Revisionsrapport 2017 Genomförd på uppdrag av revisorerna Februari 2018 Skurups kommun Granskning avseende privata utförare
Innehåll 1. Sammanfattning...2 2. Inledning...3 2.1. Bakgrund...3 2.2. Syfte och revisionsfrågor...3 2.3. Genomförande...4 3. Revisionskriterier...4 4. Granskningsresultat...5 4.1. Riskanalyser och kontroller...5 4.2. Rutiner för utbetalning...6 4.3. Möjlighet till insyn, styrning och uppföljning...8 4.4. Intern kontroll...9 5. Sammanfattande bedömning...10 Bilaga 1: Källförteckning...11 Bilaga 2 Stickprovskontroll...12 1
1. Sammanfattning EY har på uppdrag av de förtroendevalda revisorerna i Skurups kommun granskat om kommunstyrelsens kontroll vid utbetalning till privata utförare vid insatser enligt socialtjänstlagen och lagen om stöd och service till funktionshindrade (LSS) varit ändamålsenlig. Vår sammanfattande bedömning är det i delar finns tillräckliga kontroller och rutiner vid utbetalning till privata utförare. Vi grundar bedömningen på att det för insatser enligt socialtjänstlagen finns kontroller i kommunförbundet Skånes ramavtal samt att det finns rutiner för hantering av fakturor både när det gäller insatser enligt socialtjänstlagen och LSS. Det är däremot inte tillfredsställande att det saknas skriftliga dokumenterade rutiner för fakturahanteringen. Vi noterar också att det i några av avtalen utanför kommunförbundets ramavtal saknar tillräcklig reglering avseende möjligheterna till insyn. Enligt genomförd stickprovsundersökning följs utbetalningsrutiner och attestförteckning. Det är slutligen otillfredsställande att en enskild medarbetare kan utföra flera kritiska moment i utbetalningskedjan och dessutom ändra sin egen behörighet i systemet. Vi har bland annat gjort följande iakttagelser: En stor del av placeringarna vid insatser enligt socialtjänstlagen sker enligt ramavtal med kommunförbundet Skåne. Det saknas skriftliga dokumenterade rutiner för hantering av fakturor avseende privata utförare. För vissa typer av betalningar är det möjligt för medarbetare att utföra flera känsliga delar i utbetalningskedjan. En enskild medarbetare med ansvar för registrering och betalning av fakturor kan själv ändra sin behörighet i systemet. Det genomförs inte någon intern kontroll specifikt avseende privata utförare. Utifrån granskningsresultatet rekommenderar vi kommunstyrelsen att: Ta fram skriftliga dokumenterade rutiner för hantering av fakturor från privata utförare. I avtal utanför ramavtalen tydligt reglera möjligheterna till insyn. Säkerställa att en enskild medarbetare inte kan genomföra flera moment i utbetalningskedjan. Se till att behörigheter inte kan ändras av medarbetare med ansvar för registrering och utbetalning. Vid risk- och väsentlighetsanalysen i samband med intern kontroll särskilt beakta de specifika problem kring rutiner och avtal som kan uppstå vid användning av privata utförare. 2
2. Inledning 2.1. Bakgrund Kommunen köper kommunal verksamhet av privata utförare inom olika områden, bland annat när det gäller socialtjänst och funktionsstödsområdet. I vissa fall är det inte kommunen själv som väljer och beställer av utföraren, utan den som är i behov av stöd. Detta gäller till exempel för LSS 1 -verksamheten. När det gäller insatser enligt socialtjänstlagen är det kommunen som beställer och tecknar avtal med utförare. Om den interna kontrollen av de privata utförarna brister riskerar kommunen att betala ut ersättning för ej utförd tjänst, men även att utbetalning sker till oseriösa företag. En central del i arbetet med intern kontroll är riskbedömning och riskhantering. I dessa processer analyseras riskerna och kontrollaktiviteter etableras för att minska riskerna. En grundläggande risk- och väsentlighetsanalys ska göras av respektive nämnd för att kartlägga väsentliga processen, rutiner och system samt för att se vilka sårbarheter som finns. Den nationella utredningen om assistansersättningens kostnader lämnade i september 2012 betänkandet Åtgärder mot fusk och felaktigheter med assistansersättning. Anledningen till utredningsuppdraget var tidigare identifierade brister i granskning och kontroll av assistansbolag. Eftersom stödet berör flera aktörer, såväl statliga myndigheter som kommuner och landsting, krävs samordning av bland annat kontroller. De förtroendevalda revisorerna i Skurups kommun har inom ramen för sin risk- och väsentlighetsanalys identifierat anlitandet av privata utförare som ett riskområde. Mot bakgrund av detta har revisorerna beslutat att genomföra en granskning av kommunstyrelsens kontroll av utbetalning av stöd avseende insatser enligt socialtjänstlagen och LSS. 2.2. Syfte och revisionsfrågor Granskningens syfte är att bedöma om kommunstyrelsen har ändamålsenliga rutiner och system för kontroll av utbetalning av ersättning till privata utförare för insatser enligt socialtjänstlagen och LSS. I granskningen besvaras följande revisionsfrågor: Genomförs det tillräckliga riskanalyser i arbetet med privata utförare? Är kontrollerna tillräckliga inför anlitande och utbetalning till privata utförare avseende insatser enligt socialtjänstlagen och LSS? Finns tydliga och dokumenterade rutiner för utbetalning av ersättning till privata utförare? Har kommunen verktyg för att upptäcka och synliggöra eventuella oegentligheter? Ges kommunstyrelsen möjlighet till insyn, styrning och uppföljning genom avtalen med respektive utförare? Sker det tillräcklig intern kontroll av arbetet med utbetalningar till privata utförare? 1 Lag om stöd och service till funktionshindrade 3
2.3. Genomförande Granskningen grundas på intervjuer och dokumentstudier (se bilaga 1). Intervjuer har skett med chefer och medarbetare i berörda verksamheter. Samtliga intervjuade har beretts tillfälle att sakgranska rapporten. Granskningen är genomförd december 2017 februari 2018. 3. Revisionskriterier I denna granskning utgörs revisionskriterierna av: Kommunallagen 7 Nämnderna skall var och en inom sitt område se till att verksamheten bedrivs i enlighet med de mål och riktlinjer som fullmäktige har bestämt samt de föreskrifter som gäller för verksamheten. De skall också se till att den interna kontrollen är tillräcklig samt att verksamheten bedrivs på ett i övrigt tillfredsställande sätt. Detsamma gäller när vården av en kommunal angelägenhet med stöd av 3 kap. 16 har lämnats över till någon annan. 4
4. Granskningsresultat 4.1. Riskanalyser och kontroller 4.1.1. Iakttagelser Insatser enligt socialtjänstlagen Kommunförbundet Skåne upphandlar på uppdrag av medlemskommunerna bland annat HVB (hem för vård och boende) för placering av barn och unga, ensamkommande barn samt vuxna och har en anställd upphandlare för det arbetet. När det gäller anlitande av privata utförare avseende insatser enligt socialtjänstlagen för barn och unga, vuxna och ensamkommande barn använder Skurups kommun i första hand de ramavtal som tecknats av kommunförbundet Skåne. Verksamhetschefen och en av enhetscheferna är kontaktpersoner gentemot kommunförbundet när det gäller ramavtalsupphandlingarna och kan lämna synpunkter och önskemål från kommunen. I samband med att upphandlingar av ramavtal överklagas kan det förekomma avtalslösa perioder då kommunen behöver vända sig direkt till privata utförare. I de fallen används i huvudsak leverantörer som varit med i ramavtal tidigare och är kända av kommunen. Det finns då också ett stöddokument på kommunförbundet Skånes hemsida som beskriver tillvägagångssättet. Placeringar utanför ramavtal kräver även att det skrivs en särskild motivering vilket dokumenteras i ärendets akt. Sådana placeringar blir också föremål för diskussion i arbetsgruppen och med ansvarig enhetschef vilket beskrivs som ett sätt att säkerställa att verksamheten använder seriösa utförare som har kvalitet i sin verksamhet. När det gäller placeringar av vuxna missbrukare har det inte skett någon placering utanför ramavtalet under det senaste året, däremot när det gäller barn och unga. Det sker inga specifika riskanalyser inför anlitande av privata utförare inom berörda områden i Skurups kommun vilket också förklaras av att man i huvudsak använder leverantörer som tillhör kommunförbundets ramavtal. Av ramavtalen framgår att vårdgivarna ska ha de tillstånd som krävs för verksamheten. De ska också ha utvecklade rutiner för internt kvalitetsarbete och kvalitetskontroll. Kommunförbundet samarbetar med Skatteverket och följer kontinuerligt upp kraven på vårdgivare och eventuella underleverantörer när det gäller skatt, socialförsäkringsavgifter samt registrering för F-skatt. Kontrollen ska göras löpande under avtalsperioden och innebär bland annat att det inhämtas uppgifter om momsregistrering, F- skatt och eventuella skulder hos Kronofogden. Alla familjehemsplaceringar, placeringar på institution och köp av extern öppenvård i Skurups kommun går för beslut till myndighetsnämnden för individ och familjeomsorg. Placeringar kan således inte göras utan beslut i nämnden. Vid omprövning av beslut om placering begär verksamheten från utförarna in en rapport med tydlig information om vilka insatser som har getts och vilka resultat som har uppnåtts. Insatser enligt LSS När det gäller funktionsstödsområdet och LSS är det endast inom personlig assistans som det finns privata utförare. Det är en brukare med personlig assistans enligt LSS som har valt egen utförare, övriga brukare med personlig assistans enligt LSS har kommunen som utförare. När en brukare väljer egen utförare av personlig assistans är det inte kommunen som tecknar avtal med utföraren utan individen själv. Kommunen begär dock in avtalet samt en fullmakt som visar att brukaren ger bolaget rätt att ansöka om ersättning från kommunen. 5
När det gäller brukare som har assistansersättning från Försäkringskassan och anlitar privata utförare är det kommunen som ska ersätta sjuklönekostnader. I de fallen tecknar kommunen ett avtal med utföraren om utbetalning av ersättning för sjuklönekostnader och kommunen tar in en fullmakt från brukaren om att bolaget får söka ersättning. 4.1.2. Bedömning Att använda kommunförbundet Skånes ramavtal för placering vid insatser enligt socialtjänstlagen innebär enligt vår bedömning att det görs tillfredsställande kontroller av utförarna. Det är också positivt att det finns stöddokument för anlitande av utförare utanför ramavtalet, när så behövs, men vi vill betona vikten av att dessa dokument är kända och används av berörda medarbetare. När det gäller utförare inom personlig assistans enligt LSS har kommunen såvitt vi bedömer mer begränsade möjligheter att göra kontroller. 4.2. Rutiner för utbetalning 4.2.1. Iakttagelser Insatser enligt socialtjänstlagen Vårdfakturor inkommer till verksamhetens administratör som ankomststämplar och sätter en stämpel för ifyllande av attester på fakturan. Fakturan lämnas sedan till ansvarig handläggare. Handläggaren mottagningsattesterar fakturan på själva handlingen och ska kontrollera mot beslutet att det är rätt person och att tidsperiod och kostnad stämmer. Därefter lämnas fakturan tillbaka till administratören som lämnar den till berörd enhetschef för beslutsattest. Enhetschefen kontrollerar att mottagningsattest är gjord och att kostnaden stämmer. Administratören får sedan tillbaka fakturan och gör en kontroll av uträkningen på fakturan och skriver i kontosträngen för betalning. Det görs också en kontroll i verksamhetssystemet att det finns beslut och att perioden stämmer. Det finns en pärm där det för varje ärende noteras period och vad som betalas. I samband med det kan kontroll också göras mot tidigare fakturor/betalningar och avvikande belopp kan upptäckas. Sedan läggs betalningen in i verksamhetssystemet. När ovanstående är gjort skickas en fil med dagens utbetalningar av en annan administratör i verksamheten. När pengarna har gått iväg tas det ut en lista som verksamhetschefen signerar i efterhand. Individ- och omsorgsförvaltningen har ett kvalitetsledningssystem som bland annat innehåller kartläggning av verksamhetsprocesser och rutiner. Det finns dock ingen dokumenterad skriftlig rutin för hanteringen av fakturor och ingen egentlig ersättare om ordinarie administratör är frånvarande. Det framkommer att verksamhetens administratörer har behörighet att lägga in betalningsmottagare och att göra utbetalningar i verksamhetssystemet, även om det är sagt att samma person inte ska kunna göra alla moment. Det finns också möjlighet för administratör att själv ändra sin behörighet i systemet. Behörighetsadministration kan också göras av verksamhetens systemförvaltare. 6
Verksamheten tillämpar inte någon form av beloppsspärr med begränsning av hur stora utbetalningar som kan göras av enskild medarbetare vid ett och samma tillfälle. Personlig assistans Fakturor avseende personlig assistans kommer in till administratör inom LSS-verksamheten tillsammans med tidrapporter som har signerats av de assistenter som har arbetat. Det framgår där vilka tider assistenterna har arbetat och om det har tagits in vikarier. Tidrapporterna är inte signerade av brukare eller ställföreträdare. Fakturan kontrolleras mot angivna tider och det görs en avstämning av den ersättning som begärs. Uppgifterna registreras i en tabell (excelfil). Administratören mottagningsattesterar och konterar fakturan och därefter går den till ansvarig chef för beslutsattest. Efter beslutsattest går fakturan till betalning via ekonomisystemet. Vid årets slut eller vid behov dras det ut en lista på de betalningar som har gjorts och timmarna summeras och stäms av mot excelfilen. Detta görs för att stämma av att betalade timmar inte överstiger det som brukaren har blivit beviljat. När det gäller ersättning för sjuklöner i ärenden med assistansersättning inkommer fakturor samt bilagor med uppgifter om utförd assistans med signatur från den personlige assistenten eller rapporter från Försäkringskassan där assistenten redovisat sin vid. Oftast inkommer det lönespecifikationer från assistenten där avdrag för sjukfrånvaro framgår. Det inkommer också utdrag som visar att en vikarie har arbetat de aktuella timmarna. Vilka underlag som inkommer varierar något beroende på att olika utförare har olika system. Kontroll görs alltid av att det har funnits en merkostnad i form av vikarie vid sjukdom. Det har hänt vid något tillfälle att begäran om ersättning för sjuklönekostnader inkommit utan att det funnits en merkostnad för vikarier. Även i de här ärendena gör administratören mottagningsattest samt kontering och chefen beslutsattesterar. När chefen får underlaget finns alla bilagor med i systemet. När det gäller sjuklönekostnader sker registrering i ett separat system (excelfil) för kontroll av vilka dagar bolagen begärt ersättning för. Detta för att undvika dubbel ersättning. Det finns inga dokumenterade och skriftliga rutiner för hantering av fakturor inom personlig assistans. Stickprovsundersökning Det har inom ramen för granskningen genomförts en stickprovsundersökning av slumpvis utvalda fakturor inom individ- och omsorgsförvaltningens område och insatser enligt socialtjänstlagen. Totalt har 11 stickprov (transaktioner) valts ut för en detaljerad granskning. Beloppen på fakturorna stämde överens med kommunens bokföring i samtliga stickprov, både i verksamhets- och ekonomisystem. Samtliga fakturor var också mottagnings- och beslutsattesterade av olika personer, handläggare respektive chef. Attesterna var i överensstämmelse med attestförteckningen. Vi har erhållit avtal kopplade till samtliga stickprov och fakturerade och utbetalda belopp stämde i samtliga fall med avtal. Dokumentationen var genomgående spårbar och strukturerad. Fyra av de granskade stickproven avsåg utbetalningar i avtal som ligger utanför kommunförbundets ramavtal. Dessa avtal har tecknats på grund av att det inte finns något 7
ramavtal inom området då ramavtalsupphandlingen överklagats. I ett av avtalen hänvisas till villkoren i kommunförbundets avtal men i övriga saknas tydlig reglering av kommunens rätt till insyn och information. Det framgår inte heller vilka krav som ställs när det gäller F-skatt, momsregistrering och eventuella skulder. System för att upptäcka oegentligheter Det finns inte några specifika system eller rutiner i förvaltningen för att upptäcka oegentligheter utöver de kontroller och rutiner som har beskrivits ovan. I sammanhanget nämns dock verksamhetens begränsade storlek som en fördel genom att antalet placeringar är så få att det i princip går att ha de berörda individernas namn i huvudet. Därmed skulle det vara svårt för fakturor med fingerade placeringar och uppgifter att slinka igenom. Kommunförbundet Skåne har en loggbok kopplat till ramavtalen där kommuner kan skriva in och dela med sig om saker som inte fungerar med specifika leverantörer. Där kan kommunen också själv läsa och få information som andra kommuner delat med sig av. Det finns även ett samarbete med grannkommunerna där information om leverantörer kan spridas. 4.2.2. Bedömning Det finns enligt vår bedömning ändamålsenliga rutiner för betalning av fakturor både när det gäller insatser enligt socialtjänstlagen och personlig assistans enligt LSS. Vi bedömer det dock som otillfredsställande att det inte finns några skriftliga dokumenterade rutiner avseende fakturahanteringen. Stickprovsundersökningen avseende insatser enligt socialtjänstlagen visar på efterlevnad av rutinerna och tydlig dokumentation kring gjorda betalningar. Det är otillfredsställande att en enskild medarbetare kan göra flera kritiska moment i utbetalningskedjan och dessutom ändra sin egen behörighet. Vi inser att det kan vara svårt i en mindre organisation att dela upp momenten men vill inte desto mindre peka på vikten av så kallad bruten utbetalningskedja. Det är också viktigt att skilja behörighetsadministrationen från ansvaret för registrering och betalning av fakturor. Vidare kan det vara värt att överväga att införa någon typ av beloppsspärr för att undvika medvetna eller omedvetna felaktiga utbetalningar. 4.3. Möjlighet till insyn, styrning och uppföljning 4.3.1. Iakttagelser När det gäller insatser enligt socialtjänstlagen framgår det av de ramavtalshandlingar som studerats i granskningen att kvalitetshandläggare på kommunförbundet följer upp och kontroller att avtalsvillkoren följs. Vårdgivare ska också hålla aktuell handläggare i respektive ärende underrättad om förhållanden och förändringar i verksamheten som har betydelse för uppdraget. Handläggaren ska ha full insyn i det enskilda ärendet och kunna ta del av de dokument som behövs för att följa upp placeringen. I ramavtalen är det också reglerat att vårdgivaren ska garantera att alla medborgare får insyn i verksamheten enligt reglerna i 3 kap. 19a kommunallagen. Det vill säga allmänheten ska få möjlighet till insyn i hur tjänsten utförs. 8
Som nämnts ovan var det endast i ett av fyra avtal som inte omfattades av kommunförbundet Skånes ramavtal som möjligheten till insyn var tydligt reglerad. När det gäller personlig assistans är det inte kommunen som valt att anlita privat utförare utan individen själv. De avtal som tecknas med utförare i ärenden med assistansersättning avser endast utbetalning av sjuklönekostnader. 4.3.2. Bedömning Vi bedömer att det i och med villkoren i kommunförbundet Skånes ramavtal ges tillräcklig möjlighet till insyn avseende privata utförare av insatser enligt socialtjänstlagen. Detta är dock inte säkerställt i tillräcklig grad när det gäller utförare som inte omfattas av ramavtalen. När det gäller personlig assistans har kommunen inte samma typ av avtalsrelation vilket enligt vår bedömning gör det svårt att ställa samma krav på insyn. 4.4. Intern kontroll 4.4.1. Iakttagelser Det sker såvitt framkommit ingen intern kontroll när det gäller anlitande av privata utförare i berörda verksamheter och området ingår inte i kommunens plan för intern kontroll. Det görs inte någon annan typ av stickprovskontroller avseende fakturahanteringen. De förtroendevalda i myndighetsnämnden för individ och familjeomsorg väljer utifrån delegationslistor med fattade beslut månatligen ut ärenden som de tittar närmare på. De får en genomgång av ärendena och ställer frågor till verksamheten om exempelvis kostnader och specifika placeringar. 4.4.2. Bedömning Det är belopp av inte oansenlig storlek som utbetalas till privata utförare inom berörda områden. Vi bedömer därför att det finns anledning för kommunstyrelsen att i det löpande arbetet med intern kontroll beakta risken gällande användandet av privata utförare. 9
5. Sammanfattande bedömning Vår sammanfattande bedömning är det i delar finns tillräckliga kontroller och rutiner vid utbetalning till privata utförare. Vi grundar bedömningen på att det för insatser enligt socialtjänstlagen finns kontroller i kommunförbundet Skånes ramavtal samt att det finns rutiner för hantering av fakturor både när det gäller insatser enligt socialtjänstlagen och LSS. Det är däremot inte tillfredsställande att det saknas skriftliga dokumenterade rutiner för fakturahanteringen. Vi noterar också att det i några av avtalen utanför kommunförbundets ramavtal saknar tillräcklig reglering avseende möjligheterna till insyn. Enligt genomförd stickprovsundersökning följs utbetalningsrutiner och attestförteckning. Det är slutligen otillfredsställande att en enskild medarbetare kan utföra flera kritiska moment i utbetalningskedjan och dessutom ändra sin egen behörighet i systemet. Utifrån granskningsresultatet rekommenderar vi kommunstyrelsen att: Ta fram skriftliga dokumenterade rutiner för hantering av fakturor från privata utförare. I avtal utanför ramavtalen tydligt reglera möjligheterna till insyn. Säkerställa att en enskild medarbetare inte kan genomföra flera moment i utbetalningskedjan. Se till att behörigheter inte kan ändras av medarbetare med ansvar för registrering och utbetalning. Vid risk- och väsentlighetsanalysen i samband med intern kontroll särskilt beakta de specifika problem kring rutiner och avtal som kan uppstå vid användning av privata utförare. Skurup den 27 februari 2018 Per Arvedson EY 10
Bilaga 1: Källförteckning Intervjuade funktioner: Förvaltningschef Verksamhetschef IFO Enhetschef barn och familj Enhetschef vuxenenheten Administratör IFO Administratör FuSS Dokument: Attestförteckning Urval av avtal i samband med stickprovskontroll Urval av fakturor i samband med stickprovskontroll 11
Bilaga 2 Stickprovskontroll Leverantör Belopp på stickprov exkl. moms Belopp mot faktura Attest vid faktura Pris mot avtal Kommentar 1 82 150 Ej ramavtal 2 72 850 3 76 500 4 125 250 Ej ramavtal 5 43 245 6 60 050 7 10 800 Ej ramavtal 8 117 000 Ej ramavtal 9 7000 10 44 850 11 29 540 12