilldelas erforderliga resurser för att möta den ström av ärenden som ikraftträdandet av den nya lagen kommer att medföra. Förutom de ändringar av fondbestämmelser som kan hänföras till möjligheter till ändrad placeringsinriktning, vill Föreningarna peka på att samtliga fondbestämmelser idag innehåller hänvisningar till lagrum i lagen om värdepappersfonder, vilka hänvisningar i vart fall med tiden bör ändras till att avse den nya lagen. FONDBOLAGENS FÖRENING Pia Nilsson SVENSKA BANKFÖRENINGEN Ulla Lundquist SVENSKA FONDHANDLAREFÖRENINGEN Per-Ola Jansson 14
Bilaga Särskilt yttrande av Eva Broms Jag är på de flesta punkter enig med utredningen beträffande förslaget till implementering av UCITS-direktivets regler samt förslaget till reglering av specialfonder. I några väsentliga avseenden vill jag dock anmäla en annan uppfattning. Implementering av möjligheten för fondbolag att bedriva individuell kapitalförvaltning Ett drygt decenniums arbete har ägnats åt att komma fram till nödvändiga förändringar i UCITS-direktivet. FEFSI, den europeiska branschorganisationen, föreslog tidigt att en möjlighet att driva individuell kapitalförvaltning som en sidoverksamhet skulle införas för fondbolagen. Skälet härtill var att man anser att fondbolagen har en förvaltarkompetens som bör tas till vara även vid förvaltning av t ex pensionsstiftelsers medel. Det framstod som svårförståeligt att andra aktörer på den finansiella marknaden, t ex banker och försäkringsbolag, skulle ha ensamrätt att förvalta sådana medel. Kommissionen lade också fram ett sådant förslag, som sedermera antogs av parlamentet och ministerrådet. UCITS-direktivet ger således medlemsstaterna möjlighet att låta fondbolag bedriva individuell kapitalförvaltning vid sidan av fondverksamheten. Utredningen har dock valt att avstå från att föreslå att en sådan rätt införs. Jag tycker att det är svårförståeligt och olyckligt av flera skäl om förutsättningarna i Sverige kommer att avvika från dem som kommer att gälla i övriga Europa. Utredningen redovisar tankarna bakom UCITS-direktivet och nämner ett antal fördelar med att ge fondbolag en rätt att bedriva individuell kapitalförvaltning. Bl.a. sägs att fondbolag med sin för valtarkompetens är väl skickade att även ta hand om förvaltningen vid individuella uppdrag och att den kollektiva och den individuella förvaltningen har stora likheter med varandra och ger stordriftsfördelar. Utredningen nämner också att en finansiell koncern inte behöver bilda flera bolag om en möjlighet att driva olika verksamheter i samma bolag möjliggörs. Får fondbolagen bedriva individuell kapitalförvaltning ges fler än andelsägare möjlighet att utnyttja den förvaltningskompetens som byggts upp inom fondbolaget och att få del av en skräddarsydd förvaltning med likartad eller annan inriktning än det utbud av fonder som förvaltaren har. Det kan också medföra samhälls ekonomiska vinster att fler alternativ erbjuds för förvaltning av t ex pensionsfonder. Utredningen framhåller risken för intressekonflikter som varande det avgörande skälet till sitt ställningstagande. Den målar upp ett scenario där främst risken för att den individuelle, och därmed enligt utredningen ofta starke, uppdragsgivaren på olika sätt skulle prioriteras framför fonden och dess var för sig små andelsägare är överhängande. Intressekonflikter som de tänkta är vare sig på ett avgörande sätt nya eller ohanterliga. De måste redan idag hanteras i värdepappersbolag med flera diskretionära uppdrag, där man kan se framför sig den förmögne, inflytelserike kunden och den mindre aktiespararen. De måste också tas om hand i fondförvaltning med flera fonder, där kanske en nystartad fond skulle gynnas av att få del av en viss aktiepost. Ett annat exempel är samförvaltning av individuella kundportföljer med fonder efter delegering av för valtningsuppdrag från ett fondbolag. Inom försäkringsbolagens verksamhetsområde samförvaltas också olika portföljer. Givetvis måste verksamheten kringgärdas av sådana regler att intressekonflikter minimeras och inte leder till icke önskvärda resultat. I UCITS-direktivet finns också regler 15
om verksamhetens bedrivande som syftar till att bl.a. minska intressekonflikter, såsom sundhets- och uppföranderegler och regler för organisationen. Utredningen konstaterar också att föreskrifter från Finansinspektionen och särskilda redovisningsrutiner skulle behövas för det fall fondbolags gavs rätt att bedriva individuell kapitalförvaltning. Detta ser jag som en naturlig följd av en sådan rätt och inte som ett skäl emot att införa denna rätt. Risken för att intressekonflikter tillåts ge ett för fonden sämre resultat motverkas dessutom effektivt av den genomlysning som råder på fondmarknaden. Att inte de vanliga fondspararna missgynnas kan säkerställas genom öppenhet. Fondens resultat publiceras dagligen, och utvärderingar i media gör att förvaltningen sätts under lupp. Varje dag redovisas värdeförändringen i fonderna öppet och resultatet analyseras bland annat i media. Det bör noteras att förvaltningsresultatet avseende den diskretionära förvaltningen däremot inte publiceras. Även om en fondsparare ensam är en liten kund blir de många fondspararna tillsammans de viktigaste kunderna för fondbolagen, något som förtjänar att framhållas. För sådana fondbolag som ingår i en koncern med värdepappersbolag betyder det naturligtvis mindre att inte få möjlighet att inom ramen för en och samma organisation erbjuda diskretionär förvaltning. För ägare till mindre, fristående bolag betyder det att man måste överväga att bilda egna värdepappersbolag för att kunna tillhandahålla tjänsten, vilket medför behov av aktiekapital och en extra bemanning, administration och systemuppbyggnad. Utredningens förslag är därmed inte konkurrensneutralt. Som utredningen själv framhåller kan inte Sverige förhindra att fondbolag med säte i andra medlemsländer med stöd av ett europa pass kommer att verka i Sverige. Detta gäller också bolag med tillstånd att förvalta individuella portföljer. Då uppstår en situation på den svenska marknaden som är olycklig av två skäl. Dels får vi ingen svensk erfarenhet av att hantera sådana verksamheter, dels uppkommer en konkurrensnackdel för de inhemska bolagen, vilket utredningen också säger sig vara medveten om. En sådan nackdel kommer också att bli kännbar i den mån de svenska bolagen vill verka i andra europeiska länder och inte får fördelen av att kunna använda ett koncept som andra europeiska bolag får utnyttja. Enligt tillgängliga uppgifter kommer samtliga övriga medlemsstater att införa möjligheten för fondbolag att bedriva individuell kapitalförvaltning. Jag anser det vara viktigt att värna svensk kapitalförvaltning och att inte utestänga möjligheten för de svenska fondbolagen att konkurrera på lika villkor med fondbolag i övriga Europa. EU har i alla sina instanser övervägt för- och nackdelar med att ge fondbolagen möjlighet till individuell portföljförvaltning och kommit fram till att fördelarna överväger. I utredningens motivering för att inte tillåta individuell portföljförvaltning sägs att det är tveksamt om ett genomförande är förenligt med andelsägarnas intresse med hänsyn till de intressekonflikter som i så fall introduceras. Jag vill framhålla att bestämmelsen om andelsägarnas intresse också finns i direktivet och man har inte funnit att den hindrar ett införande av möjlighet till individuell portföljförvaltning. Utredningens ställningstagande kan enligt min mening endast tolkas så att det i Sverige skulle föreligga sådana specifika risker att verksamheten kräver en annan lösning än för den europeiska unionens övriga medlemsstater, något som utredningen då bör ha bevisbördan för. Några sådana argument har inte lagts fram. Reglering för hedgefonder Även beträffande detta förslag vill jag anmäla en annan mening. I betänkandet läggs fram förslag till reglering beträffande de icke harmoniserade fonderna, specialfonderna. Specialfonder som vänder sig till allmänheten eller icke kvalificerade investerare skall följa principen om riskspridning. De skall med lämpligt riskmått ange 16
eftersträvad risknivå och till finansinspektionen och andels ägare redovisa faktisk risknivå. Fonder som vänder sig till kvalificerade investerare, d.v.s. fonder som i sina fondbestämmelser tar in en nedre gräns om 500 000 kronor för insättningar, får göra avsteg från bl.a. principen om riskspridning. För s.k. hedgefonder föreslås en särskild reglering. Icke kvalificerade investerare skall i framtiden endast få placera i sådana fonder som uppfyller hedgefondkriterierna genom att placera i fondandelsfonder. Hedgefonder med ett lägre krav på minsta insättning än 500.000 kronor får således inte längre säljas direkt till allmänheten. Jag anser att förslaget till reglering för hedgefonder är olyckligt. Förslaget riskerar att vid ett genomförande fördyra produkten hedgefond och minska valmöjligheten för konsumenten. Jag anser inte heller att det är givet att ett tvång att placera via fondandelsfonder i sig minskar risknivån. Den blir naturligtvis beroende av samtliga i fonden ingående fonders placeringar, risknivå etc. Jag anser också att förslaget om en gräns i kronor för att skilja mellan hedgefonder som får säljas direkt respektive endast via fondandelsfonder är olämpligt. Vilken gräns i pengar man än väljer riskerar att verka på godtyckligt sätt. En sådan gräns kan styra fel i det att det bör vara hela förmögenhetsmassan som ligger till grund för placeringsbeslutet. Jag kan inte förstå att en investerare som har en större summa att placera och av denna summa vill sätta in kanske 100 000 kronor i en hedgefond ska vara förhindrad att göra de. Även en liten investerare bör ha tillgång till en hedgefondplacering som en del i en diversifierad portfölj. Den föreslagna särregleringen i förhållande till övriga specialfonder förefaller svårhanterlig och onaturlig. Jag anser att lagstiftaren inte bör sätta upp några speciella regler för hur hedgefonder skall kunna säljas till allmänheten. Däremot är regler om god information till investerarna och om transparens viktiga för att säkerställa att fondsparare kan bilda sig en uppfattning om vilken produkt de placerar i. Förslaget till reglering för specialfonderna med bl.a. redovisning av såväl eftersträvad som faktisk risk kan också tillämpas på hedgefonder. Härutöver kan Finansinspektionen bemyndigas att sätta ramar för risknivån i hedgefonder som vänder sig till allmänheten, t ex beträffande belåning och bruttoexponering för sådana fonder. 17