KOMMUN- OCH SERVICESTRUKTUREN I VASAREGIONEN 2025 Anita Niemi-Iilahti Siv Sandberg

KOMMUN- OCH SERVICESTRUKTUREN I VASAREGIONEN 2025 Anita Niemi-Iilahti Siv Sandberg

INNEHÅLLSFÖRTECKNING Anita Niemi-Iilahti Siv Sandberg Kommun- och servicestrukturen i Vasaregionen 2025 KAPITEL 1 1. Inledning 2 1.1. Bakgrund: Fortsättande av kommun- och servicestrukturreformen i Vasaregionen.. 2 2. Utredarnas uppdrag och genomförandet av utredningen 3 2.1. Uppdraget. 3 3 Utredningens bakgrund 4 3.1. Kommun- och servicestrukturreformen 4 3.2. Andra aktuella reformer som påverkar utredningsarbetet 5 4. Utredningsarbetet: En interaktiv process. 6 KAPITEL 2 Utredningens kriterier: demokrati, ekonomi, funktionalitet, språk 10 2.1. KRITERIUM 1: DEMOKRATI 10 2.2. KRITERIUM 2: EKONOMI. 18 2.3. KRITERIUM 3: FUNKTIONALITET.. 22 2.4. KRITERIUM 4: SPRÅK... 25 KAPITEL 3 Vasaregionen: 11 kommuner utgör en mångfacetterad helhet... 29 3.1. Befolkning, arbetskraft och arbetsplatser... 29 3.2. Demokrati, ekonomi och funktionalitet i utredningskommunerna... 31 KAPITEL 4 Samarbetsmodeller. 37 4.1. Nyläget... 37 4.2. Arbetsgruppernas analys av samarbetsbehovet 39 4.3. Tidigare utredningar av samarbete mellan kommunerna i Vasaregionen 40 4.4. Nationella linjedragningar 41 4.5. Samarbetsmodeller från andra regioner... 42 4.6. Samarbetsmöjligheter i Vasaregionen... 43 4.7. Konkreta samarbetsförslag... 45 4.8. Samarbetslösningars konsekvenser med tanke på demokrati, ekonomi, funktionalitet och språk... 48 KAPITEL 5 Sju modeller för en ny kommunstruktur.. 60 5.1. Modellerna A, B, C och D... 62 5.2. Modellerna E, F och G 66

KAPITEL 6 Utvärdering av kommunstrukturmodeller... 69 6.1. Utvärdering av kommunsammanslagningsmodellerna 70 6.2. Sammanfattning och jämförelse av modellerna... 84 KAPITEL 7 Sammanfattning och slutsatser... 89

2 1. INLEDNING 1.1. Bakgrund: Fortsättande av kommun- och servicestrukturreformen i Vasaregionen Vasaregionens samarbetsdelegation beslutade 26.5.2008 med utgångspunkt i en framställning från Vasas och Korsholms representanter att fortsätta kommun- och servicestrukturreformen genom en gemensam utredning (Vasaregionens KSSR-projekt). Vasa, Korsholm, Lillkyro, Vörå-Maxmo, Oravais, Malax, Korsnäs, Närpes och Kristinestad gick med i utredningsarbetet. Storkyro ställde sig utanför utredningen och Kaskö och Laihela meddelade att kommunerna är intresserade av en utredning av kommunsamarbete, men inte deltar i kommunsammanslagningsutredningen. Samarbetsdelegationen slog vid sitt möte 15.9.2008 fast att målet är att samla in tillräckliga gemensamt godtagbara basfakta som underlag för utredningen. Med utgångspunkt i de insamlade fakta kunde en framställning om alternativ för fördjupat och strukturerat kommunsamarbete respektive kommunsammanslagningar tas fram. Eventuella kommunsammanslagningar kunde genomföras tidigast 2011. Målen för och organiseringen av utredningsarbetet fastslogs i en grupp bestående av de berörda kommunernas kommundirektörer. Med utgångspunkt i kommundirektörernas beredning fastställde samarbetsdelegationen 17.11.2008 planen för utredningsarbetet och utsåg två utredare (Anita Niemi-Iilahti och Siv Sandberg). Utredningsarbetet indelades i tre skeden: 1) Insamling av faktaunderlag 2) Separatutredningar 3) Utredning av samarbete och kommunsammanslagningar Insamlingen av faktaunderlaget organiserades i arbetsgrupper bestående av sakkunniga från kommunerna. Totalt tillsattes sju arbetsgrupper. Alla kommuner var representerade i samtliga arbetsgrupper. Arbetsgrupperna organiserades tematiskt enligt följande: a) ekonomi, befolkning och sysselsättning, b) kommunens personal, c) social- och hälsovård, d) undervisning och småbarnsfostran, e) kultur- och fritidsservice f) samhällsstruktur och g) stödfunktioner för administration och ekonomi. Arbetsgruppernas rapporter offentliggjordes den 8.6.2009 i samband med det seminarium som ordnades som en del av samarbetsdelegationens möte. Arbetsgruppernas rapporter kan läsas elektroniskt på www.vasa.fi. Separatutredningar beställdes av sex forskare (Kjell Herberts, Johan Häggman, Seija Virkkala, Hannu Katajamäki, Erland Eklund), av en expert på samhällsstruktur (Hannu Koverola) och av ett expertsamfund (Audiator). Separatutredningarna behandlade a) finska och svenska språkens ställning inom förvaltning och service, b) den regionala utvecklingens dynamik och regionekonomin, c) växelverkan mellan stad och landsbygd, d) demokrati och förvaltning e) samhällsstruktur. Även separatutredningarna

3 offentliggjordes vid seminariet 8.6.2009 och kan läsas på www.vasa.fi. Demokratiutredningen ingår i denna slutrapport. Utredningens tredje skede, helhetsanalysen av olika alternativ för kommunstruktur och kommunsamarbete i Vasaregionen, uppdrogs åt författarna till denna rapport, Anita Niemi-Iilahti och Siv Sandberg. Arbetsgruppernas rapporter och separatutredningarna har utgjort underlag för utredningens tredje och sista skede. Vasaregionens samarbetsdelegation som består av regionens kommunledningar (kommunfullmäktiges och -styrelsens ordförande samt kommundirektören från respektive kommun) har fungerat som styrgrupp för arbetet. Ledningsgruppen har bestått av kommundirektörerna som biträtts av ett sekretariat med representanter från alla kommuner. 2. Utredarnas uppdrag och genomförandet av utredningen 2.1. Uppdraget Utgångspunkterna för utredningen framgår av det dokument som godkändes 15.9.2008 av Vasaregionens samarbetsdelegation. Enligt det utreds utvecklingen av samarbetsformer och samarbetsstrukturer och eventuella kommunsammanslagningar som jämbördiga alternativ. Enligt de avtal som ingicks mellan Vasa stad och utredarna (17.12.2008), ett avtal för huvudutredningen och ett kompletterande avtal om separatutredningen Demokrati och förvaltning, är utredarnas uppdrag att gemensamt fungera som utredare i Vasaregionens KSSR-projekt: Enligt avtalen ska utredarna: 1) Delta i programmeringen av utredningsarbetet som helhet (insamlingen av basfakta, separatutredningarna) 2) Sammanfatta, analysera och dra slutsatser med utgångspunkt i separatutredningarna och arbetsgruppernas rapporter samt med utgångspunkt i basalternativen (samarbete och sammanslagning) presentera egna åtgärdsförslag och analysera deras effekter. 3) Utarbeta en separatutredning om demokrati och förvaltning. Enligt överenskommelse mellan utredarna och utredningens sekretariat ingår separatutredningen om demokrati och förvaltning som en del av slutrapporten.

4 3. Utredningens bakgrund 3.1 Kommun- och servicestrukturreformen Ramarna för utredningsarbetet utgörs av Lagen om en kommun- och servicestrukturreform 169/2007 som trädde i kraft i februari 2007 och gäller till utgången av 2012. Reformarbetet, med kommunrundor och utlåtanden, inleddes redan sommaren 2005. Hösten 2009 ger regeringen en redogörelse till riksdagen om reformens förlopp. Med utgångspunkt i redogörelsen fattar regering och riksdag beslut om behovet av fortsatta lagstiftnings- och andra åtgärder för att säkerställa att reformen når resultat. En ny kommunindelningslag bereds jämsides med redogörelsen i stöd av erfarenheterna från de kommunindelningsändringar som genomförts hittills. Lagförslaget lägger större vikt vid att de nya kommunerna har förutsättningar att bli livskraftiga och innehåller en del nya procedurregler, bl.a. för hur man utser kommunfullmäktige i kommuner som nybildas under valperiod. Syftet med lagen är att utgående från den kommunala demokratin skapa förutsättningar för en bärkraftig kommun- och servicestruktur. Lagen ger kommunerna valmöjligheter när det gäller att stärka kommun- och servicestrukturen. Statsmakten uppmuntrar kommunsammanslagningar ekonomiskt, men ger också kommunerna möjlighet att bilda samarbetsområden omfattande minst 20 000 invånare för att stärka förutsättningarna för att erbjuda god social- och hälsovård. Inom andra stadiets yrkesutbildning förutsätter lagen att huvudmännen för utbildningen (samkommuner, kommuner eller privata huvudmän) täcker ett befolkningsunderlag om minst 50 000 invånare. Sexton stadsregioner, däribland Vasa med omgivande kommuner, ska därtill utarbeta en plan där det framgår hur boende, kollektivtrafik och serviceutbud samordnas över kommungränserna. De 11 kommuner som är föremål för och uppdragsgivare till denna utredning har vidtagit följande åtgärder med anledning av kommun- och servicestrukturreformen: Kommunsammanslagningar Vörå och Maxmo sammanslogs till den nya kommunen Vörå-Maxmo med ca 4 500 invånare 1.1.2007. Samarbetsområden inom social- och hälsovården Oravais, Vörå-Maxmo och Korsholm bildar från och med 1.1.2009 ett samarbetsområde inom social- och hälsovården med Korsholms kommun som värdkommun. Personalen från samkommunen för folkhälsoarbetet i Oravais-Vörå-Maxmo övergick i Korsholms kommuns tjänst. Vasa, Lillkyro och Laihela bildar från och med 1.1.2009 ett samarbetsområde med Vasa stad som värdkommun. Genom instruktionen för samarbetsområdet delegerar Vasa stad omfattande beslutanderätt till Lillkyro och Laihela kommuner när det gäller den praktiska organiseringen av social- och hälsovården på respektive kommuns område.

5 Malax, Korsnäs, Närpes, Kaskö och Kristinestad bildar från och med 1.1.2009 Kustösterbottens samkommun, som fungerar som samordnare och beställare av socialoch hälsovård inom sitt område. De enskilda kommunernas hälso- och socialvårdsförvaltningar fungerar som tjänsteproducenter och varje kommun har inflytande över produktionsapparaten. Andra stadiets yrkesutbildning Från och med 1.1.2009 fusionerades samkommunen Vocana och Korsnäs kurscentrals verksamhet med Svenska Österbottens förbund för utbildning och kultur. De yrkesutbildande enheterna inom Yrkesakademin i Österbotten fungerar som ett affärsverk inom SÖFUK. Stadsregionplanering Vasa, Oravais, Vörå-Maxmo, Korsholm, Malax, Korsnäs, Laihela, Lillkyro och Storkyro (VASEK-området) är enligt kommunreformlagens 7 förpliktade att lämna in en stadsregionplan där det framgår vilka gemensamma åtgärder man ämnar vidta för att samordna boende, trafik och service inom området. Vasaregionens första stadsregionplan 2008 placerades på sista plats i den ranking som gjordes av uppföljningsgruppen från ministerier och Kommunförbundet. I följande ranking våren 2009 placerades Vasaregionen näst sist. Kritiken från utvärderingsgruppen pekar på svaga gemensamma institutioner och avsaknaden av en gemensam politisk vilja i regionen. 3.2. Andra aktuella reformer som påverkar utredningsarbetet Vid sidan av kommun- och servicestrukturreformen pågår många andra lagstiftningsreformer som på sikt påverkar kommunernas verksamhetsförutsättningar, antingen genom att förändra den offentliga sektorns myndighetsstruktur, eller genom att introducera eller stärka nya mekanismer inom den offentliga sektorn (t.ex. valfrihet eller konkurrens). Regionalförvaltningsreformen genomförs enligt planerna 1.1.2010. Reformen omstrukturerar statens regionala förvaltning, så att de nuvarande länsstyrelsernas, TEcentralerna, miljöcentralernas, arbetarskyddsdistriktens och vägdistriktens uppgifter överförs på två myndigheter, sex regionförvaltningsverk med ansvar för tillsyn och myndighetsutövning och 15 närings-, arbets- och trafikcentraler med ansvar för infrastruktur och näringsutveckling. Vasa blir huvudort för ett av regionförvaltningsverken, medan huvudorten för Österbottens närings-, arbets- och trafikcentral placeras i Seinäjoki. Regionförvaltningsreformen innebär förändringar i kommunernas myndighetskontakter och påverkar i någon utsträckning förutsättningarna för den regionala utvecklingspolitiken, bland annat genom en uppgiftsjustering mellan landskapsförbunden och statens regionförvaltning. En rad reformer inom social- och hälsovården betonar serviceanvändarnas valfrihet. En ny hälso- och sjukvårdslag som ersätter den nuvarande folkhälsolagen och lagen om specialiserad hälsovård är under beredning och förväntas komma till behandling i riksdagen våren 2010. Lagen förenhetligar hälso- och sjukvårdens förvaltning och ökar patienternas rätt att söka vård över kommun- och sjukvårdsdistriktsgränserna. En ny lag

6 om servicesedlar inom social- och hälsovården (569/2009) trädde i kraft 1.8.2009. Syftet är att öka kommuninvånarnas valfrihet och främja utbudet av privata tjänster inom socialoch hälsovården. Kommunerna bestämmer fortsättningsvis i vilken utsträckning de väljer att ta i bruk systemet med servicesedlar. Den reformerade handikappservicelagen (380/1987) som träder ikraft 1.9.2009 stärker de gravt handikappades rättigheter och ställer större krav på kommunerna när det gäller att förutse och reagera på de handikappades behov av assistans och andra tjänster. Den nya kollektivtrafiklagen som är tänkt att träda i kraft i december 2009 skulle ge de större städerna, bl.a. Vasa, ett utvidgat ansvar för kollektivtrafikplaneringen och tillståndsbeviljandet inom stadsregionen. Det övergripande huvudmannaskapet för kollektivtrafiktillstånd överförs från länsstyrelserna till de nya närings-, arbets- och trafikcentralerna. 4. Utredningsarbetet: En interaktiv process Utredarna inledde sitt arbete i november 2008 och deltog i två beredande möten 17.11.2008 och 17.12.2008. Vid de beredande mötena diskuterades innehållet i slutrapporten, innehållet och tyngdpunkterna i separatutredningarna samt faktainsamlingen inom ramen för de sju tjänstemannaarbetsgrupperna. Utredningsarbetet framskred enligt planerna under år 2009. Vid sidan av utredarnas självständiga arbete pågick en fortlöpande dialog med andra centrala aktörer. Nedan finns en sammanfattning av de centrala händelserna i den interaktiva processen. 16.1.2009 Vasaregionens KSSR-projekt inleddes formellt genom ett seminarium i Korsholms kulturhus. I seminariet deltog nästan hundra kommunala beslutsfattare, tjänstemän och representanter för landskapsförbundet och andra centrala regionutvecklingsaktörer. Seminariet var öppet för pressen. Kommundirektörerna Rurik Ahlberg (Korsholm) och Markku Lumio (Vasa) presenterade bakgrunden till och organiseringen av utredningsarbetet. Utredarna Anita Niemi-Iilahti och Siv Sandberg presenterade sin syn på arbetets utgångspunkter, Vasaregionens särdrag och utmaningar samt sin plan för det fortsatta arbetet. I utredningsarbetet betonas den interaktiva dialogen mellan utredarna och kommunernas representanter. Kimmo Saraste och Jarmo Peltomäki presenterade statistik och kartprogram som finns till arbetsgruppernas och utredarnas förfogande. 2.3.2009 Utredarna medverkade vid kommundirektörernas (KSSR-ledningsgruppens) möte i Vasa (styrelsegården). Utredarna preciserade sina arbetsmetoder under våren 2009: power point-presentationer vid gemensamma seminarier under våren och en skriftlig slutrapport som blir klar under förhösten. Dessutom redogjorde utredarna för principiella synpunkter på modeller för samarbete och sammanslagning. Ledningsgruppsmedlemmarna presenterade synpunkter på modellerna och önskade kunna ta ställning till konkreta alternativ vid följande möte.

7 16.3.2009 Utredarna medverkade vid kommundirektörernas (KSSR-ledningsgruppens) möte i Vasa (landshövdingens hus). Utredarna presenterade 7 alternativ för kommunstrukturen i regionen. Ledningsgruppsmedlemmarna gav synpunkter om hur förslagen borde utvecklas inför samarbetsdelegationens möte 23.3.2009. 23.3.2009 Utredarna medverkade vid samarbetsdelegationens möte i Korsholms kommunhus och presenterade 7 alternativ för kommunstrukturen och analyserade alternativens principiella effekter. Efter diskussionen konstaterade delegationen att alla 7 alternativ bör tas med i den fortsatta granskningen fram till samarbetsdelegationens seminarium 8.6.2009 och att alternativen sedan reduceras till tre. Delegationens medlemmar önskade dessutom en utvecklad analys av olika samarbetsalternativ. 2.4.2009 Siv Sandberg presenterade utredningsarbetet vid Vörå-Maxmo kommuns fullmäktigeseminarium. 6.4.2009 En workshopdag för arbetsgrupperna, utredarna och sekretariatet ordnades i kommunfullmäktiges sessionssal i Vasa. Workshopdagen var indelad i två delar: På förmiddagen möttes de grupper som arbetat med frågor kring den kommunala servicen (social- och hälsovård, undervisning och småbarnsfostran, kultur- och fritidstjänster) och på eftermiddagen samlades deltagarna i ekonomi-, personal-, samhällsstruktur- och stödfunktionsgrupperna. Varje arbetsgrupp rapporterade om sina preliminära resultat och hade dessutom ombetts bekanta sig med en uppsättning frågor från utredarna: (Vilka är de största utmaningarna inom ert område? Vilka utvecklingsförslag har ni? På vilka av utmaningarna är kommunsammanslagning och/eller intensifierat samarbete svaret? Vilka problem skapar större kommuner eller intensivare samarbete? Finns det andra utvecklingsalternativ som borde beaktas, dvs. andra svar än strukturreform?) Arbetsgrupperna hade sammanställt ett mycket omfattande och mångsidigt material om kommunerna i regionen. Rapporteringen gav en helhetsbild av kommunernas månfacetterade verksamhet och av kommunernas samarbete inom olika delområden. Efter rapporteringen och diskussionen överenskoms om hur slutrapporterna borde läggas upp för att ge ett möjligast jämförbart underlag för utredningsarbetet. Dessutom framförde utredarna Niemi-Iilahti och Sandberg önskemål om att grupperna ytterligare kunde beakta följande frågeställningar:1) Individernas ökade valfrihet, 2) Samarbete över sektorgränserna, 3) Tredje sektorns andel och betydelse (särskilt inom kultur- och fritidssektorn), 4) Privata sektorn som serviceproducent i nuvarande och eventuellt nya kommunstrukturer, 5) Kommande lagstiftning, 6) IT-tjänster. Dessutom uppmanades arbetsgrupperna bedöma vad som skulle förbättras och vad som skulle försämras i en situation med färre och större kommuner.

8 5.5.2009 Professor Anders Lidström (Umeå universitet) föreläste om Umeåmodellen på Vasa universitet. Föreläsningen baserade sig på en pågående utvärdering där kommundelsförvaltningen i Umeå analyseras med tanke på invånarna, ekonomin och den regionala demokratin. Utredaren Anita Niemi-Iilahti deltog i föreläsningen tillsammans med många beslutsfattare från Vasaregionens kommuner. Diskussionen om bl.a. effekterna av en större kommun i Vasaregionen var livlig. 11.5.2009 Separatutredarna Eklund, Herberts, Katajamäki och Virkkala presenterade sina arbeten vid ett seminarium som hölls i Vasa stadshus. Separatutredaren Johan Häggmans bidrag presenterades av Kjell Herberts. Utöver utredarna deltog medlemmarna i utredningens sekretariat. Efter diskussionen kring de enskilda bidragen överenskoms att separaturedningarna färdigställs så att de kan ges offentlighet vid seminariet den 8 juni 2009. 22.5.2009 Utredarna deltog på inbjudan av VASEK i en diskussion om beredningen och administrationen av kohesions- och konkurrenskraftsprogrammet KOKO. VASEK representerades av Pekka Haapala och Stefan Råback. 28.5.2009 Utredarna deltog i kommundirektörernas (KSSR-ledningsgruppens) möte i Vas stadshus. Utredarna rapporterade om arbetsgruppernas workshopdag 6.4.2009 och seminariet kring separatutredningarna 11.5.2009. Dessutom diskuterades programmet för samarbetsdelegationens seminarium 8.6.2009. 8.6.2009 I samband med Vasaregionens samarbetsdelegations möte hölls ett offentligt seminarium, där utredningen representerades av huvudutredarna, separatutredarna, ledningsgruppen, sekretariatet och arbetsgrupperna. Seminariet var öppet för pressen. Separatutredarna och arbetsgrupperna presenterade slutsatserna av sitt arbete. Niemi-Iilahti och Sandberg gav en översikt över utredningen så långt, redogjorde för det fortsatta arbetet och konstaterade att slutrapporten är klar i slutet av september 2009. I diskussionen framlades önskemål för det fortsatta utredningsarbetet. Juni-Juli 2009 Kommunstyrelserna i Korsnäs och Malax kommuner, styrelsen för Kustösterbottens samkommun och Korsholms kommuns interna KSSR-grupp riktade brev till utredarna samt till ledningen för Vasaregionens KSSR-projekt där det framfördes önskemål om att alla 7 modeller fortsättningsvis bör vara med i granskningen samt att granskningen och att större tyngd bör läggas vid presentationen och analysen av olika samarbetsmodeller. 3.8.2009 Utredarna höll ett möte i Vasa tillsammans med sekretariatets ordförande Bengt Strandin samt Risto Känsälä och Kimmo Saraste från Vasa stad där materialet från vårens

9 utredningsomgång genomgicks och tidtabellerna för den fortsatta utredningen diskuterades. 4.8.2009 Utredarna träffade ekonomiarbetsgruppens ordförande Rabbe Eklund och konsulten Eero Laesterä från Audiator utveckling i Korsholm för en detaljerad genomgång av de ekonomiska analyserna. 31.8.2009 Ett seminarium om samarbetsmodeller hölls i samband med samarbetsdelegationens möte i Korsholms kulturhus. Utredarna presenterade samarbetsalternativ för Vasaregionen med utgångspunkt i de nationella linjedragningarna när det gäller stadsregionsamarbetet och arbetsgruppernas analys av samarbetsbehovet inom olika sektorer. 30.9.2009 och 12.10.2009 Utredningspersonerna överlämnade slutrapporten på finska och svenska (Kommun- och servicestrukturen i Vasaregionen 2025) och presenterade rapportens innehåll och centrala resultat för utredningsarbetets ledningsgrupp i stadsstyrelsens sessionssal i Vasa. Enligt överenskommelse presenterade utredningspersonerna resultaten av sitt arbete för en omfattande skara tjänsteinnehavare och förtroendevalda från 11 kommuner 12.10 i Lévonsalen i Vasa universitet.

10 KAPITEL 2 UTREDNINGENS KRITERIER : demokrati, ekonomi, funktionalitet, språk I detta kapitel granskar vi fyra, med tanke på utredningsarbetet, centrala teman: demokrati, ekonomi, funktionalitet och språk. När vi tar fram alternativa modeller för kommunalt samarbete och eventuella nya kommunstrukturer, behöver modellerna kunna analyseras och jämföras på ett trovärdigt sätt. Med utgångspunkt i principerna om den kommunala självstyrelsen och i målsättningarna för kommun- och servicestrukturreformen är det nödvändigt att kunna avgöra hur de olika modellerna inverkar på den kommunala demokratins förutsättningar, på den kommunala ekonomin, på kommunernas funktionalitet och på finska och svenska språkens ställning inom förvaltning, service och beslutsfattande. I det följande behandlar vi begreppen demokrati, ekonomi, funktionalitet och språk genom att granska dem i förhållande till lagstiftningens krav och i ljuset av tidigare forskning och praktiska erfarenheter. Med utgångspunkt i begreppsutredningen bildar vi ett antal kriterier som i kommande kapitel används för att analysera och jämföra alternativen för framtida samarbete och kommunstrukturer i Vasaregionen. Modellerna presenteras i kapitel 4-5 och analysen och utvärderingen av dem i kapitel 6-7. 2.1. KRITERIUM 1: DEMOKRATI I en fungerande kommunstruktur har den kommunala demokratin en betydelsefull ställning. Demokratin är kärnfrågan i den kommunala självstyrelsen. Kommunens förvaltning grundar sig på självstyrelse för kommuninvånarna. Det är skillnaden mellan kommunal och statlig lokalförvaltning. Kommuninvånarna svarar i grunden själva för att styra kommunen och dess verksamheter. Beslutsfattandet ska avspegla kommuninvånarnas behov och vilja. Det här förutsätter fungerande representativ och direkt demokrati. Den representativa och den direkta demokratin ses inte som konkurrerande, utan som kompletterande demokratiformer. De politiska partierna spelar en viktig roll i den representativa demokratin genom att samla invånarnas disparata intressen och erbjuda alternativ vid val. Den huvudsakliga uppgiften för organen och aktörerna inom den representativa demokratin är att ansvara för den politiska styrningen av kommunen, dvs. att lösa frågor av principiell och vittbärande karaktär. Kommunalvalet och de representativt valda organens verksamhet behöver kompletteras med andra kanaler för deltagande och påverkan, så att kommunens förvaltning är medvetna om och kan ta hänsyn till kommuninvånarnas behov och önskemål.

11 Kommunallagens och ramlagens kriterier för den kommunala demokratin Kommunallagen (365/1995) fastställer i 1 principerna för den kommunala demokratin: Finland är indelat i kommuner. Kommuninvånarnas självstyrelse är tryggad i grundlag. Kommunens beslutanderätt utövas av fullmäktige som valts av invånarna. Antalet fullmäktigeledamöter är relaterat till kommunens invånarantal enligt följande (KomL 10): Antal invånare Antal fullmäktigeledamöter Högst 2 000 17 2 001 4 000 21 4 001 8 000 27 8 001 15 000 35 15 001 30 000 43 30 001 60 000 51 60 001 120 000 59 120 001 250 000 67 250 001 400 000 75 Över 400 000 85 Antalet fullmäktigeledamöter i kommunerna i Vasaregionen varierar från 17 till 51 på följande sätt: Kaskö 17, Oravais och Korsnäs 21, Vörå-Maxmo, Lillkyro, Malax, Kristinestad och Laihela 27, Närpes 35, Korsholm 43, Vasa 51. Eventuella kommunsammanslagningar kommer att minska antalet fullmäktigeplatser. Kommunallagen ger den kommunala demokratin en stark ställning i primärkommunen. Lagen definierar den kommunala demokratins olika former och ger kommunfullmäktige ansvaret för att se till att den lokala demokratin fungerar. I primärkommunen ligger det övergripande ansvaret för det demokratiska beslutsfattandet, beskattningsrätten och ansvaret för att organisera servicen hos de folkvalda. Förändringar av kommunstrukturen påverkar inte den lagliga grunden för den kommunala demokratin. Kommunallagen definierar också de demokratiska förutsättningarna för samarbetet mellan kommuner. När en (värd)kommun sköter uppgifter för andra kommuners räkning kan man komma överens om att de andra kommunerna får utse en del av medlemmarna i det av värdkommunens organ som förvaltar den gemensamma servicen ( 77). En samkommun grundas genom ett avtal ( 78) där medlemskommunerna kommer överens om hur samkommunens beslutsfattande ska ordnas, bland annat om antalet medlemmar i samkommunens organ eller antalet representanter vid samkommunsstämman. När beslutanderätt överförs från primärkommunen till ett gemensamt organ minskas emellertid kommuninvånarnas och fullmäktigeledamöternas direkta påverkningsmöjligheter.

12 Drivkraften för kommunalt samarbete är ofta att kommunen är liten, och därmed saknar kapacitet att ensam trygga den lagstadgade servicen till kommuninvånarna. De ekonomiska och professionella förutsättningarna för att organisera service förbättras ofta märkbart när kommunernas samarbetar. Att uppgifterna ofta löses inom ramen för många olika samarbetsorgan kan skapa en svåröverskådlig helhet som inte kan garantera tillräckliga förutsättningar för demokratiskt beslutsfattande. Enligt 1 ramlagen för kommun- och servicestrukturreformen (169/2007) är syftet med reformen att utgående från den kommunala demokratin stärka kommun- och servicestrukturen, utveckla sätten att producera och organisera servicen, revidera kommunernas finansierings- och statsandelssystem samt se över uppgiftsfördelningen mellan kommunerna och staten så att det finns en stark strukturell och ekonomisk grund för ordnandet och produktionen av den service som kommunerna ansvarar för samt för kommunernas utveckling. Ur en demokratisynvinkel förutsätter lagen att man i planeringen och genomförandet av förändringar bör ta hänsyn till förutsättningarna för kommuninvånarnas självstyrelse och invånarnas möjligheter att delta och påverka. Enligt ramlagen ska den kommunala självstyrelsen bevaras och invånarnas möjligheter till demokratiskt deltagande tryggas. Under den tid ramlagen varit i kraft har ett rekordstort antal kommunsammanslagningar genomförts. I början av år 2009 verkställdes 32 sammanslagningar som omfattade totalt 99 kommuner. Sammanslagningarna har varit frivilliga och grundat sig på kommunernas egna beslut och gemensamma framställningar. Ändringar i kommunstrukturen i Finland har traditionellt baserat sig på frivillighet, i motsats till de övriga nordiska länderna där det också genomförts påtvingade kommunreformer. Regeringens proposition om en ny kommunindelningslag och kraven på demokratisk beredning Regeringens proposition (3.9.2009) om en ny kommunindelningslag understryker kommunernas egen roll när det gäller att ta initiativ till, beredning av och beslut om ändringar av kommunindelning. Strävan är också att effektivera kommuninvånarnas påverkningsmöjligheter och göra beslutsprocesserna snabbare. Vid en kommunsammanslagning har kommunernas gemensamma framställning en avgörande roll. Lagförslaget föreslår att kommuninvånarnas och andra delaktiga intressenters påverkningsmöjligheter effektiveras när en ändring av kommunindelningen bereds i kommunen, enligt stadgandena i Kommunallagens 4 kapitel och Förvaltningslagens (434/2003) 41. Lagen om servicesedlar förutsätter att individernas valmöjligheter utökas Lagen om servicesedlar inom social- och hälsovården (569/2009) är ett exempel på hur invånarnas valfrihet uppfattas som ett allt viktigare värde inom den offentliga sektorn. Avsikten med lagen är att förbättra valmöjligheterna för klienter och patienter, vid sidan av att lagstiftaren önskar stimulera samarbetet mellan å ena sidan den kommunala socialoch hälsovården och å andra sidan näringslivet och privata serviceproducenter.

13 Servicesedeln fungerar som ett medel för att utöka valfriheten. Servicesedeln fungerar så att kommunen utfäster sig att ersätta kostnaderna för vård och omsorg hos namngivna privata producenter till ett på förhand fastställt belopp. Mottagaren av service kan välja vilken av de registrerade serviceproducenterna han eller hon anlitar. Lagen om servicesedlar erbjuder nya alternativ för kommunen och kommuninvånarna och öppnar också för bättre möjligheter till service över kommungränserna om kommunerna gemensamt beslutar om att ta i bruk servicesedlar som gäller på flera kommuners område. Lagen ställer samtidigt krav på kommunerna, eftersom den nya situationen kräver ett förändrat förhållningssätt. Faktorer som allmänt påverkar den representativa demokratins funktionsduglighet Den kommunala demokratins tillstånd utvärderas vid kommunvalen som i Finland hålls vart fjärde år. Bara en del av de röstberättigade kommuninvånarna använder sin kommunala rösträtt. Ett lågt valdeltagande försvagar demokratins funktionsduglighet. Valdeltagandet vid kommunalval i Finland var på 1970-talet högt också i en internationell jämförelse (80 %). På 1980- och 1990-talen sjönk valdeltagandet, för att vid valet 2000 nå sin lägsta nivå, ungefär 55 %. Vid det senaste kommunalvalet 2008 steg valdeltagandet till 61,3 %. I regel är valdeltagandet högre i små än i stora kommuner, även om trenden sakta håller på att förändras. Analyserna av valresultaten 2008 har visat att kommunsammanslagningarna inte än så länge haft någon större inverkan på invånarnas deltagande och påverkningsmöjligheter. Det har inte skett några stora förskjutningar i valdeltagandet i de sammanslagna kommunerna. I många av de kommuner som sammanslogs vid årsskiftet, t.ex. Tavastehus, lyckades de tidigare småkommunerna säkra en proportionellt sett starkare representation i kommunfullmäktige än en rent matematisk beräkning hade gett vid handen. En annan demokratimätare är antalet förtroendeposter. Antalet har minskat gradvis under de senaste tjugo åren. I slutet av 1980-talet startade en våg av interna omorganiseringar i kommunerna inom ramen för bland annat försöket med frikommuner. Nämnder sammanslogs och beslutanderätt delegerades från förtroendevalda till tjänstemän. Den kommunala självstyrelsens organisation och strukturer har förenklats och koncentrerats med målet att effektivera verksamheten och göra beslutsgången snabbare. På samma gång har den kommunaldemokratiska spelplanen krympt, åtminstone formellt. Under 2000-talet har kommunsammanslagningar ytterligare minskat antalet förtroendeposter. Variationerna mellan kommuner när det gäller nämndstrukturen, antalet förtroendeposter och koncentrationen/spridningen när posterna besätts är fortsättningsvis betydande. Både en ny kommunstruktur och utvidgat samarbete mellan kommunerna ställer den kommunala demokratin inför betydande utmaningar. Den representativa demokratins strukturer är sammankopplade med kommunstrukturen. En av de få automatiska följderna av en kommunsammanslagning är att antalet fullmäktigeplatser minskar, liksom också antalet övriga förtroendeposter.

14 En kommunsammanslagning påverkar olika skeden i den demokratiska processen. Några av följderna är mer eller mindre automatiska, medan andra faktorer går att påverka inför en kommunsammanslagning. I tabellen granskas sammanslagningens effekter ur väljarnas, kandidaternas, fullmäktigeledamöternas och andra förtroendevaldas synvinkel. Tabell 2.1. Sammanslagningens effekter ur väljarnas, kandidaternas, fullmäktigeledamöternas och andra förtroendevaldas synvinkel. Väljare i kommunalval Kandidater i kommunalval Folkvalda fulllmäktigeledamöter Medlemmar av andra kommunala organ Vad betyder en ny kommunindelning? Ofta bredare utbud av partier. Minskade möjligheter till geografisk representation. Valdeltagandet påverkas inte märkbart. Antalet kandidater per parti minskar, större konkurrens inom partiet, fler röster krävs för inval. Antalet fullmäktigeledamöter minskar. Vanligen färre organ och förtroendeposter. Kan omständigheten påverkas inför en sammanslagning? Nej. Aktivitet vid kandidatnominering och på valdagen kan säkra representation. Delvis: Antalet kandidater per parti/lista alltid 1,5 *antalet fullmäktigeledamöter. Partiernas nomineringspolitik central. Delvis: Ett högre antal fullmäktigeledamöter kan väljas under en övergångsperiod. Nej: Fullmäktiges sammansättning enligt väljarnas vilja och valmatematiken. Ja: Genom avtal och beslut om kommunens organ och om principerna för hur medlemmarna väljs (t.ex. garantier för att tidigare kommuner representeras) De politiska partiernas ställning kan också förändras i samband med en kommunsammanslagning. Antalet partier och konkurrensen mellan dem ökar ofta med stigande kommunstorlek. Ett parti som befunnit sig i majoritetsposition i en liten

15 kommun befinner sig ofta efter en kommunsammanslagning i en position där det tvingas lära sig maktutövning tillsammans med andra partier. Ett riktigt litet parti kan för sin del ha svårt att få kandidater invalda i den nya storkommunens fullmäktige. Fördelningen mellan könen kan påverkas i samband med en kommunsammanslagning. Antalet kvinnor i kommunfullmäktige har vuxit varje val, men tillväxten stannade av i valet 2008. I en del av de nya sammanslagningskommunerna innebar valet ett bakslag för kvinnorna, även om andelen kvinnor i allmänhet är högre i de stora kommunernas fullmäktige. Kommunalt samarbete försvagar åtminstone formellt den representativa demokratins funktioner. Oberoende av vilken samarbetsmodell man väljer, överförs en del av beslutanderätten från primärkommunen till gemensamma organ, aktiebolag eller affärsverk. Beslutsfattandet fjärmas från kommuninvånarna och påverkningsmöjligheterna minskar. Å andra sidan kan beslutsfattande som innebär prioriteringar vara svårt i ett samarbetsorgan. Behovet av kompletterande demokratiformer Den representativa demokratins spelplan har krympt både till följd av medborgarnas minskande intresse för kommunalpolitiken och till följd av att kommunerna genom sina beslut minskat antalet förtroendeposter och tunnat ut de representativa organens inflytande. Botemedlen finns både i en utveckling av den representativa demokratin och i nya demokratifora, som kompletterar de traditionella kanalerna. De kompletterande deltagandeformerna behövs för att garantera att kommuninvånarnas behov och önskemål förmedlas till de kommunala beslutsfattarna. Enheternas storlek har betydelse ur demokratisk synvinkel. I en stor enhet är möjligheterna att delta och påverka mer begränsade än i en liten enhet, men kommunen har inflytande över fler och större frågor. I en liten enhet finns goda möjligheter att delta och påverka, men de frågor kommunen ensam fattar beslut om kan vara triviala. Forskare har genom tiderna försökt definiera den optimala storleken på en kommun genom att leta efter en enhet som samtidigt skulle klara av att erbjuda förutsättningar för ett gott liv och att säkra tillräckligt medborgarinflytande över verksamheten. Det finns inget entydigt svar. I Sverige har vissa utredningar definierat en kommun på 100 000 invånare som utgörs av en arbetsmarknadsregion som idealet. Överlag verkar sambanden mellan storlek och demokrati uttunnas. Danska studier från 2000-talet visar att det tidigare tydliga sambandet mellan liten kommunstorlek och högt medborgerligt deltagande inte längre gäller. I Finland är det demokratiska deltagandet fortfarande högre i mindre kommuner, men t.ex. valdeltagandet har under de senaste valen stigit i de största kommunerna, vilket visar på att det skett förändringar i invånarnas orientering till det politiska livet. Olika gruppers och områdens representation är också viktig när man bedömer demokratins funktionsduglighet. I en större kommun kan det hända att vissa geografiska områden eller sociala grupper blir utan egen fullmäktigeledamot. Problemet kan korrigeras genom kommundelsförvaltning eller andra former av närdemokrati. Enligt Kommunallagen ( 18) kan kommunfullmäktige besluta att grunda ett organ för att

16 ansvara för förvaltningen av ett visst delområde i kommunen. Fullmäktige kan besluta att (en del av) medlemmarna i organet väljs på framställning från invånarna i området och att medlemmarna i organet ska bo inom det område som organet är utsett att förvalta. I tvåspråkiga kommuner kan man tillsätta en sektion för vardera språkgruppen. Kommundelsförvaltning. I Sverige har man erfarenhet av kommundelsförvaltning ända sedan 1970-talet, när många kommuner införde delområdesförvaltning i kölvattnet av den stora kommunsammanslagningsvågen. Nämnderna förvaltade en del av de ärenden som tidigare sköttes av de självständiga kommunerna. Största delen av de kommundelsnämnder som grundades på 1970-talet har lagts ner som en del som ett led i kommunernas spar- och effektiveringsprogram och sedan den starka demokrativåg som rådde på 1970-talet mattats av. I några av de svenska storstäderna, bland andra Göteborg och Stockholm, aktualiserades systemet med kommundelsförvaltning igen på 1990-talet. I Umeå grundades åtta kommundelsnämnder i samband med kommunsammanslagningen 1974. Tre av dem fungerar fortsättningsvis. De täcker 20 % av kommunens befolkning och ansvarar för socialtjänst, dagvård, förskola och grundskola. Dessutom sköter de en del uppgifter inom kultur- och fritidssektorn. Kommundelsnämndernas ansvarsområde finns alltså inom den s.k. mjuka sektorn. Kommundelsnämndernas sammansättning avspeglar den politiska sammansättningen i Umeå kommun som helhet och fångar därmed inte upp de eventuella regionala avvikelserna i den politiska sammansättningen. En utvärdering av kommundelsförvaltningen i Umeå pågår som bäst. Enligt preliminära resultat har kommundelsnämnderna stärkt demokratin i synnerhet genom att främja de spontana kontakterna mellan invånare och politiker. Finländska erfarenheter av kommundelsförvaltning redovisas i Hannu Katajamäkis separatutredning inom ramen för Vasaregionens KSSR-projekt. Katajamäki nämner Yläkemijoki i Rovaniemi som ett gott exempel på kommundelsförvaltning i Finland. Kommundelsnämndens befolkningsunderlag är ungefär 1 100 invånare. I flera av de kommuner som sammanslogs vid årsskiftet 2009 har någon form av delområdesförvaltning inrättats. I Väståbolands kommun verkar närservicenämnder i Nagu, Korpo, Houtskär och Iniö. Närservicenämnderna underlyder kommunstyrelsen och fungerar som initiativ- och remissorgan i lokala frågor. I Salo stad fungerar fem delområdesförvaltningar som inte följer de tidigare kommungränserna. I Tavastehus fungerar kommundelsförvaltningar i de tidigare mindre kommunerna under en övergångsperiod. Kommuninvånarnas deltagande i beslutsprocessen. Kommunfullmäktige ska enligt 27 i Kommunallagen se till att kommuninvånarna och serviceanvändarna har förutsättningar att delta i och påverka kommunens verksamhet. Målet är en besluts- och beredningskultur, där det representativa systemet tillräckligt noggrant och jämbördigt tar hänsyn till olika intressegruppers och kommuninvånares synpunkter. Lagen listar exempel på deltagande- och påverkningsformer som kommunen bör erbjuda sina invånare. Olika former av direkt demokrati förstärker demokratin genom att inte reducera invånarnas deltagande i politiken till enbart att rösta vart fjärde år. Folkomröstningar,

17 brukardemokrati, närdemokrati och samplanering gör invånarna delaktiga i det lokala beslutsfattandet. I Finland och de övriga nordiska länderna har olika modeller för direkt deltagande testats och utvecklats under de senaste decennierna, t.ex. inom ramen för frikommunsförsöket, delaktighetsprojektet och Lokal Agenda 21-projekten, vars syfte var att försnabba processen i riktning mot en lokal hållbar utveckling. Alla de ovan nämnda projekten innehåller en kombination av allmänna kanaler för deltagande och mer riktade försök att stimulera invånarnas delaktighet: invånarenkäter, fullmäktiges fråge- och informationstimmar, diskussionsfora som en del av planeringsprocessen, utnyttjande av interaktiv informationsteknologi, stadsdelskommittéer, brukarpaneler och brukarundersökningar, brukarrepresentation i olika kommunala organ, serviceförbindelser och e-demokrati. Dessutom har man ordnat kommuninvånarmöten, där kommuninvånarna får information om och kan säga sin åsikt om kommunens verksamhet samt tillställningar där de som lämnat in medborgarinitiativ får träffa kommunfullmäktigeledamöterna. I Norge genomförs årliga brukarundersökningar till hushållen och kommunerna i Sverige har i stor utsträckning skapat system som ger klienter och kommuninvånare rätt att välja mellan offentliga och privata serviceproducenter. Under 2000-talet har handikapp-, äldreoch ungdomsråd blivit etablerad praxis i hela Norden. Internets utveckling och det ökade antalet personer som har tillgång till dator och nätkoppling har utökat möjligheterna att bygga ut e-demokrati, dvs. elektronisk växelverkan mellan kommuninvånarna och kommunens beslutsfattare. Kommunerna har grundat portaler där invånarna kan ta del av information om kommunens beslut, kontakta politiker och tjänstemän eller ladda ner och lämna in olika kommunala blanketter. Det demokratipolitiska dokumentet. Kommun- och servicestrukturreformen utgör en uppenbar demokratisk utmaning. Inför beredningen av riktlinjerna för utvecklandet av demokratin, det demokratipolitiska dokumentet 2009, gav Justitieministeriet Finansministeriets kommunavdelning i uppgift att utreda den lokala demokratins nuläge och utmaningar. Rapporten Närdemokratins smärtpunkter (Lähidemokratian kipupisteet) överlämnades 12.1.2009. Rapporten innehåller ett antal förslag med sikte på att förbättra förutsättningarna för medborgerligt deltagande på det lokala planet. Bland annat följande områden bör utvecklas; - Arbetet med att utveckla kommunernas webbplatser bör fortsätta med sikte på att förbättra användarvänligheten och tillgängligheten - Elektroniska interaktionsformer: medborgarpaneler, responssystem, hörande - Former för delområdesdemokrati (kommundelsförvaltning) - Medborgarorganisationernas roll i beredningen av beslut

18 Bedömning av samarbets- och sammanslagningsmodeller ur demokratisk synvinkel I analysen av de olika modellerna för en utveckling av det kommunala samarbetet och kommunstrukturen i Vasaregionen granskar vi de demokratiska konsekvenserna med utgångspunkt i följande frågor: 1. Tryggar modellen kommuninvånarnas möjligheter att delta och påverka på det sätt som Kommunallagen avser? 2. Är modellen sådan att kommuninvånarnas verkliga behov blir kända för kommunens förvaltning och beslutsfattare? Är modellen transparent? 3. Tryggar modellen inflytande för minoriteterna i kommunen (språkligt, politiskt, med avseende på olika befolkningsgrupper)? 4. Skapar modellen förutsättningar för äkta självstyrelse/politisk styrning, beslutsfattande och prioriteringar? Hur väl kombinerar modellen kraven på att kommunen ska ansvara för boende, utbildning, hälsa, fattigdom och andra aspekter av vardagslivet, samtidigt som kommunen bör trygga tillräckliga möjligheter att delta och påverka? 5. Förutsätter modellen kommundelsförvaltning, så att de olika kommundelarnas behov kan tillgodoses? Förutsätter modellen andra kompenserande demokratiska mekanismer? 2.2. KRITERIUM 2: EKONOMI Ekonomin är den andra hörnstenen i den kommunala demokratin. Till grunddefinitionen av en kommun hör att den har en egen ekonomi, med rätt att samla in inkomster och godkänna en egen budget. Kommunen bestämmer själv om sina inkomster och utgifter. Den kommunala beskattningsrätten är central för den kommunala självstyrelsen. Kommunens rätt att beskatta sina invånare gör kommunerna till en viktig och ansvarig del av den totala nationalekonomin. Utgångspunkten för den decentraliserade beskattningsrätten är att öka det lokala ansvaret. När beslutsfattaren och föremålen för besluten finns nära varandra, sker alltid en grundlig analys av beslutens konsekvenser. Skatterna kommunalskatten, fastighetsskatten och kommunens andel av samfundsskatten är den centrala inkomstkällan för kommunerna. Kommunerna har en tvingande rätt att bära upp skatt av kommuninvånarna och av samfund som verkar inom kommunens område. Skatteinkomsterna är genuint lokala, vilket gör beskattningsrätten till ett av de centrala elementen i den lokala självstyrelsen och definierar skillnaden mellan kommunerna och statens lokalförvaltning. Till självstyrelsen hör kommunfullmäktiges rätt att avgöra den kommunala skattesatsen, även om staten genom lag bestämmer vilka objekt som kan och bör beskattas.

19 Utöver skatterna kan kommunerna bära upp olika avgifter och taxor. En del av dessa kan kommunerna bestämma fritt, men i några fall anger staten genom lag och förordning förutsättningarna för och storleken på avgifterna. En tredje central inkomstkälla är statsandelarna och skatteutjämningen. Genom statsandelarna styr statsmakten kommunernas verksamhet och utjämnar de ekonomiska skillnaderna mellan kommunerna. Statsbidrag inskränker alltid i viss mening den kommunala självstyrelsen. Förändringar i statsbidragspolitiken försvagar stabiliteten i den kommunala ekonomin på lång sikt. Kommunallagens, ramlagens och kommunindelningslagens (RP) kriterier för den kommunala ekonomin Kommunallagen, ramlagen och förslaget till ny kommunindelningslag betonar alla den kommunala ekonomin och ställer upp kriterier för en sund kommunal ekonomi. Kommunallagens (365/1995) 8 kapitel anger ramarna för kommunens ekonomi. Lagen stadgar om procedurerna för att godkänna budget och ekonomiplan, beslut om skatter, bokföring, bokslut och verksamhetsberättelse. Enligt 65 bör kommunens budget vara i balans eller visa överskott under en planeringsperiod på högst fyra år, ifall man inte räknar med balans eller överskott för det aktuella budgetåret. Budgeten som godkänts av kommunfullmäktige styr kommunens verksamhet och ekonomi. Kommunfullmäktige bör fatta beslut om kommunens inkomstskattesats, fastighetsskattesats och grunderna för andra skatter senast i samband med beslut om budgeten (66 ). I ramlagen för kommun- och servicestrukturreformen (169/2007) är strävan en livskraftig, funktionsduglig och enhetlig kommunstruktur. Livskraftighetsbegreppet är centralt också i förslaget till ny kommunindelningslag, vilket avspeglar en strävan att kommunerna i framtiden bör ha kapacitet att ta ansvar för sin egen framtid. Ramlagen 1 stadgar att man vid planeringen och genomförandet av reformen bör ta hänsyn till servicens tillgänglighet, kvalitet och finansiering i alla delar av landet. Paragraf 4 som behandlar reformens medel förutsätter att produktiviteten i den kommunala verksamheten förbättras och att samarbetet inom huvudstadsregionen och ett antal andra stadsregioner med komplicerad samhällsstruktur underlättas. Vasa tillhör denna speciellt utpekade grupp av stadsregioner, tillsammans med Storkyro, Korsnäs, Laihela, Malax, Vörå-Maxmo, Oravais och Lillkyro. Ramlagens 8 överför ett antal uppgifter från kommunerna till staten: Det är fråga om sådana uppgifter som inte direkt kan definieras som självstyrelseuppgifter och som kan förorsaka enskilda kommuner stora engångsutgifter. Lagens 9 utmanar den kommunala självstyrelsen, eftersom den kräver att kommuner som befinner sig i en speciellt svår ekonomisk ställning tillsammans med statens representanter bör utreda kommunens möjligheter att trygga lagstadgade tjänster för sina invånare och härefter vidta åtgärder

20 för att stärka förutsättningarna att erbjuda service. Utredningen kan leda till att Finansministeriet fattar beslut om att tillsätta en utredare enligt kommunindelningslagens föreskrifter som framlägger förslag till en ny kommunindelning. Enligt Lapplands universitets utvärdering av implementeringen av ramlagen (Parasta alussa 2009) uppfattas 9 ändå ofta som för svag när det gäller att de facto ändra kommunernas beteende och förbättra förutsättningarna för serviceproduktionen. Enligt ramlagens 11 ska kommunernas finansierings- och statsandelssystem förnyas med målet att åstadkomma ett enkelt och transparent system. I praktiken har den planerade totalreformen av statsandelssystemet urvattnats och skjutits på framtiden. Behandlingen av statsbudgeten för år 2010 visar att flera av målen är svåra att uppnå. I värsta fall hamnar den kommunala självstyrelsen och ramlagens målsättningar i kläm i skuggan av andra intressen under en ekonomisk lågkonjunktur. I en sådan situation ställs större krav på kommunernas egen inkomstbas och verksamhetens produktivitet. Regeringens proposition om en ny kommunindelningslag har inga omedelbara konsekvenser för den kommunala ekonomin. Lagen stadgar om procedurer som underlättar och försnabbar ändringar av kommunindelningen. Den nya kommunindelningslagen stöder ramlagen och understryker kommunernas livskraftighet. När kommunindelningslagen ändrades 2007, förnyades stadgandena om ekonomiskt understöd för kommunsammanslagningar helt. De statsandelsförluster som eventuellt blir konsekvensen av en kommunsammanslagning ersätts till fulla belopp under fem års tid. Tidigare stöd för investerings- och utvecklingsprojekt i samband med kommunsammanslagningar slopades. Enligt de nya reglerna (38-40 ) betalar staten sammanslagningsunderstöd för sammanslagningar av hela kommuner som genomförs under åren 2008-2013. För kommunsammanslagningar som träder i kraft efter 2013 skulle understöd inte längre betalas. Elementen i kommunalekonomin och kriterier för en sund kommunalekonomi Kommunernas inkomster består av skatter, statsandelar, avgifter och taxor. Principerna för de olika inkomstkällorna varierar. Förutom att samla in pengar för att finansiera den kommunala verksamheten, är finansieringssystemets olika mekanismer också konstruerade bl.a. för att effektivera verksamheten, förebygga onödig användning av service, förbättra jämlikheten mellan kommuninvånarna och allokera olika slags stöd. Proportionen mellan finansieringskällorna varierar mellan olika länder, beroende på den kommunpolitik statsmakten bedriver. I de nordiska länderna har kommunalskatten länge spelat en viktig roll som kommunal inkomstkälla och den uppfattas som viktig med tanke på den kommunala självstyrelsen. Kommunens skatteinkomster utgörs av avkastningen av den kommunala inkomstskatten, samfundsskatten och fastighetsskatten. I den nordiska modellen spelar